黨的十八大以來，黨中央堅持把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持農業農村優先發展，農業農村發展取得了顯著的成效。黨的二十大報告提出，要全面推進鄉村振興，加快建設農業強國。推進鄉村振興需要在體制機制上進一步的創新，激活農村生產要素，釋放農村農業經濟的活力，主要有六個方面的問題值得大家進一步關注，也是當前和今后一個時期我國進行體制機制創新的幾個重點。
一、關于保障國家糧食安全的體制機制
保障糧食及重要農產品的安全，是全面推進鄉村振興、加快建設農業強國的首要任務、頭等大事，任何時候都要緊緊抓住不放。改革開放以來，我國的糧食總產量從3億多噸增長到6.6億多噸，增長了121%，高于同期54%的人口增長，但是由于城鄉居民食物消費的剛性增長，飼料和工業用糧大幅度增加，糧食及重要農產品的供給缺口仍然不小。從長期趨勢看，耕地、水資源的約束難以緩解，糧食與其他農產品用地的結構性矛盾此消彼漲，生產成本上升，導致國內外糧食價格倒掛。現在口糧是絕對安全的，我國的儲備比較充裕，但綜合考慮，口糧占消費量大概是40%，按照國家糧油中心的統計數據，飼料占37%左右，工業用糧和種子用糧占23%，種子用糧很少，一年就一百來億斤。
糧食安全存在著許多不確定的因素，隱患不小，在糧食安全保障立法、完善政策體系以及工作措施方面有幾個問題需要引起高度重視。
（一）明確國家的糧食安全戰略
明確以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，將谷物基本自給、口糧絕對安全方針轉化為法律規范，把保障糧食安全作為“三農”工作、鄉村振興、鄉村治理現代化的重中之重。從長遠考慮，糧食進口要有底線，我國糧食的谷物進口量應該低于5%，自給率應該達到95%以上。1996年我國發表了《中國的糧食問題》白皮書，2019年發表了《中國的糧食安全》白皮書。第一個糧食白皮書就提出，糧食的自給率不低于95%。當然我國糧食的口徑和聯合國糧農組織的口徑是有差別的，聯合國糧農組織是把大豆作為油料計算，我國把大豆放在糧食里面。如果按照實物量來計算，我國的食物進口量應當低于15%，自給率高于85%，現在按照國家發改委的計算，食物進口量是74%。我國要防止調劑余缺演變成嚴重的依賴，人口大國的糧食安全絕不能走大開大合、大進大出的路子。
（二）完善落實耕地保護和種業振興兩大政策的體制機制
確保18億畝糧食的耕地紅線，15.46億畝的永久性基本農田，17.5億畝的糧食種植面積不能減少。按照中央的要求，要把全部的永久基本農田建設為高標準農田，到2025年，按照規劃建成高標準農田10.75億畝，改造提升1.05億畝，如果平均畝產按照500公斤計算，我國就可以形成5億噸以上的糧食綜合生產能力，同時要把這些耕地保護好。另外，還要認真貫徹新修訂的《種子法》，鼓勵以種業為重點的農業科技創新，實施種業振興計劃，加大種業知識產權的保護力度，規范有序發展生物育種產業化。現在糧食的三大作物里，種子的同質化是比較嚴重的，2015年同質化率是20%左右，2015年我國修改了《種子法》，2022年再次修改。在2022年修改的時候，三大谷物的種子同質化率已經達到了50%左右，為什么種子產業化率不高呢？為什么品種的產量提升不快呢？一個重要的原因就是同質化率，這些種子都是“兄弟姐妹”，你拿我的，我拿你的。舉個簡單的例子，就像一輛汽車一樣，他換了兩個燈就變成自己的自主品牌了。所以2022年這一次《種子法》的修改重點就放在種業的知識產權保護上。
（三）明確提升糧食綜合生產能力的保障條件
