摘要：農(nóng)村基層減負(fù)悖論是基層治理中的棘手問題，理解其生成邏輯、找到破解之道成為提升農(nóng)村治理效能的關(guān)鍵。現(xiàn)有研究大多將減負(fù)行動(dòng)視為“因”、負(fù)擔(dān)加重視為“果”，尚缺乏全局性的觀察。從組織合法性視角出發(fā)，選擇村“兩委”作為觀測點(diǎn)，構(gòu)建“主體-動(dòng)機(jī)-策略-結(jié)果”框架剖析農(nóng)村基層減負(fù)悖論現(xiàn)象。研究發(fā)現(xiàn)，村“兩委”為獲取和提升組織合法性，會(huì)在治理行動(dòng)中采取選擇性策略：一是采取選擇性遵從的行為策略，優(yōu)先完成易操作的剛性指標(biāo)，忽略軟性指標(biāo)，從而獲取部分合法性，這種對量化指標(biāo)的完成傾向契合了形式主義減負(fù)的需求，削減了部分形式性負(fù)擔(dān)；二是采取適應(yīng)性創(chuàng)造的行為策略，對模糊性任務(wù)進(jìn)行再理解，主動(dòng)加碼以彌補(bǔ)對軟性指標(biāo)的忽略，通過向其他主體積極表態(tài)獲取合法性，但主動(dòng)加碼會(huì)帶來大量實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)。由此，農(nóng)村基層陷入形式性負(fù)擔(dān)有所削減但實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)不斷增加的減負(fù)悖論。村“兩委”的選擇性策略是弱資源儲(chǔ)備與強(qiáng)任務(wù)要求沖突下的妥協(xié)結(jié)果，因而破解減負(fù)悖論的關(guān)鍵在于增加農(nóng)村基層資源并控制其任務(wù)量，從而彌合資源與任務(wù)之間的差距。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層；減負(fù)悖論；組織合法性；選擇性策略；村“兩委”
一、問題提出
農(nóng)村基層減負(fù)是加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記高度關(guān)注農(nóng)村基層減負(fù)情況，強(qiáng)調(diào)“要深化拓展基層減負(fù)工作，讓減負(fù)成果更好惠及人民群眾”，并且就加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)、健全基層減負(fù)常態(tài)化機(jī)制等作出重要指示。2015 年以來，國家層面先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》《關(guān)于規(guī)范村級組織工作事務(wù)、機(jī)制牌子和證明事項(xiàng)的意見》等一系列為基層減負(fù)的規(guī)范性文件。但是，高位的政策推動(dòng)在農(nóng)村基層并未達(dá)成預(yù)期的減負(fù)效果，農(nóng)村基層組織仍然面臨超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、工作壓力大、治理績效低的困境，陷入“越減越負(fù)”的減負(fù)悖論。這就需要我們對農(nóng)村基層減負(fù)效果不佳問題進(jìn)行多維度的審視，揭示農(nóng)村基層減負(fù)政策目標(biāo)與減負(fù)效果不一致的生成邏輯，以破解減負(fù)悖論，從而提高減負(fù)政策的執(zhí)行力，提升農(nóng)村基層治理水平。
目前，學(xué)界對農(nóng)村基層減負(fù)悖論的研究大多集中在基層超負(fù)荷的由來和基層減負(fù)困境的成因兩個(gè)方面。對于基層超負(fù)荷的由來，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村基層超負(fù)荷源于農(nóng)村治理的行政化趨向。一些學(xué)者從資源下鄉(xiāng)伴隨任務(wù)下沉視角展開分析：賀雪峰認(rèn)為，在稅費(fèi)改革后，國家與農(nóng)村的關(guān)系由資源汲取轉(zhuǎn)向資源輸入，國家權(quán)力、任務(wù)、督考等伴隨資源一同下鄉(xiāng)［1］，導(dǎo)致屬地管理與資源部門化之間出現(xiàn)權(quán)責(zé)沖突；呂德文直接指出，監(jiān)督所蘊(yùn)含的清晰化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化等要求帶來了基層超負(fù)的結(jié)果［2］。一些學(xué)者從鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層管理中任務(wù)加碼的視角展開分析：張國磊、張新文從實(shí)踐過程中觀察到，行政任務(wù)通過農(nóng)村治理“行政化”進(jìn)路從中央政府層層加碼地往下攤派，最終下壓到村“兩委”（村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)）［3］；杜姣認(rèn)為，村“兩委”科層化后的行政加碼會(huì)極大提升村“兩委”的治理成本［4］；吳海紅、吳安戚指出，基層治理中的“責(zé)任甩鍋”行為會(huì)進(jìn)一步加重基層工作的負(fù)擔(dān)［5］。
對于農(nóng)村基層減負(fù)困境的成因，學(xué)者大多從政府體制和治理手段視角展開分析。就政府體制而言，顏昌武、楊鄭媛發(fā)現(xiàn)，隨著政府職能的不斷擴(kuò)張以及伴隨縱向壓力下移到基層，農(nóng)村基層通過形式主義應(yīng)對來緩解任務(wù)壓力，從而陷入加壓式減負(fù)［6］；張新文、杜永康提出，國家對于基層的減負(fù)政令和治理任務(wù)增加在同時(shí)進(jìn)行，農(nóng)村基層治理的事務(wù)、規(guī)則、督考等出現(xiàn)過密化情形，用來緩和政策張力的非正式運(yùn)作使其陷入減負(fù)悖論［7］。就治理手段而言，田進(jìn)、董程認(rèn)為，基層采取象征性執(zhí)行、替代性執(zhí)行和殘缺式執(zhí)行等方式，使得基層減負(fù)效果偏離政策預(yù)期［8］；劉濱、許玉鎮(zhèn)指出，農(nóng)村基層在問責(zé)壓力下會(huì)以形式應(yīng)對形式［9］，導(dǎo)致用形式營造減負(fù)的假象。更多學(xué)者指出，“去行政化”減負(fù)反而會(huì)使基層陷入“越減越多”“越減越負(fù)”的悖論［10］。“去行政化”要求重新明確村莊主體的定位，優(yōu)化各類事務(wù)的比例，通過減少農(nóng)村基層的行政性事務(wù)實(shí)現(xiàn)減負(fù)。沈亞平、王麓涵指出，行政資源是支撐村莊治理重要物質(zhì)獲得的來源，追求一種無行政化干擾的村莊自治是過于理想化且難以實(shí)現(xiàn)的［11］；沈立里、池忠軍認(rèn)為，以“去行政化”為目標(biāo)的基層減負(fù)，事實(shí)上削弱了基層治理的能力［12］，進(jìn)一步加重了基層負(fù)擔(dān)。
