摘要：基層治理有效是國家治理現代化的重要目標，有賴于對基層社會和民眾的多元化需求的及時回應與滿足。當前，基層治理大多聚焦于治理資源的整合，而對于治理資源如何轉化為治理效能的過程和機理則關注不夠，在實踐層面也忽視了不同單元、類型和需求下基層治理的差異性和非均衡性。縣域城鎮化與基層治理在場域、過程和目標上具有耦合性，縣域城鎮化助推基層治理的關鍵在于，以要素整合為基礎實現資源要素與治理需求有效對接，平衡治理場域內的供需關系，以實現治理資源向治理效能的轉化。從供需關系的視角出發，重點關注治理資源向治理效能轉化的過程與機制，構建“資源整合-供需平衡-治理有效”的融合型治理分析框架，探析縣域城鎮化助推基層治理有效的實踐路徑和運行邏輯。四川省邛崍市的實踐表明，借助治理要素、治理單元、治理路徑和治理效能的有機融合，融合型治理能推動“供需對接-供需適配-供需調節-供需平衡”的供需關系轉換，力求實現基層均衡型善治，為縣域內不同治理單元撬動城鄉發展資源、促進城鄉融合、助推基層治理提供支撐。為此，未來要進一步細化縣域城鎮化進程中基層單元的類型，挖掘基層治理資源與要素，拓展縣域城鎮化與基層治理的鏈接方式，不斷推動縣域城鎮化與基層治理的契合和互促。 還原
關鍵詞：社會治理;基層治理;縣域城鎮化;融合型治理;資源整合;
一、問題的提出
黨的二十大報告指出，“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”基層治理是國家治理的基石，基層治理有效是推進農業農村現代化、實現鄉村全面振興的目標和手段。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，增強對鄉村的輻射帶動能力。作為國家治理的基本單元，縣域居于工業與農業、城市與鄉村、國家與社會的關鍵節點，成為推進基層治理有效的重要載體與實踐場域。我國城鄉關系大致經歷了從城鄉分治、城鄉互動、城鄉統籌到城鄉融合的演進過程，新時代城鄉融合發展與縣域城鎮化的時代背景為縣域內打破城鄉二元壁壘、真正實現基層治理有效提供了條件。因此，以縣域為基本單元，在城鄉互動背景下探討基層治理的實踐脈絡與發展路向，具有重要的現實意義和理論價值。
近年來，學界圍繞如何實現基層治理有效這一論題進行了廣泛討論，主要包括3種視角：其一，基于主體性視角的治理。從現代國家、基層政府、村(居)委會、群團組織、居民等主體的關系出發，根據主體之間主導地位與力量對比的差異，將治理類型劃分為政黨統領型治理與多元共治型治理：政黨統領型治理大多以“政黨-社會”或“國家-政黨-社會”為研究范式，將政黨作為社會“共同意志”的組織者、凝聚者和合法意志的承載者,通過政黨話語的構建和耦合過程，打造基于政黨權威的“利益共同體”或“命運共同體”,充分發揮政黨的領導能力、服務能力、治理能力和統合能力，實現對基層社會的政治引領、組織嵌入、利益整合和價值塑造。多元共治型治理關照協同治理、多元治理、協作治理、多中心治理、參與式治理、動員式治理等理念，強調政府、市場和社會組織、公民和公民各種形式的自組織在內的各類主體，通過對話、競爭、妥協、合作、集體行動等機制實現主體間共有權力、共同利益、共同價值和共同治理，主體間理性表達、平等協商、合作治理是多元共治話語的題中本義[6]。
其二，基于過程性視角的治理。為解決以行政村為單元的治理規模面臨的行政與自治難以均衡的兩難困境，學界從基層治理的全過程和各環節出發，探討與治理單元的區位條件、規模層級等相適配的治理方式，大致形成了集中式治理、分散式治理、多層次治理共3類治理模式，成為貫穿基層治理全過程的內在邏輯，為探討基層治理效能提升提供了新的思路。一是集中式治理。在合村并組、合村并鎮的浪潮下，以治理單元上移為邏輯的集中式治理符合高效率、低成本的服務需求[7],存在破解村民自治難題的可能。二是分散式治理。基于推動村民自治和治理重心下沉的目標，以治理單元下移為邏輯的分散式治理強調將自治單元由行政村下沉至村民小組、自然村落等規模更小的單元，以實現基層群眾的廣泛參與。三是多層級治理。伴隨基層治理結構的變遷和基層治理內容的拓展，以復合單元和靈活單元為基礎的多層級治理應運而生[8],這一模式融合了成本效率的功能邏輯和集體行動的社會邏輯，強調了治理規模的靈活調整，實現了行政與自治的均衡性發展。
其三，基于要素性視角的治理。在基層治理社會化、法治化、智能化、專業化的目標導向下，學界研究逐漸加強了對技術、法治、制度等要素的關注度，并嘗試從不同維度探索基層治理有效的實踐路徑，初步形成了技術嵌入治理、法治嵌入治理、文化嵌入治理、民主嵌入治理等治理模式。基于要素性視角的基層治理強調資源要素與基層治理融合互嵌，通過話語、技術、法律等對場域內治理要素賦權，以關系與話語契合實現主體再造、以資本與技術耦合實現資源互補、以制度與法律協調實現功能升級,從而實現資源優勢向治理效能的轉化。
