摘要:建國初期，服務于重工業優先發展戰略，中國逐漸建立起城鄉分割的體制。改革開放以后，隨著中國從計劃經濟向市場經濟的轉型，城鄉分割的體制不斷被打破，城鄉關系不斷走向融合。總結和回顧中國城鄉關系70年演變歷程，可以提煉出一系列寶貴的經驗：不斷向農民賦權，堅持改革的漸進性，堅持市場化改革取向，堅持尊重基層創新和轉換思想觀念相結合，以及給改革和改革者留出足夠的空間。雖然中國城鄉融合發展的體制機制已見雛形，但是，城鄉關系當中依然存在諸多問題，包括戶籍制度改革亟待深化，城鄉二元經濟結構相當尖銳，城鄉要素合理流動的機制尚未建立，城鄉基本公共服務差距依然較大，以及鄉村衰退日益加劇等。針對以上問題，本文提出相關政策建議：深化戶籍制度改革，提高城鎮化率，夯實城鄉融合發展基礎；優先推進城鄉發展中需要一樣化的內容，實現城鄉融合發展重點突破；加快城鄉要素市場一體化進程，攻克城鄉融合發展的薄弱環節；推動鄉村三產融合發展，建立城鄉融合發展的產業基礎。
關鍵詞：城鄉關系 二元結構 城鄉融合
一、引言
如何處理城鄉關系是國家發展中必須面對的核心問題之一。自1949年以來，隨著國家發展戰略的調整，中國的城鄉關系也在發生著相應的變化。整體來看，以1978年改革開放為界，中國的城鄉關系在前后相繼的兩個階段呈現出明顯不同的演變特征。建國初期，為了讓農業扮演為工業發展提供資本積累的角色，從而快速實現國家工業化目標，政府通過一系列制度安排，逐步建立起城鄉分割的體制。1978年改革開放以后，政府放棄了重工業優先的經濟發展戰略，而代之比較優勢戰略。經濟發展戰略的轉變，使內生于發展戰略的經濟體制也隨之調整，中國由此開始了從計劃經濟向市場經濟的轉型。在這一進程中，改革開放前形成的城鄉二元體制也不斷被打破，城鄉關系的調整成為推動中國社會經濟發展的重要力量。在社會主要矛盾已經發生深刻變化的背景下，黨的十九大明確提出要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，并在其后召開的2017年中央農村工作會議中，將“重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路”置于鄉村振興戰略七條道路之首。《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》也再次明確要“加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。可以說，重塑城鄉關系、構建城鄉融合發展體制機制關乎鄉村振興和國家現代化的質量。基于此，詳細梳理70年來中國城鄉關系走過的歷程，總結經驗，審視問題，無疑對于當下和未來的改革都具有非常重要的意義。
二、城鄉關系演變的歷程
（一）城鄉二元體制形成與鞏固階段（20世紀50年代至改革開放前）
從經濟發展的角度來看，二元經濟結構是從農業國到工業國必然要經歷的階段。建國初期，中國是一個典型的農業國，工業雖有所發展但是在國民經濟中的比重較低。為了快速實現由落后的農業國向發達的工業國的轉變，政府選擇了重工業優先發展戰略。然而，重工業是典型的資本密集型產業，依靠國內工業自身的積累根本無法滿足資金需求，在當時的國際環境下，集中農業剩余成為唯一的選擇。由于新中國接收的是一個瀕臨崩潰的金融體系，雖經整頓但其動員能力極為有限，難以承擔起把分散在農村的資金集中起來的任務，因此，政府只能訴諸財政手段。通過財政手段集中農業剩余亦存在兩種方式，一為征收重稅，二為設置工農產品價格剪刀差。由于農民在新中國成立前深受苛捐雜稅之苦，政府公然征收重稅肯定會遭到他們的抵制，所以采用隱蔽性較好的工農產品價格剪刀差方式就成為最佳選擇。此后，為了制止工農業產品價格剪刀差被私商獲取，政府進一步實行了農產品統購統銷制度；為了確保農民生產納入統購統銷范圍的農產品，政府又對農業實行了集體化經營，直至人民公社化。由此可以看出，為了集中農業剩余支持重工業優先發展，政府在農村建立起一套與之相適應的計劃配置和管理辦法，包括設置工農業產品價格剪刀差、實行主要農產品統購統銷制度以及農業集體經營體制（林毅夫等，1994；李周，2008），這三項制度構成了城鄉二元經濟體制的核心內容。
為了保障城鄉二元經濟體制的運行，政府在社會領域也建立起城鄉二元體制。建國初期，中國城鄉之間的人口遷移沒有受到過多的限制，呈現城鄉雙向流動的狀態。1952年與1949年相比，城市人口增加1398萬人，占全國人口的比重提高1.82個百分點（謝志強、姜典航，2011）。隨著城鄉二元經濟體制的建立，城鄉人口自由流動受到挑戰。在統購統銷制度和農業集體化的配合下，農業為工業化提供積累的機制基本確立，農民的利益明顯受到損害。為了降低或者消除制度變遷帶來的負效用，部分農民選擇用腳投票，開始離開農村涌入城市。與此同時，重工業的勞動吸納能力較弱，城市自身的就業問題也日益突出。在這兩方面因素的共同推動下，政府開始通過戶口管理干預農民進城，相關政策的表述從“勸止進城”“動員返鄉”層層加碼到“限制招工”乃至“遣返原籍”。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》徹底廢除了城鄉人口自由流動的政策規定，正式建立起城鄉二元的戶籍制度。通過設置農業和非農業戶口，城鄉人口流動被納入國家計劃，農民基本失去了自由流動的權利，與農村和農業緊緊地捆綁在一起，其后的人民公社制度將這一機制發揮到了極致。與此同時，城市中也以戶籍制度為基礎，建立起由政府統一安排的就業制度和商品糧供應制度，以及其他與人們生活相關的衣食住行、生老病死等一系列制度，最終形成了城鄉社會二元體制（劉應杰，1996）。一言以蔽之，中國在這一時期呈現城鄉經濟二元體制與社會二元體制并存的狀態，而且這二者相互影響、相互強化。
