隨著中央提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決三農(nóng)問題視野不斷拓寬。在世界各國來講，中國的農(nóng)業(yè)保險方面，特別是在有分量的大國中可以說還是一個新起步的國家，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險時間并不太長，積累的經(jīng)驗有限。所以怎么能夠進(jìn)一步深化？這個也是當(dāng)前迫切需要的。一個拓面，一個深化，這是當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險業(yè)應(yīng)該考慮的問題。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中央從一開始就提出，這個戰(zhàn)略是伴隨著中國建設(shè)現(xiàn)代化強國的過程一并推進(jìn)的。在這個過程中，農(nóng)業(yè)保險確實能找到很多渠道，需要去關(guān)注，需要去支持，需要去幫助的點、面和整個的鄉(xiāng)村工作緊密結(jié)合在一起。另外一方面，農(nóng)業(yè)保險從國家來講，確保國家糧食安全、確保農(nóng)產(chǎn)品供給，保證14億人食物供給鏈的安全，是放在很重要的位置，跟國計民生、國家安全、應(yīng)對外部風(fēng)險來說這都是非常重的方面。從這個領(lǐng)域去講，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，保證農(nóng)產(chǎn)品，特別是糧食穩(wěn)定持續(xù)供應(yīng)，這方面還是要作為農(nóng)業(yè)保險的重點領(lǐng)域給予高度關(guān)注，并且不斷創(chuàng)新。
從農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)保險這個角度談幾點看法。
第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總體對保險的要求在不斷提高。從近些年農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的實踐能看到有幾個特點表現(xiàn)的非常明顯：一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的資產(chǎn)積累速度極快，資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到較高水平。包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利建設(shè)、大量的設(shè)施化的大棚，從低級到高級的各種設(shè)施增長的非常快，再包括農(nóng)業(yè)各種各樣的機械，無人機等，農(nóng)業(yè)資產(chǎn)增長速度快，資產(chǎn)規(guī)模大，對安全的要求就會越高；二是從近些年中央提出農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以來，產(chǎn)業(yè)鏈的延長速度也非常快。由于產(chǎn)業(yè)鏈延長，除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，倉儲、加工、運輸、營銷等這方面的投入和規(guī)模都在快速增長，這將為農(nóng)業(yè)保險帶來非常大的促進(jìn)作用及更高的要求；三是從資金資產(chǎn)的角度看，農(nóng)業(yè)每個周期的投入量也在不斷增長。比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量，要綠色生產(chǎn)，減量化等，但是價格也在不斷提高，與此同時新的投入也在不斷產(chǎn)生。另外，對農(nóng)業(yè)來說勞動力成本也在不斷提高，投入資金量也是非常快；四是農(nóng)民對收入增長的期望也在不斷提高。從以上幾個角度來講，農(nóng)業(yè)本身對于保險的需求會越來越高，越來越強。
第二，農(nóng)業(yè)風(fēng)險也在不斷增加。近期在我國提到農(nóng)業(yè)風(fēng)險很自然地講到豬的問題，豬周期是必然的，但是在中國歷史上，甚至更大的國際范圍內(nèi)也很少出現(xiàn)像這次這么大的波動。去年的豬肉產(chǎn)量4200多萬噸，和最高的2014年、2015年相比，豬肉產(chǎn)量降了30%，這么大的波動也是很少見到，為什么會這樣？這次這么大的波動是什么原因？業(yè)界還有比較大的爭論。有的認(rèn)為是生態(tài)原因，有的則認(rèn)為是防疫問題。如果是豬瘟的話，當(dāng)然主要是自然界的風(fēng)險。但這次的大波動到底屬于什么樣的風(fēng)險？應(yīng)該采取什么措施去應(yīng)對？需要深入研究。
再一個是河南大水災(zāi)，涉及范圍還不止河南。最近反復(fù)講極端性氣候的變化在增加，對農(nóng)業(yè)來講是很大的風(fēng)險。自然風(fēng)險在不斷提高，第二個市場風(fēng)險，由于投入大，產(chǎn)品產(chǎn)出規(guī)模增多，積累了相當(dāng)?shù)氖袌鲲L(fēng)險。無論是豬肉，還是現(xiàn)在面臨的一些問題，既有自然方面帶來的風(fēng)險，也有生產(chǎn)者對市場分析研究的不夠，與需求結(jié)合的不緊密帶來的一些風(fēng)險。