集成多年來形成的行之有效的支持保護措施，建立健全糧食安全制度保障體系，包括完善公共財政對農業基礎設施等方面的支持政策，建立穩定的投入增長機制，建立健全糧食生產風險基金制度，建立省級間糧食的產銷銜接利益調節補償機制等等。同時，要實施好第三個新增千億斤的糧食規劃，這是一個非常好的規劃。在上世紀九十年代后期（從1996年開始），我國實施了第一個千億斤糧食的增產規劃，在十六大、十七大期間，實施了第二個增產千億斤糧食的規劃。現在中央國務院又提出繼續提升農業的綜合生產能力，實施第三個新增千億斤的糧食規劃，這是一個非常好的規劃，從根本上提升我國的產量水平。
（四）明確糧食的安全保障責任
劃分中央和地方的糧食安全保障責任，主產區糧食供給和主銷區消費的補償責任，主產區、主銷區、產銷平衡區都有責任保面積、保產量，飯碗要一起端、責任要一起扛。同時，要落實黨政同責，壓實責任，切實糾正一些地方不重視糧食生產，縣級黨委政府是糧食安全的天線指揮部，應當把糧食生產作為重中之重，首要職責。
糧食安全還有一個重要的措施，一方面要從生產端入手，另一方面還要從消費端入手，控制食用油不合理的消費，引導飼料原糧的替代。我國現在大量進口的糧食是大豆，一億噸左右，如果能夠把這部分減少，那糧食的對外依存度就可以大大降低。現在我國每年人均食用油的消費量是26公斤，總計大概就是3600~4000萬噸。1990年，我國人均食用油的消費才7.7公斤，現在的26公斤，高于世界平均水平2~3公斤。食用油的自給率只有30%，一方面糧油征地的壓力很大，一方面自給率低，供應鏈安全風險也很大。
我國每年的消費量大概是4000萬噸左右，如果減量10%，消費量就可以控制在3600萬噸以內，3600萬噸就可以節約出8000萬畝的播種面積，對外依存度可以下降10%，減少食用油的消費是有空間的。聯合國糧農組織推薦的居民日攝入標準是20~25克，我國的膳食營養推薦標準是25~30克/天，現在實際消費是70克/天左右，按照4000萬噸的消費量來算，當然有一部分還是用到其他方面去了，但是按人頭平均還是70克左右，所以有減少的空間。我國要減少草本油脂，大力發展木本油脂，現在木本油脂一年產量才200萬噸左右，如果能達到500或者1000萬噸，可以大大地節約耕地面積。
在糧食方面，我國要把飼料糧的替代問題提上日程，現在每年飼料糧的消費是2.5億噸。在玉米、豆粕的替代方面，依靠科技進步還是有很大空間的，還是能夠節本增收的，有文章可做的，像動物性蛋白、植物性蛋白、淀粉類原料、富含油脂性原料的替代，都有文章可做，所以在科技方面要加大力度。在糧食安全保障的體制機制方面，既要把已有的政策措施、法律法規落實，又要有體制機制方面的進一步創新。
二、關于完善扶持農村集體經濟組織發展的體制機制
我國農村集體經濟組織從1956年合作社算起，現在六十七八年了，還沒有一部法，急需一部法律來規范。現在這個法在社會上公開征求意見以后，分歧還是比較多的，無論是在管理部門、專家學者，還是實際工作部門的同志們，都有一些不同的看法。問題認識不同的方面很多，八九個都有，主要講兩個問題：
（一）在立法過程中要明確市場主體地位
我國現在全國的鄉、村、組三級的農村集體經濟組織299萬，像廣東，組一級也是一個集體經濟組織，因為廣東原來搞了一個小區制，把過去的生產大隊變成了小區，把原來的生產隊搞成了村委會。這些年的發展，小隊的那個村委會集體經濟有一定的實力，有一些資產，所以在這次登記的時候，他就把生產隊一級的村委會也登記為集體經濟組織，但是他從行政體制上已經改過來了，又恢復了大隊是村委會，小組是村民小組，但是村民小組也登記了，所以廣東就登記了將近40萬，其他地方還不太多。299萬個集體經濟組織，有9億集體經濟組織成員，《民法典》規定，農村集體經濟組織為特別法人，同農民專業合作社法人類型是一樣的，既然是一個法人，與農民專業合作社一樣都是合作經濟組織，就是說他要從事營利性的生產經營活動，在現行的法律法規中，農村集體經濟組織的市場主體地位沒有明確。