建國初期至改革開放前，中國城鄉二元體制的基本特征可以概括為五個方面。
一是采取犧牲農業的工業化模式。在重工業優先發展戰略下，農業的功能被限定在為城市居民提供廉價的糧食和為工業發展提供資金。雖然當時黨的領導人也明確提出要避免像蘇聯那樣“把農民挖得很苦”，并有意識地對農輕重關系進行調整，適當增加農業和輕工業的比重，但增加的目的是：“一可以更好地供給人民生活的需要，二可以更快地增加資金的積累，因而可以更多更好地發展重工業”。在統購統銷和集體化的制度安排下，農業剩余不斷地被轉移到城市工業當中。“五五”計劃之前，財政收入中農業所占的比重始終大于財政支出中農業所占的比重（董志凱，2007）。相關研究表明，通過工農產品價格剪刀差，農業在改革前向工業貢獻了6000億～8000億人民幣（蔡昉、林毅夫，2003）；1978年相比1952年，全國工業總產值增加15倍，而農業總產值僅增加1.3倍（韓俊，2009）。雖然重工業得到優先發展，但由于農業發展的基礎條件嚴重被削弱，工農協調發展的關系遭到破壞。
二是按照計劃配置城鄉要素資源。政府嚴格控制農村勞動力向城市轉移，只有部分農民通過考學、招工、參軍或隨遷的方式進入城市，但是必須要符合城市的需求，而且數量極為稀少。相反，為了緩解城市的就業壓力，政府發動了歷史上規模最大的城市人口向農村轉移的運動，僅1968年以后“上山下鄉”的知識青年就達到1600萬以上，占城市人口的十分之一。政府在阻止勞動力從農村向城市流動的同時，鼓勵資金由農村流向城市，儲蓄成為政府從農村集中資金的重要手段。1953～1979年期間，農村信用社在農村地區累計吸收存款達1941億元，對農村的貸款僅為530億元，高達73%的資金由農村流向城市（王雪磊等，2012）。勞動力和資金的長期反向流動，使城鄉要素配置失衡的狀況不斷加劇。
三是實行偏向城市的建設投入機制。政府資金主要用于城市建設，農村獲得政府建設投入的數量極為有限。“一五”至“五五”時期，全國工業基本建設投資的比重遠遠高于農業；而且工業與農業基本建設投資比重呈相反方向，即工業投資比重大幅度上升的年份就是農業投資下降的年份（董志凱，2007）。工業投資的絕大多數投向了重工業，“一五”時期重工業與農業的投資比為5.1:1；1963～1965年的調整時期，重工業與農業的投資比雖一度下降到2.6:1，但此后很快得到恢復；1976～1978年期間，這一比例仍保持在4.6:1的水平。
四是對農村進行非常規的控制。政府通過集體化把農民納入組織當中，從而對農民的生產和生活都進行嚴格控制。首先，農村只能搞農業，主要任務是向城市提供農產品和生產資料。其次，農民不能自由流動，只能留在農業當中，降低了農業的勞動生產率。再次，在農業生產中農民種什么、怎么種、誰來種、交到哪里以及出售價格都有明確的規定，微觀經營機制管死導致生產效率低下。最后，農民只能保留非常少的私有財產，這是生產率低下積累不足的結果，同時還被諸如“割資本主義尾巴”等手段剝奪。這樣，農民的選擇權就被限制在非常小的范圍內，國家通過降低農民種糧機會成本的方式降低了工業化的成本。
五是建立起城鄉分立的福利制度。以戶籍制度為基礎，政府在城市和農村分別建立起獨立的福利制度。其中，城市是制度型的福利制度，即政府為城鎮居民提供幾乎包括從“搖籃到墳墓”的福利保障支持；同時城市實行低工資制度，一方面為工業提供積累，另一方面保持低工資以遏制消費，這種“先生產、后生活”的制度也是內生于重工業優先發展戰略。而農村則是剩余型的福利制度，核心是救災和救濟，農民只能得到少量現金和實物救助。農村社會福利主要通過生產隊、大隊和人民公社等集體來實施，政府提供給農民的福利非常有限。雖然農村福利提供的標準較低，但覆蓋范圍比較廣泛，包括“五保”制度、農村合作醫療和三級衛生體系、災害救濟和貧困救助體系、困難補助體系、義務教育、文化和娛樂以及其他各種形式的互助（潘屹，2014）。
（二）城鄉二元經濟體制破冰階段（改革開放至20世紀末）
這個階段的主要內容是通過向農民賦權和推動市場化改革的方式，逐步打破城鄉二元經濟體制，使城鄉關系的扭曲程度不斷得到糾正。
家庭聯產承包責任制將農民徹底從人民公社體制中解放出來，弱化了政府對農村經濟活動的控制，加強了農村社區和農民的自主權。重新確立家庭經營在農業生產中的主體地位，改善了農業生產的內部激勵機制。與此同時，政府還放開糧食市場并提高農產品的收購價格，通過“讓利”對農民的農業生產行為形成外部激勵。政府恢復農業家庭經營和減少對農業剩余汲取的做法，導致農業產出在1978～1984年間呈現驚人的增長（姚洋，2008），不但迅速滿足了農民的糧食供給，而且使全社會的農產品短缺問題也迎刃而解，甚至在1984年出現了“賣糧難”現象。農民收入在這一時期快速增長，城鄉收入差距顯著下降。
