糧食安全是“國(guó)之大者”，是極端重要的國(guó)家安全的一部分。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把確保糧食安全作為治國(guó)理政頭等大事，推出一系列戰(zhàn)略舉措，顯著提高了糧食綜合生產(chǎn)能力，我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)9年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，實(shí)現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。但同時(shí)應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)糧食供求緊平衡的格局短期內(nèi)難以改變，國(guó)際環(huán)境也日趨復(fù)雜嚴(yán)峻，這對(duì)保障國(guó)家糧食安全提出了更高要求。面對(duì)新形勢(shì)新變化，必須時(shí)刻繃緊糧食安全這根弦，全方位夯實(shí)國(guó)家糧食安全根基，力求在更高水平上確保糧食穩(wěn)定安全供給。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須堅(jiān)持“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，走中國(guó)特色糧食安全之路，既著眼于“地、技、利、義”綜合施策的同時(shí)，又要踐行“大食物觀”，不斷拓寬食物來源。
深入實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略，強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)
“保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。”經(jīng)過多年努力，我國(guó)形成了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系，包括占補(bǔ)平衡、用途管制、污染防控、生態(tài)修復(fù)等一整套政策措施，耕地保護(hù)工作取得顯著成效。耕地總量持續(xù)下滑趨勢(shì)得到初步遏制，守住了18億畝耕地紅線；耕地質(zhì)量也有所提升，截至2022年底，全國(guó)已累計(jì)建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，占全國(guó)耕地的一半以上，穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產(chǎn)能。但是，我國(guó)耕地保護(hù)中一些長(zhǎng)期積累的深層次矛盾依然存在，部分新問題也逐漸凸顯，新老問題相互交織，使耕地保護(hù)任務(wù)更加艱巨。
下一步，做好耕地保護(hù)工作需要在三個(gè)方面繼續(xù)發(fā)力。一是嚴(yán)守耕地總量。截至2022年底，我國(guó)耕地面積19.14億畝，而且在2021年、2022年連續(xù)兩年實(shí)現(xiàn)全國(guó)耕地總量?jī)粼黾樱皶r(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把這一良好勢(shì)頭延續(xù)下去。與此同時(shí)，要繼續(xù)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)用途管制，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”和永久基本農(nóng)田“非糧化”。要完善撂荒耕地復(fù)耕復(fù)種的政策措施，重點(diǎn)是統(tǒng)籌考慮糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收的關(guān)系，分類穩(wěn)妥地推進(jìn)違規(guī)占用耕地的整改復(fù)耕。還要完善耕地占補(bǔ)平衡制度，堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”，確保到2035年全國(guó)耕地總量不低于18.65億畝。二是提升耕地質(zhì)量。保耕地，不僅要保數(shù)量，還要提質(zhì)量，關(guān)鍵是提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，扎扎實(shí)實(shí)把15.46億畝永久基本農(nóng)田建成適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化良田。就當(dāng)前而言，要優(yōu)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的區(qū)域配置，把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)更多布局到糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，讓平原、連片、土壤質(zhì)量高的耕地優(yōu)先成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。三是挖掘后備耕地資源。重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)非傳統(tǒng)耕地資源的開發(fā)利用，把“以種適地”和“以地適種”相結(jié)合，對(duì)鹽堿耕地進(jìn)行治理改良，推動(dòng)鹽堿耕地綜合利用。按照現(xiàn)有技術(shù)水平，至少有5億畝鹽堿地可進(jìn)行綜合改造利用，潛力十分巨大。此外，通過加強(qiáng)丘陵地區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要是宜機(jī)化改造，還可以再建設(shè)出一批數(shù)量可觀的良田。
加快推進(jìn)“藏糧于技”戰(zhàn)略，大面積提高糧食單產(chǎn)
“穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)根本出路在科技。”當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率超過63%，農(nóng)業(yè)科技整體水平已邁入世界第一方陣，但同世界先進(jìn)水平相比還有較大差距，還存在不少“卡脖子”難題。未來，要把發(fā)展農(nóng)業(yè)科技放在更加突出的位置，通過作物品種改良、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)和農(nóng)作技術(shù)進(jìn)步等，不斷提高糧食單產(chǎn)水平。
一是加快種業(yè)振興。種子是糧食安全的關(guān)鍵，是“藏糧于技”的重中之重。雖然我國(guó)在種源上基本解決了“有沒有、保生存”問題，在很大程度上能夠滿足國(guó)內(nèi)需求，但在“好種源、高質(zhì)量”方面還有較大差距，在一些品種、環(huán)節(jié)和領(lǐng)域存在“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)。比如，玉米、大豆單產(chǎn)不到世界先進(jìn)水平的60%，生豬的飼料轉(zhuǎn)化率、奶牛產(chǎn)奶量只有世界先進(jìn)水平的80%左右，等等。要確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中，就必須把種子安全緊緊握在自己手中，抓住種業(yè)振興這個(gè)“牛鼻子”，深化保護(hù)體系建設(shè)、品種測(cè)試、育種創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方方面面的改革，加大支持力度，全面實(shí)施生物育種重大項(xiàng)目，著力破除種業(yè)“卡脖子”難題，早日實(shí)現(xiàn)重要種源自主可控和優(yōu)良品種的持續(xù)更新升級(jí)。