既有研究將“行政化”作為農(nóng)村基層負(fù)擔(dān)生成和減負(fù)困境形成的主要原因，為本文提供了有價(jià)值的參考，但也存在值得拓展的研究空間：一是既有研究較少從組織動(dòng)機(jī)視角對農(nóng)村基層減負(fù)悖論這一現(xiàn)象進(jìn)行解釋，其實(shí)不論是減負(fù)政策的執(zhí)行力度和效果，還是實(shí)踐中出現(xiàn)的基層自我增負(fù)行為，都與基層治理組織的行為動(dòng)機(jī)密切相關(guān)。二是既有研究較少以村“兩委”為直接觀察對象，而村“兩委”作為農(nóng)村基層治理的主體，既是堅(jiān)持黨對農(nóng)村基層工作領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)斗堡壘和先鋒隊(duì)，也是國家治理在農(nóng)村基層的神經(jīng)末梢，故農(nóng)村基層減負(fù)能否有效，關(guān)鍵在村“兩委”。三是既有研究往往將減負(fù)行動(dòng)視為“因”，將農(nóng)村基層負(fù)擔(dān)加重視為“果”，強(qiáng)調(diào)減負(fù)政策執(zhí)行過程中層層任務(wù)下達(dá)導(dǎo)致的“增負(fù)”效應(yīng)，但此種解釋既否定了減負(fù)政策的實(shí)踐效用，也忽略了農(nóng)村基層組織基于邀功避責(zé)動(dòng)機(jī)可能出現(xiàn)的自我增負(fù)效應(yīng)。
本文從組織合法性視角出發(fā)，選擇村“兩委”作為農(nóng)村基層減負(fù)的觀測點(diǎn)，構(gòu)建“主體-動(dòng)機(jī)-策略-結(jié)果”分析框架，圍繞農(nóng)村基層組織的合法性動(dòng)機(jī)和行為策略選擇，對農(nóng)村基層減負(fù)悖論的生成邏輯進(jìn)行解釋并提出破解減負(fù)悖論的策略。
二、理論基礎(chǔ)與分析框架
（一）組織合法性：農(nóng)村基層減負(fù)悖論的理論基礎(chǔ)
合法性的概念最早在政治領(lǐng)域使用，幾乎等同于政治合法性。進(jìn)入20 世紀(jì)后，馬克斯·韋伯（Max Weber）在研究“權(quán)威”的來源時(shí)，將合法性引入社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域，將合法性從一個(gè)有關(guān)政治價(jià)值判斷的問題轉(zhuǎn)變?yōu)樵鯓硬拍塬@取合法性的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐問題［13］。20 世紀(jì)70—80 年代，新制度學(xué)派首先將合法性引入對組織趨同現(xiàn)象的行為解釋中［14］，而后合法性被廣泛應(yīng)用于組織與環(huán)境影響關(guān)系的解釋方面。新制度學(xué)派認(rèn)為，沒有組織可以單獨(dú)存在，組織只有從外部環(huán)境汲取必要的資源，才能生存和發(fā)展，并且組織也要受到制度環(huán)境①（“制度環(huán)境”是指組織所在的并為其成員“廣為接受”的一種社會(huì)事實(shí)，包括文化期待、法律法規(guī)、觀念體系和社會(huì)規(guī)范等。）、社會(huì)環(huán)境以及內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則的制約。目前，獲得普遍認(rèn)同的組織合法性定義是由薩奇曼（Suchman）提出的，即合法性是一種普遍性的感知或假設(shè)，組織行為在由規(guī)范、價(jià)值觀、信念等要素構(gòu)成的社會(huì)系統(tǒng)中，被認(rèn)為是可取的、恰當(dāng)?shù)摹⒑虾跗谕模?5］。換言之，組織合法性是由社會(huì)建構(gòu)的，反映了組織行為和社會(huì)在某些方面的一致性，是利益相關(guān)者或旁觀者對組織的承認(rèn)，其本質(zhì)是一種社會(huì)承認(rèn)的邏輯。相較于政治合法性，組織合法性是一種弱意義上的合法性，政治合法性強(qiáng)調(diào)的是民眾的普遍信仰，組織合法性則指向被認(rèn)同的組織行為。組織合法性是組織適應(yīng)外在環(huán)境，從而獲取外部資源以支持自身生存發(fā)展的重要基礎(chǔ)，所有組織在制度環(huán)境的約束下都會(huì)選擇尋求社會(huì)認(rèn)同，采取環(huán)境內(nèi)廣為接受的結(jié)構(gòu)和行為，無論它們是否高效［16］。
組織合法性包含三個(gè)基本要素，描述出一種特定的關(guān)系結(jié)構(gòu)，即追求合法性的行動(dòng)者、賦予合法性的行動(dòng)者以及合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)［17］。追求合法性的行動(dòng)者就是所要分析的組織實(shí)體，賦予合法性的行動(dòng)者則是組織場域內(nèi)與組織有強(qiáng)烈互動(dòng)關(guān)系的其他主體，這些主體的形式結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式、價(jià)值觀念等構(gòu)成了組織場域內(nèi)組織合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即制度環(huán)境。W·理查德·斯科特通過理順新制度主義的討論脈絡(luò)，將合法性劃分為規(guī)制合法性、規(guī)范合法性和文化-認(rèn)知合法性［18］，這也是當(dāng)前應(yīng)用最廣泛的一種類型劃分。規(guī)制合法性包含強(qiáng)制力、獎(jiǎng)懲機(jī)制和有針對性的戰(zhàn)略反應(yīng)，規(guī)范合法性涉及價(jià)值觀和行動(dòng)者如何行動(dòng)的規(guī)范性期待，認(rèn)知合法性則強(qiáng)調(diào)通過對當(dāng)前情境的共同定義、被承認(rèn)的角色/結(jié)構(gòu)模板的服從來實(shí)現(xiàn)合法性。
組織合法性直接作用于組織行為策略的選擇。組織合法性既是組織行為的前提條件，更是組織行為的結(jié)果，其獲得和維持決定了組織在制度壓力下采取的行為反應(yīng)。組織合法性獲取的行為策略，可分為兩種類型，即制度視角下的被動(dòng)遵從和戰(zhàn)略視角下的主動(dòng)創(chuàng)造，這反映了行動(dòng)者的“社會(huì)結(jié)構(gòu)性”和“能動(dòng)性”的二元性特征。制度視角將合法性看作組織的內(nèi)在需要，是組織存在的基礎(chǔ)，承認(rèn)環(huán)境對組織的塑造作用，組織不能直接從環(huán)境中提取合法性，但外部環(huán)境會(huì)在各方面建構(gòu)和滲透組織，強(qiáng)調(diào)組織行為的被動(dòng)性，組織只能通過對外在制度環(huán)境的被動(dòng)遵從表達(dá)“我們的行為符合你的或共同的規(guī)范”，從而獲得接受和承認(rèn)［15］。戰(zhàn)略視角強(qiáng)調(diào)組織的能動(dòng)性和創(chuàng)造功能［19］，是一種工具性視角，將合法性看作一種用來幫助實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的外部戰(zhàn)略資源，組織行為并不是完全由環(huán)境控制的，組織作為具有能動(dòng)性的主體，可以主動(dòng)采取多種合法性行動(dòng)來建構(gòu)差異化的組織身份，或者是創(chuàng)造有利于組織發(fā)展的外部環(huán)境，實(shí)現(xiàn)對組織合法性的主動(dòng)獲取。在不同情境中，組織會(huì)采取不同的行為策略。在由利益相關(guān)者結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式、價(jià)值觀念等構(gòu)成的制度環(huán)境中，組織為了獲取、維持、提升合法性，一方面可以選擇被動(dòng)遵從策略，完全服從制度環(huán)境在規(guī)制、規(guī)范和認(rèn)知等層面的要求；另一方面，組織也可以根據(jù)自身資源和發(fā)展?fàn)顩r，采用創(chuàng)造環(huán)境的主動(dòng)行為策略，通過向外在環(huán)境表達(dá)自身利益及訴求，擴(kuò)大自身在環(huán)境中的影響力，實(shí)現(xiàn)外部環(huán)境與組織發(fā)展相匹配。在組織的實(shí)際運(yùn)作中，兩種策略的選擇并不是非此即彼的關(guān)系，為了更為迅速、便捷地提升合法性，組織會(huì)選擇融合運(yùn)用兩種策略，即“半服從+半創(chuàng)造”，具體行為表現(xiàn)依據(jù)具體主體和場域而有所差異。
