摘要：基層治理有效是國家治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，有賴于對基層社會和民眾的多元化需求的及時回應(yīng)與滿足。當(dāng)前，基層治理大多聚焦于治理資源的整合，而對于治理資源如何轉(zhuǎn)化為治理效能的過程和機理則關(guān)注不夠，在實踐層面也忽視了不同單元、類型和需求下基層治理的差異性和非均衡性。縣域城鎮(zhèn)化與基層治理在場域、過程和目標(biāo)上具有耦合性，縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理的關(guān)鍵在于，以要素整合為基礎(chǔ)實現(xiàn)資源要素與治理需求有效對接，平衡治理場域內(nèi)的供需關(guān)系，以實現(xiàn)治理資源向治理效能的轉(zhuǎn)化。從供需關(guān)系的視角出發(fā)，重點關(guān)注治理資源向治理效能轉(zhuǎn)化的過程與機制，構(gòu)建“資源整合-供需平衡-治理有效”的融合型治理分析框架，探析縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效的實踐路徑和運行邏輯。四川省邛崍市的實踐表明，借助治理要素、治理單元、治理路徑和治理效能的有機融合，融合型治理能推動“供需對接-供需適配-供需調(diào)節(jié)-供需平衡”的供需關(guān)系轉(zhuǎn)換，力求實現(xiàn)基層均衡型善治，為縣域內(nèi)不同治理單元撬動城鄉(xiāng)發(fā)展資源、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、助推基層治理提供支撐。為此，未來要進(jìn)一步細(xì)化縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層單元的類型，挖掘基層治理資源與要素，拓展縣域城鎮(zhèn)化與基層治理的鏈接方式，不斷推動縣域城鎮(zhèn)化與基層治理的契合和互促。 還原
關(guān)鍵詞：社會治理;基層治理;縣域城鎮(zhèn)化;融合型治理;資源整合;
一、問題的提出
黨的二十大報告指出，“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”基層治理是國家治理的基石，基層治理有效是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)和手段。2022年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》指出，以縣域為基本單元推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力。作為國家治理的基本單元，縣域居于工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、國家與社會的關(guān)鍵節(jié)點，成為推進(jìn)基層治理有效的重要載體與實踐場域。我國城鄉(xiāng)關(guān)系大致經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)互動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合的演進(jìn)過程，新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展與縣域城鎮(zhèn)化的時代背景為縣域內(nèi)打破城鄉(xiāng)二元壁壘、真正實現(xiàn)基層治理有效提供了條件。因此，以縣域為基本單元，在城鄉(xiāng)互動背景下探討基層治理的實踐脈絡(luò)與發(fā)展路向，具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。
近年來，學(xué)界圍繞如何實現(xiàn)基層治理有效這一論題進(jìn)行了廣泛討論，主要包括3種視角：其一，基于主體性視角的治理。從現(xiàn)代國家、基層政府、村(居)委會、群團(tuán)組織、居民等主體的關(guān)系出發(fā)，根據(jù)主體之間主導(dǎo)地位與力量對比的差異，將治理類型劃分為政黨統(tǒng)領(lǐng)型治理與多元共治型治理：政黨統(tǒng)領(lǐng)型治理大多以“政黨-社會”或“國家-政黨-社會”為研究范式，將政黨作為社會“共同意志”的組織者、凝聚者和合法意志的承載者,通過政黨話語的構(gòu)建和耦合過程，打造基于政黨權(quán)威的“利益共同體”或“命運共同體”,充分發(fā)揮政黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、服務(wù)能力、治理能力和統(tǒng)合能力，實現(xiàn)對基層社會的政治引領(lǐng)、組織嵌入、利益整合和價值塑造。多元共治型治理關(guān)照協(xié)同治理、多元治理、協(xié)作治理、多中心治理、參與式治理、動員式治理等理念，強調(diào)政府、市場和社會組織、公民和公民各種形式的自組織在內(nèi)的各類主體，通過對話、競爭、妥協(xié)、合作、集體行動等機制實現(xiàn)主體間共有權(quán)力、共同利益、共同價值和共同治理，主體間理性表達(dá)、平等協(xié)商、合作治理是多元共治話語的題中本義[6]。
其二，基于過程性視角的治理。為解決以行政村為單元的治理規(guī)模面臨的行政與自治難以均衡的兩難困境，學(xué)界從基層治理的全過程和各環(huán)節(jié)出發(fā)，探討與治理單元的區(qū)位條件、規(guī)模層級等相適配的治理方式，大致形成了集中式治理、分散式治理、多層次治理共3類治理模式，成為貫穿基層治理全過程的內(nèi)在邏輯，為探討基層治理效能提升提供了新的思路。一是集中式治理。在合村并組、合村并鎮(zhèn)的浪潮下，以治理單元上移為邏輯的集中式治理符合高效率、低成本的服務(wù)需求[7],存在破解村民自治難題的可能。二是分散式治理。基于推動村民自治和治理重心下沉的目標(biāo)，以治理單元下移為邏輯的分散式治理強調(diào)將自治單元由行政村下沉至村民小組、自然村落等規(guī)模更小的單元，以實現(xiàn)基層群眾的廣泛參與。三是多層級治理。伴隨基層治理結(jié)構(gòu)的變遷和基層治理內(nèi)容的拓展，以復(fù)合單元和靈活單元為基礎(chǔ)的多層級治理應(yīng)運而生[8],這一模式融合了成本效率的功能邏輯和集體行動的社會邏輯，強調(diào)了治理規(guī)模的靈活調(diào)整，實現(xiàn)了行政與自治的均衡性發(fā)展。
其三，基于要素性視角的治理。在基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的目標(biāo)導(dǎo)向下，學(xué)界研究逐漸加強了對技術(shù)、法治、制度等要素的關(guān)注度，并嘗試從不同維度探索基層治理有效的實踐路徑，初步形成了技術(shù)嵌入治理、法治嵌入治理、文化嵌入治理、民主嵌入治理等治理模式。基于要素性視角的基層治理強調(diào)資源要素與基層治理融合互嵌，通過話語、技術(shù)、法律等對場域內(nèi)治理要素賦權(quán)，以關(guān)系與話語契合實現(xiàn)主體再造、以資本與技術(shù)耦合實現(xiàn)資源互補、以制度與法律協(xié)調(diào)實現(xiàn)功能升級,從而實現(xiàn)資源優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。
現(xiàn)有研究從主體關(guān)系、層級架構(gòu)、資源要素等視角對實現(xiàn)基層治理有效的路徑進(jìn)行了較為充分的討論，為現(xiàn)階段審視和深化基層治理創(chuàng)新提供了良好基礎(chǔ)。然而，無論是基于主體性視角、過程性視角還是要素性視角，基層治理有效性的實現(xiàn)大多以治理資源的整合為側(cè)重點，而對于治理資源如何轉(zhuǎn)化為治理效能的過程關(guān)注不夠，對于治理資源轉(zhuǎn)化為治理效能的內(nèi)在機理和運行邏輯闡釋不深，一定程度上忽視了不同單元、不同類型和不同需求下基層治理的差異性和非均衡性，尚未系統(tǒng)性關(guān)注基層治理的實踐需求，容易造成資源供給與治理需求的斷層，影響基層治理有效地實現(xiàn)。