現有研究從主體關系、層級架構、資源要素等視角對實現基層治理有效的路徑進行了較為充分的討論，為現階段審視和深化基層治理創新提供了良好基礎。然而，無論是基于主體性視角、過程性視角還是要素性視角，基層治理有效性的實現大多以治理資源的整合為側重點，而對于治理資源如何轉化為治理效能的過程關注不夠，對于治理資源轉化為治理效能的內在機理和運行邏輯闡釋不深，一定程度上忽視了不同單元、不同類型和不同需求下基層治理的差異性和非均衡性，尚未系統性關注基層治理的實踐需求，容易造成資源供給與治理需求的斷層，影響基層治理有效地實現。
實現基層治理有效，首先要明確“基層”的內涵。習近平總書記指出，“我國的治理，基本單元是縣(市、區),基層基礎在鄉鎮(街道)和村(社區)。”從廣義上看基層是縣(市、區)及以下的組織和空間單元，從狹義上看基層是指農村的鄉鎮、村和城市的街道、社區。在當下中國，基層主要指縣(區)以下以基層政權和城鄉社區為軸心，由人民群眾構成的部分。簡而言之，本研究涉及的“基層”主要指縣(市、區)內的鄉鎮(街道)和村(社區),基層治理就是“對基層的治理”,即對鄉鎮(街道)和城鄉社區的治理。伴隨城鄉社會的流動與分化，基層逐漸突破空間單元的限制，更加強調開放性、跨空間與跨組織。在此背景下，基層治理依賴于經濟、政治、文化、社會、生態等資源要素的全方位供給并形成合力，縣域城鎮化成為這一統合性資源供給的重要來源和集中展現。從黨的十八大到黨的二十大，新型城鎮化從“四化同步”逐步演變為“以縣城為重要載體”的縣域城鎮化。縣域城鎮化與基層治理都強調鏈接城鄉、服務基層，在場域、過程和目標上具有內在耦合性，縣域城鎮化背景下的基層治理以城鄉社區為治理場域、以實現城鄉社區居民自治為價值目標，強調城鄉資源共享和城鄉統籌發展。作為城鄉融合發展的重要抓手，縣域城鎮化是工業化、市場化和信息化的綜合體，促進了一定區域內資金、人口、信息等要素的快速流動，能夠為基層治理帶來顯著的資本和人才聚集效應，為破解新形勢下基層治理難題、推進治理有效提供了新的思路。縣域城鎮化如何助推基層治理有效，成為探討鄉村振興和“中國之治”的重要命題。
基于此，本研究主要采用質性研究方法，將基層治理有效置于縣域城鎮化背景下進行考察，重點關注治理資源向治理效能轉化的過程與機制。根據研究需要，選取四川省邛崍市及其下轄的4個村(社區)為典型案例展開分析，試圖全方位展現縣域城鎮化助推基層治理有效的實踐過程與理論邏輯。邛崍市隸屬四川省成都市，屬縣級市，地處成都平原西南，距成都市區65公里，面積1 377平方公里，轄18個鎮(街道),人口66萬人，村(社區)189個，其中社區72個、村117個。憑借毗鄰省會的區位優勢、“天府南來第一州”的地理優勢、優秀傳統文化富集的資源優勢和現代產業互促共贏的經濟優勢，邛崍市成為成渝地區雙城經濟圈、國家城鄉融合發展試驗區、全國社區治理和服務創新實驗區、四川省城鄉社區治理試點等改革試驗集成點，為推進縣域城鎮化和基層治理有效提供了發展機遇。2023年4月，筆者前往四川省邛崍市進行駐點調研，通過實地考察、座談交流、查閱文件等方式獲取數據資料。
二、融合型治理：理解城鎮化背景下基層治理的一個框架
（一）基于供需關系的基層治理
治理是在一定社會范疇內進行的，社會并不只由個人所組成，它還體現著個人在其中發現自己的各種聯結和關系的總和,以維護社會秩序為基礎的社會治理實際上是處理社會關系的過程。“關系對國家具有支配性意義，并構成國家演進背后的決定性要素”,良好的社會關系能夠凝聚公共意志、構建利益聯結、生成治理關系、形成治理共同體。社會關系是在社會交往中自然形成的，具有原生性，而治理關系是基于人為干預下由社會關系發展而來的具有次生性的公共關系，是不同治理主體在治理行動中形成的共同認可、共同依賴的社會關系。社會治理就是協調不同主體間的社會關系，提升治理主體、治理過程、治理資源等要素的公共性，促進社會關系向治理關系轉化。就此而言，基層治理是以治理關系的聯結為基礎和核心的，構建公共性治理關系是推進基層治理有效的基本問題。
根據羅西瑙等學者的觀點，治理是指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。社會治理重心向基層轉移，意味著關系網絡的主體由政府、市場、社會等主體向居民個體傾斜。基層治理的目標是實現一定區域內社會關系和社會秩序的和諧，形成相對穩定有序的治理關系，而良好的治理關系依賴于個體需求的滿足。伴隨我國社會主要矛盾的轉化，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為基層治理有效的現實難題。囿于這一新的社會情勢，需求成為基層社會治理的基本問題或對象。為解答這一問題，學界將經濟學的“供給-需求”視角引入基層治理領域，“社會治理供給側改革”等概念應運而生，提出了基層治理是包含和體現需求方和供給方關系的概念,并致力于通過供給側改革化解基層治理存在的“供給約束與抑制”,從而完善基層治理體系，構成了基層社會供給與需求對接的邏輯起點與理論支撐。概言之，基層治理的根本問題是社會需求與社會供給的關系問題,基層治理有效地實現依賴于供需關系的平衡。供需關系矛盾會影響基層治理效能的發揮，突出表現為資源分配不公引發的利益沖突、供需不足衍生的整體性貧困、資源供給滯后于社會需求導致的幸福感降低等一系列問題，協調供需關系迫在眉睫。供需關系的解決能夠緩解公共物品配給與個體需求的矛盾以及由此引發的一系列衍生性問題，增強個體的政治認同，暢通國家意志向基層落實。