（二）主體-動(dòng)機(jī)-策略-結(jié)果：農(nóng)村基層減負(fù)悖論的分析框架
隨著組織合法性理論的引入，一些學(xué)者開始嘗試用組織合法性理論解釋基層治理中的組織行為策略。王楊認(rèn)為，社會(huì)組織運(yùn)用選擇、操控和創(chuàng)造環(huán)境的策略，從角色歸位、意義建構(gòu)和集體結(jié)構(gòu)化等三個(gè)方面構(gòu)建組織合法性，促進(jìn)了自身在基層治理的發(fā)展［20］；劉耀東關(guān)注了農(nóng)村基層治理場域的組織合法性并認(rèn)為，社會(huì)組織必須兼具自上而下的行政合法性和自下而上的社會(huì)合法性，只有獲得政府支持和居民認(rèn)同，才能持續(xù)發(fā)展壯大，發(fā)揮其治理效能［21］；張新文、張龍基于組織合法性理論來研究農(nóng)村自治組織的行動(dòng)選擇并提出，在鄉(xiāng)土社會(huì)環(huán)境中，正式制度和非正式制度的互動(dòng)耦合，構(gòu)建起村“兩委”一肩挑的復(fù)合科層式治理的合法性，同時(shí)為其提供了實(shí)際的治理工具和治理技術(shù)［22］。
本文采用組織合法性理論來分析農(nóng)村基層減負(fù)悖論的生成邏輯。大量實(shí)踐案例表明，農(nóng)村基層減負(fù)悖論是組織行為策略選擇的結(jié)果，不論是減負(fù)還是增負(fù)，都是村“兩委”在面對“組織合法性危機(jī)”（政治認(rèn)同危機(jī)和社會(huì)認(rèn)同危機(jī)）時(shí)，為提升自身合法性而采取的行為策略結(jié)果。在減負(fù)政策出臺(tái)之前，農(nóng)村基層組織，尤其是村“兩委”就已經(jīng)長時(shí)間處于高負(fù)荷運(yùn)作狀態(tài)。面對各級政府任務(wù)層層下移、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)向基層壓實(shí)、村民對村“兩委”的期待和訴求不斷增長等各種形式性負(fù)擔(dān)和實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)，村“兩委”不得不超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，疲于應(yīng)對來自各方的公共需求，由此出現(xiàn)回應(yīng)能力遲緩、治理效率低下等問題，導(dǎo)致上級和村民不認(rèn)同、不滿意，組織合法性面臨危機(jī)。這就促使村“兩委”必須調(diào)適行為策略，從而獲取上級組織和村民對自身合法性的認(rèn)同，爭取更多的組織支持和群眾基礎(chǔ)。基于此，本文根據(jù)組織合法性對行為選擇策略影響的基本原理，構(gòu)建了“主體-動(dòng)機(jī)-策略-結(jié)果”的分析框架，以揭示農(nóng)村基層減負(fù)悖論的生成邏輯，如圖1 所示。
農(nóng)村基層治理的主要主體就是村“兩委”。自1983 年中央“一號文件”提出實(shí)行“政社分設(shè)”以來，農(nóng)村治理模式不斷改變，村民自治制度逐步確立。根據(jù)《中華人民共和國憲法》以及《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)作為基層群眾性自治組織管理本區(qū)域的公共事務(wù)。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會(huì)和村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織以及各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，支持和保障村民自治。自2019 年中央一號文件要求全面落實(shí)村黨組織書記兼任村委會(huì)主任以來，村“兩委”實(shí)現(xiàn)了交叉任職，共同承擔(dān)村莊治理工作和事務(wù)。在國家的戰(zhàn)略部署中，村“兩委”同時(shí)被作為農(nóng)村基層政權(quán)的微觀基礎(chǔ)考量。因此，在討論農(nóng)村基層減負(fù)時(shí)，主要考察的是作為組織的村“兩委”的治理負(fù)擔(dān)。在農(nóng)村基層治理場域中，村“兩委”的組織合法性是由利益相關(guān)者及其建構(gòu)的制度環(huán)境共同決定的。作為國家治理體系的最后環(huán)節(jié)，村“兩委”兼具“國家性”和“社會(huì)性”，既是基層政權(quán)在村莊的代理人，又是農(nóng)村社會(huì)的代言人，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村民、社會(huì)組織、企業(yè)等作為農(nóng)村基層治理場域內(nèi)與村“兩委”緊密相關(guān)的行動(dòng)主體，共同構(gòu)建起村“兩委”的組織合法性標(biāo)準(zhǔn)，即規(guī)制合法性、規(guī)范合法性、認(rèn)知合法性。
在農(nóng)村基層治理場域中，規(guī)制合法性強(qiáng)調(diào)具有強(qiáng)制力的規(guī)則，更多表現(xiàn)為利用行政手段在組織結(jié)構(gòu)層面對村“兩委”進(jìn)行塑造，如對村“兩委”的人員架構(gòu)、崗位、職責(zé)等作出規(guī)定，村“兩委”在組建、換屆以及日常運(yùn)作中必須遵循這些規(guī)則；規(guī)范合法性關(guān)注組織如何行動(dòng)，即組織的工作內(nèi)容、工作手段、工作標(biāo)準(zhǔn)等，傾向于在組織程序?qū)用鎸Υ濉皟晌边M(jìn)行塑造，既會(huì)對村“兩委”的日常工作內(nèi)容及方法進(jìn)行監(jiān)督考核，也會(huì)收集先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及做法進(jìn)行推廣；認(rèn)知合法性是一種建構(gòu)性圖式，著眼于組織在發(fā)展情境中的目標(biāo)及方向，通過關(guān)系、期待等實(shí)現(xiàn)對村“兩委”在組織角色層面的塑造，不論是村支委會(huì)，還是村委會(huì)，在社會(huì)的普遍認(rèn)知中均是人民群眾利益的代表者和維護(hù)者，村“兩委”的行動(dòng)也必須與公共利益緊密相關(guān)。