根據農業改革與發展的形勢，政府順勢開啟了農產品市場體制改革。對于出現糧食過剩的原因，除了前面提到的促進糧食增長的因素以外，流通渠道不暢也在當時被反復強調。另外，由于提高農產品收購價的同時，并沒有相應地提高向城市人口的銷售價格，從而形成了購銷價格的倒掛，這就需要用國家財政補貼進行彌補。1978～1984年，政策性農產品補貼從11.14億元迅速提升至218.34億元（李周，2017），這對當時的財政來說是一筆巨大的負擔。因此，政府決定停止財政補貼，將調節糧食生產的手段轉向依靠經濟規律，目標是改革農產品購銷體制。因此，當以“放權”和“讓利”為核心的改革效應釋放之后，農業改革開始進入農產品流通和價格領域，向統購統銷制度發起沖擊。1985年的中央“一號文件”明確指出：“除個別品種外，國家不再向農民下達農產品統購派購任務，按照不同情況，分別實行合同定購和市場收購”，實行了32年的農產品統購統銷制度開始被打破。此后，經歷計劃定價和市場定價雙軌制的過渡，最終在1993年全國多數地方取消合同定購任務，農產品市場價格完全放開，農民直接面對市場，根據市場需求組織生產活動，通過價格變化實現農產品的供需平衡。
家庭承包制和農產品市場改革的推進，大大提高了農民的自主性，這又為城鄉勞動力市場發育創造了條件。勞動力作為最具活力的生產要素，一旦放開限制，其活力就迅速涌現出來。農業生產效率的提升使農民用于農業的時間大幅減少，農村勞動力過剩的狀況進一步加劇，到20世紀80年代中期，中國農村剩余勞動力的比重占到30%～40%（Taylor，1993），農民迫切需要通過轉移提高勞動生產率。農民的轉移在本質上包括兩個方面：一個方面是轉，即從農業轉到其他產業；另一個方面是移，即從農村移到城市，并在這個基礎上實現城市化（宋國青，1985）。改革初期，由于城鄉二元體制的存在，農民向城市遷移的通道尚未開啟。在大量返城知青、“摘帽”干部職工需要及時安置，城市就業形勢相當嚴峻的形勢下，農民進城的沖動剛剛萌芽，就迅速地被壓制下去。1981年，國務院明確要求：“大力發展農村經濟，引導農村多余勞動力在鄉村搞多種經營，不要往城里擠。同時，要采取有效措施，嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口。”由于“移”的權利被暫時限制，因此農民將“轉”的權利發揮到極致。據估計，1978～1994年期間，農業內部有效利用勞動力的機會就增加了約50%（周其仁，1997）。畢竟農業內部容納勞動力的規模有限，迫切需要提高勞動生產率的農民，充分利用價格雙軌制提供的機遇，在計劃外市場上獲得原材料并銷售產品，從而迅速地成長起來，實現了鄉鎮企業的異軍突起。農民通過“離土不離鄉、進廠不進城”的方式，使農村剩余勞動力在農村內部轉向非農產業。1983～1988年期間，鄉鎮企業共吸納農村勞動力6300萬人（中國農民工問題研究總報告起草組，2006），農民收入也因此得以持續增長，城鄉收入差距不斷縮小，1988年城鄉居民收入比降至改革開放以后的最低點。因此，這一時期也被認為是建國以來工農城鄉關系發展最好、也是全國人民生活和全國經濟改善最快的時期。有人將其歸結于政府從改善“三農”與工業、城市的關系入手，抓住了城鄉協調發展這一國民經濟健康發展的關鍵（林剛，2014）。作為事后評價，顯然夸大了政府在當時主動推動城鄉協調發展的作用。相反，這一時期政府對于城鄉關系的調整，大多是改革推動下的順勢而為，還有不少是面對改革時的猶豫不決甚至是阻止。但是，通過改革獲得制度變革收益是自發性的，也是不可逆的，日益擺脫制度性束縛的農民，不斷尋找著發揮生產潛能、增加家庭收入的各種經濟機會，從而促使傳統的城鄉關系格局以驚人的速度得到改變（蔡昉，2008）。
進入20世紀90年代以后，城市國有企業改革為城鄉關系繼續調整提供了新的動力。鄉鎮企業由于自身發展原因，吸收農民就業的作用逐漸弱化。但與此同時，城市中的國有企業改革全面啟動，城市經濟增長對農村剩余勞動力產生巨大需求，勞動力在鄉城間的大規模流動成為無法阻擋的趨勢，城與鄉就此被真正地緊密聯系起來。面對農村勞動力大量流入城市，中央政府的態度始終是積極的，通過不斷放寬勞動力流動限制，為農村勞動力進城務工和居住提供越來越好的政策環境。雖然地方城市政府出于保護當地福利和就業的考慮，在外來勞動力流動政策上不斷搖擺，但是大多數情形下是持容忍態度的。總體上，20世紀90年代，中央政府和地方政府出臺和試驗了各種各樣的改革措施，做出了有利于勞動力流動的政策努力（蔡昉，2008）。通過這種“離土又離鄉”的方式，農民在進一步改善自身收入的同時，也為國民經濟增長做出了貢獻。雖然此時進城務工農民已經擺脫了“盲流”的稱謂，但是他們在城市中仍然遭受著極為嚴格的限制和各種歧視。
特別需要指出的是，政府在這一時期對農村的投入繼續呈現降低的趨勢。改革開放前，國家資金投入是偏向城市的，“三五”“四五”“五五”計劃時期，政府投資中農業投資的比重一直保持在10%左右（董志凱，2008）。改革開放后，政府投資中農業投資的比重進一步下降，“六五”“七五”“八五”計劃時期，農業投資占比分別為9.5%、8.4%和8.8%；從1978年的13.43%下降到1996年的8.82%，雖然在某一時期存在階段性上升的現象，但總體呈不斷下降的趨勢。究其原因，一方面與改革之初的農產品價格補貼政策有關。1978年價格補貼支出占財政總支出的比例僅為0.99%，到1987年已經提高到13.02%，政府為了保持預算收支平衡，必然要在增加價格補貼支出的同時減少其他方面的支出。另一方面，政府希望通過承包制改革激勵農民增加對農業的投入，并相應減少國家財政對農業的支出（朱鋼，1998）。直到“九五”計劃時期，農業投資比重才出現扭轉，特別是基本建設投資額相比“八五”計劃時期增長了3倍以上。1998年的特大洪水充分暴露出農業投資多年欠賬的問題，因此，政府才加大了對農業的投資力度（秦富等，2006）。