（二）基于要素整合的縣域城鎮化
黨的二十大強調，要深入推進新型城鎮化戰略，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。自新型城鎮化戰略實施以來，特別是以縣城為重要載體的城鎮化建設思路提出后，縣域城鎮化在推動農業農村現代化、促進城鄉融合發展等方面的作用日益凸顯。縣域城鎮化注重內涵式發展，致力于推動城鄉一體化發展，在中國式現代化的價值導向下，縣域城鎮化朝著高質量發展的目標邁進。高質量的縣域建設強調縣域發展的集約化,具體表現為縣域范圍內城鄉經濟、政治、文化、社會、生態等資源要素的合理轉移和高效集聚。現階段，城鄉二元結構依舊存在，阻礙著城鄉資源要素平等交換和雙向流動，影響新型城鄉關系的構建，而社會資源是促進農村社會現代轉型和城鄉社區協調發展的重要因素,因此，推動城鄉要素流動與整合成為中國式現代化背景下縣域城鎮化的重點內容。
可以說，縣域城鎮化以城鄉要素整合為基礎，并呈現出公平性、自主性、整合性特征：一是公平性。縣域城鎮化關注資源要素占有和分配在城鄉之間的差異性，致力于推動城市人才、資金、技術等資源向鄉村轉移，通過平等共享資源要素縮小城鄉發展差距，實現城鄉公共服務均等化。二是自主性。實現城鄉一體化的基礎是推動城鄉要素自由流動，縣域城鎮化為城鄉要素的自由流動搭建了載體，城鄉資源共聯共享需要發揮市場調節的自主性，根據鄉村既有資源和發展需求，通過集聚資本、項目下鄉等方式推動城鄉之間良性互動。三是整合性。縣域城鎮化著眼于城鄉融合的發展目標，重點關注城鄉資源要素的分配調節與分類整合，推動城鄉之間政治、經濟、文化等不同領域和資金、人才、技術、土地等不同類型的要素整合，逐步推動以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互促發展機制的建立。
（三）融合型治理：有效鏈接縣域城鎮化與基層治理
1.融合型治理的現實基礎：縣域城鎮化與基層治理的內在耦合
有效鏈接縣域城鎮化與基層治理的基本前提是二者具有內在耦合性，這也成為融合型治理生成和運轉的現實基礎。二者的內在耦合主要體現在3個層面：
一是場域耦合。縣域城鎮化與基層治理的場域都集中在縣域，以縣域為載體構建現代化的社會結構。2024年中央一號文件指出，要統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進縣鄉村功能銜接互補、資源要素優化配置，為推進以縣域為基本單元的新型城鎮化提供了政策支撐。與此同時，對于我國當前面臨的“任務全面、責任重大、資源優先”的基層治理難題，推動縣域治理體制改革、優化縣域治理環境成為基層治理創新的重點任務。
二是過程耦合。在現代化進程中，縣域城鎮化與基層治理相互依賴、共享資源：一方面，縣域城鎮化是基層治理的社會基礎，縣域城鎮化走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路[28],促進一定區域內資金、人口、信息等要素的快速、有序流動，能夠為基層治理帶來顯著的資本、人才聚集效應，推動基層社會治理機制的創新與重構[29]。另一方面，基層治理是縣域城鎮化的有效手段，基層治理能夠有效破解城鎮化進程帶來的農村人口外流、基層矛盾頻發、鄉村文化消弭、原有共同體破散等后續難題，對于促進城鄉社會一體化、維護社會和諧、優化資源配置具有重要作用[30]。
三是目標耦合。從宏觀上看，縣域城鎮化的戰略目標是構建城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展的城鄉一體化格局，縮小城鄉發展差距，推動城鄉融合發展，這與致力于產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的基層治理架構不謀而合；從微觀上看，縣域城鎮化強調滿足居民各類生產生活需要，提升居民生活質量,構建以人為核心的新型城鎮化。基層治理亦從個體出發，以滿足人民群眾對美好生活的向往為價值目標，關注居民幸福感、獲得感的提升。縣域城鎮化與基層治理的耦合性表明，城鄉基層治理的現代轉型與城鎮化建設能夠形成相互推動的促進關系[32],以縣域城鎮化助推基層治理有效具有現實可行性。
2.融合型治理的理論基礎：以合作共享為導向的治理理念