組織合法性是影響組織行為策略的關(guān)鍵因素，組織的能動(dòng)性蘊(yùn)含靈活應(yīng)對制度環(huán)境的可能性。在農(nóng)村基層治理場域中，村“兩委”為了提升組織合法性，會(huì)選擇性采取更富有變通性的行為策略，即選擇性遵從與適應(yīng)性創(chuàng)造，這種選擇性策略是一種主動(dòng)與被動(dòng)相結(jié)合的方式，是自身特質(zhì)與環(huán)境要求、制度遵從與主動(dòng)創(chuàng)造相協(xié)調(diào)后的結(jié)果。選擇性遵從是村“兩委”在自身資源不足而難以完全應(yīng)對制度環(huán)境在結(jié)構(gòu)層面、程序?qū)用妗⒔巧珜用娴纫髸r(shí)所采取的策略。村“兩委”傾向于用可量化的工作驅(qū)逐不可量化的工作［23］，完成易操作的剛性指標(biāo)，忽略難以量化的軟性指標(biāo)要求，尋求表面“過關(guān)”，從而獲取相應(yīng)的合法性。村“兩委”對量化指標(biāo)的完成傾向，契合了形式主義減負(fù)的政策要求和現(xiàn)實(shí)需求，削減了部分形式性負(fù)擔(dān)。適應(yīng)性創(chuàng)造則是村“兩委”對制度環(huán)境的結(jié)構(gòu)、程序、角色等要求進(jìn)行的再理解和再創(chuàng)造，通過主動(dòng)加碼來彌補(bǔ)對軟性指標(biāo)的忽略，同時(shí)向其他主體積極表態(tài)以獲取合法性，但主動(dòng)加碼的過程極大增加了村“兩委”的實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)。選擇性遵從與適應(yīng)性創(chuàng)造的行為策略表明，村“兩委”面對嚴(yán)苛的制度環(huán)境要求會(huì)采取只具有信號性質(zhì)的脫耦行為，也就是說，在表面上選擇制度要求的結(jié)構(gòu)或行為，而在核心層面仍然保留自我創(chuàng)造的空間。在農(nóng)村基層治理中，這種選擇性策略已成為一種較為普遍的行為策略，其既能緩解制度壓力，又能獲取制度環(huán)境的認(rèn)同，從而提升組織合法性。
上述分析表明：在提升自身合法性過程中，村“兩委”采取的選擇性遵從策略，在一定程度上消解了部分形式性負(fù)擔(dān)；而同時(shí)采取的適應(yīng)性創(chuàng)造策略，則增加了實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)。由此導(dǎo)致了農(nóng)村基層形式性負(fù)擔(dān)有所削減，但實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)不斷增加的減負(fù)悖論。
三、選擇性遵從與形式性負(fù)擔(dān)的削減
選擇性遵從策略是組織在制度環(huán)境壓力下發(fā)揮主觀能動(dòng)性的一種行為調(diào)適，是制度環(huán)境要求與農(nóng)村基層組織自主訴求之間結(jié)構(gòu)性矛盾的必然結(jié)果。在組織場域中，制度環(huán)境的形成源于場域內(nèi)更具權(quán)威性的主體，這些主體建構(gòu)的制度要求如果超出組織的資源能力范疇，那么組織就難以實(shí)現(xiàn)全部達(dá)成要求，而只能選擇達(dá)成部分要求。因此，組織會(huì)對制度要求進(jìn)行拆解，選擇易達(dá)成的要求。在農(nóng)村基層治理場域中，村“兩委”面臨可使用資金少、專業(yè)型人才少、村民參與不足等資源性困境，在制度壓力下，村“兩委”可能會(huì)將制度要求按照強(qiáng)制性、可操作性、緊迫性等程度進(jìn)行拆解和排序，選擇性達(dá)成部分要求，忽略或延遲其他要求的達(dá)成。其選擇的標(biāo)準(zhǔn)在于制度要求是不是剛性的、急迫的，明確的、量化的，易達(dá)成的、易操作的，即避重就輕、避難就易［24］。這些在行為選擇中具有優(yōu)先性的制度要求往往是對組織形式上的調(diào)整，村“兩委”通過形式匹配獲取了場域內(nèi)各主體的認(rèn)同，保障了部分合法性。這種形式調(diào)整目標(biāo)的達(dá)成，即村“兩委”的選擇性遵從，在契合減負(fù)政策要求的同時(shí)，也可以實(shí)現(xiàn)對形式性負(fù)擔(dān)的部分削減。
（一）農(nóng)村基層組織的選擇性遵從行為策略
為了提升規(guī)制合法性，村“兩委”就要滿足制度環(huán)境對組織結(jié)構(gòu)的塑造要求，完成對“類行政關(guān)系”的復(fù)構(gòu)。具體而言，村“兩委”要落實(shí)“一肩挑”政策，就要發(fā)揮村支委會(huì)在村級組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌村莊主體、資源，明晰村“兩委”的職能屬性和邊界，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相當(dāng)和提升治理效能。村“兩委”的選擇性遵從策略意味著其嚴(yán)格遵循政策要求，完成“一肩挑”的結(jié)構(gòu)和形式要求，特別是人員構(gòu)成、權(quán)威關(guān)系的類行政化，但對于職能優(yōu)化等軟性指標(biāo)則會(huì)忽略或擱置。在“一肩挑”以前，村“兩委”各自為政，在職能上存在交叉，在規(guī)則上缺乏規(guī)范，時(shí)常在村莊治理事務(wù)上產(chǎn)生矛盾與沖突。從當(dāng)前農(nóng)村基層治理實(shí)踐來看，村黨組織書記兼任村委會(huì)主任、村“兩委”成員交叉任職已基本完成，黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的組織架構(gòu)已然形成，但“誰來治理”“治理什么”等問題并沒有得到根本解決，村“兩委”延續(xù)了以往“有分工又有重疊”的工作狀態(tài)，崗位職責(zé)不甚明晰。這是因?yàn)楹侠頊?zhǔn)確地劃分職能要建立在對村莊事務(wù)及其性質(zhì)、工作方式等完全厘清的基礎(chǔ)上，所以對村干部的能力素質(zhì)提出更高要求。但是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，眾多村民外出務(wù)工，特別是年輕人大量涌入城市，農(nóng)村“空心化”問題愈發(fā)明顯，加之高學(xué)歷人才也不愿意駐扎在晉升通道狹窄、資源缺乏的農(nóng)村，致使可以參與村莊治理事務(wù)的高素質(zhì)人才少之又少，出現(xiàn)了村干部往往由年紀(jì)偏大、文化程度較低的村民擔(dān)任的現(xiàn)象。在選擇性遵從策略下，村“兩委”雖然在組織結(jié)構(gòu)和形式上完成了“類行政化”復(fù)構(gòu)，但村“兩委”難以實(shí)現(xiàn)成員的優(yōu)化更新，優(yōu)化職能分工的軟性指標(biāo)也被選擇性擱置，村干部之間職責(zé)混淆、分工不清成為常態(tài)。