政府對農村投入下降的一個后果是城鄉福利差距繼續擴大。改革開放后，城鄉公共服務投入基本延續傳統體制，城市的公共服務投入由公共財政供給，而農村主要依靠制度外供給，即基層政府通過各類收費、集資、攤派以及罰款來籌集農村公共服務供給資金。特別是在財政分稅制改革以后，中央政府對農村公共服務的供給基本消失。農村公共服務投入幾乎全部依賴制度外供給，這就造成一方面農村公共服務供給數量減少，另一方面也加劇了農民負擔。稅費改革以后，雖然基層政府的財政預算收入沒有減少，但是預算外收入被取消，農村公共服務投入能力進一步下降，導致農村義務教育、水利和鄉村公路建設等事業受到嚴重影響，農民公共福利水平反而較稅費改革前下降（朱鋼，2002），城鄉居民福利差距被進一步拉大。1991年，全國人均福利支出為150元時，城市居民平均為554元，農民平均為5.1元；1998年，全國人均福利支出為452元時，城市居民平均為1462元，農民為11.2元（潘屹，2014）。
總體來看，這一時期在打破城鄉二元經濟體制方面取得了不少的成就。農民權利和發展機會日益提升，工農產品市場化交換機制基本確立，農村剩余勞動力鄉城轉移的障礙被逐步打破。但是，糧食市場化改革依然沒有完成，戶籍制度改革相當緩慢，流動人口在城市面臨諸多制度制約和歧視，土地和資本市場化進程更為滯后。
（三）城鄉二元體制改革向社會領域延伸階段（21世紀初至十八大前）
這一階段在延續和深化上一階段改革的基礎上，改革的重點從打破經濟二元體制逐漸擴大到社會領域，而且政府直接投入成為調整城鄉關系的主要手段。
進入21世紀以后，中國經濟持續快速增長，綜合國力不斷增強，初步具備了工業反哺農業的條件。基于中國城鄉發展的現實，中央著手對城鄉關系做出重大調整。從2000年開始，政府就逐步推行了農村稅費改革，嘗試從制度上減輕農民的稅費負擔，進而改善城鄉關系。2002年，黨的十六大報告明確將“統籌城鄉經濟社會發展”作為解決城鄉二元結構問題的基本方針。2003年，黨的十六屆三中全會提出“五個統籌”的要求，并將“統籌城鄉發展”列為五個統籌之首。2005年，黨的十六屆五中全會確定“建設社會主義新農村”的重大歷史任務。經過幾年的探索，政府對于破解城鄉二元結構的思路更加明晰，推進“城鄉發展一體化”成為構建新型城鄉關系的新目標。2007年，黨的十七大報告提出：“統籌城鄉發展、推進社會主義新農村建設，必須建立‘以工促農、以城帶鄉’的長效機制，形成城鄉一體化的新格局。”此后，政府主導構建城鄉融合體制機制的進程開始駛入快車道。
農產品市場體制機制在此期間完全建立，勞動力市場一體化程度也顯著提高。2004年，政府全面放開糧食市場，打破了各種形式的糧食區域性封鎖，并允許各類主體參與糧食購銷，全國統一的糧食市場正式建立，這標志著農產品市場體制機制完全建立。進入21世紀以來，以小城鎮為突破口，各地政府進行了戶籍制度改革的嘗試；城市就業、社會保障和福利制度改革進一步優化了農村勞動力向城市流動的制度環境，非國有經濟的發展，就業制度、住房分配制度以及醫療制度的改革等，都降低了農民到城市的就業成本和居住成本（蔡昉，2007）。制度約束的放松為農村勞動力轉移提供了激勵。無論是農村勞動力、還是農業勞動力在勞動力總數中所占的比重都明顯下降；農村勞動力和農業勞動力就業人員的絕對數量也顯著減少。農民工在城鎮勞動力市場中的比重不斷攀升。1983年，外出農民工占城鎮從業人員的比重只有1.7%；到2012年，這一比例已經攀升至44%以上。以上僅僅是針對外出農民工的情形，如果將數量可觀的本地農民工也考慮在內，農民工數量從1985年的5960萬人增加到2012年的26261萬人，翻了兩番多。根據第五次人口普查數據，農民工在第二產業從業人員中占58%，在第三產業從業人員中占52%，在加工制造業中占68%，在建筑業中占80%。農民工的數量已經超過了傳統上由城鎮居民構成主體的產業工人的數量，成為支撐工業化發展的重要力量。城鄉勞動力市場的發育不僅得到制度改革的推動，而且市場本身也在積累著促進城鄉一體化的動力。農村剩余勞動力經過大規模的轉移，數量已經大大減少。從2004年開始，中國沿海地區開始出現“民工荒”現象，其后農民工短缺不斷蔓延，勞動力市場的供求關系已經發生了根本性的變化。2009年以來，農民工工資的普遍上升表明，農民工在勞動力市場上的地位進一步改善。整體上，隨著勞動力市場供需格局的繼續變化，勞動力市場改革的進一步深化，城鄉之間、地區之間的工資逐漸趨同，勞動力市場一體化的程度大大提高（都陽，2016）。但是，城鄉勞動力市場一體化進程遠未結束，由于戶籍制度的限制，勞動力市場對農民工在職業獲得和行業進入等還存在明顯的歧視（章莉等，2016），這些制度限制不但降低了勞動力資源的配置效率，而且對城鄉收入差距產生了不利的影響。