縣域城鎮化道路的探尋，超越了西方經典現代性的“羊吃人”、消滅鄉村片面單級城鎮化道路，也超越了后現代的“逆城市化道路”,是以人民為中心、以產城結合、以城鎮化和鄉村振興融合發展、生態化、包容性增長和可持續發展的道路。縣域城鎮化的價值目標與蘊含理念決定了縣域城鎮化助推基層治理有效，是以治理要素的深度融合為基礎的，伴隨城鎮化進程的加快和過渡型社區的出現，“融合型治理”這一概念被引入基層治理，為應對縣域城鎮化背景下基層治理結構變遷、個體需求復雜，實現多元共治、成果共享提供了新的思路。“融合型治理”研究范式是以黨政為主導和核心，以市場、社會和居民個體為參與力量的“融合共治”模式,強調治理主體的多元共治、治理方式的差等協同、治理結果的利益共享、治理體制的多制兼容、治理形態的多樣統一。區別于以往治理模式，“融合型治理”綜合了科層治理模式下政黨主導的引領性與新治理理論所倡導的多元共治的自主性，實現了治理權力的相對集中和多元主體的平等合作，擺脫了過去對國家-市場、國家-社會等二元對立思維[37],為闡釋中國式現代化進程中的縣域城鎮化與基層治理提供了有效范式。
與既有的“融合型治理”概念相比，縣域城鎮化背景下的融合型治理強調突破城鄉二元壁壘，通過城鄉之間治理主體、治理方式、治理資源、治理載體等維度的互融互嵌，達到一定范圍內居民情感的高度認同，從而實現城鄉協同發展和鄉村社會現代轉型，蘊含著多元、合作、共享等基本理念。本研究借鑒既有研究，綜合縣域城鎮化背景下基層治理的目標要求、區位條件、資源要素、治理基礎等因素，運用“融合型治理”分析框架，探尋城鄉之間、城鄉要素、城鄉主體通過縣域城鎮化戰略助推基層治理有效、實現融合發展的深層邏輯。本研究構建的“融合型治理”分析框架的創新之處在于：一是運用對象更為廣泛以拓展其包容性，將“融合型治理”由單一運用在城中村、城郊村、過渡型社區、村轉居等某一治理單元，拓展到覆蓋城鄉的多類型治理單元；二是分析內容更加豐富以強化其解釋力，在關注基層政府、社會、市場等多元主體融合的基礎上，引入經濟、政治、文化、社會、生態等不同維度，使“融合治理”概念更為立體。
3.融合型治理的價值內涵：鏈接資源供給與治理需求
新時代基層社會治理初步解決了資源短缺、供給不足的問題，轉向通過構建精準化、精細化的共建共治共享治理格局提升基層治理效能，這一目標對于資源要素的精準化配置提出了更高要求[38]。實現多重資源的整合能夠不斷調適城鎮化進程中鄉村社會面臨的問題，從而提升鄉村社會治理效率與效果，形成鄉村社會發展內生動力[39]。依托市場經濟的發展，縣域城鎮化推動了城鄉之間資源要素的自由流動與整合，為縣域內資源要素精準配置積累了資源條件，但從資源整合到資源精準配置的過程性轉換還缺乏有效支撐。基層治理的核心是滿足個體需求，其有效實現依賴供需關系的平衡。從這一角度而言，實現治理資源向治理效能的轉化，關鍵在于鏈接資源供給與治理需求，即搭建基于要素整合的縣域城鎮化與基于供需關系的基層治理之間良性互動的渠道，推動縣域范圍內治理資源供需平衡。融合型治理結合縣域城鎮化戰略的價值目標與發展特征，從供需關系視角出發，聚焦治理單元內資源供給與治理需求的有效鏈接，關注治理資源向治理效能轉化的內在邏輯，以治理資源的融合推動治理單元轉型、促進治理要素融合、實現治理效能轉化，構建“資源整合-供需平衡-治理有效”的分析進路，為縣域城鎮化助推基層治理有效提供了具體路徑。
一是資源整合。在城鎮化背景下，伴隨城鄉治理單元的分類細化與結構重組，縣域內城鄉資源的類型特征發生了歷史性變化。城鎮化是現代性有機融入鄉村社會的過程，整體上沿襲原始型城鎮化-傳統型城鎮化-過渡型城鎮化-現代型城鎮化的脈絡逐步發展。根據城鎮化進程的差異，基層治理單元大致表現為自然村落、集鎮部落、老舊院落、城市聚落等不同類型，分別以生態資源、經濟資源、文化資源、社會資源的集聚為主要特征，基層治理單元類型深刻影響著城鄉資源要素流動方向與基層治理需求特征。在縣域城鎮化背景下重構基層治理單元，能夠進一步整合城鄉資源要素，為縣域城鎮化助推基層治理有效奠定基礎。
二是供需關系。馬克思認為，供給與需求是一個問題的兩個方面，具有內在統一性，“要給需求和供給這兩個概念下一般的定義，真正的困難在于，它們好像只是同義反復”。供給需求理論始終伴隨著中國特色社會主義道路的探索過程，特別是中國特色社會主義進入新時代以來，我國社會主要矛盾發生轉化，這一轉化本質上是需求和供給之間矛盾的轉化。在基層治理有效的目標導向下，解決供需關系問題成為化解社會矛盾、滿足治理需求的必要舉措。供給就是縣域城鎮化背景下城鄉之間自由流動的資金、技術、人才、項目等資源要素，需求是居民、村“兩委”、社會組織等主體對于鄉村振興、共同富裕等戰略目標的憧憬。解決供需關系問題涉及從供需對接、供需適配、供需調節到供需平衡的整個過程，基于治理單元的重構、治理資源的整合以及治理需求的剖析，實現資源供給與治理需求在治理單元內的對接與適配，并通過融合型治理模式將融合、共享理念運用于基層治理過程，以黨建引領、生態協同、產業互促、文化融合、服務聯動等方式調節治理單元內的供需關系，從而達到供給與需求的平衡狀態。