為了提升規(guī)范合法性，村“兩委”就要滿足制度環(huán)境在工作流程、形式、標(biāo)準(zhǔn)等方面的程序性規(guī)范要求。具體而言，隨著村干部職業(yè)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸采取行政標(biāo)準(zhǔn)對村干部進(jìn)行考核。考核指標(biāo)可分為明確的剛性指標(biāo)和模糊的軟性指標(biāo)兩類，對于村“兩委”而言，剛性指標(biāo)是清晰的、可量化的，是容易達(dá)成和必須優(yōu)先達(dá)成的，而軟性指標(biāo)則會(huì)被拆解，將可以量化的部分簡化為明確的數(shù)量化要求，覆蓋不能被量化的部分。2018 年，成都市發(fā)布了《成都市社區(qū)專職工作者管理辦法》，將村“兩委”成員納入職業(yè)化管理，并形成相應(yīng)的薪酬體系，不同崗位等級工資不同。在基礎(chǔ)工資之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還將村干部考核獎(jiǎng)勵(lì)納入當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算，通過目標(biāo)責(zé)任制對村干部進(jìn)行管理。對于出勤、巡查、走訪村民、工作報(bào)告等有明確數(shù)量要求的剛性指標(biāo)，村“兩委”會(huì)優(yōu)先落實(shí)。由于軟性指標(biāo)通常是對村“兩委”的工作過程、工作手段等提出要求，卻未進(jìn)一步給出具體的可操作性標(biāo)準(zhǔn)，故而難以判定指標(biāo)達(dá)成情況，村“兩委”需要自行摸索實(shí)現(xiàn)路徑。軟性指標(biāo)的達(dá)成意味著村“兩委”要投入極大的時(shí)間和精力，并會(huì)降低其對可量化剛性指標(biāo)的完成量，因而會(huì)被村“兩委”選擇性忽略。例如，人居環(huán)境整治要求村、組、小區(qū)分別成立自治組織，發(fā)動(dòng)群眾全面參與，其中成立自治組織作為顯性指標(biāo)往往會(huì)優(yōu)先完成，而發(fā)動(dòng)群眾全面參與由于具有模糊性且難以進(jìn)行量化，故而在實(shí)際執(zhí)行中常常為自治組織目標(biāo)所覆蓋。經(jīng)過村“兩委”的選擇性遵從，用可量化的考核任務(wù)驅(qū)逐不可量化的任務(wù)，雖然最終按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求完成了考核目標(biāo)，但在工作手段規(guī)范化方面難以達(dá)到制度要求，行政體系內(nèi)的正式規(guī)則在農(nóng)村基層也難以貫徹。
為了提升認(rèn)知合法性，村“兩委”必須回應(yīng)制度環(huán)境對自身的角色期待，即村“兩委”作為村民的代言人，工作重心應(yīng)落實(shí)到村民公共利益上。從角色認(rèn)知出發(fā)，村委會(huì)是基層群眾性自治組織，村支委會(huì)是負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)村莊社會(huì)治理、組織村民采取集體行動(dòng)的基層黨組織，對村民負(fù)責(zé)、為村民服務(wù)等是村“兩委”的合法性功能和正當(dāng)職責(zé)。因此，鞏固“鄉(xiāng)政村治”格局，重點(diǎn)在于減少村“兩委”的行政事務(wù)，使鄉(xiāng)村回歸自治，從而提升村民認(rèn)同度和滿意度。村民自治是村莊內(nèi)一套完整的民主治理體系，村“兩委”具備妥善處理村莊內(nèi)絕大部分公共事務(wù)的能力，只有村莊治理良性持續(xù)運(yùn)作，“鄉(xiāng)政”才能保持超脫，“去行政化”也有章可循。但是，由于村莊長期面臨的社會(huì)現(xiàn)實(shí)是治理資源匱乏，村“兩委”尚不具備完全獨(dú)立運(yùn)作的能力，故而難以依靠自身的力量來完成村莊治理。因此，對于制度環(huán)境的角色期待，村“兩委”只能采取選擇性遵從策略。例如，村“兩委”一方面積極落實(shí)“摘牌”行動(dòng)，2022 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范村級組織工作事務(wù)、機(jī)制牌子和證明事項(xiàng)的意見》（以下簡稱《意見》），提出規(guī)范清理各部門在村設(shè)置的工作機(jī)構(gòu)和牌子，這些行動(dòng)要求在農(nóng)村工作中得到了貫徹落實(shí)，掛牌現(xiàn)象得以規(guī)范，從形式上切斷了行政事務(wù)的下沉路徑；另一方面，又模糊化處理《意見》中明確村級組織工作事務(wù)、創(chuàng)新工作方式等要求，更為隱蔽地承接下移的行政任務(wù)及其附帶的資源，使工作重心游移在行政與自治之間。
（二）選擇性遵從行為策略削減部分形式性負(fù)擔(dān)
形式性負(fù)擔(dān)是指工作附帶的形式要求造成的文牘負(fù)擔(dān)［25］，是村“兩委”用行為形式替代實(shí)質(zhì)性目標(biāo)的結(jié)果，這些形式化工作超過了村“兩委”的合理工作時(shí)間和正常工作需要。村“兩委”采取的選擇性遵從策略，雖然沒有從根本上實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)、程序、角色的調(diào)整目的，固化了村“兩委”的半行政化狀態(tài)，但從形式上滿足了制度環(huán)境的各類要求，取得了上級和村民的部分認(rèn)同，同時(shí)也削減了部分形式性負(fù)擔(dān)。
一是“文山會(huì)海”情況有所收斂。“文山會(huì)海”是從基層政府延伸出來的形式主義典型現(xiàn)象。2019 年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，要求發(fā)給縣級以下的文件、召開的會(huì)議減少30%～50%，不再層層開會(huì)、減少陪會(huì)，中央印發(fā)政策性文件不超過10 頁，對村的督查檢查考核事項(xiàng)減少50%以上，嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)。一方面，精文減會(huì)同時(shí)契合了三重合法性的要求，留出了村“兩委”專注自治工作的空間，規(guī)范了村“兩委”的工作程序，梳理了村“兩委”的職責(zé)，因此在村“兩委”提升合法性的動(dòng)機(jī)下得到了積極踐行；另一方面，精文減會(huì)要求是以數(shù)量化的形式提出的，相較于其他形式的制度要求，這些數(shù)量化指標(biāo)對于村“兩委”來說是明確的、易操作的，在村“兩委”的行動(dòng)策略中具有優(yōu)先性，會(huì)在考核制下大力削減會(huì)議和文件，努力達(dá)成數(shù)量目標(biāo)。當(dāng)前，村常規(guī)會(huì)議只有每周一下午的一次例會(huì)，會(huì)議內(nèi)容主要是上一周的工作總結(jié)和本周的具體工作安排，會(huì)議內(nèi)容緊湊、會(huì)議時(shí)間縮短，而其他非常規(guī)會(huì)議就是各類項(xiàng)目的報(bào)告會(huì)，但是次數(shù)較少，不會(huì)占用村“兩委”過多工作時(shí)間和精力，精文減會(huì)取得了明顯成效。另外，發(fā)文情況也得到了較大改善，對材料報(bào)表的要求相應(yīng)降低。
