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謝宗藩:中國農村金融機構可持續發展探析

[ 作者:謝宗藩  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2014-05-25 錄入:朱燁 ]

——基于系統顯結構和隱結構協調發展視角

摘要:本文通過回顧分析我國農村金融機構改革歷程,發現農村金融機構改革未引致其可持續發展的原因在于忽略了農村金融機構與經濟系統中其他經濟主體顯結構與隱結構的協調發展,并在分析農村金融機構與相關經濟主體間結構關系的基礎上提出相應對策建議。

關鍵詞:農村金融機構;顯結構;隱結構;可持續發展

一、引言

為改變由計劃經濟體制所形成的城鄉二元經濟結構,黨中央提出了建設社會主義新農村的目標,并提出了“以工促農,以城帶鄉”的發展思路,我國正處于這一發展階段的關鍵時期,先后出臺了取消農業稅,增加“三農”支出等財政政策,但對于改變我國農村落后局面仍是杯水車薪。我國農村地域廣大,人口眾多,情況復雜,資金需求呈現大量化、多樣化及長期化特點,僅依靠財政政策無法為新農村建設提供足夠的資金支持,所以必須大力發展農村金融,通過金融手段為新農村建設“輸血”。發展農村金融的關鍵則是促使農村金融機構可持續發展,只有可持續發展的農村金融機構才能充分發揮其資金融通功能,為新農村建設提供源源不斷的資金支持,可以說農村金融機構的可持續發展是破解我國農村發展資金難題的關鍵突破點。

農村金融機構作為我國農村經濟系統中的一個基礎節點,在農村經濟發展過程中被寄予厚望—充當支農資金提供者,但我國歷經多年的農村金融機構改革目前看來效果并不理想,其可持續發展能力有待加強。本文通過引入系統分析試圖找出農村金融機構可持續發展的關鍵問題。系統是“處在一定相互聯系中與環境發生關系的各要素整體”[1],而根據系統協同論[2],系統顯結構與隱結構一致是系統發揮最優功能的條件,系統的顯結構是各個組成要素之間相對穩定的聯系方式,而隱結構則是系統各要素之間不可感知的內在結構[3]。農村金融機構是我國經濟系統中的重要組成要素,它與經濟系統中其他經濟主體的顯結構和隱結構關系如何協調才能促使其可持續發展并充分發揮其支農功能,基于此本文通過對農村金融機構所處經濟系統的綜合分析來考慮其可持續性問題。

二、農村金融機構改革回顧:忽視農村金融機構與經濟系統中其他主體間顯結構和隱結構協調發展的改革歷程

(一)我國農村金融機構改革回顧

我國的農村金融機構在解放初期建立以來,主要經歷了以下幾個階段:

第一個階段:初步建立(1949-1957)。新中國成立后,土改運動使廣大農民獲得了私有土地,農民擴大生產的需求僅靠民間借貸無法滿足,為此中國人民銀行在1951年5月召開全國農村金融工作會議,確定了“加強農村金融工作、積極發展信用合作”的政策以支持我國農業生產的全面恢復。之后一段時期我國農村陸續設立了農村信用合作社,并在1954年獲得大規模發展,到1955年中國農業銀行成立時,我國共建立農信社近16萬個,基本實現一鄉一社。這一時期的農村金融對我國農村恢復生產發揮了積極作用,我國農村生產快速恢復說明農村金融機構的支農功能得到了有效發揮。

第二個階段:國家控制(1958—1977)。從20 世紀50 年代后期開始,國家通過人民公社化運動完全壟斷了農村經濟,而在當時動員一切經濟資源為國家工業化服務的大背景下,國家通過“剪刀差”扭曲價格,將農村資源配置于工業發展,進而導致當時的中國農村除具有自然經濟特點的簡單交換之外,市場和金融幾近消亡,農村信用社雖有合作之名,但“名存實亡”,無法發揮融通資金支持農業發展的基本功能。

第三個階段:改革探索(1978-1993)。十一屆三中全會之后,家庭聯產承包責任制的推行使我國農村再次煥發活力,農村金融需求擴大,國家也開始有意識地弱化財政大一統的經濟管理方式,著手恢復重建金融體系:1979年恢復中國農業銀行,并在80年代基本形成了完整的結構體系;1985年農信社開始自主從事業務并普遍建立縣級聯社;1986年農村民間金融快速發展,農村合作基金會大量設立。但是直到1994 年國家決定建立市場經濟體制之前,我國農村金融一直由國家主導,為籌集發展工業和城市的大量資金,政府通過在農村廣設金融機構“吸儲”用于工業投資,農村金融機構不僅沒有將農村、農業、農民視為服務對象,反而成為農村金融資源的“抽水機”,這一時期農村金融機構具有明顯的非農化特征。