這一時期最顯著的特征是，政府通過加大對農業農村的直接投入來改善城鄉關系。一方面，政府通過對農民減負和促進農民增收來改善城鄉關系。2006年，政府全面取消農業稅，大幅減輕了農民負擔。稅費改革前，基層政府和村委會通過農業稅、牧業稅、農業特產稅和“三提”“五統”及攤派每年從農民那里收取1500億～1600億元。農業稅的取消，鏟除了“搭車”收費的根基和平臺，為消除城鄉二元結構、調整國民收入分配結構、轉換基層政府和村民自治組織的職能、精簡鄉鎮機構和減少財政供養人員創造了條件（李周，2013；李周等，2018）。2001年，政府全面實施退耕還林政策，開啟了公共財政對農民進行直接補貼的先河；同年，旨在降低農村義務教育階段貧困家庭負擔的“兩免一補”政策也開始實施，并且到2007年在全國實現了全覆蓋。2002年以后，政府又陸續試點并出臺了“四項補貼”政策（包括種糧直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合直補），而且補貼的范圍和規模持續增加。“四項補貼”資金規模從2002年的1億元提高到2012年的1653億元，補貼資金累計達到7631億元。另一方面，政府通過改變財政投入的重點，使城鄉公共服務格局發生了改變。2003年，政府提出“讓公共財政的陽光逐步照耀農村”的方針，財政對農村公共服務的投入大幅度增加（林萬龍，2007）。1996～1998年期間，中央財政投入“三農”的資金始終沒有超過1000億元，2003年提高到了2144億元，是1998年的2.2倍；20032012年期間，中央財政投入“三農”的資金保持21.5%的年均增長率。伴隨中央財政對“三農”投入的增加，一系列強化公共財政對農村公共服務供給的政策陸續出臺。2003年，政府在部分縣（市）開展新型農村合作醫療制度試點，2008年覆蓋到所有縣（市），2012年全國參加新型農村合作醫療的人口達到8.05億人，參合率為98.3%。2006年，政府開始實施農村義務教育經費保障機制改革，農村義務教育被逐步納入公共財政保障的范圍，九年義務教育得到全面普及，縣域內義務教育均衡發展水平明顯提高。2007年，政府開始在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，當年年底全就基本覆蓋到所有的縣。2009年，政府又開展了新型農村社會養老保險試點，到2012年基本實現了地域全覆蓋。
總體來看，這一時期統籌城鄉戰略思想得到確立，農業農村政策實現了由“取”到“予”的轉變，公共財政也開始實現對農村公共服務的轉變。但是，如果深入考察可以發現，這些政策依然延續城鄉二元分立的設計思路，要求城鄉居民按照戶籍身份，在邊界清楚的范圍內享受各自可以享受的基本公共服務。除了公共服務名稱被冠以城鎮與農村的區別以外，在服務標準、操作程序、資金籌集方式等方面均明顯不同，城鄉之間依然存在明顯的差距。
（四）全面建立城鄉融合體制機制階段（十八大以來）
黨的十八大以來，推動城鄉發展一體化成為黨和國家工作的重心之一，全面開啟了構建城鄉融合發展體制機制的新階段。2000年以來，中國的城鎮化進入快車道，人口城鎮化率在2011年跨越50%，人均 GDP也超過5000美元，城鄉關系變革的基本條件已經具備。2012年，黨的十八大明確提出：“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。”2013年，黨的十八屆三中全會進一步指出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”這是中央首次明確提出新型城鄉關系的概念，并且將“城鄉一體”作為新型城鄉關系的最終目標。2017年，黨的十九大明確提出“建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系”。從統籌城鄉發展到城鄉發展一體化，再到城鄉融合發展，雖然表述不同，但是思想一脈相承，政府繼續加大對農業農村投入的規模，農業農村發展環境得到顯著改善。2012年以來，中國經濟進入新常態，公共財政收入也同時進入下行通道，即便如此，政府的“三農”投入依然保持增長的趨勢，全國一般公共預算中農林水事務支出比重從2008～2012年的10.20%，提高到2013～2017年的10.45%，農林水事務支出總額由約3.9萬億元增加到7.9萬億元。公共財政投入的增加，使農村生產生活條件，以及農村公共服務的標準和水平均顯著提高。
新一輪戶籍制度改革的開啟，進一步提升了城鄉融合發展的制度條件。戶籍制度是傳統城鄉二元體制的核心要素之一，隨著過去幾十年國家體制的逐步調整以及戶籍制度自身的不斷改革，戶籍制度當初被賦予的功能明顯下降，對農村勞動力流動的限制越來越弱，但是，戶籍制度對城鄉關系良性發展的阻礙作用依然存在。2014年，國務院頒布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出：“進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。”就此開啟了新一輪戶籍制度改革。此次改革取消了農業戶口和非農業戶口的區分，統一登記為居民戶口（劉金偉，2018），消除了城鄉居民自由遷移的制度障礙，戶籍人口城鎮化率從2012年的35.3%迅速增長到2016年的41.2%。隨著新一輪戶籍制度改革的推進，農村流動人口在城市享受公共服務的范圍和程度也都顯著提高。
