黨的十八大以來，黨中央堅持把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了顯著的成效。黨的二十大報告提出，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要在體制機(jī)制上進(jìn)一步的創(chuàng)新，激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，釋放農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的活力，主要有六個方面的問題值得大家進(jìn)一步關(guān)注，也是當(dāng)前和今后一個時期我國進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新的幾個重點。
一、關(guān)于保障國家糧食安全的體制機(jī)制
保障糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品的安全，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的首要任務(wù)、頭等大事，任何時候都要緊緊抓住不放。改革開放以來，我國的糧食總產(chǎn)量從3億多噸增長到6.6億多噸，增長了121%，高于同期54%的人口增長，但是由于城鄉(xiāng)居民食物消費的剛性增長，飼料和工業(yè)用糧大幅度增加，糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品的供給缺口仍然不小。從長期趨勢看，耕地、水資源的約束難以緩解，糧食與其他農(nóng)產(chǎn)品用地的結(jié)構(gòu)性矛盾此消彼漲，生產(chǎn)成本上升，導(dǎo)致國內(nèi)外糧食價格倒掛?，F(xiàn)在口糧是絕對安全的，我國的儲備比較充裕，但綜合考慮，口糧占消費量大概是40%，按照國家糧油中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，飼料占37%左右，工業(yè)用糧和種子用糧占23%，種子用糧很少，一年就一百來億斤。
糧食安全存在著許多不確定的因素，隱患不小，在糧食安全保障立法、完善政策體系以及工作措施方面有幾個問題需要引起高度重視。
（一）明確國家的糧食安全戰(zhàn)略
明確以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，將谷物基本自給、口糧絕對安全方針轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，把保障糧食安全作為“三農(nóng)”工作、鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重中之重。從長遠(yuǎn)考慮，糧食進(jìn)口要有底線，我國糧食的谷物進(jìn)口量應(yīng)該低于5%，自給率應(yīng)該達(dá)到95%以上。1996年我國發(fā)表了《中國的糧食問題》白皮書，2019年發(fā)表了《中國的糧食安全》白皮書。第一個糧食白皮書就提出，糧食的自給率不低于95%。當(dāng)然我國糧食的口徑和聯(lián)合國糧農(nóng)組織的口徑是有差別的，聯(lián)合國糧農(nóng)組織是把大豆作為油料計算，我國把大豆放在糧食里面。如果按照實物量來計算，我國的食物進(jìn)口量應(yīng)當(dāng)?shù)陀?5%，自給率高于85%，現(xiàn)在按照國家發(fā)改委的計算，食物進(jìn)口量是74%。我國要防止調(diào)劑余缺演變成嚴(yán)重的依賴，人口大國的糧食安全絕不能走大開大合、大進(jìn)大出的路子。
（二）完善落實耕地保護(hù)和種業(yè)振興兩大政策的體制機(jī)制
確保18億畝糧食的耕地紅線，15.46億畝的永久性基本農(nóng)田，17.5億畝的糧食種植面積不能減少。按照中央的要求，要把全部的永久基本農(nóng)田建設(shè)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，到2025年，按照規(guī)劃建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田10.75億畝，改造提升1.05億畝，如果平均畝產(chǎn)按照500公斤計算，我國就可以形成5億噸以上的糧食綜合生產(chǎn)能力，同時要把這些耕地保護(hù)好。另外，還要認(rèn)真貫徹新修訂的《種子法》，鼓勵以種業(yè)為重點的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，實施種業(yè)振興計劃，加大種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，規(guī)范有序發(fā)展生物育種產(chǎn)業(yè)化。現(xiàn)在糧食的三大作物里，種子的同質(zhì)化是比較嚴(yán)重的，2015年同質(zhì)化率是20%左右，2015年我國修改了《種子法》，2022年再次修改。在2022年修改的時候，三大谷物的種子同質(zhì)化率已經(jīng)達(dá)到了50%左右，為什么種子產(chǎn)業(yè)化率不高呢？為什么品種的產(chǎn)量提升不快呢？一個重要的原因就是同質(zhì)化率，這些種子都是“兄弟姐妹”，你拿我的，我拿你的。舉個簡單的例子，就像一輛汽車一樣，他換了兩個燈就變成自己的自主品牌了。所以2022年這一次《種子法》的修改重點就放在種業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)上。