這個是需要明確的，為其更好的融入和對接市場經濟，直接參與市場競爭奠定一個制度基礎。考慮到農村集體經濟組織的地域性和職能的特殊性，集體經濟組織不能償還到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者有明顯喪失清償能力時，可以適用《破產法》規定的重整和解程序。但是，不能適用破產清算程序，因為我國的集體經濟組織還有社會保障的功能，解散了，人、地去哪，所以不能搞破產清算。和解重整是可以的，現在幾個村并在一起，富村帶窮村，實際上也是一個重整的程序。
（二）保障經營自治權
在《憲法》中是有規定的，集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權，所以在堅持集體所有制的基礎上，允許農村集體經濟組織拓展非農產業發展路徑，廣泛參與市場經濟活動。這一塊如果改得好，可能是農業農村鄉村振興的一個新增長點，當然有人說，很多鄉村集體經濟已經不起作用了，看不見了。這種情況是有的，但是還有不少的集體經濟組織是充滿活力的，如果能先把1/3的搞好，1/3也是100萬個組織、3億農民，所以這個問題還是要繼續認真對待的。
三、關于完善金融服務鄉村振興的體制機制
（一）完善金融支持鄉村振興的政策體系
落實黨中央國務院關于金融服務鄉村振興的要求，增強金融政策體系的系統性和約束力，建立長效機制，給金融機構履行支農責任以長期穩定的政策預期。現在，我國在這一方面基本上都是指導性的意見和人民銀行、銀保監會的部門規章，有點碎片化，金融機構包括農民就沒有一個長期的政策預期，所以這個還是要在制度化方面進一步推動。
（二）明確金融機構服務鄉村振興的責任
我國的金融既有經濟屬性，還有社會屬性，不能單純用營利水平來衡量機構。在農村地區，吸收存款的金融機構特別是國有銀行或股份制的商業銀行，都應當承擔相應的貸款投放義務和社會責任，建立支農信貸的責任制度，明確和考核可激勵的約束性指標，以此推動金融機構將吸收資金的一定比例用于鄉村振興。
對于達到涉農貸款比例，服務鄉村振興能力強的金融機構，優先享受財政扶持，稅收優惠等政策，服務的力度越大，享受的政策就越多；對達不到涉農貸款比例的金融機構，可以采取暫緩批準新業務等措施加以約束。美國通過制定社區銀行法，專門服務于農場主和中小企業，形成一個彈性的約束，達到多少，就進行激勵，貸款比例達不到，就進行約束。約束的一個條款就是金融機構要增加新業務的時候，報上來就先不批或者緩批，引導機構按照法律要求的方向把資金投出去。東南亞一些國家也有類似規定，如果面向農村的貸款比例達不到要求，就要把資金調度到農村的金融機構里去，也能起到一些約束的作用。所以我國也應該要求，凡是向農村地區投得多的就享受相應的優惠政策，投得少就約束，一手拿個棒子，一手拿個胡蘿卜。
（三）完善鄉村振興金融統計制度
我國這方面的統計一直是有些問題的。2022年末，金融機構人民幣的各項貸款余額是213萬億，涉農貸款的余額是49萬億，占了23%，農民GDP占國家GDP也就是7%左右，現在可能都不到7%，農業的涉農貸款就有23%，這是不可能的，統計口徑和統計指標方面的問題。現在在統計上把縣域的貸款，除了房地產以外，全部計算在涉農貸款里面，真正的“三農”到底用了多少？在這個占比23%，49萬億里是看不出來的，所以建議調整優化涉農貸款的指標口徑。將金融機構用于農林牧漁生產加工、農業社會化服務、鄉村建設的貸款作為核心指標加以考核，以科學客觀地反映金融服務鄉村振興的水平。原來這個口徑為了歷史對比依然保留，在這個指標里面再搞幾個核心指標，將來就用這個來考量金融機構。