城鄉基本公共服務并軌在十八大以來取得實質進展。十八大報告明確提出“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”“整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度”以及“大力促進教育公平，合理配置教育資源”，等等。此后，構建城鄉一體的基本公共服務體系進入快車道。2014年，國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，開始“將新農保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度”。到目前為止，全國31個省（市、區）都已經建立了城鄉居民基本養老保險制度，從制度上基本實現了社會養老保險的城鄉統籌。2016年，國務院發布了《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，要求“推進城鎮居民醫保和新農合制度整合，逐步在全國范圍內建立起統一的城鄉居民醫保制度。”截至目前，所有省份基本建立起統一的城鄉居民醫療保障制度。2015年，國務院發布了《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》，要求在整合農村義務教育經費保障機制和城市義務教育獎補政策的基礎上，建立城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制。2017年，通過義務教育均衡發展國家督導評估的縣已經達到2379個，占全國總數的81%。
城鄉要素雙向流動的機制在這一時期也得到加強。一是城市工商資本進入農村、投資農業熱情上升，尤其是黨的十八屆三中全會以來，政府對于城市工商資本進入農村的限制不斷放松，不但允許城市工商資本進入農業，而且允許社會資本投資農村，在農村興辦各類事業，因此，資本下鄉的速度和規模都明顯增加。城市工商資本在解決農業投入不足問題的同時，還為農業發展注入了先進的技術和管理理念，對農業現代化、高效化、生態化都有非常積極的作用，更重要的是，還將城市文明也一并帶入鄉村，為農村留守人群接受現代文明提供了條件。二是農民工返鄉的規模不斷擴大，根據原農業部的統計，2017年全國各類返鄉下鄉創業人員總數已經達700萬人，特別是外出務工積累了一定資金、經驗和人脈的返鄉農民工接近500萬，他們通過進入規模種植業、農產品初加工、休閑農業和特色產業，為當地農業農村發展注入活力。
三、城鄉關系演變的基本經驗
如果說改革開放前的城鄉關系提供給后人的更多是教訓，需要引以為戒，那么改革開放以來城鄉關系調整則是經驗和教訓并存。特別是這些寶貴的經驗為未來處理城鄉關系提供了重要的借鑒，需要充分吸收并繼續堅持。對過去城鄉關系發展經驗的總結，最重要的是回歸常識，提煉出具有一般意義的規律。
第一，不斷向農民賦權。改革開放前，逐步建立城鄉二元分割體制的過程實質上就是不斷剝奪農民權利的過程，隨著農民權利的喪失，其生產和創新的活力也一并被扼殺了，農業農村發展陷入停滯是必然的結果。改革開放以后，隨著不斷向農民賦權，農民的生產積極性和創新潛力再次得到釋放，通過不斷改善自身以及農業農村的狀況，推動城鄉關系向前發展。改革之初，家庭聯產承包責任制通過賦予農民自主經營土地的權利，迅速解決了農民自身的溫飽和收入增長問題，顯著縮小了城鄉收入差距。20世紀80年代中期，取消統購統銷和發展鄉鎮工業通過賦予農民自由選擇職業的權利，不但擴大了農民的非農就業機會使城鄉差距縮小的趨勢得以延續，而且培育出競爭性的農產品市場，并削弱了城鄉二元經濟結構。20世紀90年代，允許農民進城通過賦予農民自由遷移的權利，推動了城鎮化率的快速提升，并最終發育出一個統一的勞動力市場。未來政府還需要繼續向農民賦權，繼續激發農民的積極性，使他們在不斷改善自身境遇的同時，推動社會經濟發展。
第二，堅持改革的漸進性。考察城鄉關系演進的過程，可以發現，新的政策或改革都是以漸進的方式出現的，而且表現出非常好的效果。之所以漸進式改革會被選擇，大致有三層邏輯：一是由推動改革實踐本身所決定的，從打破城鄉經濟二元結構，到消除社會二元分割，再到實現社會融合是一個由易到難的過程，也是一個逐漸積累經驗的過程。二是能夠降低改革的風險，歷史的經驗教訓表明，脫離現實盲目冒進式改革不但不會加快改革的進程反而會導致改革進程的停滯乃至倒退。因此，改革必須與經濟發展階段相適應，特定的階段只能解決當時最緊迫而且能夠解決的問題，期望畢其功于一役是不現實的，而且也是不負責任的。三是漸進式改革受到的阻力最小。從城鄉關系調整的歷程可以看出，大部分改革都是在不損害城市居民利益的情況下展開的，表現出非常典型的帕累托改進特征，極大地降低了改革的阻力。
第三，堅持市場化改革取向。始終堅持市場化改革取向，不斷提高市場配置資源的作用，是中國改革成功的核心經驗之一。政府在城鄉關系的變革中發揮著至關重要的作用，既是過去城鄉二元結構的塑造著，也是推動城鄉關系良性發展的關鍵性力量，因此要繼續發揮好政府在調整城鄉關系中的積極作用。與此同時，更要高度重視市場在破解城鄉二元結構、實現城鄉融合發展中的作用。建立統一農產品市場、鄉鎮企業異軍突起、允許勞動力自由流動等，這些在促進城鄉關系良性發展中發揮關鍵性作用的改革，本質上就是在不斷發揮市場機制的作用。時至今日，市場化取向的改革依然不夠，在未來的發展中還要不斷地強化。