實現(xiàn)基層治理有效，首先要明確“基層”的內(nèi)涵。習(xí)近平總書記指出，“我國的治理，基本單元是縣(市、區(qū)),基層基礎(chǔ)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))。”從廣義上看基層是縣(市、區(qū))及以下的組織和空間單元，從狹義上看基層是指農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和城市的街道、社區(qū)。在當(dāng)下中國，基層主要指縣(區(qū))以下以基層政權(quán)和城鄉(xiāng)社區(qū)為軸心，由人民群眾構(gòu)成的部分。簡而言之，本研究涉及的“基層”主要指縣(市、區(qū))內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū)),基層治理就是“對基層的治理”,即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)的治理。伴隨城鄉(xiāng)社會的流動與分化，基層逐漸突破空間單元的限制，更加強調(diào)開放性、跨空間與跨組織。在此背景下，基層治理依賴于經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等資源要素的全方位供給并形成合力，縣域城鎮(zhèn)化成為這一統(tǒng)合性資源供給的重要來源和集中展現(xiàn)。從黨的十八大到黨的二十大，新型城鎮(zhèn)化從“四化同步”逐步演變?yōu)椤耙钥h城為重要載體”的縣域城鎮(zhèn)化。縣域城鎮(zhèn)化與基層治理都強調(diào)鏈接城鄉(xiāng)、服務(wù)基層，在場域、過程和目標(biāo)上具有內(nèi)在耦合性，縣域城鎮(zhèn)化背景下的基層治理以城鄉(xiāng)社區(qū)為治理場域、以實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)居民自治為價值目標(biāo)，強調(diào)城鄉(xiāng)資源共享和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，縣域城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、市場化和信息化的綜合體，促進(jìn)了一定區(qū)域內(nèi)資金、人口、信息等要素的快速流動，能夠為基層治理帶來顯著的資本和人才聚集效應(yīng)，為破解新形勢下基層治理難題、推進(jìn)治理有效提供了新的思路。縣域城鎮(zhèn)化如何助推基層治理有效，成為探討鄉(xiāng)村振興和“中國之治”的重要命題。
基于此，本研究主要采用質(zhì)性研究方法，將基層治理有效置于縣域城鎮(zhèn)化背景下進(jìn)行考察，重點關(guān)注治理資源向治理效能轉(zhuǎn)化的過程與機制。根據(jù)研究需要，選取四川省邛崍市及其下轄的4個村(社區(qū))為典型案例展開分析，試圖全方位展現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效的實踐過程與理論邏輯。邛崍市隸屬四川省成都市，屬縣級市，地處成都平原西南，距成都市區(qū)65公里，面積1 377平方公里，轄18個鎮(zhèn)(街道),人口66萬人，村(社區(qū))189個，其中社區(qū)72個、村117個。憑借毗鄰省會的區(qū)位優(yōu)勢、“天府南來第一州”的地理優(yōu)勢、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化富集的資源優(yōu)勢和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)互促共贏的經(jīng)濟優(yōu)勢，邛崍市成為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈、國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)、全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)、四川省城鄉(xiāng)社區(qū)治理試點等改革試驗集成點，為推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化和基層治理有效提供了發(fā)展機遇。2023年4月，筆者前往四川省邛崍市進(jìn)行駐點調(diào)研，通過實地考察、座談交流、查閱文件等方式獲取數(shù)據(jù)資料。
二、融合型治理：理解城鎮(zhèn)化背景下基層治理的一個框架
（一）基于供需關(guān)系的基層治理
治理是在一定社會范疇內(nèi)進(jìn)行的，社會并不只由個人所組成，它還體現(xiàn)著個人在其中發(fā)現(xiàn)自己的各種聯(lián)結(jié)和關(guān)系的總和,以維護(hù)社會秩序為基礎(chǔ)的社會治理實際上是處理社會關(guān)系的過程。“關(guān)系對國家具有支配性意義，并構(gòu)成國家演進(jìn)背后的決定性要素”,良好的社會關(guān)系能夠凝聚公共意志、構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)、生成治理關(guān)系、形成治理共同體。社會關(guān)系是在社會交往中自然形成的，具有原生性，而治理關(guān)系是基于人為干預(yù)下由社會關(guān)系發(fā)展而來的具有次生性的公共關(guān)系，是不同治理主體在治理行動中形成的共同認(rèn)可、共同依賴的社會關(guān)系。社會治理就是協(xié)調(diào)不同主體間的社會關(guān)系，提升治理主體、治理過程、治理資源等要素的公共性，促進(jìn)社會關(guān)系向治理關(guān)系轉(zhuǎn)化。就此而言，基層治理是以治理關(guān)系的聯(lián)結(jié)為基礎(chǔ)和核心的，構(gòu)建公共性治理關(guān)系是推進(jìn)基層治理有效的基本問題。
根據(jù)羅西瑙等學(xué)者的觀點，治理是指在一個既定范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。社會治理重心向基層轉(zhuǎn)移，意味著關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的主體由政府、市場、社會等主體向居民個體傾斜。基層治理的目標(biāo)是實現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)社會關(guān)系和社會秩序的和諧，形成相對穩(wěn)定有序的治理關(guān)系，而良好的治理關(guān)系依賴于個體需求的滿足。伴隨我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為基層治理有效的現(xiàn)實難題。囿于這一新的社會情勢，需求成為基層社會治理的基本問題或?qū)ο蟆榻獯疬@一問題，學(xué)界將經(jīng)濟學(xué)的“供給-需求”視角引入基層治理領(lǐng)域，“社會治理供給側(cè)改革”等概念應(yīng)運而生，提出了基層治理是包含和體現(xiàn)需求方和供給方關(guān)系的概念,并致力于通過供給側(cè)改革化解基層治理存在的“供給約束與抑制”,從而完善基層治理體系，構(gòu)成了基層社會供給與需求對接的邏輯起點與理論支撐。概言之，基層治理的根本問題是社會需求與社會供給的關(guān)系問題,基層治理有效地實現(xiàn)依賴于供需關(guān)系的平衡。供需關(guān)系矛盾會影響基層治理效能的發(fā)揮，突出表現(xiàn)為資源分配不公引發(fā)的利益沖突、供需不足衍生的整體性貧困、資源供給滯后于社會需求導(dǎo)致的幸福感降低等一系列問題，協(xié)調(diào)供需關(guān)系迫在眉睫。供需關(guān)系的解決能夠緩解公共物品配給與個體需求的矛盾以及由此引發(fā)的一系列衍生性問題，增強個體的政治認(rèn)同，暢通國家意志向基層落實。
（二）基于要素整合的縣域城鎮(zhèn)化