第四個階段:綜合改革(1994—2003)。大量農村金融資源被“抽向”城市導致農村經濟發展滯后,我國經濟出現了較為明顯的“二元結構”特征,為縮小城鄉差距,1994 年國家開始探索在市場經濟背景下農村金融機構的發展問題,農業銀行開始商業化經營。而1995年國務院在《關于金融體制改革的決定》中,不僅明確了農業發展銀行的政策性金融角色,還明確了農村基層金融機構的合作性質,并在其中肯定了農村合作基金會的作用。1996年6月農信社從農行脫鉤,成為農村金融主力軍。1996 年8 月,國務院再次以文件形式明確了合作金融、商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系,而且這一改革思路至今仍在指導我國的農村金融機構改革。

農村經濟的“弱質性”導致涉農信貸無法為農村金融機構提供獲利保障,所以在市場經濟改革的大背景下追求利益最大化的農村金融機構均表現出了明顯的“離農”傾向:四大國有銀行改制后紛紛從農村撤離;農發行的商業性業務由于經營混亂被叫停,只能辦理糧棉油等農產品流通領域的大額信貸業務;農村合作基金會由于發展失序和高風險暴露,1999年被國務院強制整頓取締,隨后不久則被認定為非法;而僅剩的農信社則由于壟斷、治理缺范以及資金逐利也表現出較為強烈的“離農傾向”大量涉足非農信貸。如表1所示,這一時期我國農村資金大量外流,農村金融機構并沒有發揮其支農功能,反而以市場之名撤離農村,拋棄農民進入了城市。

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第五個階段:深化改革(2004—)。2004年開始中央連續出臺一號文件推動我國三農事業發展,農村金融機構改革也隨之進一步深化,同年農信社新一輪的改革全面啟動。而且為解決農村金融供給不足、競爭不充分等問題,從2005年開始推進新型農村金融機構“增量”改革:2005年中國人民銀行在山西等五省區開展經營資本小額信貸試點;2006年底銀監會調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策,并于2007年在四川等六省進行資金互助合作社試點,并于同年10月將試點省份擴大到全國31個省市區,同時出臺了有關農村資金互助社的規定;2011年銀監會印發《關于調整村鎮銀行組建核準有關事項的通知》,進一步調整完善準入政策,鼓勵按照區域掛鉤的原則集約化組建村鎮銀行,重點布局西部地區和中部欠發達縣域,并要求村鎮銀行堅持面向“三農”的建設方向和“做散做小”的經營原則。截至2011年底,全國242家銀行業金融機構共發起設立786家新型農村金融機構,其中村鎮銀行726家(已開業635家),貸款公司10家,農村資金互助社50家(已開業46家);473家分布在中西部地區,占60.2%,313家分布在東部地區,占39.8%[4]。但目前新型農村金融機構的發展仍較為艱難,并沒有得到迅速發展,主要是銀監會因監管難度較大而放緩新型農村金融機構的發展速度[5]。湖北監利縣汴河鎮王垸村由5個老人于2006年發起的養老基金會,通過吸納同村老年人股金向村民發放貸款,然而該基金會未經有關部門審批被依法清理取締[6]。與此同時新型農村金融機構監管問題也逐步凸顯,江蘇省連云港灌南縣四家農村資金互助社相繼關門、負責人跑路,讓2500多名儲戶蒙受了1.1億元資金損失[7]。可見,農村金融機構的準入放寬和嚴格審批已成為銀監部門的兩難選擇。