三是治理有效。治理有效是鄉村振興戰略總體要求之一，是在城鄉社會面臨重大及整體變遷過程中基層治理現代化的重要目標，是地方治理研究的重要議題。基層治理是地方性公共權力權威性、市場化、公平公正配置公共資源或公共利益的政策過程,實現基層治理有效實際就是實現資源供給與治理需求相平衡。供需平衡推動了城鄉之間公共資源或公共利益的有效配置，通過利益共生吸納政府、企業、社會組織、居民等多元主體參與公共事務，實現了從有效供給到有效治理的跨越。融合型治理模式建構從資源整合到供需平衡再到治理有效的基層治理路徑，能夠有效應對資源要素與基層需求之間的張力，重建基層公共性，積累治理單元政治勢能,在城鄉要素流動的基礎上實現基層治理單元組織健全、生態宜居、產業興旺、鄉風文明、治理有效的整體性目標(圖1)。
圖1縣域城鎮化助推基層治理的分析框架
三、案例描述：縣域城鎮化助推基層融合治理的實踐路徑
“資源整合-供需平衡-治理有效”的分析范式為研究縣域城鎮化如何助推基層治理有效提供了新的視角，其核心在于縣域城鎮化背景下，資源要素如何以基層實際為指向優化資源統籌與配置。融合型治理強調在城鄉統籌范疇下，以治理資源的融合推動治理單元轉型、促進治理要素融合、實現治理效能轉化，這一模式以縣域城鎮化、治理單元、治理資源的類型細化為基礎和前提，表現為黨建引領下生態協同、文化融合、產業互促、服務聯動等不同實踐形式。根據現代性特征的程度，縣域城鎮化大致包括原始型城鎮化、傳統型城鎮化、過渡型城鎮化、現代型城鎮化等類型，而全域型城鎮化是以基層黨建引領、統籌各類型城鎮化的縣域城鎮化；根據村(社區)的發展歷程，基層治理單元大致包括自然村落、老舊院落、集鎮部落、城市聚落等類型；根據城鄉融合發展的方向，基層治理資源大致涉及經濟、政治、文化、社會、生態等維度。以四川省邛崍市的實踐為樣本，能夠分類考察不同城鎮化水平、不同治理單元、不同資源要素背景下基層治理的實踐過程，為回答縣域城鎮化何以助推基層治理有效這一命題提供現實依據。
（一）黨建引領：全域型城鎮化背景下城鄉基層要素統籌
縣域城鎮化加速了城鄉資源要素的流動與重組，其中率先影響的是城鄉政治資源。政治資源主要包括法律法規性資源、政策性資源和組織資源,即借助行政手段和公權力調動整合城鄉分散資源。在我國社會治理制度的改革進程中，黨建引領基層治理能夠將基層黨組織的政治優勢、組織優勢轉化為治理效能,為基層公共性有序生長提供重要支持,黨建引領已成為推動多方主體協同共治和提升基層治理效能的制度性安排。特別是在城鄉要素自由流動背景下，黨建引領能夠有效發揮整合性、組織性、動員性優勢，打破城鄉發展壁壘，統籌城鄉資源要素，推動基層社會全域發展。
邛崍市通過建立區域化黨建，以基層黨建融合統籌縣域資源要素，為基層融合型治理提供政治保障。邛崍市搭建區域化大黨建平臺，與駐區單位建立“上門走訪-了解訴求-解決問題-及時反饋”聯系服務機制和“社區-單位”雙向服務機制，形成以社區黨總支為核心，開發商、業委會、物業公司等為主體，企業、學校、事業單位、“兩新”組織等駐區單位共同參與的治理模式，凝聚區域黨建強大合力，推動城鄉基層實現治理聯抓和資源聯享。伴隨城鄉社會結構的轉型和基層自主性的增強，新時代黨建引領基層社會治理面臨基層社會治理“脫嵌”和基層黨建“懸浮化”的雙重問題。邛崍市基于縣域城鎮化和城鄉融合的時代背景，突破過去以社區、村為治理單元的黨建模式，尋求黨建引領城鄉資源要素的統籌與整合，成為縣域內資源供給與治理需求匹配的政治基礎。
（二）生態協同：原始型城鎮化背景下自然村落村民自治
盡管縣域城鎮化強調農村人口向城鎮轉移，但這一導向并不等同于農村人口全部市民化和自然村落的消亡，在縣域城鎮化進程中，自然村落依舊扮演著重要角色，構成原始型城鎮化的主要支撐。原始型城鎮化以自然村落為基礎，具有原始性、鄉土性、封閉性等特征，是縣域城鎮化演進的初始階段。原始型城鎮化強調村莊在村落布局、居住方式、生活習慣、社會結構、鄉土文化等方面呈現最為原始的自然村樣態，但又區別于以往自然村落的“邊緣化”治理，能夠將自然村落的自然環境、宗族血緣、鄉土文化等優勢發揮到最大化，實現鄉土性與現代性的有機結合，這一理念為自然村落整合利用鄉村生態資源、實現村民自治指明了方向。
針對大量人口外遷、產業發展活力不足、生態資源嚴重浪費、傳統文化加劇流失的難題，邛崍市泉水村立足自然村落的資源優勢，通過深入挖掘本村鄉愁元素，并結合天然的生態文化資源，推行“鄉愁”與“生態”并軌，逐步實現村民自治。泉水村充分利用本村特色資源，以黨員帶頭匯集鄉愁資源，帶動村民收集家鄉的老物件、老建筑、傳統文化，通過深化農村生態內涵，深度挖掘鄉愁元素和民俗元素，推動資源轉化經營，逐步形成具有鄉村特色的果蔬種植、特色康養、民俗文化、鄉村旅游、鄉村體育五位一體的鄉愁新經濟發展模式。在此基礎上，動員村民參與村莊公共事務，邀請愛心企業、愛心人士、黨員群眾積極籌資公共基金，邀請社區治理專家參與社區規劃發展建設，為鄉村發展凝聚力量，初步實現了以生態資源助力村民自治。
（三）文化融合：傳統型城鎮化背景下老舊院落民主協商