黨的二十大強調(diào)，要深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。自新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施以來，特別是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)思路提出后，縣域城鎮(zhèn)化在推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面的作用日益凸顯。縣域城鎮(zhèn)化注重內(nèi)涵式發(fā)展，致力于推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在中國式現(xiàn)代化的價值導(dǎo)向下，縣域城鎮(zhèn)化朝著高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)。高質(zhì)量的縣域建設(shè)強調(diào)縣域發(fā)展的集約化,具體表現(xiàn)為縣域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等資源要素的合理轉(zhuǎn)移和高效集聚。現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依舊存在，阻礙著城鄉(xiāng)資源要素平等交換和雙向流動，影響新型城鄉(xiāng)關(guān)系的構(gòu)建，而社會資源是促進(jìn)農(nóng)村社會現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素,因此，推動城鄉(xiāng)要素流動與整合成為中國式現(xiàn)代化背景下縣域城鎮(zhèn)化的重點內(nèi)容。
可以說，縣域城鎮(zhèn)化以城鄉(xiāng)要素整合為基礎(chǔ)，并呈現(xiàn)出公平性、自主性、整合性特征：一是公平性。縣域城鎮(zhèn)化關(guān)注資源要素占有和分配在城鄉(xiāng)之間的差異性，致力于推動城市人才、資金、技術(shù)等資源向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，通過平等共享資源要素縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。二是自主性。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)是推動城鄉(xiāng)要素自由流動，縣域城鎮(zhèn)化為城鄉(xiāng)要素的自由流動搭建了載體，城鄉(xiāng)資源共聯(lián)共享需要發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的自主性，根據(jù)鄉(xiāng)村既有資源和發(fā)展需求，通過集聚資本、項目下鄉(xiāng)等方式推動城鄉(xiāng)之間良性互動。三是整合性。縣域城鎮(zhèn)化著眼于城鄉(xiāng)融合的發(fā)展目標(biāo)，重點關(guān)注城鄉(xiāng)資源要素的分配調(diào)節(jié)與分類整合，推動城鄉(xiāng)之間政治、經(jīng)濟、文化等不同領(lǐng)域和資金、人才、技術(shù)、土地等不同類型的要素整合，逐步推動以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互促發(fā)展機制的建立。
（三）融合型治理：有效鏈接縣域城鎮(zhèn)化與基層治理
1.融合型治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)：縣域城鎮(zhèn)化與基層治理的內(nèi)在耦合
有效鏈接縣域城鎮(zhèn)化與基層治理的基本前提是二者具有內(nèi)在耦合性，這也成為融合型治理生成和運轉(zhuǎn)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。二者的內(nèi)在耦合主要體現(xiàn)在3個層面：
一是場域耦合。縣域城鎮(zhèn)化與基層治理的場域都集中在縣域，以縣域為載體構(gòu)建現(xiàn)代化的社會結(jié)構(gòu)。2024年中央一號文件指出，要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補、資源要素優(yōu)化配置，為推進(jìn)以縣域為基本單元的新型城鎮(zhèn)化提供了政策支撐。與此同時，對于我國當(dāng)前面臨的“任務(wù)全面、責(zé)任重大、資源優(yōu)先”的基層治理難題，推動縣域治理體制改革、優(yōu)化縣域治理環(huán)境成為基層治理創(chuàng)新的重點任務(wù)。
二是過程耦合。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，縣域城鎮(zhèn)化與基層治理相互依賴、共享資源：一方面，縣域城鎮(zhèn)化是基層治理的社會基礎(chǔ)，縣域城鎮(zhèn)化走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路[28],促進(jìn)一定區(qū)域內(nèi)資金、人口、信息等要素的快速、有序流動，能夠為基層治理帶來顯著的資本、人才聚集效應(yīng)，推動基層社會治理機制的創(chuàng)新與重構(gòu)[29]。另一方面，基層治理是縣域城鎮(zhèn)化的有效手段，基層治理能夠有效破解城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的農(nóng)村人口外流、基層矛盾頻發(fā)、鄉(xiāng)村文化消弭、原有共同體破散等后續(xù)難題，對于促進(jìn)城鄉(xiāng)社會一體化、維護(hù)社會和諧、優(yōu)化資源配置具有重要作用[30]。
三是目標(biāo)耦合。從宏觀上看，縣域城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化格局，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這與致力于產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的基層治理架構(gòu)不謀而合；從微觀上看，縣域城鎮(zhèn)化強調(diào)滿足居民各類生產(chǎn)生活需要，提升居民生活質(zhì)量,構(gòu)建以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。基層治理亦從個體出發(fā)，以滿足人民群眾對美好生活的向往為價值目標(biāo)，關(guān)注居民幸福感、獲得感的提升。縣域城鎮(zhèn)化與基層治理的耦合性表明，城鄉(xiāng)基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠形成相互推動的促進(jìn)關(guān)系[32],以縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效具有現(xiàn)實可行性。
2.融合型治理的理論基礎(chǔ)：以合作共享為導(dǎo)向的治理理念
縣域城鎮(zhèn)化道路的探尋，超越了西方經(jīng)典現(xiàn)代性的“羊吃人”、消滅鄉(xiāng)村片面單級城鎮(zhèn)化道路，也超越了后現(xiàn)代的“逆城市化道路”,是以人民為中心、以產(chǎn)城結(jié)合、以城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展、生態(tài)化、包容性增長和可持續(xù)發(fā)展的道路。縣域城鎮(zhèn)化的價值目標(biāo)與蘊含理念決定了縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效，是以治理要素的深度融合為基礎(chǔ)的，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和過渡型社區(qū)的出現(xiàn)，“融合型治理”這一概念被引入基層治理，為應(yīng)對縣域城鎮(zhèn)化背景下基層治理結(jié)構(gòu)變遷、個體需求復(fù)雜，實現(xiàn)多元共治、成果共享提供了新的思路。“融合型治理”研究范式是以黨政為主導(dǎo)和核心，以市場、社會和居民個體為參與力量的“融合共治”模式,強調(diào)治理主體的多元共治、治理方式的差等協(xié)同、治理結(jié)果的利益共享、治理體制的多制兼容、治理形態(tài)的多樣統(tǒng)一。區(qū)別于以往治理模式，“融合型治理”綜合了科層治理模式下政黨主導(dǎo)的引領(lǐng)性與新治理理論所倡導(dǎo)的多元共治的自主性，實現(xiàn)了治理權(quán)力的相對集中和多元主體的平等合作，擺脫了過去對國家-市場、國家-社會等二元對立思維[37],為闡釋中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的縣域城鎮(zhèn)化與基層治理提供了有效范式。