(二)我國農村金融機構改革“失靈”的原因探析

縱觀我國農村金融機構改革歷程,改革一般著眼于金融機構的設立或調整,有需求則設立,有問題則撤銷取締,或者是進行“存量”改革,或是“增量”改革:在“以農補工”階段政府通過強力控制農村金融機構達到抽取農業資金發展工業的目的;在農村金融機構成為“包袱”時則進行商業化改革,將其推向市場;而農村金融機構作為市場主體追求自身利益最大化時,表現出了強烈的“離農”傾向,不僅大量撤并農村網點,而且大量資金用于非農信貸,同時利用自己的“半官辦”身份壟斷農村金融市場,導致我國農村存在大量信貸配給現象,出現了嚴重的“市場失靈”,進而在“以工補農”階段使我國農村經濟發展因資金瓶頸陷入難以為繼的境地,此時政府則試圖通過增量改革引入競爭,并加大政策支持力度引導農村金融機構回到“支農”的正確軌道上來。但目前看來,雖然取得了一定的成績,但效果并不理想,農信社改革需進一步深化,新型農村金融機構也存在著不少問題,最為突出的則是它們的可持續發展問題。我國農村金融機構改革為何會“失靈”,筆者認為根本原因在于忽視了農村金融機構與經濟系統中其他經濟主體的顯結構和隱結構協調發展的問題。

宏觀上,我國農村金融機構的發展是與我國農村經濟的興衰緊密聯系的,深受我國各時期農村經濟政策的影響。建國初期的土改運動使農民獲得了私有土地產權,農民擴大生產的需要催生了農村合作金融的發展,而人民公社化運動則挫傷了農民的生產積極性,阻礙了農村經濟的發展,同時也極大地破壞了農村金融。改革開放以后,農民通過家庭聯產承包責任制獲得了土地經營權,農村經濟再次煥為活力,農村金融也隨之再次繁榮,但正規金融供給不足導致農村民間金融的畸形繁榮,甚至非法金融在農村普遍存在,也因高風險而被政府取締。與此同時,工業化的發展偏好則促使政府通過控制農村金融機構將農村金融資源配置于工業,因而農村金融機構成為國家動員農業剩余為城市工業化供給資金的一個重要渠道,當國家為了維持經濟增長保障國家經濟改革穩定從農村“抽血”導致農村經濟改革步入停滯不前的狀態時,農村金融機構發展也處于停滯階段。而當國家為破解“經濟二元結構”困局推行“反哺農業”政策時,農村金融則因國家政策再一次獲得了發展。可見,農村金融機構在各個時期均受到政府政策的較大影響,其與政府之間結構關系是其獲得持續發展的重要外部條件。但政府在我國農村金融機構改革過程中,只注重其監管控制農村金融機構的顯結構關系,將農村金融機構作為控制農村經濟剩余的工具,忽視農村金融機構與政府之間的隱結構關系—促使其可持續發展并發揮支農功能。自上而下的強制性變遷導致政府在改革過程中或越位或缺位,使得農村金融機構的支農功能基本弱化,異化為農村經濟剩余的“輸出管道”。

中觀上,農村金融機構處于具體的區域金融環境內,其與所在區域內其他金融機構的結構關系也在一定程度上影響其可持續發展,特別是在農村金融市場進一步開放,競爭環境逐步完善的背景下。銀監會放寬農村金融機構準入政策,寄希望于發展新型農村金融機構在農村金融市場中引入競爭機制,但目前正在進行的新型農村金融機構改革存在著一定的混亂局面,現有的農村金融機構對新型農村金融機構存在排斥心理,而地方政府在政績導向下則熱衷于在農村地區設立新型農村金融機構,甚至不惜違規審批,與此同時農信社在廣大農村地區所發揮的支柱作用被人忽略,其進一步改革似乎被淡忘。沖突的存在或片面的改革都有可能導致農村金融機構改革績效的下降,無法發揮其支農功能,這種現象的存在主要是對農村金融系統中農村金融機構之間顯結構與隱結構協調發展的認識不足,在農村金融機構改革中只關注農村金融機構之間競爭的顯結構關系,沒有關注他們之間互補“支農”的隱結構關系,而各種類型的農村金融機構同為服務于“三農”的信貸機構,無序競爭將導致資源浪費,進一步弱化改革效果,以致改革“失靈”現象的出現。

微觀上,農村金融機構主要面對與客戶—廣大農戶的結構關系,這是農村金融機構可持續發展的重要影響因素。農戶的貸款項目經營良好發展則能增強其還款能力,進而保證農村金融機構獲得經營利潤以維持其可持續發展。但我國農村金融機構主要關注的是其與農戶“資金借貸”的顯結構關系,特別是農戶的還款能力,許多農村金融機構都實行信貸發放、收回與職工的工資、津貼掛鉤的風險管理辦法,導致基層信貸員只關注還款完成情況,甚至有的信貸員通過先還再貸的方式完成還款任務,而對于農戶是否將貸款用于項目經營以及項目的開展情況基本不知情,更不用說關注為農戶提供各種信息傳導服務和技術支持服務,以及通過產品創新滿足廣大農戶的差異化金融需求等與農戶的隱結構關系,這導致農戶將貸款挪用于婚嫁、醫療和子女教育等大額生活支出,并未用于農業項目的開展,農村金融機構也因而未能起到有效發揮促進農民增收的作用。