（三）明確提升糧食綜合生產(chǎn)能力的保障條件
集成多年來形成的行之有效的支持保護(hù)措施，建立健全糧食安全制度保障體系，包括完善公共財政對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的支持政策，建立穩(wěn)定的投入增長機(jī)制，建立健全糧食生產(chǎn)風(fēng)險基金制度，建立省級間糧食的產(chǎn)銷銜接利益調(diào)節(jié)補(bǔ)償機(jī)制等等。同時，要實施好第三個新增千億斤的糧食規(guī)劃，這是一個非常好的規(guī)劃。在上世紀(jì)九十年代后期（從1996年開始），我國實施了第一個千億斤糧食的增產(chǎn)規(guī)劃，在十六大、十七大期間，實施了第二個增產(chǎn)千億斤糧食的規(guī)劃?，F(xiàn)在中央國務(wù)院又提出繼續(xù)提升農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，實施第三個新增千億斤的糧食規(guī)劃，這是一個非常好的規(guī)劃，從根本上提升我國的產(chǎn)量水平。
（四）明確糧食的安全保障責(zé)任
劃分中央和地方的糧食安全保障責(zé)任，主產(chǎn)區(qū)糧食供給和主銷區(qū)消費的補(bǔ)償責(zé)任，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都有責(zé)任保面積、保產(chǎn)量，飯碗要一起端、責(zé)任要一起扛。同時，要落實黨政同責(zé)，壓實責(zé)任，切實糾正一些地方不重視糧食生產(chǎn)，縣級黨委政府是糧食安全的天線指揮部，應(yīng)當(dāng)把糧食生產(chǎn)作為重中之重，首要職責(zé)。
糧食安全還有一個重要的措施，一方面要從生產(chǎn)端入手，另一方面還要從消費端入手，控制食用油不合理的消費，引導(dǎo)飼料原糧的替代。我國現(xiàn)在大量進(jìn)口的糧食是大豆，一億噸左右，如果能夠把這部分減少，那糧食的對外依存度就可以大大降低?，F(xiàn)在我國每年人均食用油的消費量是26公斤，總計大概就是3600~4000萬噸。1990年，我國人均食用油的消費才7.7公斤，現(xiàn)在的26公斤，高于世界平均水平2~3公斤。食用油的自給率只有30%，一方面糧油征地的壓力很大，一方面自給率低，供應(yīng)鏈安全風(fēng)險也很大。
我國每年的消費量大概是4000萬噸左右，如果減量10%，消費量就可以控制在3600萬噸以內(nèi)，3600萬噸就可以節(jié)約出8000萬畝的播種面積，對外依存度可以下降10%，減少食用油的消費是有空間的。聯(lián)合國糧農(nóng)組織推薦的居民日攝入標(biāo)準(zhǔn)是20~25克，我國的膳食營養(yǎng)推薦標(biāo)準(zhǔn)是25~30克/天，現(xiàn)在實際消費是70克/天左右，按照4000萬噸的消費量來算，當(dāng)然有一部分還是用到其他方面去了，但是按人頭平均還是70克左右，所以有減少的空間。我國要減少草本油脂，大力發(fā)展木本油脂，現(xiàn)在木本油脂一年產(chǎn)量才200萬噸左右，如果能達(dá)到500或者1000萬噸，可以大大地節(jié)約耕地面積。
在糧食方面，我國要把飼料糧的替代問題提上日程，現(xiàn)在每年飼料糧的消費是2.5億噸。在玉米、豆粕的替代方面，依靠科技進(jìn)步還是有很大空間的，還是能夠節(jié)本增收的，有文章可做的，像動物性蛋白、植物性蛋白、淀粉類原料、富含油脂性原料的替代，都有文章可做，所以在科技方面要加大力度。在糧食安全保障的體制機(jī)制方面，既要把已有的政策措施、法律法規(guī)落實，又要有體制機(jī)制方面的進(jìn)一步創(chuàng)新。
二、關(guān)于完善扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的體制機(jī)制
我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從1956年合作社算起，現(xiàn)在六十七八年了，還沒有一部法，急需一部法律來規(guī)范?，F(xiàn)在這個法在社會上公開征求意見以后，分歧還是比較多的，無論是在管理部門、專家學(xué)者，還是實際工作部門的同志們，都有一些不同的看法。問題認(rèn)識不同的方面很多，八九個都有，主要講兩個問題：