改革開放以來，我國城市社區管理體制經歷了從單位制到社區制的轉變，城市社會逐漸形成了規模龐大的單位老舊小區，老舊院落成為傳統型城鎮化的具體表征和重要載體。傳統型城鎮化以單位老舊小區為基礎，在城鎮化的演進過程中變化相對較小，在此背景下形成的老舊院落建設時間久遠、基礎設施落后、熟人關系顯著，形成了較為穩固的社區鄰里關系網絡和濃厚的市井文化，為居民參與基層治理提供了文化基礎。
邛崍市考棚社區的“書院雅居”院落曾經是單位制宿舍，目前約90%住戶為退休教師，60歲以上老年人占60%以上，居民大多從院落建成就一直居住在此。為破解老舊院落公共精神缺失、矛盾糾紛不斷、活動空間房屋破敗等治理難題，考棚社區以小組改制創新“紅色大管家隊伍”治理機制為基礎，依托老舊院落的熟人關系網絡，選舉60歲左右的居民作為院落大管家，以大管家為中心，以樓棟長、單元長、自治小組成員為點，以點帶面，形成用“一片人”治理代替“一個人”治理的院落自治模式。各院落推行居民委員會、大管家、院委員會、樓(棟)長“四級共管”機制，通過發揮熟人文化作用調動居民積極性，從而提升治理效能。同時，探索“九步議事”協商民主模式，有效化解居民協商意識薄弱、議題質量不高、協商保障不足、協商成果難以落實等問題，營造民主協商的文化氛圍，進一步突出老舊院落文化特色，構建起以社區黨組織為核心、居民為主體、各方社會力量共同參與的新型社區治理和服務體系，以文化資源的融合發展促進老舊院落治理創新。
（四）產業互促：過渡型城鎮化背景下集鎮部落互利共贏
在城鎮化的演進過程中，一部分城中村、近郊農村、城鄉結合部等區域憑借地理區位、交通要道、政府舊址、物資齊全等優勢，成為固定的集市和商品交換場所，并逐漸演變為具備城鎮化特征的集鎮部落，集鎮部落是指具有一定規模、聚集在建制鎮以及鄉政府所在地(狹義上的鄉鎮)且主要從事非農活動的人群聚落。以集鎮部落為基礎的過渡型城鎮化成為傳統農村向現代城鎮轉型的過渡形態，在向縣域城鎮化邁進的過程中，過渡型城鎮化兼具城市社區與農村社區的特征，其“鄉頭城尾”的優勢賦予了集鎮部落文化雙重性和中介性特點，使得集鎮部落凝集了鄉土性與現代性的雙重特性，更能適應城鎮化的未來走向。
作為邛崍市重要的產業區和農村集中居住示范區，郭山村是川西地區重要的交通樞紐和西藏連接四川的重要物資集散地，擁有豐富的物產資源和土地資源，具備鄉村產業融合發展的基礎。與此同時，土地資源浪費、營收渠道單一、產業發展疲軟的困境倒逼郭山村產業發展的實踐探索。基于此，郭山村按照梯級思路，以茶蘭林盤建設為契機，以土地騰退向土地價值蝶變為核心，在推動林盤資源開發、盤活川西林盤經濟、帶動“農商文旅體”融合發展等方面進行了有效探索。郭山村采用租賃農戶房屋、農戶以宅基地及周邊土地參與并入股分紅、集體建設用地流轉等3種模式，依托交通便利、生態良好的資源優勢發展鄉村旅游產業，采取“企業+合作社+基地+農戶”模式，助推傳統農業升級，建設集種植、觀光、體驗、消費為一體的農家園，引導農戶以租賃、入股分紅、貨幣置換等模式參與茶蘭酒莊、民宿聚落和文創項目開發，真正實現群眾獲益。
（五）服務聯動：現代型城鎮化背景下城市聚落共建共享
城鎮化進程帶來市場經濟的快速發展和土地性質的轉變，推動了商品房小區、搬遷安置小區等生活共同體的形成，具有現代屬性的城市聚落應運而生。城市聚落是指人口規模和密度較大，社會關系向外開放，居民大多從事非第一產業的地域社會。以城市聚落為基礎的現代型城鎮化是依賴于市場經濟和城市化建立起來的生活共同體，其現代性更為凸顯，更接近縣域治理現代化的目標要求。現代型城鎮化背景下的居民個人素質較高、基礎設施更加完善、治理主體更加多元，豐富的公共服務資源為城市聚落實現治理有效創造了條件。
邛崍市文昌宮社區65歲以上老年人占比約22%,老年人數量龐大、為老服務設施不完善、助老服務資源不豐富等成為基層治理面臨的重要問題。文昌宮社區立足社區實際情況，把握社區自組織、愛心企業及商家數量多，商企資源豐富的特點優勢，組建“商居聯盟助老服務”閉環式聯單機制。按照“居民點單、單位備單、社區拼單、團隊履單、黨組織評單以及分類兌單”的模式，充分考慮社區老人、轄區商戶的多樣化需求，通過基層黨組織的引領帶動，利用轄區內個體商戶資源豐富的優勢，以協作方式共同提供社區助老服務，并通過廣泛動員，不斷吸納轄區范圍內更多行動者參與進來，建立社區、居民、駐社區商戶及商圈協作提供社區服務的創新服務機制，形成了“一核多元”的社區志愿服務格局，提升了居民參與公共事務的主動性和積極性，增強了社區治理和服務的長期性和持續性，有效推動了社區居民服務、商戶創收、治理主體和共享模式的長效發展，探索了城市聚落以服務聯動構建現代基層治理體系的新模式。
四、供需關系：縣域城鎮化背景下融合型治理的運行邏輯
四川省邛崍市的實踐探索深刻詮釋了縣域城鎮化助推基層治理有效的必要性與可行性，作為鏈接資源供給與治理需求的中介，融合型治理蘊含著通過統籌要素整合、劃分治理單元、選擇多元路徑最終滿足治理需求的供需邏輯，貫穿了“供需對接-供需適配-供需調節-供需平衡”的整個過程，為城鄉資源要素轉化為基層治理效能提供了參照路徑(圖2)。
圖2縣域城鎮化背景下融合型治理的運行邏輯
（一）供需對接：以要素融合統籌治理資源