我國改革開放以來的歷次農村金融機構改革并未取得預期效果的根本原因在于忽視了對其所處系統結構的分析和把握,尤其是沒有關注農村金融機構與經濟系統各主體間顯結構與隱結構的協調發展,從而導致農村金融機構改革“失靈”,效果并不理想。而農村金融機構與系統中各經濟主體間顯結構與隱結構關系是否協調在很大程度上影響著農村金融機構功能的發揮,當顯結構與隱結構比較協調時則能夠充分發揮其金融功能;反之則農村金融機構功能無法有效發揮[4]。可見農村金融機構的可持續發展要注重農村金融機構與社會經濟系統中各經濟主體之間顯結構與隱結構的協調發展。

三、農村金融機構可持續發展路徑選擇:與經濟系統中各經濟主體顯結構和隱結構協調

  我國農村金融機構改革只關注機構本身而忽視其與其他經濟主體的顯結構與隱結構關系協調,最終導致改革“失靈”。為達到增強農村金融機構可持續發展能力的目的,則需要根據系統理論將農村金融機構視為農村經濟系統中的重要組成部分,分析它與其他經濟主體的結構關系,進而通過促進它們之間顯結構和隱結構協調來實現可持續發展,關鍵則是促使農村金融機構宏觀上與所處的經濟系統相耦合,中觀上與所處的農村金融系統相耦合,微觀上則要實現與農戶結構關系的協調發展。下面就農村金融機構與經濟系統中不同經濟主體之間顯結構與隱結構協調發展促進其可持續發展的路徑進行分析闡述。

(一)宏觀層次:農村金融機構與政府間顯結構和隱結構協調發展

從宏觀層面看,農村金融機構作為經濟系統整體的一部分,其可持續發展深受政策環境和制度環境的影響,其與政府之間的顯結構和隱結構關系主要表現在與中央政府部門、中國人民銀行以及銀監會等能夠制定影響農村金融機構政策的政府部門之間的聯系上,表面上看農村金融機構與中央部委之間距離較遠,它們之間沒有什么明顯的結構聯系,其實不然,中央政府的各項政策對農村金融機構的可持續性發展具有決定性影響,特別是有關的財政政策、貨幣政策以及法律制度是農村金融機構在具體運營過程中必須面對的外部宏觀環境。

政府引導農村金融機構支農有兩個環節,一個是政府和農村金融機構之間的關系,政府通過某些政策和行為促使農村金融機構產生支農傾向,然后是農村金融機構和“三農”之間的關系,農村金融機構通過資金信貸支持“三農”發展。其中最關鍵的則是政府如何通過政策手段讓農村金融機構產生支農行為,而獲得相應經濟利益是農村金融機構可持續發展和保持支農積極性的基本條件,只有利益引導才能促使最大化自身利益的農村金融機構主動支農。可見農村金融機構與政府之間不僅有政策引導的顯結構關系,還有隱藏其中的利益引導關系。政府一方面可以直接通過提供資金(政策性金融機構)、降低風險、降低成本、增加收入、協助擴展業務等方式引導農村金融機構為“三農”提供信貸支持[8],特別是在農村金融機構改革前期通過提供金融風險補貼來實現農村金融機構的可持續發展。另一方面政府則可以通過加強監管和完善市場制度等間接手段來保證農村金融機構的可持續發展[9],因為完善的市場制度是農村金融機構獲得經濟利益的基本保障,所以政府還承擔著完善涉農金融制度的任務。此外,還要及時制定頒布專門的監管法律,建立監督管理體系以規范農村金融機構的行為,對農村金融機構的經營和風險進行監督和控制[10],特別是要建立有效合理的退出機制,使經營績效低下的農村金融機構退出農村金融市場,這就需要政府改變角色定位,由農村金融機構的“最后信用擔保人”轉變為“最終裁判員”。農村金融機構與政府之間顯結構和隱結構關系如圖1所示。

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(二)中觀層次:農村金融機構間及其與地方政府間顯結構和隱結構協調發展