（一）在立法過程中要明確市場主體地位
我國現(xiàn)在全國的鄉(xiāng)、村、組三級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織299萬，像廣東，組一級也是一個集體經(jīng)濟(jì)組織，因為廣東原來搞了一個小區(qū)制，把過去的生產(chǎn)大隊變成了小區(qū)，把原來的生產(chǎn)隊搞成了村委會。這些年的發(fā)展，小隊的那個村委會集體經(jīng)濟(jì)有一定的實力，有一些資產(chǎn)，所以在這次登記的時候，他就把生產(chǎn)隊一級的村委會也登記為集體經(jīng)濟(jì)組織，但是他從行政體制上已經(jīng)改過來了，又恢復(fù)了大隊是村委會，小組是村民小組，但是村民小組也登記了，所以廣東就登記了將近40萬，其他地方還不太多。299萬個集體經(jīng)濟(jì)組織，有9億集體經(jīng)濟(jì)組織成員，《民法典》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人，同農(nóng)民專業(yè)合作社法人類型是一樣的，既然是一個法人，與農(nóng)民專業(yè)合作社一樣都是合作經(jīng)濟(jì)組織，就是說他要從事營利性的生產(chǎn)經(jīng)營活動，在現(xiàn)行的法律法規(guī)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位沒有明確。
這個是需要明確的，為其更好的融入和對接市場經(jīng)濟(jì)，直接參與市場競爭奠定一個制度基礎(chǔ)?？紤]到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域性和職能的特殊性，集體經(jīng)濟(jì)組織不能償還到期債務(wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者有明顯喪失清償能力時，可以適用《破產(chǎn)法》規(guī)定的重整和解程序。但是，不能適用破產(chǎn)清算程序，因為我國的集體經(jīng)濟(jì)組織還有社會保障的功能，解散了，人、地去哪，所以不能搞破產(chǎn)清算。和解重整是可以的，現(xiàn)在幾個村并在一起，富村帶窮村，實際上也是一個重整的程序。
（二）保障經(jīng)營自治權(quán)
在《憲法》中是有規(guī)定的，集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)，所以在堅持集體所有制的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織拓展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，廣泛參與市場經(jīng)濟(jì)活動。這一塊如果改得好，可能是農(nóng)業(yè)農(nóng)村鄉(xiāng)村振興的一個新增長點，當(dāng)然有人說，很多鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不起作用了，看不見了。這種情況是有的，但是還有不少的集體經(jīng)濟(jì)組織是充滿活力的，如果能先把1/3的搞好，1/3也是100萬個組織、3億農(nóng)民，所以這個問題還是要繼續(xù)認(rèn)真對待的。
三、關(guān)于完善金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制
（一）完善金融支持鄉(xiāng)村振興的政策體系
落實黨中央國務(wù)院關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的要求，增強(qiáng)金融政策體系的系統(tǒng)性和約束力，建立長效機(jī)制，給金融機(jī)構(gòu)履行支農(nóng)責(zé)任以長期穩(wěn)定的政策預(yù)期?，F(xiàn)在，我國在這一方面基本上都是指導(dǎo)性的意見和人民銀行、銀保監(jiān)會的部門規(guī)章，有點碎片化，金融機(jī)構(gòu)包括農(nóng)民就沒有一個長期的政策預(yù)期，所以這個還是要在制度化方面進(jìn)一步推動。
（二）明確金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的責(zé)任
我國的金融既有經(jīng)濟(jì)屬性，還有社會屬性，不能單純用營利水平來衡量機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村地區(qū)，吸收存款的金融機(jī)構(gòu)特別是國有銀行或股份制的商業(yè)銀行，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的貸款投放義務(wù)和社會責(zé)任，建立支農(nóng)信貸的責(zé)任制度，明確和考核可激勵的約束性指標(biāo)，以此推動金融機(jī)構(gòu)將吸收資金的一定比例用于鄉(xiāng)村振興。