二是提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。農(nóng)業(yè)機(jī)械化是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、提高糧食生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)支撐。近年來我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展迅速，2022年農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)到73.11%，農(nóng)機(jī)作業(yè)總面積達(dá)到73.59億畝次，為保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給提供了強(qiáng)有力支撐。但同農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)要求相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展仍任重道遠(yuǎn)。要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、智能化，推動(dòng)機(jī)械化與農(nóng)藝制度、智能信息技術(shù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、農(nóng)田建設(shè)相融合適應(yīng)，提升農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化全程全面高質(zhì)高效發(fā)展。
三是提高農(nóng)業(yè)科技體系整體效能。當(dāng)前以生物技術(shù)和信息技術(shù)為特征的新科技革命正在重塑全球農(nóng)業(yè)形態(tài)，生物育種、智能農(nóng)機(jī)裝備、大數(shù)據(jù)智能技術(shù)等實(shí)現(xiàn)重大突破，必須抓住這一重大機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技自立自強(qiáng)，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)再到未來農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。要優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，構(gòu)建政府、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等多主體多方參與、梯次分明、分工協(xié)作、適度競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，形成政產(chǎn)學(xué)研用深度融合的研發(fā)框架，提升整體創(chuàng)新能力。以產(chǎn)業(yè)需求為導(dǎo)向，推動(dòng)創(chuàng)新體系和產(chǎn)業(yè)體系更好融合，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、原創(chuàng)性重大農(nóng)業(yè)科技突圍突破，用最好的技術(shù)種出最好的糧食。
健全收益保障機(jī)制，調(diào)動(dòng)和保護(hù)好“兩個(gè)積極性”
耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的重要原因是種糧的比較收益偏低。習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，確保糧食安全，必須保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧和地方抓糧積極性，健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。
一方面，要調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性。種糧比較收益偏低是影響農(nóng)民種糧積極性的首要原因。通過提高糧食生產(chǎn)效益，不讓農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上吃虧，才是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的治本之策。要不斷健全價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)政策體系，讓農(nóng)民種糧能獲利、多得利。繼續(xù)完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，提升收儲(chǔ)調(diào)控能力，堅(jiān)持完善最低收購(gòu)價(jià)政策，逐步形成價(jià)格低時(shí)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，價(jià)格高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者的機(jī)制。創(chuàng)新和加強(qiáng)種糧農(nóng)民補(bǔ)貼政策，提升補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，切實(shí)把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤，讓多生產(chǎn)糧食者多得補(bǔ)貼。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，擴(kuò)大完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)覆蓋面，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼力度，降低種糧農(nóng)民收入損失風(fēng)險(xiǎn)。推動(dòng)現(xiàn)代化集約化農(nóng)業(yè)發(fā)展，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)效率，提高種糧比較收益。
另一方面，要保護(hù)主產(chǎn)區(qū)抓糧的積極性。產(chǎn)糧大縣大多經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政緊張，支持糧食生產(chǎn)的動(dòng)力不強(qiáng)、能力也有限。要繼續(xù)優(yōu)化產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，提高對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，完善種糧大縣遴選機(jī)制，使獎(jiǎng)補(bǔ)政策更加精準(zhǔn)有效。積極發(fā)展糧食加工業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈向主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣集中，提高糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效益和競(jìng)爭(zhēng)力，把增值收益和稅收盡可能留在主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣。積極探索產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，建立與糧食調(diào)出量、輸入量掛鉤的發(fā)展幫扶機(jī)制，密切主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，推動(dòng)主銷區(qū)發(fā)展資源向主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移，調(diào)動(dòng)地方政府抓糧食生產(chǎn)的積極性。