資源部公布了第三次國土調(diào)查的資料，耕地減少的部分相當(dāng)大的比例是轉(zhuǎn)為林地和園地，園地一個是果園，水果的問題，第二個是茶園，茶葉的問題。結(jié)構(gòu)調(diào)整到現(xiàn)在的時間也不長，從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興，很多地方都感覺到有必要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，于是耕地轉(zhuǎn)為其他用途，數(shù)量大了帶來市場供給的變化。從市場分析的角度看，今年水果的銷售狀況不好，很多地方的價格是下降的。現(xiàn)在進(jìn)入盛果期，各地水平都差不多，獼猴桃、葡萄，南方還有一些南果，北方有大棗、核桃。一進(jìn)入盛產(chǎn)期，市場就無法承受。按照統(tǒng)計年鑒每年統(tǒng)計出來的茶園面積，資源部公布的第三次國土調(diào)查中的茶園面積大概只相當(dāng)于07、08年的面積，2020年統(tǒng)計年鑒中顯示，截至2019年茶園面積是4200多萬畝。最近，茶葉主銷部門開始積壓綠茶，銷售難度較大，跟快速擴張有關(guān)。要想規(guī)避市場風(fēng)險，在相當(dāng)大程度上，生產(chǎn)者自己要清醒，但是生產(chǎn)者恰恰信息不對稱，只知道調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴大生產(chǎn)，于是積累了較高的市場風(fēng)險。
第三，政策風(fēng)險。黨和國家制定政策的過程中會廣泛征求意見，但是政策的變化也存在一些不確定的問題，尤其對國際市場的反映和變化。比如過去的糧油生產(chǎn)，國家在這方面有多種多樣的政策，其中之一便是儲備條件。這幾年儲備豬肉發(fā)揮了一點點作用，但畢竟還是有限的。再比如說糧食市場的波動，儲備糧發(fā)揮了很大作用。現(xiàn)在的問題是現(xiàn)有的玉米儲備沒有了，從中儲糧的角度來看，現(xiàn)在市價高，玉米的價格比小麥高，小麥的價格、稻谷的價格已經(jīng)高于最低收購價了，這個情況下中儲糧就不能收了，財政部也不會允許在這么高的情況下收。同時，今年玉米產(chǎn)量未知，明年是否能夠滿足玉米需求，如果出現(xiàn)問題，除了進(jìn)口沒有別的手段。類似于這樣的問題，亟需關(guān)注到規(guī)模大了，水平高了，產(chǎn)量多了，與此同時面臨的市場風(fēng)險、政策風(fēng)險都在加大。農(nóng)業(yè)保險工作主要是市場行為的工作，但是必須緊密結(jié)合實際形勢認(rèn)真進(jìn)行研究，才能做得更好。隨著資產(chǎn)規(guī)模的增加，農(nóng)民的期望又高了，農(nóng)民對保險會有更高的要求。對保險來說也會承受相當(dāng)大的壓力，怎么去做好它？這是當(dāng)前要認(rèn)真研究的一個方面。
除了剛才講到的新情況、新問題之外，現(xiàn)在面臨著非常大的問題，從2018年一號文件就提出了對三大主要糧食作物實行全成本保險，最近提出逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)民收入保險。今年6月份總理去東北視察完了回來，又提到了這個問題，加快推進(jìn)稻谷、小麥的全成本保險和玉米生產(chǎn)的收入保險，面對這么復(fù)雜的形勢變化，面對越來越多的風(fēng)險，采取什么樣的方式對農(nóng)民或者說對種糧的農(nóng)民進(jìn)行保險，才能真正化解風(fēng)險，讓農(nóng)民得到實實在在的收益，這是個很關(guān)鍵的問題。比如全成本保險，除了物化成本之外，還有勞動投入，還包括地租。地租近幾年漲的非常快，根據(jù)各地調(diào)查顯示，大多數(shù)地租率都在50%以上。例如東北政策之前和之后都有這個問題，14年、15年一公頃玉米大概是兩萬塊錢的毛收入，地租就是一萬塊錢，就是50%，現(xiàn)在價格又增加了。這些問題到底怎么去研究處理？應(yīng)該保哪些，哪些是不能保的，可能還需要很深入地研究。
隨著國務(wù)院6月份部署稻谷、小麥的全成本保險和玉米收入保險提出之后，國務(wù)院考慮到今年豬肉飼料價格上漲比較快，專門給種糧農(nóng)民200億補貼，這個補貼對農(nóng)民的行為會有什么變化，對保險有什么影響，這個事需要研究。這200億給誰是很大的問題，是給土地承包者？還是給糧食的生產(chǎn)經(jīng)營者？這個爭論很厲害。國家對糧食進(jìn)行直接補貼之后，十七八年了，一直在爭論，應(yīng)該給誰？應(yīng)該給土地承包者？還是應(yīng)該給轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營者？這個事本來是市場問題。經(jīng)過反復(fù)調(diào)查，如果一定要把這個補貼補給轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營者，那么承包者一定把地租提起來，要給了承包者，可能地租的變化就均勻了。
從國內(nèi)情況來看，國家對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度不斷加大，各種各樣的資金投入，有的變成資產(chǎn)，有的變成農(nóng)民的收入，還有的變成其他促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的各種東西，它對保險到底有什么影響？這是一個需要進(jìn)一步去研究的方面。
此外，還要研究國家財政出了這么大的力，通過現(xiàn)有的渠道支持農(nóng)業(yè)，如果把這些手段和保險業(yè)結(jié)合的更好的話，能不能發(fā)揮更大的作用？這是一個最關(guān)鍵要研究的大問題。若將200億直接發(fā)給農(nóng)民，農(nóng)民間的爭論不斷，承保者與經(jīng)營者也將面臨困境。若轉(zhuǎn)為保險，其能發(fā)揮多大的杠桿作用？下一步亟需理清在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策中，農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該站在什么地位，起著什么作用。