二是取消工作機(jī)構(gòu)行動(dòng)和“摘牌”行動(dòng)有效落實(shí)。開展取消工作機(jī)構(gòu)行動(dòng)和“摘牌”行動(dòng)主要是出于對認(rèn)知合法性的追求。認(rèn)知合法性要求村“兩委”剝離自身的行政屬性、專心于村民自治事務(wù)，工作機(jī)構(gòu)、牌子作為行政任務(wù)的形式性包裝，為行政任務(wù)下移提供了便捷的合理化路徑。資源匱乏讓村“兩委”難以完全擺脫行政事務(wù)，但削減形式性包裝相對容易執(zhí)行。形式性工作在農(nóng)村基層治理中更加引人注意，特別是脫離了實(shí)際需求的形式性工作，當(dāng)其損害治理效能時(shí)，場域中不論哪類主體都會(huì)對此質(zhì)疑，因此減少形式性負(fù)擔(dān)成為多方共識(shí)，村“兩委”必須投入大量精力加以應(yīng)對。在選擇性遵從策略下，一方面村“兩委”會(huì)積極清理工作機(jī)構(gòu)和掛牌；另一方面，各方主體也會(huì)配合村“兩委”在“摘牌”中減少形式性工作的行動(dòng)，給予其壓減證明事項(xiàng)的必要支持。從地方實(shí)踐來看，農(nóng)村近年來的掛牌行動(dòng)基本只有“河長制”與人居環(huán)境整治，人居環(huán)境整治作為專項(xiàng)行動(dòng)單獨(dú)進(jìn)行考核，不納入對村的考核事項(xiàng)中。由此可見，村“兩委”取消工作機(jī)構(gòu)行動(dòng)和“摘牌”行動(dòng)都取得了非常不錯(cuò)的成效。
四、適應(yīng)性創(chuàng)造與實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)的增加
組織的適應(yīng)性創(chuàng)造策略也是組織在環(huán)境壓力與自身發(fā)展沖突下的一種靈活性調(diào)適，既區(qū)別于純粹的創(chuàng)造行動(dòng)，又區(qū)別于選擇性遵從，更強(qiáng)調(diào)組織在現(xiàn)有制度框架下的積極主動(dòng)行為。組織自身也存在創(chuàng)造環(huán)境的可能性，通過對制度要求進(jìn)行再理解、再創(chuàng)造，作為行動(dòng)表率來獲取制度環(huán)境認(rèn)同。適應(yīng)性創(chuàng)造是對選擇性遵從的合法性補(bǔ)充，選擇性遵從對制度要求的部分達(dá)成難以維持長期的組織合法性，而適應(yīng)性創(chuàng)造通過積極表態(tài)獲取的認(rèn)同則可以極大補(bǔ)充組織合法性，調(diào)節(jié)組織與環(huán)境之間的沖突。在農(nóng)村基層治理實(shí)踐中，多方主體雖然對村“兩委”有諸多要求，但這些要求多是泛化的、不具體的，留給了村“兩委”根據(jù)自身特質(zhì)進(jìn)行解釋和創(chuàng)造的空間。當(dāng)多方主體對村“兩委”提出的要求出現(xiàn)沖突或者制度要求與村“兩委”發(fā)展需求不匹配時(shí)，村“兩委”會(huì)根據(jù)自身資源狀況和發(fā)展目標(biāo)對制度要求進(jìn)行理解、整合、創(chuàng)造，并在現(xiàn)有制度環(huán)境中進(jìn)行任務(wù)轉(zhuǎn)換或加碼，以政績邀功獲得上級組織認(rèn)同，以多樣化服務(wù)獲取村民支持，提升組織合法性。這種主動(dòng)創(chuàng)造會(huì)極大增加村“兩委”實(shí)際承擔(dān)的行政事務(wù)和基層事務(wù)，在工作超量的情況下，實(shí)質(zhì)性工作異化為實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)，村“兩委”的適應(yīng)性創(chuàng)造行為策略也就逐漸演變?yōu)樽晕壹哟a、自我加壓的實(shí)質(zhì)性增負(fù)過程。
（一）農(nóng)村基層組織的適應(yīng)性創(chuàng)造行為策略
在組織結(jié)構(gòu)層面，村“兩委”在農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)中具有雙重面向，既要向上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織負(fù)責(zé)，又要對村民負(fù)責(zé)。上級組織希望自己布置的任務(wù)盡快得以處理和完成，村民期待自己的訴求及時(shí)得到回應(yīng)和滿足，這促使村“兩委”轉(zhuǎn)而尋求制度外行為，即適應(yīng)性創(chuàng)造。即使是制度并未明確提出的要求，村“兩委”也可能通過自己的理解自行加碼，以期通過完成多類型任務(wù)來保證實(shí)現(xiàn)上級組織的要求和村民的訴求。在“一肩挑”后，基層黨建工作、村莊發(fā)展、村務(wù)公開、村民訴求等黨政事務(wù)和自治事務(wù)同時(shí)集中在村“兩委”身上，在資源匱乏的情況下，村“兩委”會(huì)將不同來源的事務(wù)雜糅在一起，模糊事務(wù)邊界，通過一次性行動(dòng)同時(shí)滿足多方目標(biāo)，如在原有場地上實(shí)施微更新項(xiàng)目，可以同時(shí)滿足村民的生活美化需要和環(huán)保部門、民政部門、住建部門等多方主體要求，但這種完成也只能是形式上的達(dá)成，即前文所述的選擇性遵從。由于單一的形式達(dá)成經(jīng)不起驗(yàn)證，無法讓上級組織和村民真正滿意，故而村“兩委”會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大任務(wù)邊界，通過大量任務(wù)的形式達(dá)成來提高行為和目標(biāo)的匹配度，同時(shí)向上級組織和村民表態(tài)，表達(dá)堅(jiān)決執(zhí)行上級指示的政治忠誠和全心全意服務(wù)村民的強(qiáng)烈責(zé)任意識(shí)，以爭取上級組織和村民的認(rèn)同。村“兩委”的日常工作包括召開村民會(huì)議、宣傳憲法和法律法規(guī)、發(fā)展文化教育、舉辦和管理本村公共事務(wù)與公益事業(yè)、組織實(shí)施本村的建設(shè)規(guī)劃以及調(diào)解糾紛等，但在適應(yīng)性創(chuàng)造行為策略下，村“兩委”不僅承擔(dān)了大量專業(yè)性行政事務(wù)，如商戶的消防安全檢查、設(shè)備安全檢查、化學(xué)品檢查等，還對村民個(gè)人事務(wù)大包大攬，無論是“柴米油鹽”平淡事，還是“家長里短”瑣碎事，抑或“難分難解”矛盾事，村“兩委”都會(huì)介入，致使其陷入“無邊界”回應(yīng)狀態(tài)。
在組織程序?qū)用妫r(nóng)村基層區(qū)別于城市的最大特征在于其鄉(xiāng)土性，但用非正式手段處理村莊事務(wù)，有悖于規(guī)范化、精細(xì)化、透明化的制度考核要求。因此，村“兩委”的適應(yīng)性創(chuàng)造策略表現(xiàn)為主動(dòng)增加任務(wù)的流程細(xì)節(jié)，如在前期設(shè)計(jì)、中期落實(shí)、后期考察等環(huán)節(jié)全部做到檔案留存、有跡可循，從而在形式上規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，保障自身合法性。一方面，村干部被納入專業(yè)化管理后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村“兩委”的效率要求更加嚴(yán)格，建立起一整套嚴(yán)密的標(biāo)準(zhǔn)體系對其進(jìn)行監(jiān)管和考核；另一方面，村民希望村“兩委”在工作過程中強(qiáng)化規(guī)范化、透明化導(dǎo)向，規(guī)范治理行為，保障村民的知情權(quán)。由于上級黨政機(jī)關(guān)和村民都對村“兩委”工作過程、工作手段提出了治理精細(xì)化要求，更加注重細(xì)節(jié)、追求完美，故而延伸出問責(zé)導(dǎo)向。