落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，推動(dòng)全社會(huì)共同參與糧食安全保障
糧食是具有一定公共產(chǎn)品屬性的特殊商品，這決定了確保糧食安全既要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，更要發(fā)揮政府的主體責(zé)任。2022年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記就曾指出，“要全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，嚴(yán)格糧食安全責(zé)任制，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)要飯碗一起端、責(zé)任一起扛。”近年來一些地方抓糧食生產(chǎn)積極性不高，部分平衡區(qū)與主銷區(qū)的糧食自給率持續(xù)下降，糧食生產(chǎn)越來越向主產(chǎn)區(qū)集中，導(dǎo)致糧食調(diào)度風(fēng)險(xiǎn)不斷集中。
未來還要進(jìn)一步強(qiáng)化糧食安全責(zé)任制考核，督促各地真正把保障糧食安全責(zé)任扛起來，糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)各級(jí)黨委和政府，無論耕地多少，都要保面積、保產(chǎn)量，切實(shí)承擔(dān)糧食生產(chǎn)責(zé)任。習(xí)近平總書記在2023年第6期《求是》雜志上發(fā)表的《加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化》中指出，“保障糧食安全，要在增產(chǎn)和減損兩端同時(shí)發(fā)力”。減少糧食損耗相當(dāng)于糧食增產(chǎn)，是保障糧食安全的重要途徑，也是全社會(huì)履行糧食安全保障責(zé)任的重要方式。要深入貫徹《反食品浪費(fèi)法》，建立健全長(zhǎng)效機(jī)制，在糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、加工等各環(huán)節(jié)都要采取針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)的節(jié)糧措施，加強(qiáng)監(jiān)督管理，全鏈條減少糧食損耗。要全面加強(qiáng)對(duì)餐飲行業(yè)和家庭餐飲浪費(fèi)的制止，推廣綠色健康飲食，反對(duì)過度消費(fèi)。加大宣傳力度，弘揚(yáng)中華民族勤儉節(jié)約的優(yōu)良傳統(tǒng)，不斷營(yíng)造節(jié)約糧食、健康消費(fèi)的社會(huì)風(fēng)尚。
踐行“大食物觀”，構(gòu)建多元化食物供給體系
2023年4月，習(xí)近平總書記在廣東考察時(shí)指出，“解決好吃飯問題、保障糧食安全，要樹立大食物觀，既向陸地要食物，也向海洋要食物，耕海牧漁，建設(shè)海上牧場(chǎng)、‘藍(lán)色糧倉(cāng)’。”立足“大國(guó)小農(nóng)”的自然資源稟賦，必須全方位、多途徑開發(fā)食物資源，開發(fā)豐富多樣的食物品種，構(gòu)建多元化食物供給體系，既有助于確保糧食安全，也能滿足人民多元化、品質(zhì)化、營(yíng)養(yǎng)化的食物消費(fèi)需求。《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，我國(guó)有42.62億畝林地、39.68億畝草地、1.8萬公里海岸線、1.32億畝河流水面以及1.27億畝湖泊水面，蘊(yùn)藏著糧油肉蛋魚奶果蔬菌等豐富的食物供給來源，挖掘空間和潛力巨大。以森林食物為例，當(dāng)前我國(guó)各類森林食物產(chǎn)品產(chǎn)出近2億噸，約占全國(guó)農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)量的30%，尤其是水果和木本糧油產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，核桃、油茶、板栗、棗、蘋果、柑橘等產(chǎn)量均居世界首位，為確保糧食安全作出積極貢獻(xiàn)。
未來，要在構(gòu)建多元化食物供給體系方面邁出較大步伐，初步形成同市場(chǎng)需求相適應(yīng)、同資源環(huán)境承載力相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，進(jìn)一步開發(fā)草原森林海洋資源，積極發(fā)展木本糧油、森林食品、草原畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、遠(yuǎn)洋漁業(yè)、植物工廠、垂直農(nóng)場(chǎng)等，不斷增加肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品、乳制品等各類食物供給，實(shí)現(xiàn)各類食物供求平衡。加快制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立各類食物產(chǎn)品育種制種基地、推廣基地和檢測(cè)監(jiān)督體系，加大扶持力度、建立與大食物安全觀相適應(yīng)的國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系，提高各類食物的供給能力和水平。
善于用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源
立足國(guó)內(nèi)，夯實(shí)國(guó)家糧食安全根基，還要善于用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。我國(guó)耕地少、水資源貧乏，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品就相當(dāng)于利用了國(guó)外的水土資源，因此，“在國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的前提下，為了減輕國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力、彌補(bǔ)部分國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供求缺口，適當(dāng)增加進(jìn)口和加快農(nóng)業(yè)走出去步伐是必要的”（2013年12月23日習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話）。
在當(dāng)前的國(guó)際形勢(shì)下，仍需要積極穩(wěn)妥利用國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和國(guó)外農(nóng)業(yè)資源，并將其作為一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略堅(jiān)持下去。要合理利用國(guó)際市場(chǎng)資源，始終把握糧食進(jìn)口規(guī)模和節(jié)奏，推動(dòng)進(jìn)口來源國(guó)和渠道多元化，掌握進(jìn)口的穩(wěn)定性和主動(dòng)權(quán)，防止被對(duì)方“卡脖子”。積極支持我國(guó)大型糧食企業(yè)“走出去”“引進(jìn)來”，提升和擴(kuò)大對(duì)全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈的掌控力和話語(yǔ)權(quán)。積極參與全球和區(qū)域糧食安全治理，探索國(guó)際糧食合作新模式，開展全方位、高水平糧食對(duì)外合作，促進(jìn)形成更加安全、穩(wěn)定、合理的國(guó)際糧食供給新局面。
作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)、研究員；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)發(fā)展觀察》雜志2024年第7期
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