第四，堅持尊重基層創新和轉換思想觀念相結合。在城鄉關系演進過程中，來自基層的各種創新實踐發揮了極其重要的作用，既為全國性的制度設計提供了經驗，也通過實踐自身所迸發出來的熱情和沖動，為改革繼續前行提供了推動力量。同時，從“放權、讓利”改革，到開放農產品流通市場、放開農產品市場價格，再到允許農民開辦鄉鎮企業、農民進城務工以及推進城鄉基本公共服務均等化等一系列改革歷程可以看出，如果沒有決策者不斷打破意識形態和自身經驗的束縛，不斷轉換思想觀念，很難想象這些改革能否進行。城鄉關系調整的過程實質上就是基層創新和決策層觀念轉變相互配合、相互作用的結果。因此，在頂層設計的作用日益受到重視的情況下，更多實際問題的解決還是要依賴這些來自基層的創新。與此同時，還必須要摒棄各種陳腐的觀念和教條的思想方式，以務實的態度，不斷解放思想，尋求促進城鄉關系發展的新思路和新方案。
第五，給改革和改革者留出足夠的空間。改革本身就是一個不斷試錯的過程，一條成功經驗往往是成百上千改革者經過若干次失敗的改革實踐總結出來的，雖然這些失敗的改革實踐沒有發揮積極的作用，但這是改革成功必須付出的成本。只有容許改革，容許改革失敗，才能為改革者創造良好的環境，才能真正探索出有價值的改革方案。時至今日，需要改革的領域和內容已經大大縮小，而且改革還要在法治的框架下進行，這都為改革和改革者提出了新的要求，但是這不能成為阻止改革、約束改革者的理由，必須強調，在未來健全城鄉關系發展的過程中要留給改革和改革者足夠的空間。
四、當前城鄉關系中存在的主要問題及調整思路
雖然中國城鄉融合發展的體制已經初見雛形，成效也逐步顯現，但是城鄉關系發展中還有諸多尚未破解的問題，同時也產生了很多新的問題，只有在未來的發展中將其逐一破解，才能推動城鄉關系不斷走向融合。
（一）當前城鄉關系中存在的主要問題
第一，戶籍制度改革亟待深化。除特大城市以外，中國其他城市已經全部采取了城鄉統一的戶籍制度，也就是說，戶籍制度限制人口流動的功能被極大削弱。但是，作為城鄉二元體制的支柱之一，戶籍制度除了限制人口流動之外，還被附著諸多的利益，城鄉居民在面對養老、就業、醫療、子女就學、以及購房、購車等問題時依然難以避開戶籍的劃分。雖然經過近些年的改革，戶籍上附著的城鄉利益差異有所削弱，甚至有些已經消除，但是剝離的范圍和程度依然不夠。姑且不談作為中華人民共和國公民應該享受同等的權利，即使與中國社會經濟發展的現狀相比，顯然是非常滯后的。戶籍制度對于進一步促進勞動力流動、提高人口城鎮化率的阻礙作用日益凸顯，因此，在推進城鄉融合發展中加快戶籍制度改革首當其沖。
第二，城鄉二元經濟結構相當尖銳。隨著中國農業現代化水平的不斷提高，城鄉二元經濟問題也呈逐年持續改善趨勢，但改善程度十分有限。一方面，中國農業比較勞動生產率遠低于非農產業比較勞動生產率，農業現代化水平相對落后，農業科技進步貢獻率比發達國家低20個百分點左右；另一方面，中國農村一二三產業融合發展程度較低，農村經濟發展的效率不高。根據國際經驗，發展中國家的城鄉二元對比系數一般為0.31～0.45，發達國家則能達到0.52～0. 86。截至2016年，中國的城鄉二元對比系數僅為0.25。更為嚴峻的是，中國城鄉二元經濟結構扭轉速度相當緩慢，部分地區還呈現惡化的趨勢。
第三，城鄉要素合理配置的機制尚未建立。時至今日，中國農村產品市場發育程度已經處于較高水平，但是要素市場的改革明顯滯后。長期的城鄉二元格局，導致資金、土地、人才等要素配置在城鄉之間嚴重不均衡；并且農村優質資源向城市單方向集中的趨勢沒有發生逆轉。現階段，城鄉要素配置不合理主要體現為城鄉資金和土地配置失衡。1978～2012年期間，通過工農產品價格剪刀差、稅收和儲蓄等渠道，城市從農村抽取的資金達26萬億元以上，遠遠超過改革開放前的規模；雖然資金流出的速度逐漸降低，但是規模依然龐大。隨著工農產品價格剪刀差和稅收在農村資金流出中作用的下降，以及農村金融市場化改革的持續推進，儲蓄逐漸成為農村資金流出的主要渠道（周振等，2015）。近年來，在政府一系列政策的支持和鼓勵下，金融支持農業農村發展的力度不斷加強，但是，城鄉間信貸資金配置失衡的問題沒有得到根本性解決，2016年，全國農業貸款相對強度僅為0.48。比較而言，城鄉土地資源配置不合理的狀況更為嚴峻，在土地財政的推動下，中國土地城鎮化速度顯著快于人口城鎮化速度（張海鵬、朱鋼，2017）。從深層次來講，農村資金的單向流動與土地制度改革滯后密切相關，土地作為農民最大的一筆資源，由于政策限制不能在城鄉居民之間進行交易，一方面阻礙了城市資金進入農村的主要通道，另一方面也無法通過“資源變資產”使農民從中獲益。
第四，城鄉基本公共服務差距較大。近年來，中國城鄉基本公共服務均等化取得了顯著成效，城鄉居民在醫療保障、義務教育以及基本養老保險方面均實現了制度全覆蓋。但是，城鄉基本公共服務標準差距依然較大，其中教育發展不均衡和衛生發展不均衡是主要短板。一方面，農村義務教育教師素質、農村人口受教育水平、農村婦女健康和保健水平均不斷提高，農村醫療人力資源數量也逐步增加，但由于起點較低，因而農村人力資源數量和質量依然較差。另一方面，城鄉人口受教育水平、城鄉醫療人力資源配置差距有所擴大，由此減緩了教育均衡發展和衛生均衡發展實現程度的提高，并最終制約了城鄉基本公共服務均等化程度的提高。如果進一步考慮質量差異，城鄉基本公共服務的差距將成倍增加。
第五，鄉村衰退日益加劇。2005年以來的社會主義新農村建設顯著改善了村莊面貌，使農民生產生活條件明顯提高，但是，鄉村建設依然落后于城鎮建設的發展速度，鄉村與城鎮之間鴻溝繼續擴大。無論是村莊布局、基礎設施、生態環境等硬環境，還是鄉村文化保護和傳承、村莊治理等軟環境，鄉村在這些方面均存在相當大的改善空間，而且在部分地區表現得尤為尖銳。面對城鄉之間的巨大差距，農村勞動力特別是高素質人才持續外流的趨勢難以改變，村莊“空心化”現象日益加劇，部分村莊不斷走向衰退。