第四，從國際形勢來看迫切需要農(nóng)業(yè)保險加快轉(zhuǎn)型升級。WTO的規(guī)則在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策中，對黃箱補貼是有限制的。現(xiàn)在基本上我國的黃箱也已經(jīng)用滿了，即將面臨再補貼遭到起訴與不補貼農(nóng)民喪失積極性的問題。而現(xiàn)在又出現(xiàn)對農(nóng)業(yè)升級保護(hù)政策的大挑戰(zhàn)，加入WTO就意味著必須開放市場，包括農(nóng)產(chǎn)品市場必須開放，但是由于國標(biāo)不統(tǒng)一，發(fā)展中國家市場是可以開放的，但是是有限開放，于是我國對進(jìn)口重要農(nóng)產(chǎn)品采取的是關(guān)稅配額制。關(guān)稅配額制度對我國農(nóng)業(yè)在國際市場競爭中起了相當(dāng)大的作用，我國五大產(chǎn)品有關(guān)稅配額，三大谷物也是有配額的，還有糖和棉花。糖和棉花缺口太大，設(shè)了配額，但下一步面臨很突出的問題，稻谷、小麥、玉米的事怎么辦？美國人一直覺得應(yīng)該提高關(guān)稅配額，或者應(yīng)該放棄關(guān)稅配額，我國為了保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益，一直沒有這樣做。
在如今農(nóng)業(yè)上有很多復(fù)雜問題的情況下，這幾年糧食總產(chǎn)量年年創(chuàng)新高，但是進(jìn)口也年年創(chuàng)新高，過去這三大谷物進(jìn)口至少沒有突破配額，但是去年開始就突破了，玉米去年進(jìn)口了1200萬噸，承諾的關(guān)稅配額玉米只有720萬噸，已經(jīng)超了這么多，那小麥和大米的配額怎么辦？這些問題發(fā)達(dá)國家在二十多年前已經(jīng)開始考慮，通過很重要的一個保險轉(zhuǎn)型來解決這個問題。關(guān)貿(mào)總協(xié)定往WTO轉(zhuǎn)時，對世貿(mào)組織有個設(shè)計，就是農(nóng)業(yè)補貼的問題，到底能補貼多少？我國加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定談了很長時間，后面關(guān)貿(mào)總協(xié)定變成世貿(mào)組織了。最開始提出來農(nóng)業(yè)的黃箱補貼只能是產(chǎn)成的5%是發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家可以10%，談判加入時期，我國被禁止用10%，而用8.5%。8.5%的補貼率不僅是對農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的補貼8.5%，而且對每個具體的農(nóng)作物補貼，而現(xiàn)在三大谷物補貼都已經(jīng)超過了。97、98年在日本訪問時，農(nóng)業(yè)專家談的幾乎都是加入WTO的農(nóng)業(yè)補貼問題，因為有限制，發(fā)達(dá)國家都在上世紀(jì)90年代末到本世紀(jì)初都在研究農(nóng)業(yè)支持保險政策的轉(zhuǎn)型，而最重要的就是把黃箱補貼不僅是往綠箱轉(zhuǎn)，更主要是轉(zhuǎn)到農(nóng)民收入保險方面，那么就擺脫了黃箱制約。
我國作為農(nóng)業(yè)大國，下一步的農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)型升級，一是形勢很迫切，二是要敢于去碰那些不熟悉的地方，碰中國作為農(nóng)業(yè)農(nóng)民大國碰不了的地方。從1986年一號文件停了十八年后，2004年又開始發(fā)一號文件出臺三大政策，進(jìn)一步減免農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)民進(jìn)行直接補貼，對稻谷、小麥一些重要產(chǎn)品實行最低收購價制，同時出臺三大政策。當(dāng)時很多經(jīng)濟學(xué)家不贊成，認(rèn)為有這么多農(nóng)民怎么補貼得起？從現(xiàn)在來看，如果那時候不對農(nóng)民進(jìn)行補貼，不對農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù)支持的話，這二十多年農(nóng)業(yè)可能根本發(fā)展不起來。中央也反復(fù)提了幾次向農(nóng)民的收入保險的轉(zhuǎn)法，怎么轉(zhuǎn)既符合國情也符合WTO的要求，這是當(dāng)前需要認(rèn)真考慮的。在這些年來國家對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)大量投入資金的大背景下，怎么能讓它發(fā)揮更好的作用？政府這只手和市場這只手怎么能結(jié)合好？這是下一步要考慮的。
從當(dāng)前這個形勢變化來看有幾點認(rèn)識：第一，農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化具有越來越重要的作用。第二，當(dāng)前的國際國內(nèi)形勢迫切需要農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)型升級，大大提高。第三，我國是有這個條件的，因為政府已經(jīng)拿了這么多錢支持農(nóng)業(yè)，無非是要研究用什么方式支持更好，更有效。把這三個問題結(jié)合起來，下一步我們的研究或公司計劃都將能加速往前推進(jìn)的步伐。
作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院首席專家，第十三屆全國人大常委、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展委員會主任；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2022年第1期
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