對于達(dá)到涉農(nóng)貸款比例，服務(wù)鄉(xiāng)村振興能力強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu)，優(yōu)先享受財政扶持，稅收優(yōu)惠等政策，服務(wù)的力度越大，享受的政策就越多；對達(dá)不到涉農(nóng)貸款比例的金融機(jī)構(gòu)，可以采取暫緩批準(zhǔn)新業(yè)務(wù)等措施加以約束。美國通過制定社區(qū)銀行法，專門服務(wù)于農(nóng)場主和中小企業(yè)，形成一個彈性的約束，達(dá)到多少，就進(jìn)行激勵，貸款比例達(dá)不到，就進(jìn)行約束。約束的一個條款就是金融機(jī)構(gòu)要增加新業(yè)務(wù)的時候，報上來就先不批或者緩批，引導(dǎo)機(jī)構(gòu)按照法律要求的方向把資金投出去。東南亞一些國家也有類似規(guī)定，如果面向農(nóng)村的貸款比例達(dá)不到要求，就要把資金調(diào)度到農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)里去，也能起到一些約束的作用。所以我國也應(yīng)該要求，凡是向農(nóng)村地區(qū)投得多的就享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策，投得少就約束，一手拿個棒子，一手拿個胡蘿卜。
（三）完善鄉(xiāng)村振興金融統(tǒng)計制度
我國這方面的統(tǒng)計一直是有些問題的。2022年末，金融機(jī)構(gòu)人民幣的各項貸款余額是213萬億，涉農(nóng)貸款的余額是49萬億，占了23%，農(nóng)民GDP占國家GDP也就是7%左右，現(xiàn)在可能都不到7%，農(nóng)業(yè)的涉農(nóng)貸款就有23%，這是不可能的，統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計指標(biāo)方面的問題?，F(xiàn)在在統(tǒng)計上把縣域的貸款，除了房地產(chǎn)以外，全部計算在涉農(nóng)貸款里面，真正的“三農(nóng)”到底用了多少？在這個占比23%，49萬億里是看不出來的，所以建議調(diào)整優(yōu)化涉農(nóng)貸款的指標(biāo)口徑。將金融機(jī)構(gòu)用于農(nóng)林牧漁生產(chǎn)加工、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、鄉(xiāng)村建設(shè)的貸款作為核心指標(biāo)加以考核，以科學(xué)客觀地反映金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的水平。原來這個口徑為了歷史對比依然保留，在這個指標(biāo)里面再搞幾個核心指標(biāo)，將來就用這個來考量金融機(jī)構(gòu)。
四、關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制
傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展可能主要靠內(nèi)部力量，那么建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，在充分挖掘內(nèi)部力量、內(nèi)生動力的同時，可能更多地要依靠外部的力量，不走城鄉(xiāng)融合的路子，農(nóng)業(yè)農(nóng)村很難有大的起色，一是要從戰(zhàn)略頂層設(shè)計，二是現(xiàn)在農(nóng)村有啥呢？資金流到城里了，青壯年勞動力2.9億到城里務(wù)工了，有些都居住下來了，現(xiàn)在農(nóng)村有什么呢？農(nóng)村有資源，用資源換市場融合，盤活農(nóng)村閑置的土地資源，這是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展重要的驅(qū)動力。在守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的前提下，深化農(nóng)村土地制度改革。現(xiàn)在農(nóng)村擁有的建設(shè)用地是3.5億畝，其中村莊的占地是3.2億畝，村莊占地中的75%是宅基地，要認(rèn)真研究閑置宅基地的改革問題。