從城鄉關系的歷史演進來看，城鄉二元結構始終是阻礙城鄉資源交換的重要因素。市場化及信息化背景下，產業集約化、集群化發展趨勢對城鄉資源要素的統籌融合提出新的要求，為破除城鄉壁壘創造了新的環境。黨的十八大以來，新型城鎮化戰略以建立工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系為方向，以促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置為重點，致力于解決城鄉資源分布不均、資源要素分散、資源利用率偏低等問題。縣域城鎮化背景下實現資源要素整合主要包括兩種途徑：一種是行政手段，即依托區域化大黨建、黨建聯合體等方式，有組織、有計劃地統籌某一地區或行業內的黨員干部，通過基層黨建引領區域內多元主體參與基層治理；另一種是市場手段，主要依靠市場主體的趨利導向，采取資本下鄉、項目下鄉、人才返鄉創業等方式推動城市資源向鄉村轉移，實現縣域內資源要素的整合重組。基于城鄉一體的要素整合為統籌基層治理資源、明確資源供給范疇、實現供給需求對接提供了可能，邛崍市在結合縣域城鎮化經濟、政治、文化、社會、生態等維度的基礎上，通過建立區域化大黨建，以黨建引領統籌縣域內城鄉人才、資金、技術、土地等資源，初步實現了城鄉資源要素的整合，有效推動了縣域內資源供給與治理需求的對接，為平衡供需關系奠定了良好基礎。
（二）供需適配：以單元融合明確治理需求
縣域城鎮化進程加速了人口的流動和資源的聚集，造成空間內部的異質性特征。不同群體在特定空間區位上的聚集進一步導致更大尺度上的居住空間分異現象，即不同社會屬性的居民聚居在不同的空間范圍內，整個城市形成一種居住分化甚至相互隔離的狀況[52]。明確縣域城鎮化背景下基層治理需求，需要切實把握縣域城鎮化的異質性特征。綜合考量縣域城鎮化建設的功能定位、區位條件、經濟水平和城鎮化進程等因素，合理劃分居住空間的不同類型。當前縣域城鎮化背景下的基層治理單元大致概括為自然村落、老舊院落、集鎮部落和城市聚落4種類型，不同類型治理單元的治理需求分別側重于要素統籌基礎上實現村民自治、民主協商、互利共贏、共建共享等內容，并最終指向構建組織健全、生態宜居、產業興旺、鄉風文明、治理有效的基層治理格局。需要強調的是，這一劃分主要依據生活共同體的聚集樣態及其在城鎮化進程中的發展階段，更多呈現的是理想類型，各個單元之間并非非此即彼、難以跨越的關系，不同治理單元在一定條件下可以相互轉化。基于治理單元的流動性和治理需求的差異性，邛崍市以基層黨建引領為前提，統籌區域治理資源和治理主體，推動城鄉要素自由流動，實現了基層單元范圍內資源要素和治理需求的聚集，初步形成了供需適配的基層治理格局，推動了不同單元之間的資源共享。實踐表明，基層治理單元的劃分與融合具有多重意義：第一，以縣域城鎮化進程為依據的治理單元一定程度上縮短了縣鄉村的治理距離，促進了縣鄉村功能的銜接互補，有助于推動資源要素向基層下沉；第二，將基層治理的概念具體化，能夠進一步明確基層治理需求；第三，推動資源要素與治理需求在單元范圍內聚集與適配，實現資源利用最大化。
（三）供需調節：以路徑融合協調多方利益
資源供給與治理需求的對接意味著更小治理場域內治理行動的開始，供需適配實現了治理單元范圍內供需的初步平衡，但距離理想的供需平衡狀態還存在一定差距，需要借助多重路徑協調各方利益關系，進一步發揮資源要素對基層治理的推動作用。根據馬斯洛的需求層次理論，在基層社會治理中，影響社會穩定發展、層次相對較低的需求優先得到滿足。對于較小范圍的生活共同體而言，迫切需要解決關乎絕大多數個體利益的矛盾，如自然村落的空心化難題、老舊院落的無人管理難題、集鎮部落的轉型困境與現代聚落的公共服務需求等。需求狀況的不同決定了利益協調的側重點與治理路徑的差異化，優先滿足了基層最為迫切的治理需求，實現了資源要素總量一定和治理水平受限情況下的供需調節。盡管城鎮化背景下不同單元所采取的治理路徑有所區別，但不同治理路徑之間存在一定重合，只是各有側重。例如，集鎮部落以產業發展提升基層治理效能，同時也提升了人居環境、實現產業生態綠色發展；老舊院落以文化融合推動基層民主協商，通過多元參與逐步完善了基礎設施和社區服務。遵循這一邏輯，融合型治理強調治理路徑的互利互促，從而實現基層治理單元的全方位、多維度發展。邛崍市對標經濟、政治、文化、社會、生態等縣域城鎮化的目標要求，以基層治理單元的迫切需求為切入點，通過黨建引領、生態協同、文化融合、產業互促、服務聯動等方式促進多方利益協調，在滿足個體底層治理需求的同時，為更高層次治理需求的滿足提供了實現路徑。
（四）供需平衡：以效能融合保障治理有效