與既有的“融合型治理”概念相比，縣域城鎮(zhèn)化背景下的融合型治理強調(diào)突破城鄉(xiāng)二元壁壘，通過城鄉(xiāng)之間治理主體、治理方式、治理資源、治理載體等維度的互融互嵌，達(dá)到一定范圍內(nèi)居民情感的高度認(rèn)同，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展和鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，蘊含著多元、合作、共享等基本理念。本研究借鑒既有研究，綜合縣域城鎮(zhèn)化背景下基層治理的目標(biāo)要求、區(qū)位條件、資源要素、治理基礎(chǔ)等因素，運用“融合型治理”分析框架，探尋城鄉(xiāng)之間、城鄉(xiāng)要素、城鄉(xiāng)主體通過縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略助推基層治理有效、實現(xiàn)融合發(fā)展的深層邏輯。本研究構(gòu)建的“融合型治理”分析框架的創(chuàng)新之處在于：一是運用對象更為廣泛以拓展其包容性，將“融合型治理”由單一運用在城中村、城郊村、過渡型社區(qū)、村轉(zhuǎn)居等某一治理單元，拓展到覆蓋城鄉(xiāng)的多類型治理單元；二是分析內(nèi)容更加豐富以強化其解釋力，在關(guān)注基層政府、社會、市場等多元主體融合的基礎(chǔ)上，引入經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等不同維度，使“融合治理”概念更為立體。
3.融合型治理的價值內(nèi)涵：鏈接資源供給與治理需求
新時代基層社會治理初步解決了資源短缺、供給不足的問題，轉(zhuǎn)向通過構(gòu)建精準(zhǔn)化、精細(xì)化的共建共治共享治理格局提升基層治理效能，這一目標(biāo)對于資源要素的精準(zhǔn)化配置提出了更高要求[38]。實現(xiàn)多重資源的整合能夠不斷調(diào)適城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村社會面臨的問題，從而提升鄉(xiāng)村社會治理效率與效果，形成鄉(xiāng)村社會發(fā)展內(nèi)生動力[39]。依托市場經(jīng)濟的發(fā)展，縣域城鎮(zhèn)化推動了城鄉(xiāng)之間資源要素的自由流動與整合，為縣域內(nèi)資源要素精準(zhǔn)配置積累了資源條件，但從資源整合到資源精準(zhǔn)配置的過程性轉(zhuǎn)換還缺乏有效支撐。基層治理的核心是滿足個體需求，其有效實現(xiàn)依賴供需關(guān)系的平衡。從這一角度而言，實現(xiàn)治理資源向治理效能的轉(zhuǎn)化，關(guān)鍵在于鏈接資源供給與治理需求，即搭建基于要素整合的縣域城鎮(zhèn)化與基于供需關(guān)系的基層治理之間良性互動的渠道，推動縣域范圍內(nèi)治理資源供需平衡。融合型治理結(jié)合縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的價值目標(biāo)與發(fā)展特征，從供需關(guān)系視角出發(fā)，聚焦治理單元內(nèi)資源供給與治理需求的有效鏈接，關(guān)注治理資源向治理效能轉(zhuǎn)化的內(nèi)在邏輯，以治理資源的融合推動治理單元轉(zhuǎn)型、促進(jìn)治理要素融合、實現(xiàn)治理效能轉(zhuǎn)化，構(gòu)建“資源整合-供需平衡-治理有效”的分析進(jìn)路，為縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效提供了具體路徑。
一是資源整合。在城鎮(zhèn)化背景下，伴隨城鄉(xiāng)治理單元的分類細(xì)化與結(jié)構(gòu)重組，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)資源的類型特征發(fā)生了歷史性變化。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代性有機融入鄉(xiāng)村社會的過程，整體上沿襲原始型城鎮(zhèn)化-傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)化-過渡型城鎮(zhèn)化-現(xiàn)代型城鎮(zhèn)化的脈絡(luò)逐步發(fā)展。根據(jù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的差異，基層治理單元大致表現(xiàn)為自然村落、集鎮(zhèn)部落、老舊院落、城市聚落等不同類型，分別以生態(tài)資源、經(jīng)濟資源、文化資源、社會資源的集聚為主要特征，基層治理單元類型深刻影響著城鄉(xiāng)資源要素流動方向與基層治理需求特征。在縣域城鎮(zhèn)化背景下重構(gòu)基層治理單元，能夠進(jìn)一步整合城鄉(xiāng)資源要素，為縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效奠定基礎(chǔ)。
二是供需關(guān)系。馬克思認(rèn)為，供給與需求是一個問題的兩個方面，具有內(nèi)在統(tǒng)一性，“要給需求和供給這兩個概念下一般的定義，真正的困難在于，它們好像只是同義反復(fù)”。供給需求理論始終伴隨著中國特色社會主義道路的探索過程，特別是中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，這一轉(zhuǎn)化本質(zhì)上是需求和供給之間矛盾的轉(zhuǎn)化。在基層治理有效的目標(biāo)導(dǎo)向下，解決供需關(guān)系問題成為化解社會矛盾、滿足治理需求的必要舉措。供給就是縣域城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)之間自由流動的資金、技術(shù)、人才、項目等資源要素，需求是居民、村“兩委”、社會組織等主體對于鄉(xiāng)村振興、共同富裕等戰(zhàn)略目標(biāo)的憧憬。解決供需關(guān)系問題涉及從供需對接、供需適配、供需調(diào)節(jié)到供需平衡的整個過程，基于治理單元的重構(gòu)、治理資源的整合以及治理需求的剖析，實現(xiàn)資源供給與治理需求在治理單元內(nèi)的對接與適配，并通過融合型治理模式將融合、共享理念運用于基層治理過程，以黨建引領(lǐng)、生態(tài)協(xié)同、產(chǎn)業(yè)互促、文化融合、服務(wù)聯(lián)動等方式調(diào)節(jié)治理單元內(nèi)的供需關(guān)系，從而達(dá)到供給與需求的平衡狀態(tài)。
三是治理有效。治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求之一，是在城鄉(xiāng)社會面臨重大及整體變遷過程中基層治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，是地方治理研究的重要議題。基層治理是地方性公共權(quán)力權(quán)威性、市場化、公平公正配置公共資源或公共利益的政策過程,實現(xiàn)基層治理有效實際就是實現(xiàn)資源供給與治理需求相平衡。供需平衡推動了城鄉(xiāng)之間公共資源或公共利益的有效配置，通過利益共生吸納政府、企業(yè)、社會組織、居民等多元主體參與公共事務(wù)，實現(xiàn)了從有效供給到有效治理的跨越。融合型治理模式建構(gòu)從資源整合到供需平衡再到治理有效的基層治理路徑，能夠有效應(yīng)對資源要素與基層需求之間的張力，重建基層公共性，積累治理單元政治勢能,在城鄉(xiāng)要素流動的基礎(chǔ)上實現(xiàn)基層治理單元組織健全、生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效的整體性目標(biāo)(圖1)。