四、關于推進城鄉融合發展的體制機制
傳統農業的發展可能主要靠內部力量，那么建設農業強國，在充分挖掘內部力量、內生動力的同時，可能更多地要依靠外部的力量，不走城鄉融合的路子，農業農村很難有大的起色，一是要從戰略頂層設計，二是現在農村有啥呢？資金流到城里了，青壯年勞動力2.9億到城里務工了，有些都居住下來了，現在農村有什么呢？農村有資源，用資源換市場融合，盤活農村閑置的土地資源，這是促進城鄉融合發展重要的驅動力。在守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的前提下，深化農村土地制度改革。現在農村擁有的建設用地是3.5億畝，其中村莊的占地是3.2億畝，村莊占地中的75%是宅基地，要認真研究閑置宅基地的改革問題。
2021年我國修改了《土地管理法》，明確農村集體經營性建設用地可以直接入市，與國有建設用地同權同價。但是，由于農村基礎設施落后、地理位置偏遠、地塊零星分散、人文環境差，以及配套政策滯后等方面的原因，在土地價值評估、產權轉讓、融資租賃等方面仍然存在不小的障礙，改革成果遠遠不達預期。要繼續研究出臺和完善集體經營性建設用地的配套政策，真正形成城鄉統一的建設用地市場，體現集體經營性建設用地的資產屬性。農村宅基地經過批準，也是可以變成經營性建設用地的，但是要經過批準，用途要變更。促進城鄉共同資源的合理配置，教育、醫療、養老、文化要城鄉統一考慮，江蘇張家港市做到了，全域城鄉融合，當然這是有一個過程的，但是現在要朝著這個方向走。
五、關于完善農村人才振興的體制機制
現在農村年富力強的人口大量進城務工，跳出龍門的優秀大學生回歸農村基層的很少。雖然科技、教育、衛生三下鄉，專家服務團，村官制度，志愿者服務制度，都拓寬了人才服務鄉村振興的通道，但是都難以從根本上解決人才短缺問題。建議重視農村的職業教育，從招生制度、課程設置、教學體制、教師隊伍、就業激勵等方面對接鄉村振興和發展集體經濟的人才需求，把涉農的職業教育作為培養農村常春藤人才的重要來源。計劃經濟時期，當然不是說要回到那個時候去，計劃經濟時期，農業中專是蠻吃香的，不少優秀的高中、初中畢業生是愿意去農業中專讀書的，一是計劃分配，就業沒有問題；二是年紀輕輕就拿到工資了，減輕家庭負擔。現在早早就分流了，好像中專都是學習成績不怎么好的，就業不是計劃分配了，都應該認真考慮。
六、關于完善應對農村老齡化的體制機制
從去年開始，我國人口首次出現負增長，未老先“負”已經全面呈現。2021年，我國65歲以上的人口占比，全國平均是14.2%，按照國際上的標準，7%是低度，14%是中度，21%以上是高度，全國平均14.2%已經到了中度的老齡社會了。農村高于全國平均6.6%，農村老齡化已經到了17.7%，城市是11.1%，城市老年人口、兒童撫養比分別都低于農村。這對戶籍制度改革、農村集體資源的使用改革、增加農民的財產性收入、國家社會保障制度的改革深化都提出了挑戰，需要進一步未雨綢繆。
當前和今后一個時期，應該重點把這六個方面提上日程，這里面也響應了總書記提出的“五個振興”。總之，鄉村振興是一個鴻篇巨制，需要數十年的不懈奮斗，需要在關鍵領域進行體制機制的創新，進一步激發農村經濟社會發展的動力。對此，農經戰線的同仁肩負著重任，讓我們共同努力，共同為鄉村振興貢獻力量。
[作者系第十三屆全國人民代表大會常務委員會委員、農業與農村委員會副主任委員，本文系作者在中國農村發展高層論壇（2023）暨中國農村發展學會2023年年會上的主題演講;來源：《中國鄉村發現》2024年2期]
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