受縣域城鎮化的影響，基層社會內部的異質性增大，鄉土性與現代性的碰撞成為基層社會治理的重要表征之一。構建自治、法治與德治相結合的治理體系是適應現代基層社會發展、實現社會治理有效的必然要求。自治、法治、德治既是實現基層治理有效的一種方式，又是基層治理成效的一種表現形式，三者在一定條件下可以單獨達致善治，但并非最優選擇。由于自治、法治、德治的功能不同，三者之間兩兩組合或者三者組合能夠提高善治的水平和質量。在融合理念的引領下，邛崍市以經濟、政治、文化、社會、生態等某一要素與基層治理的互聯互動，確保資源供給與治理需求達到相對平衡，逐步推動基層社會全面發展，最終實現“三治合一”的均衡型善治。邛崍市基層治理實踐表明，融合型治理以治理效能融合為目標，通過治理路徑的融合互嵌實現場域范圍內的供需平衡，以此推動基層自治、法治、德治的均衡發展，彌補單一型治理的不足，發揮治理效能的組合效應。基于供需平衡的基層治理有效主要體現在3個層面：一是推動城鄉一體化發展，突破了以往基于城鄉屬性進行城鎮化建設的限制，進一步弱化了城鄉二元界限，為構建以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互補的新型城鄉關系奠定了基礎；二是探索多樣化治理路徑，生態協同、文化融合、產業互促和服務聯動是縣域城鎮化背景下自然村落、老舊院落、集鎮部落和城市聚落基于自身優勢特征作出的最佳選擇，實現了治理模式與治理單元的較高適配，為初級城鎮化階段實現供需平衡和基層治理有效提供了創新借鑒；三是實現均衡型善治模式，融合型治理推動了治理要素的自由流動，進一步加快城市人才、資金、技術等要素向鄉村地區的轉移，實現了治理要素的效能最大化，發揮出縣域城鎮化對于基層治理有效的推動作用。
五、結論與討論
基層社會治理是縣域內多要素、多維度的治理過程，實現基層治理有效需要統籌城鄉范圍內的多元主體、多種資源、多維價值、多類單元，實現各類要素的和諧協同，形成治理合力。本研究以四川省邛崍市基層治理實踐為研究對象，深入分析了縣域城鎮化助推基層治理有效的路徑與邏輯，進而得出以下結論：第一，基層治理現代化是國家治理現代化的重要體現，是國家意志向基層延伸的實踐表達。縣域城鎮化與基層治理在場域、過程和目標上具有耦合性，基于要素整合的縣域城鎮化建設能夠為基層治理聚集經濟、政治、文化、社會、生態等各類資源要素，為縣域城鎮化助推基層治理有效提供了可能。第二，基層治理實際上是滿足基層治理需求的過程。縣域城鎮化助推基層治理發揮作用的關鍵在于實現資源供給與治理需求有效對接，達到一定治理場域內的供需平衡，將既有資源效能發揮最大化，以實現治理資源向治理效能的轉化。第三，縣域城鎮化情景下的基層社會形成了自然村落、老舊院落、集鎮部落和城市聚落等不同治理單元，治理單元的異質性決定了治理需求的差異性，實現基層治理有效需要分類考察、辨識、滿足不同單元的治理需求。第四，融合型治理以合作、共享為基本理念，不斷突破城鄉二元結構壁壘，通過治理要素、治理單元、治理路徑和治理效能的融合發展，初步實現了基層均衡型善治，為縣域范圍內撬動城鄉發展資源、推進城鄉融合提供了新路徑。
事實上，以合作共享為基本理念的融合型治理是基層社會治理向現代轉型的過程，其中蘊含著中國式基層治理現代化的價值取向。“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”面對城鄉社會的流動變遷與基層治理的日趨復雜，中國式現代化背景下的基層社會治理強調秩序與活力的有機統一,成為應對縣域內社會結構變動的有效舉措。而融合型治理從城鄉關系出發，關注城鄉之間資源要素的合理配置與治理單元內部的供需平衡，這一模式打破了中國社會長期存在的城鄉二元壁壘，是對“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的積極回應，有助于進一步豐富中國式基層治理現代化的實踐內涵。在中華民族偉大復興戰略全局與世界百年未有之大變局“兩個大局”的時代潮流下，融合型治理與流動性、復雜性、現代性的基層社會高度契合，為調適國家與基層關系、維護縣域內秩序和諧穩定提供了可能。
盡管融合型治理模式初步實現了治理資源向治理效能的轉化，為縣域城鎮化助推基層治理有效提供了現實路徑，但無論是縣域城鎮化還是基層社會治理，依舊處于起步階段，與城鄉融合發展和基層治理有效的目標存在一定的差距或張力，以縣域城鎮化助推基層治理還需要在實踐、政策與學理等層面進一步拓展和深化：一是進一步細化縣域城鎮化影響下基層單元的類型，尤其是處于城鎮化過渡形態或脫貧攻堅過渡期的村莊或單元，需要依據區位條件、歷史演進、發展定位等因素，厘清單元的類型特征和治理需求。二是進一步挖掘縣域城鎮化背景下的治理資源要素，基于更大范圍內調動、統籌、分類資源要素，規范場域內的配置性資源與權威性資源。三是進一步拓展縣域城鎮化與基層治理的鏈接方式，除基于供需視角鏈接資源要素與治理需求的融合型治理，從關系視角、權責視角、結構視角等多維度尋求縣域城鎮化與基層治理的契合與互促。
作者簡介: 李海金，博士，中國地質大學馬克思主義學院教授；劉珊 ，中國地質大學馬克思主義學院。中國鄉村發現網轉自:《河海大學學報(哲學社會科學版)》2024年第3期
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