圖1縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理的分析框架
三、案例描述：縣域城鎮(zhèn)化助推基層融合治理的實踐路徑
“資源整合-供需平衡-治理有效”的分析范式為研究縣域城鎮(zhèn)化如何助推基層治理有效提供了新的視角，其核心在于縣域城鎮(zhèn)化背景下，資源要素如何以基層實際為指向優(yōu)化資源統(tǒng)籌與配置。融合型治理強調(diào)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范疇下，以治理資源的融合推動治理單元轉(zhuǎn)型、促進(jìn)治理要素融合、實現(xiàn)治理效能轉(zhuǎn)化，這一模式以縣域城鎮(zhèn)化、治理單元、治理資源的類型細(xì)化為基礎(chǔ)和前提，表現(xiàn)為黨建引領(lǐng)下生態(tài)協(xié)同、文化融合、產(chǎn)業(yè)互促、服務(wù)聯(lián)動等不同實踐形式。根據(jù)現(xiàn)代性特征的程度，縣域城鎮(zhèn)化大致包括原始型城鎮(zhèn)化、傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)化、過渡型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代型城鎮(zhèn)化等類型，而全域型城鎮(zhèn)化是以基層黨建引領(lǐng)、統(tǒng)籌各類型城鎮(zhèn)化的縣域城鎮(zhèn)化；根據(jù)村(社區(qū))的發(fā)展歷程，基層治理單元大致包括自然村落、老舊院落、集鎮(zhèn)部落、城市聚落等類型；根據(jù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的方向，基層治理資源大致涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等維度。以四川省邛崍市的實踐為樣本，能夠分類考察不同城鎮(zhèn)化水平、不同治理單元、不同資源要素背景下基層治理的實踐過程，為回答縣域城鎮(zhèn)化何以助推基層治理有效這一命題提供現(xiàn)實依據(jù)。
（一）黨建引領(lǐng)：全域型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)基層要素統(tǒng)籌
縣域城鎮(zhèn)化加速了城鄉(xiāng)資源要素的流動與重組，其中率先影響的是城鄉(xiāng)政治資源。政治資源主要包括法律法規(guī)性資源、政策性資源和組織資源,即借助行政手段和公權(quán)力調(diào)動整合城鄉(xiāng)分散資源。在我國社會治理制度的改革進(jìn)程中，黨建引領(lǐng)基層治理能夠?qū)⒒鶎狱h組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,為基層公共性有序生長提供重要支持,黨建引領(lǐng)已成為推動多方主體協(xié)同共治和提升基層治理效能的制度性安排。特別是在城鄉(xiāng)要素自由流動背景下，黨建引領(lǐng)能夠有效發(fā)揮整合性、組織性、動員性優(yōu)勢，打破城鄉(xiāng)發(fā)展壁壘，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源要素，推動基層社會全域發(fā)展。
邛崍市通過建立區(qū)域化黨建，以基層黨建融合統(tǒng)籌縣域資源要素，為基層融合型治理提供政治保障。邛崍市搭建區(qū)域化大黨建平臺，與駐區(qū)單位建立“上門走訪-了解訴求-解決問題-及時反饋”聯(lián)系服務(wù)機制和“社區(qū)-單位”雙向服務(wù)機制，形成以社區(qū)黨總支為核心，開發(fā)商、業(yè)委會、物業(yè)公司等為主體，企業(yè)、學(xué)校、事業(yè)單位、“兩新”組織等駐區(qū)單位共同參與的治理模式，凝聚區(qū)域黨建強大合力，推動城鄉(xiāng)基層實現(xiàn)治理聯(lián)抓和資源聯(lián)享。伴隨城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和基層自主性的增強，新時代黨建引領(lǐng)基層社會治理面臨基層社會治理“脫嵌”和基層黨建“懸浮化”的雙重問題。邛崍市基于縣域城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合的時代背景，突破過去以社區(qū)、村為治理單元的黨建模式，尋求黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)資源要素的統(tǒng)籌與整合，成為縣域內(nèi)資源供給與治理需求匹配的政治基礎(chǔ)。
（二）生態(tài)協(xié)同：原始型城鎮(zhèn)化背景下自然村落村民自治
盡管縣域城鎮(zhèn)化強調(diào)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但這一導(dǎo)向并不等同于農(nóng)村人口全部市民化和自然村落的消亡，在縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，自然村落依舊扮演著重要角色，構(gòu)成原始型城鎮(zhèn)化的主要支撐。原始型城鎮(zhèn)化以自然村落為基礎(chǔ)，具有原始性、鄉(xiāng)土性、封閉性等特征，是縣域城鎮(zhèn)化演進(jìn)的初始階段。原始型城鎮(zhèn)化強調(diào)村莊在村落布局、居住方式、生活習(xí)慣、社會結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)土文化等方面呈現(xiàn)最為原始的自然村樣態(tài)，但又區(qū)別于以往自然村落的“邊緣化”治理，能夠?qū)⒆匀淮迓涞淖匀画h(huán)境、宗族血緣、鄉(xiāng)土文化等優(yōu)勢發(fā)揮到最大化，實現(xiàn)鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性的有機結(jié)合，這一理念為自然村落整合利用鄉(xiāng)村生態(tài)資源、實現(xiàn)村民自治指明了方向。
針對大量人口外遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力不足、生態(tài)資源嚴(yán)重浪費、傳統(tǒng)文化加劇流失的難題，邛崍市泉水村立足自然村落的資源優(yōu)勢，通過深入挖掘本村鄉(xiāng)愁元素，并結(jié)合天然的生態(tài)文化資源，推行“鄉(xiāng)愁”與“生態(tài)”并軌，逐步實現(xiàn)村民自治。泉水村充分利用本村特色資源，以黨員帶頭匯集鄉(xiāng)愁資源，帶動村民收集家鄉(xiāng)的老物件、老建筑、傳統(tǒng)文化，通過深化農(nóng)村生態(tài)內(nèi)涵，深度挖掘鄉(xiāng)愁元素和民俗元素，推動資源轉(zhuǎn)化經(jīng)營，逐步形成具有鄉(xiāng)村特色的果蔬種植、特色康養(yǎng)、民俗文化、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村體育五位一體的鄉(xiāng)愁新經(jīng)濟發(fā)展模式。在此基礎(chǔ)上，動員村民參與村莊公共事務(wù)，邀請愛心企業(yè)、愛心人士、黨員群眾積極籌資公共基金，邀請社區(qū)治理專家參與社區(qū)規(guī)劃發(fā)展建設(shè)，為鄉(xiāng)村發(fā)展凝聚力量，初步實現(xiàn)了以生態(tài)資源助力村民自治。
（三）文化融合：傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)化背景下老舊院落民主協(xié)商
改革開放以來，我國城市社區(qū)管理體制經(jīng)歷了從單位制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，城市社會逐漸形成了規(guī)模龐大的單位老舊小區(qū)，老舊院落成為傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)化的具體表征和重要載體。傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)化以單位老舊小區(qū)為基礎(chǔ)，在城鎮(zhèn)化的演進(jìn)過程中變化相對較小，在此背景下形成的老舊院落建設(shè)時間久遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施落后、熟人關(guān)系顯著，形成了較為穩(wěn)固的社區(qū)鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和濃厚的市井文化，為居民參與基層治理提供了文化基礎(chǔ)。