2021年我國修改了《土地管理法》，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市，與國有建設(shè)用地同權(quán)同價。但是，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、地理位置偏遠(yuǎn)、地塊零星分散、人文環(huán)境差，以及配套政策滯后等方面的原因，在土地價值評估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、融資租賃等方面仍然存在不小的障礙，改革成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不達(dá)預(yù)期。要繼續(xù)研究出臺和完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地的配套政策，真正形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，體現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性。農(nóng)村宅基地經(jīng)過批準(zhǔn)，也是可以變成經(jīng)營性建設(shè)用地的，但是要經(jīng)過批準(zhǔn)，用途要變更。促進(jìn)城鄉(xiāng)共同資源的合理配置，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化要城鄉(xiāng)統(tǒng)一考慮，江蘇張家港市做到了，全域城鄉(xiāng)融合，當(dāng)然這是有一個過程的，但是現(xiàn)在要朝著這個方向走。
五、關(guān)于完善農(nóng)村人才振興的體制機(jī)制
現(xiàn)在農(nóng)村年富力強(qiáng)的人口大量進(jìn)城務(wù)工，跳出龍門的優(yōu)秀大學(xué)生回歸農(nóng)村基層的很少。雖然科技、教育、衛(wèi)生三下鄉(xiāng)，專家服務(wù)團(tuán)，村官制度，志愿者服務(wù)制度，都拓寬了人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興的通道，但是都難以從根本上解決人才短缺問題。建議重視農(nóng)村的職業(yè)教育，從招生制度、課程設(shè)置、教學(xué)體制、教師隊伍、就業(yè)激勵等方面對接鄉(xiāng)村振興和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的人才需求，把涉農(nóng)的職業(yè)教育作為培養(yǎng)農(nóng)村常春藤人才的重要來源。計劃經(jīng)濟(jì)時期，當(dāng)然不是說要回到那個時候去，計劃經(jīng)濟(jì)時期，農(nóng)業(yè)中專是蠻吃香的，不少優(yōu)秀的高中、初中畢業(yè)生是愿意去農(nóng)業(yè)中專讀書的，一是計劃分配，就業(yè)沒有問題；二是年紀(jì)輕輕就拿到工資了，減輕家庭負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在早早就分流了，好像中專都是學(xué)習(xí)成績不怎么好的，就業(yè)不是計劃分配了，都應(yīng)該認(rèn)真考慮。
六、關(guān)于完善應(yīng)對農(nóng)村老齡化的體制機(jī)制
從去年開始，我國人口首次出現(xiàn)負(fù)增長，未老先“負(fù)”已經(jīng)全面呈現(xiàn)。2021年，我國65歲以上的人口占比，全國平均是14.2%，按照國際上的標(biāo)準(zhǔn)，7%是低度，14%是中度，21%以上是高度，全國平均14.2%已經(jīng)到了中度的老齡社會了。農(nóng)村高于全國平均6.6%，農(nóng)村老齡化已經(jīng)到了17.7%，城市是11.1%，城市老年人口、兒童撫養(yǎng)比分別都低于農(nóng)村。這對戶籍制度改革、農(nóng)村集體資源的使用改革、增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入、國家社會保障制度的改革深化都提出了挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步未雨綢繆。
當(dāng)前和今后一個時期，應(yīng)該重點把這六個方面提上日程，這里面也響應(yīng)了總書記提出的“五個振興”。總之，鄉(xiāng)村振興是一個鴻篇巨制，需要數(shù)十年的不懈奮斗，需要在關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力。對此，農(nóng)經(jīng)戰(zhàn)線的同仁肩負(fù)著重任，讓我們共同努力，共同為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量。
[作者系第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員，本文系作者在中國農(nóng)村發(fā)展高層論壇（2023）暨中國農(nóng)村發(fā)展學(xué)會2023年年會上的主題演講;來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2024年2期]
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