農村金融機構主要與其所在區域內的各經濟主體發生聯系,所以在中觀層次上,要關注他們之間的顯結構和隱結構協調發展問題。這類經濟主體主要有地方政府和其他金融機構,他們的顯結構身份信息分別為“管理部門”和“競爭對手”。農村金融機構與地方政府之間的顯結構關系是管理與被管理的關系,但在信用環境構建方面則與地方政府構成了“合作”的隱結構關系,特別是在完善農村信用體系和優化農村金融文化環境方面,二者有著“共同利益”。農村金融機構可以和地方政府共同推動“信用鄉”、“信用村”、“信用社區”建設,以評選的形式營造誠信氛圍,推動農村信用體系構建。此外在應對非法集資、高利貸、假幣等對農民群眾和農村經濟社會危害極大的問題時,也需二者共同努力。

我國經過幾十年的金融機構改革,現在農村已經有政策性金融機構、合作性金融機構、商業性金融機構以及新型農村金融機構,這些金融機構之間的顯結構是競爭關系,但他們之間其實還存在著相互協調,合力支農的隱結構關系。不同性質的農村金融機構可以通過信息共享來降低信息成本和交易風險,還可在農村金融市場上形成業務互補以滿足不同層次的農村金融需求,像農村資金互助社就可以通過農村熟人社會所形成的信息和信用約束機制輔助農村信用社開展農戶小額信貸,合作可以降低信息成本和不完全信息所帶來的交易風險。而地方政府有關部門則應通過構建農村金融機構聯動支農機制來協調他們之間的關系,為農村金融機構之間的合作提供必要的制度安排[11]。農村金融機構間及其與地方政府間的結構關系如圖2所示。

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(三)微觀層次:農村金融機構與農戶間顯結構和隱結構協調發展

實踐表明,注重與農戶間顯結構和隱結構協調發展的農村金融機構可以有效發揮其支農作用。日本的農村金融機構—綜合農協因其與農村的傳統習俗密切融合,尤其是注重家庭親屬關系等隱結構關系,主要開展六個方面的支農活動:信貸服務;保險和保健服務;指導農業經營;集中農產品規模上市;統一購買農業生產物資,其中信貸服務是農協的業務中心,吸收農協成員存款并向需要資金的成員貸款,所以其持續支農能力較強[12]。

建國之初,我國農村信用社發展是較為成功的,在為農戶提供信貸服務的同時與農技站密切聯系,給農戶提供切實可行的生產建議,不僅幫助農民進行農業生產,而且也增加了農民還款率,取得了良好的經濟效益。可見,農村金融機構幫助農民提高資金使用效率取得較好的經濟收益,可以提高農戶的還款能力和還款意愿。農村金融機構與農戶之間的“資金借貸”關系可視為顯結構,而農村金融機構與農戶的其他關系,比如農業項目支持關系、市場信息傳導關系等都是其隱結構。因而農村金融機構要改變經營理念,除關注與農民間的信貸服務關系外,還應當深入了解農戶的金融需求,給予農民配套的項目選取指導、技術支持以及信息傳遞等其它服務關系。這就需要農村金融機構不斷加強與技術支持部門和政府信息部門的聯系,因地制宜地提出適宜當地農業發展的投資項目,并及時給予農民跟蹤指導,為廣大農戶提供差異化、特色化的金融服務。農村金融機構只有把與農民之間的借貸關系與技術支持、信息提供、產業指導等服務關系協調起來,才能充分發揮其功能最大限度地扶農幫農,并在支農的同時取得良好的經濟效益。其與農戶間的系統結構如圖3所示。

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四、結語

我國農村金融機構的可持續發展取決于農村金融機構與經濟系統中各主體間顯結構和隱結構的協調發展。對政府而言,應當在改革進程中減少不當干預,而是基于農村金融市場缺陷和不足針對性地進行彌補和完善,特別是要通過完善政策制度和法律制度,構建促使農村金融機構可持續發展的制度環境,并協調和激勵各農村金融機構面向三農提供金融服務,確保達到“支農”最優效果。而對農村金融機構來說,則要以提升自身發展能力為立足點,進行產品服務創新、服務模式創新以及風險控制創新,特別是要關注與農戶之間的結構關系,為農戶提供多方支持,最終實現“雙贏”——農村金融機構和農戶均獲得可持續發展。


(作者系廈門大學經濟學院博士研究生;來源:《金融與經濟》 2014年第5期)


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