邛崍市考棚社區(qū)的“書院雅居”院落曾經(jīng)是單位制宿舍，目前約90%住戶為退休教師，60歲以上老年人占60%以上，居民大多從院落建成就一直居住在此。為破解老舊院落公共精神缺失、矛盾糾紛不斷、活動空間房屋破敗等治理難題，考棚社區(qū)以小組改制創(chuàng)新“紅色大管家隊伍”治理機制為基礎(chǔ)，依托老舊院落的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，選舉60歲左右的居民作為院落大管家，以大管家為中心，以樓棟長、單元長、自治小組成員為點，以點帶面，形成用“一片人”治理代替“一個人”治理的院落自治模式。各院落推行居民委員會、大管家、院委員會、樓(棟)長“四級共管”機制，通過發(fā)揮熟人文化作用調(diào)動居民積極性，從而提升治理效能。同時，探索“九步議事”協(xié)商民主模式，有效化解居民協(xié)商意識薄弱、議題質(zhì)量不高、協(xié)商保障不足、協(xié)商成果難以落實等問題，營造民主協(xié)商的文化氛圍，進(jìn)一步突出老舊院落文化特色，構(gòu)建起以社區(qū)黨組織為核心、居民為主體、各方社會力量共同參與的新型社區(qū)治理和服務(wù)體系，以文化資源的融合發(fā)展促進(jìn)老舊院落治理創(chuàng)新。
（四）產(chǎn)業(yè)互促：過渡型城鎮(zhèn)化背景下集鎮(zhèn)部落互利共贏
在城鎮(zhèn)化的演進(jìn)過程中，一部分城中村、近郊農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等區(qū)域憑借地理區(qū)位、交通要道、政府舊址、物資齊全等優(yōu)勢，成為固定的集市和商品交換場所，并逐漸演變?yōu)榫邆涑擎?zhèn)化特征的集鎮(zhèn)部落，集鎮(zhèn)部落是指具有一定規(guī)模、聚集在建制鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)政府所在地(狹義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn))且主要從事非農(nóng)活動的人群聚落。以集鎮(zhèn)部落為基礎(chǔ)的過渡型城鎮(zhèn)化成為傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的過渡形態(tài)，在向縣域城鎮(zhèn)化邁進(jìn)的過程中，過渡型城鎮(zhèn)化兼具城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的特征，其“鄉(xiāng)頭城尾”的優(yōu)勢賦予了集鎮(zhèn)部落文化雙重性和中介性特點，使得集鎮(zhèn)部落凝集了鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性的雙重特性，更能適應(yīng)城鎮(zhèn)化的未來走向。
作為邛崍市重要的產(chǎn)業(yè)區(qū)和農(nóng)村集中居住示范區(qū)，郭山村是川西地區(qū)重要的交通樞紐和西藏連接四川的重要物資集散地，擁有豐富的物產(chǎn)資源和土地資源，具備鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。與此同時，土地資源浪費、營收渠道單一、產(chǎn)業(yè)發(fā)展疲軟的困境倒逼郭山村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐探索。基于此，郭山村按照梯級思路，以茶蘭林盤建設(shè)為契機，以土地騰退向土地價值蝶變?yōu)楹诵模谕苿恿直P資源開發(fā)、盤活川西林盤經(jīng)濟、帶動“農(nóng)商文旅體”融合發(fā)展等方面進(jìn)行了有效探索。郭山村采用租賃農(nóng)戶房屋、農(nóng)戶以宅基地及周邊土地參與并入股分紅、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等3種模式，依托交通便利、生態(tài)良好的資源優(yōu)勢發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，采取“企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”模式，助推傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)升級，建設(shè)集種植、觀光、體驗、消費為一體的農(nóng)家園，引導(dǎo)農(nóng)戶以租賃、入股分紅、貨幣置換等模式參與茶蘭酒莊、民宿聚落和文創(chuàng)項目開發(fā)，真正實現(xiàn)群眾獲益。
（五）服務(wù)聯(lián)動：現(xiàn)代型城鎮(zhèn)化背景下城市聚落共建共享
城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，推動了商品房小區(qū)、搬遷安置小區(qū)等生活共同體的形成，具有現(xiàn)代屬性的城市聚落應(yīng)運而生。城市聚落是指人口規(guī)模和密度較大，社會關(guān)系向外開放，居民大多從事非第一產(chǎn)業(yè)的地域社會。以城市聚落為基礎(chǔ)的現(xiàn)代型城鎮(zhèn)化是依賴于市場經(jīng)濟和城市化建立起來的生活共同體，其現(xiàn)代性更為凸顯，更接近縣域治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求。現(xiàn)代型城鎮(zhèn)化背景下的居民個人素質(zhì)較高、基礎(chǔ)設(shè)施更加完善、治理主體更加多元，豐富的公共服務(wù)資源為城市聚落實現(xiàn)治理有效創(chuàng)造了條件。
邛崍市文昌宮社區(qū)65歲以上老年人占比約22%,老年人數(shù)量龐大、為老服務(wù)設(shè)施不完善、助老服務(wù)資源不豐富等成為基層治理面臨的重要問題。文昌宮社區(qū)立足社區(qū)實際情況，把握社區(qū)自組織、愛心企業(yè)及商家數(shù)量多，商企資源豐富的特點優(yōu)勢，組建“商居聯(lián)盟助老服務(wù)”閉環(huán)式聯(lián)單機制。按照“居民點單、單位備單、社區(qū)拼單、團(tuán)隊履單、黨組織評單以及分類兌單”的模式，充分考慮社區(qū)老人、轄區(qū)商戶的多樣化需求，通過基層黨組織的引領(lǐng)帶動，利用轄區(qū)內(nèi)個體商戶資源豐富的優(yōu)勢，以協(xié)作方式共同提供社區(qū)助老服務(wù)，并通過廣泛動員，不斷吸納轄區(qū)范圍內(nèi)更多行動者參與進(jìn)來，建立社區(qū)、居民、駐社區(qū)商戶及商圈協(xié)作提供社區(qū)服務(wù)的創(chuàng)新服務(wù)機制，形成了“一核多元”的社區(qū)志愿服務(wù)格局，提升了居民參與公共事務(wù)的主動性和積極性，增強了社區(qū)治理和服務(wù)的長期性和持續(xù)性，有效推動了社區(qū)居民服務(wù)、商戶創(chuàng)收、治理主體和共享模式的長效發(fā)展，探索了城市聚落以服務(wù)聯(lián)動構(gòu)建現(xiàn)代基層治理體系的新模式。
四、供需關(guān)系：縣域城鎮(zhèn)化背景下融合型治理的運行邏輯
四川省邛崍市的實踐探索深刻詮釋了縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效的必要性與可行性，作為鏈接資源供給與治理需求的中介，融合型治理蘊含著通過統(tǒng)籌要素整合、劃分治理單元、選擇多元路徑最終滿足治理需求的供需邏輯，貫穿了“供需對接-供需適配-供需調(diào)節(jié)-供需平衡”的整個過程，為城鄉(xiāng)資源要素轉(zhuǎn)化為基層治理效能提供了參照路徑(圖2)。
圖2縣域城鎮(zhèn)化背景下融合型治理的運行邏輯