當(dāng)前，農(nóng)村仍然是熟人關(guān)系下的禮俗社會(huì)，農(nóng)村工作具有細(xì)小瑣碎、無規(guī)律、重復(fù)率低、擬人化程度高等特征，由于規(guī)范化的行政手段很難高效解決農(nóng)村工作中的諸多問題，所以村“兩委”在治理實(shí)踐中更多依靠個(gè)人權(quán)威、利益交換、輿論、私人溝通等簡單有效的手段來完成工作，而這些非正式手段不為制度規(guī)范所認(rèn)同。因此，村“兩委”通過文檔化和電子化辦公，用圖片、文字等記錄每項(xiàng)工作，用規(guī)范化包裝隨意的、非正式的農(nóng)村事務(wù)，將鄉(xiāng)土的方式和手段表述為合法合規(guī)的行政手段，以尋求考核“過關(guān)”。例如，某項(xiàng)工作需要征求全體村民意見，村干部極有可能在日常閑談中完成告知和征求同意，而不是在專門的時(shí)間和地點(diǎn)召開全體村民大會(huì)。根據(jù)規(guī)范化要求，村干部會(huì)用材料重新包裝此情景，再找村民補(bǔ)簽，將流程倒置。村“兩委”通過統(tǒng)一過程簡單化和結(jié)果模塊化來應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民監(jiān)督的做法：一方面即使最終結(jié)果與任務(wù)目標(biāo)出現(xiàn)偏差，留存的資料也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民無法過多苛責(zé)村“兩委”；另一方面，村“兩委”順理成章“卸責(zé)”，也維持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民對自身的認(rèn)同和信任。
在組織角色層面，村莊內(nèi)生資源不足的現(xiàn)實(shí)始終沒有得到徹底改變，而村“兩委”回歸自治、回應(yīng)村民訴求需要大量的治理資源支持，因此，即使面臨制度環(huán)境的角色調(diào)整要求，村“兩委”仍然會(huì)通過主動(dòng)“跑項(xiàng)目”來爭取政府資源。治理資源是支持農(nóng)村開展日常工作的前提條件，項(xiàng)目支持是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和獲取資源的最直接方式［26］。例如，成都市在2018 年印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理經(jīng)費(fèi)保障激勵(lì)機(jī)制的意見》中，確立了村級專項(xiàng)保障資金和激勵(lì)資金“雙軌并行”的經(jīng)費(fèi)保障激勵(lì)機(jī)制。具體而言，專項(xiàng)保障資金重點(diǎn)保障村工作經(jīng)費(fèi)、人員報(bào)酬、村級公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金以及村級服務(wù)設(shè)施和信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)；激勵(lì)資金以項(xiàng)目配套形式發(fā)放，對在黨建引領(lǐng)、服務(wù)村民、村莊營造、村民自治、網(wǎng)格化管理等工作中卓有成效的村莊予以資金傾斜。面對村民日益多樣化的訴求和回歸自治角色轉(zhuǎn)換的要求，村“兩委”會(huì)積極采取行動(dòng)以爭取項(xiàng)目資源。由于基層政府財(cái)政資金也是相對有限的，在項(xiàng)目發(fā)包的選擇上通常帶有利益偏好，在績效導(dǎo)向下傾向于打造錦上添花的“亮點(diǎn)”，所以村“兩委”會(huì)對村莊進(jìn)行基礎(chǔ)打造和亮點(diǎn)包裝，主動(dòng)承接政府的各類行政任務(wù)，以增加“跑項(xiàng)目”的資本。在適應(yīng)性創(chuàng)造策略下，村“兩委”雖然有回歸自治的共同角色認(rèn)知，但仍然會(huì)主動(dòng)行政化。
（二）適應(yīng)性創(chuàng)造行為策略大幅增加實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)
實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)是指村“兩委”承擔(dān)了過量的行政任務(wù)和基層事務(wù)，完成任務(wù)所需要的人力、物力、能力等資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出村“兩委”所能承受的范圍，致使效率低下，無法及時(shí)、保質(zhì)、保量地完成工作。村“兩委”采取的適應(yīng)性創(chuàng)造行為策略通過自我加壓、自我加碼進(jìn)行表態(tài)，增加了村“兩委”的工作內(nèi)容，而資源狀況未得到改善，在資源稀缺和治理任務(wù)急劇增加共同作用下，村“兩委”實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)大幅增加。
在適應(yīng)性創(chuàng)造行為策略的驅(qū)使下，村“兩委”會(huì)主動(dòng)承擔(dān)更多的村民事務(wù)和行政事務(wù)，多中心工作任務(wù)成為村莊治理新常態(tài)。一方面，基層治理事務(wù)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和村民權(quán)利意識(shí)覺醒不斷增加，同時(shí)國家關(guān)注和發(fā)展農(nóng)村的決心不斷增強(qiáng)，社會(huì)治理的重心下沉，村“兩委”作為農(nóng)村治理主體的重要性不斷上升，農(nóng)村落實(shí)國家政策的基層治理行動(dòng)不斷增加，村“兩委”的管理范圍和管理內(nèi)容也不斷擴(kuò)張，涵蓋了社區(qū)治安、社區(qū)計(jì)劃生育、社區(qū)安全生產(chǎn)、社區(qū)救濟(jì)、社區(qū)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面；另一方面，從制度規(guī)定來看，對于村“兩委”的工作職責(zé)只有類型劃分，沒有詳述具體業(yè)務(wù)，給村“兩委”留下自行刻畫細(xì)節(jié)的空間，村“兩委”要對所有衍生出來的工作全部負(fù)責(zé)，如對婦女兒童權(quán)益的維護(hù)，既需要通過對村莊內(nèi)婦女兒童基本情況進(jìn)行摸底，對權(quán)益的具體內(nèi)容進(jìn)行界定和梳理，將相關(guān)政策執(zhí)行到位，也需要對婦女兒童給予日常性關(guān)注，判斷其權(quán)益狀況，還需要準(zhǔn)備相關(guān)留存資料，以備考核之用。