（一）供需對接：以要素融合統(tǒng)籌治理資源
從城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史演進(jìn)來看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)始終是阻礙城鄉(xiāng)資源交換的重要因素。市場化及信息化背景下，產(chǎn)業(yè)集約化、集群化發(fā)展趨勢對城鄉(xiāng)資源要素的統(tǒng)籌融合提出新的要求，為破除城鄉(xiāng)壁壘創(chuàng)造了新的環(huán)境。黨的十八大以來，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以建立工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系為方向，以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置為重點，致力于解決城鄉(xiāng)資源分布不均、資源要素分散、資源利用率偏低等問題。縣域城鎮(zhèn)化背景下實現(xiàn)資源要素整合主要包括兩種途徑：一種是行政手段，即依托區(qū)域化大黨建、黨建聯(lián)合體等方式，有組織、有計劃地統(tǒng)籌某一地區(qū)或行業(yè)內(nèi)的黨員干部，通過基層黨建引領(lǐng)區(qū)域內(nèi)多元主體參與基層治理；另一種是市場手段，主要依靠市場主體的趨利導(dǎo)向，采取資本下鄉(xiāng)、項目下鄉(xiāng)、人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等方式推動城市資源向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)縣域內(nèi)資源要素的整合重組。基于城鄉(xiāng)一體的要素整合為統(tǒng)籌基層治理資源、明確資源供給范疇、實現(xiàn)供給需求對接提供了可能，邛崍市在結(jié)合縣域城鎮(zhèn)化經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等維度的基礎(chǔ)上，通過建立區(qū)域化大黨建，以黨建引領(lǐng)統(tǒng)籌縣域內(nèi)城鄉(xiāng)人才、資金、技術(shù)、土地等資源，初步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)資源要素的整合，有效推動了縣域內(nèi)資源供給與治理需求的對接，為平衡供需關(guān)系奠定了良好基礎(chǔ)。
（二）供需適配：以單元融合明確治理需求
縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速了人口的流動和資源的聚集，造成空間內(nèi)部的異質(zhì)性特征。不同群體在特定空間區(qū)位上的聚集進(jìn)一步導(dǎo)致更大尺度上的居住空間分異現(xiàn)象，即不同社會屬性的居民聚居在不同的空間范圍內(nèi)，整個城市形成一種居住分化甚至相互隔離的狀況[52]。明確縣域城鎮(zhèn)化背景下基層治理需求，需要切實把握縣域城鎮(zhèn)化的異質(zhì)性特征。綜合考量縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的功能定位、區(qū)位條件、經(jīng)濟水平和城鎮(zhèn)化進(jìn)程等因素，合理劃分居住空間的不同類型。當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化背景下的基層治理單元大致概括為自然村落、老舊院落、集鎮(zhèn)部落和城市聚落4種類型，不同類型治理單元的治理需求分別側(cè)重于要素統(tǒng)籌基礎(chǔ)上實現(xiàn)村民自治、民主協(xié)商、互利共贏、共建共享等內(nèi)容，并最終指向構(gòu)建組織健全、生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效的基層治理格局。需要強調(diào)的是，這一劃分主要依據(jù)生活共同體的聚集樣態(tài)及其在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的發(fā)展階段，更多呈現(xiàn)的是理想類型，各個單元之間并非非此即彼、難以跨越的關(guān)系，不同治理單元在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。基于治理單元的流動性和治理需求的差異性，邛崍市以基層黨建引領(lǐng)為前提，統(tǒng)籌區(qū)域治理資源和治理主體，推動城鄉(xiāng)要素自由流動，實現(xiàn)了基層單元范圍內(nèi)資源要素和治理需求的聚集，初步形成了供需適配的基層治理格局，推動了不同單元之間的資源共享。實踐表明，基層治理單元的劃分與融合具有多重意義：第一，以縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程為依據(jù)的治理單元一定程度上縮短了縣鄉(xiāng)村的治理距離，促進(jìn)了縣鄉(xiāng)村功能的銜接互補，有助于推動資源要素向基層下沉；第二，將基層治理的概念具體化，能夠進(jìn)一步明確基層治理需求；第三，推動資源要素與治理需求在單元范圍內(nèi)聚集與適配，實現(xiàn)資源利用最大化。
（三）供需調(diào)節(jié)：以路徑融合協(xié)調(diào)多方利益
資源供給與治理需求的對接意味著更小治理場域內(nèi)治理行動的開始，供需適配實現(xiàn)了治理單元范圍內(nèi)供需的初步平衡，但距離理想的供需平衡狀態(tài)還存在一定差距，需要借助多重路徑協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，進(jìn)一步發(fā)揮資源要素對基層治理的推動作用。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，在基層社會治理中，影響社會穩(wěn)定發(fā)展、層次相對較低的需求優(yōu)先得到滿足。對于較小范圍的生活共同體而言，迫切需要解決關(guān)乎絕大多數(shù)個體利益的矛盾，如自然村落的空心化難題、老舊院落的無人管理難題、集鎮(zhèn)部落的轉(zhuǎn)型困境與現(xiàn)代聚落的公共服務(wù)需求等。需求狀況的不同決定了利益協(xié)調(diào)的側(cè)重點與治理路徑的差異化，優(yōu)先滿足了基層最為迫切的治理需求，實現(xiàn)了資源要素總量一定和治理水平受限情況下的供需調(diào)節(jié)。盡管城鎮(zhèn)化背景下不同單元所采取的治理路徑有所區(qū)別，但不同治理路徑之間存在一定重合，只是各有側(cè)重。例如，集鎮(zhèn)部落以產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升基層治理效能，同時也提升了人居環(huán)境、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)綠色發(fā)展；老舊院落以文化融合推動基層民主協(xié)商，通過多元參與逐步完善了基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)。遵循這一邏輯，融合型治理強調(diào)治理路徑的互利互促，從而實現(xiàn)基層治理單元的全方位、多維度發(fā)展。邛崍市對標(biāo)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等縣域城鎮(zhèn)化的目標(biāo)要求，以基層治理單元的迫切需求為切入點，通過黨建引領(lǐng)、生態(tài)協(xié)同、文化融合、產(chǎn)業(yè)互促、服務(wù)聯(lián)動等方式促進(jìn)多方利益協(xié)調(diào)，在滿足個體底層治理需求的同時，為更高層次治理需求的滿足提供了實現(xiàn)路徑。
（四）供需平衡：以效能融合保障治理有效
受縣域城鎮(zhèn)化的影響，基層社會內(nèi)部的異質(zhì)性增大，鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性的碰撞成為基層社會治理的重要表征之一。構(gòu)建自治、法治與德治相結(jié)合的治理體系是適應(yīng)現(xiàn)代基層社會發(fā)展、實現(xiàn)社會治理有效的必然要求。自治、法治、德治既是實現(xiàn)基層治理有效的一種方式，又是基層治理成效的一種表現(xiàn)形式，三者在一定條件下可以單獨達(dá)致善治，但并非最優(yōu)選擇。由于自治、法治、德治的功能不同，三者之間兩兩組合或者三者組合能夠提高善治的水平和質(zhì)量。在融合理念的引領(lǐng)下，邛崍市以經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等某一要素與基層治理的互聯(lián)互動，確保資源供給與治理需求達(dá)到相對平衡，逐步推動基層社會全面發(fā)展，最終實現(xiàn)“三治合一”的均衡型善治。邛崍市基層治理實踐表明，融合型治理以治理效能融合為目標(biāo)，通過治理路徑的融合互嵌實現(xiàn)場域范圍內(nèi)的供需平衡，以此推動基層自治、法治、德治的均衡發(fā)展，彌補單一型治理的不足，發(fā)揮治理效能的組合效應(yīng)。基于供需平衡的基層治理有效主要體現(xiàn)在3個層面：一是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，突破了以往基于城鄉(xiāng)屬性進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的限制，進(jìn)一步弱化了城鄉(xiāng)二元界限，為構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互補的新型城鄉(xiāng)關(guān)系奠定了基礎(chǔ)；二是探索多樣化治理路徑，生態(tài)協(xié)同、文化融合、產(chǎn)業(yè)互促和服務(wù)聯(lián)動是縣域城鎮(zhèn)化背景下自然村落、老舊院落、集鎮(zhèn)部落和城市聚落基于自身優(yōu)勢特征作出的最佳選擇，實現(xiàn)了治理模式與治理單元的較高適配，為初級城鎮(zhèn)化階段實現(xiàn)供需平衡和基層治理有效提供了創(chuàng)新借鑒；三是實現(xiàn)均衡型善治模式，融合型治理推動了治理要素的自由流動，進(jìn)一步加快城市人才、資金、技術(shù)等要素向鄉(xiāng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)了治理要素的效能最大化，發(fā)揮出縣域城鎮(zhèn)化對于基層治理有效的推動作用。
五、結(jié)論與討論
基層社會治理是縣域內(nèi)多要素、多維度的治理過程，實現(xiàn)基層治理有效需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)范圍內(nèi)的多元主體、多種資源、多維價值、多類單元，實現(xiàn)各類要素的和諧協(xié)同，形成治理合力。本研究以四川省邛崍市基層治理實踐為研究對象，深入分析了縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效的路徑與邏輯，進(jìn)而得出以下結(jié)論：第一，基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是國家意志向基層延伸的實踐表達(dá)。縣域城鎮(zhèn)化與基層治理在場域、過程和目標(biāo)上具有耦合性，基于要素整合的縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠為基層治理聚集經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各類資源要素，為縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效提供了可能。第二，基層治理實際上是滿足基層治理需求的過程。縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于實現(xiàn)資源供給與治理需求有效對接，達(dá)到一定治理場域內(nèi)的供需平衡，將既有資源效能發(fā)揮最大化，以實現(xiàn)治理資源向治理效能的轉(zhuǎn)化。第三，縣域城鎮(zhèn)化情景下的基層社會形成了自然村落、老舊院落、集鎮(zhèn)部落和城市聚落等不同治理單元，治理單元的異質(zhì)性決定了治理需求的差異性，實現(xiàn)基層治理有效需要分類考察、辨識、滿足不同單元的治理需求。第四，融合型治理以合作、共享為基本理念，不斷突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，通過治理要素、治理單元、治理路徑和治理效能的融合發(fā)展，初步實現(xiàn)了基層均衡型善治，為縣域范圍內(nèi)撬動城鄉(xiāng)發(fā)展資源、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合提供了新路徑。
事實上，以合作共享為基本理念的融合型治理是基層社會治理向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程，其中蘊含著中國式基層治理現(xiàn)代化的價值取向。“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。”面對城鄉(xiāng)社會的流動變遷與基層治理的日趨復(fù)雜，中國式現(xiàn)代化背景下的基層社會治理強調(diào)秩序與活力的有機統(tǒng)一,成為應(yīng)對縣域內(nèi)社會結(jié)構(gòu)變動的有效舉措。而融合型治理從城鄉(xiāng)關(guān)系出發(fā)，關(guān)注城鄉(xiāng)之間資源要素的合理配置與治理單元內(nèi)部的供需平衡，這一模式打破了中國社會長期存在的城鄉(xiāng)二元壁壘，是對“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的積極回應(yīng)，有助于進(jìn)一步豐富中國式基層治理現(xiàn)代化的實踐內(nèi)涵。在中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局與世界百年未有之大變局“兩個大局”的時代潮流下，融合型治理與流動性、復(fù)雜性、現(xiàn)代性的基層社會高度契合，為調(diào)適國家與基層關(guān)系、維護(hù)縣域內(nèi)秩序和諧穩(wěn)定提供了可能。
盡管融合型治理模式初步實現(xiàn)了治理資源向治理效能的轉(zhuǎn)化，為縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理有效提供了現(xiàn)實路徑，但無論是縣域城鎮(zhèn)化還是基層社會治理，依舊處于起步階段，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展和基層治理有效的目標(biāo)存在一定的差距或張力，以縣域城鎮(zhèn)化助推基層治理還需要在實踐、政策與學(xué)理等層面進(jìn)一步拓展和深化：一是進(jìn)一步細(xì)化縣域城鎮(zhèn)化影響下基層單元的類型，尤其是處于城鎮(zhèn)化過渡形態(tài)或脫貧攻堅過渡期的村莊或單元，需要依據(jù)區(qū)位條件、歷史演進(jìn)、發(fā)展定位等因素，厘清單元的類型特征和治理需求。二是進(jìn)一步挖掘縣域城鎮(zhèn)化背景下的治理資源要素，基于更大范圍內(nèi)調(diào)動、統(tǒng)籌、分類資源要素，規(guī)范場域內(nèi)的配置性資源與權(quán)威性資源。三是進(jìn)一步拓展縣域城鎮(zhèn)化與基層治理的鏈接方式，除基于供需視角鏈接資源要素與治理需求的融合型治理，從關(guān)系視角、權(quán)責(zé)視角、結(jié)構(gòu)視角等多維度尋求縣域城鎮(zhèn)化與基層治理的契合與互促。
作者簡介: 李海金，博士，中國地質(zhì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授；劉珊 ，中國地質(zhì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《河海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2024年第3期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