村莊工作量增加帶來對治理資源更高的需求，而農(nóng)村資源稀缺狀況并未得到改善，同時(shí)村“兩委”適應(yīng)性創(chuàng)造行為策略中的“跑項(xiàng)目”行為雖然能夠爭取到一定資源，但也附帶了諸多使用要求，工作量與治理資源存量之間的結(jié)構(gòu)性矛盾加重了村“兩委”負(fù)擔(dān)。一方面，村莊仍然面臨人少事多、專業(yè)性不足的資源困境。在“一肩挑”后，雖然各村村“兩委”按要求配備專職工作者3～9 名（一般是7 名），但數(shù)量還是較少，并且村“兩委”成員年齡偏大、學(xué)歷層次偏低現(xiàn)象普遍存在，在當(dāng)前信息化、數(shù)字化快速發(fā)展的背景下，村“兩委”缺乏學(xué)習(xí)和應(yīng)用新興技術(shù)的精力和能力，難以應(yīng)對線上打卡、APP 記錄、設(shè)備處理、數(shù)據(jù)處理等諸多新型數(shù)字任務(wù)。另一方面，村“兩委”主動(dòng)爭取來的項(xiàng)目資源附帶著許多工作要求和使用限制，極大增加了村“兩委”的工作量。例如，上級組織對村級保障資金使用的內(nèi)容和流程都有較為嚴(yán)格的規(guī)定，在使用流程上，包括黨組織提議、議事會(huì)民主決議、村委會(huì)組織實(shí)施、監(jiān)委會(huì)民主監(jiān)督、黨組織開展評議等“五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，而每個(gè)環(huán)節(jié)里面又有不同步驟，每個(gè)步驟對應(yīng)了不同的要求。從屬于村責(zé)任范圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類公益項(xiàng)目來看，就設(shè)定了一定的申請前置條件，村民只有通過自籌、募捐等方式籌集資金超過所需資金20%，才能進(jìn)入村保障項(xiàng)目申報(bào)、議決、支持范圍。村“兩委”為了更好地回應(yīng)合法性要求所進(jìn)行的資源爭取，反而讓其陷入資源陷阱，新增資源不足以彌合與任務(wù)所需資源之間的差距，使其實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。
五、農(nóng)村基層減負(fù)悖論的破解策略
農(nóng)村基層減負(fù)悖論早已超越減負(fù)政策執(zhí)行效度和限度的范疇，并不是現(xiàn)時(shí)的“減負(fù)難”問題，而是農(nóng)村基層治理場域內(nèi)多方主體博弈和妥協(xié)的結(jié)果。長期的高負(fù)擔(dān)運(yùn)作，削弱了村“兩委”作為農(nóng)村基層治理主體的組織合法性，難以有效調(diào)動(dòng)資源完成治理任務(wù)，因此其必須采取系列行動(dòng)來獲取和提升組織合法性。在農(nóng)村基層治理場域中，村“兩委”的組織合法性主要源于基層黨委政府、村民、社會(huì)組織等相關(guān)主體的認(rèn)同，在村“兩委”組織合法性弱化的前提下，這些主體構(gòu)建的制度環(huán)境要求遠(yuǎn)超出村“兩委”的資源能力范疇。在資源困境和任務(wù)繁雜的沖突中，村“兩委”在主觀能動(dòng)性的驅(qū)使下，綜合運(yùn)用選擇性遵從與適應(yīng)性創(chuàng)造兩類行為策略，既通過形式達(dá)成獲取制度認(rèn)同，又通過積極表態(tài)來獲取更廣泛的滿意，進(jìn)而陷入形式性負(fù)擔(dān)削減、實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)增加的減負(fù)悖論困境中。不論是合法性動(dòng)機(jī)、行為策略選擇，還是最后的行為結(jié)果，都離不開對組織資源量和任務(wù)量的探討，因而突破農(nóng)村基層減負(fù)悖論重點(diǎn)在于彌合村“兩委”的資源與任務(wù)之間的差距，通過增加資源量與控制任務(wù)量，使之互相匹配。
就控制農(nóng)村基層治理任務(wù)量而言，主要從控制行政事務(wù)下沉和村民分擔(dān)自治事務(wù)兩個(gè)方面著手，即在村莊層面厘清行政和自治的邊界，使“行政的歸行政、自治的歸自治”。一方面，要健全完善村公共服務(wù)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，有效落實(shí)村工作負(fù)面事項(xiàng)指導(dǎo)清單，厘清不同主體的權(quán)責(zé)范圍，確保村“兩委”和基層政府各司其職，阻斷行政事務(wù)無限制地下沉，防止自上而下“層層加碼”，通過制度層面的改進(jìn)減少甚至消除基層治理實(shí)踐中村“兩委”協(xié)助變成村“兩委”負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)減少村“兩委”行政性事務(wù)的目標(biāo)；另一方面，在“一肩挑”后，村“兩委”要擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)、帶頭的重任，引導(dǎo)村民成立自治組織，充分激活村民在公共事務(wù)上的主體意識(shí)與參與意識(shí)，幫助村民充分掌握并運(yùn)用在治理中的決策權(quán)和行動(dòng)權(quán)，提升其在需求表達(dá)、活動(dòng)策劃、資源鏈接和公約制定等方面的能力與水平，轉(zhuǎn)變以往村“兩委”大包大攬、事無巨細(xì)的作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)村民對自治事務(wù)的分擔(dān)，從而減少村“兩委”的自治負(fù)擔(dān)。
就增加農(nóng)村基層治理資源而言，要從外生性資源給予和內(nèi)生性資源培育兩個(gè)方面考量。一方面，國家要持續(xù)加強(qiáng)對農(nóng)村的人力、物力、財(cái)力資源傾斜，建立新的財(cái)政支持制度，給予村“兩委”最大限度的經(jīng)濟(jì)支持與保障，打通從村“兩委”到基層政府的職業(yè)晉升通道，落實(shí)擇優(yōu)選拔；另一方面，進(jìn)一步落實(shí)和規(guī)范村保障資金和激勵(lì)資金的使用，提高保障資金的人均標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)差異，酌情簡化激勵(lì)資金的使用標(biāo)準(zhǔn)和流程，鼓勵(lì)資金使用。值得注意的是，由于外生性的資源輸入并不能從根本上解決村莊資源薄弱的問題，所以應(yīng)注重對農(nóng)村內(nèi)生性資源的挖掘和培育，而這主要從優(yōu)化村“兩委”成員的結(jié)構(gòu)入手。具體而言，加強(qiáng)對村“兩委”的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，鼓勵(lì)大學(xué)生和專業(yè)型人才回鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)村“兩委”成員年輕化、專業(yè)化、知識(shí)化更新，提升其對政策、時(shí)事的敏感度和解讀力以及素質(zhì)能力，引導(dǎo)其實(shí)現(xiàn)對行政資源、社會(huì)資源的主動(dòng)獲取與整合，并服務(wù)于村莊治理需求。
參考文獻(xiàn)：（略）
（姜曉萍系四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，從事地方政府治理、城鄉(xiāng)基層治理、公共服務(wù)和社會(huì)治理等研究；楊舒雯系四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，從事城鄉(xiāng)基層治理、公共服務(wù)和數(shù)字治理等研究。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政論壇》2024年第4期）
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