（二）未來調整城鄉關系的思路
基于中國城鄉關系的現狀和存在的主要問題，并結合社會主義現代化強國的奮斗目標，建議從以下幾個方面著手調整城鄉關系。
1. 深化戶籍制度改革提高城鎮化率，夯實城鄉融合發展基礎。城鎮化是農業農村現代化和城鄉融合發展的基礎。國際經驗表明，只有城鎮化進入穩定期（人口城鎮化率達到70%）以后，農村人口大量減少，城市反哺農村的能力顯著加強，城鎮基礎設施和公共服務在農村的普及率明顯提高，才能逐步邁向城鄉全面融合發展。截至2017年，中國的戶籍人口城鎮化率為42.35%，常住人口城鎮化率約為58.52%，距離城鎮化穩定期還有一定的差距。但是，隨著農民工增量下降，城鎮化速度開始趨緩，城鎮化進程面臨挑戰。因此，政府還需要繼續推進人口城鎮化，夯實城鄉融合發展的基礎。關鍵是要進行全面的戶籍制度改革，促進農業轉移人口的市民化，不但要使已經進城的農業轉移人口留下來，而且還要繼續推動更多的農業勞動力轉移出來。具體來說，一是要全面改革附著在戶籍上的管理和福利制度體系，真正從制度設計上由二元走向一元；二是完善中央與地方的財政投入機制，提高中央政府的責任，努力縮小城市之間的公共福利差距，提高農民工在中小城市進城落戶的意愿；三是調整城鎮化路徑，提高中小城市的比重，特別是要提升縣城和重點鎮的基礎設施水平，加強縣城和重點鎮的市政設施和公共服務設施建設，實現農業轉移人口就近城鎮化。戶籍制度的問題已經很清楚了，最關鍵的還是要看政府的決心，戶籍制度改革所能釋放的紅利是巨大的，而阻礙改革的癥結也是清楚的，就是城市中現有戶籍制度的受益者不愿意分享城鎮化的好處。在這種情況下，政府應該審時度勢，以壯士斷腕的決心，通過頂層設計徹底對現行的戶籍制度進行改革，為城鄉融合發展掃清制度障礙。
2. 優先推進城鄉發展中需要一樣化的內容，實現城鄉融合發展重點突破。首先需要指出的是，這里不是簡單地將“城鄉一體化”等同于“城鄉一樣化”。以往的“城鄉一樣化”是指在很多地方農村和城市建設的無差別化，造成城不像城、鄉不像鄉的現象。出現這些問題的原因可以歸結為兩點：一是認識不到位。城鄉發展一體化畢竟是個新東西，沒有現成的經驗可供借鑒，只能是摸著石頭過河，那么形式上將農村建設得像城市就是最省事的做法。很簡單的道理，快速讓一個農村人變成城里人的方法，就是給他穿上城里人的衣服，使他在外表上像一個城里人。二是資金不足。城鄉發展一體化需要投入大量資金，中國區域經濟差距較大，很多地方并沒有足夠的資金全面推進城鄉發展一體化，而村容村貌建設則是花錢相對較少的投入，花較少的錢而且能看得見效果，這當然是地方政府樂意做的。當前，中國整體上已經具備了城鄉融合發展的條件，但是很多地方政府卻以反對“城鄉一樣化”的名義，反對或者延緩推進城鄉融合發展，或者是降低城鄉融合發展的標準，這需要引起足夠的重視。事實上，城鄉發展中很多一樣化的內容是城鄉融合發展的基礎和前提，只有這些內容實現了一樣化才能真正實現城鄉融合發展。因此，要優先推進城鄉融合發展中的城鄉一樣化問題，實現重點突破。一個需要優先突破的重點是城鄉統一規劃，真正在規劃中給予農村與城市一樣的地位，實現鄉村與城市兩個空間的平等發展。另一個需要優先突破的重點是城鄉基本公共服務均等化。教育、醫療、社會保障和就業是保障個人基本生存、基本尊嚴和基本健康的社會條件，可以說，享受政府提供的這些公共服務是人的基本權利，既然是基本權利就不應該存在差別。雖然經過近些年的發展，農村居民在享受這些基本公共服務方面取得了巨大的進展，很多在制度上已經實現了并軌，但是遠沒有實現一樣化。因此，未來推進城鄉基本公共服務均等化的重點是實現標準的一致，將均等化落在實處。
3. 加快城鄉要素市場一體化進程，攻克城鄉融合發展的薄弱環節。推動城鄉要素市場的一體化是實現城鄉融合發展的核心，但也是最為薄弱的環節，如果能將其攻克，必將取得事半功倍的效果。從目前來看，加快城鄉要素市場一體化的關鍵是要打通要素從城市向農村流動的障礙，首當其沖就是城鄉土地制度。現行土地制度不但降低了城鄉土地配置的效率，而且難以滿足城市工商資本下鄉的需求。首先，不斷規范和壓縮地方政府的土地收益，促使地方政府職能從擴張建設用地、追求土地財政收入等經營性職能向產權登記保護、規劃管理、耕地保護、市場監管、社會保障等公共管理職能轉變，為充分發揮市場在配置土地資源中的決定性作用創造條件。其次，在符合規劃和土地用途管制的前提下，賦予農村建設用地與城市建設用地同等權利，允許集體經濟組織和農民利用集體建設用地從事非農生產，同時享有出租、轉讓和抵押等權利。再次，在深化宅基地三權分置改革的基礎上，擴大宅基地有償退出的范圍，并且逐步向外村和外來資本有序開放。
4. 推動鄉村三產融合發展，建立城鄉融合發展的產業基礎。三產融合發展的目的在于提高農業農村的比較勞動生產率，實現城鄉產業協調發展，從而消除城鄉二元經濟。所以，各地應該繼續推動農業適度規模經營，同時需要注重發展農產品加工、休閑農業、鄉村旅游、電商等新業態和新模式，推動一二三產業融合發展，以農業轉型升級提高農村產業效率（張海鵬、朱鋼，2008）。推動鄉村三產融合發展除了土地和資本制約以外，人才短缺也是非常重要的問題。一方面，要加快新型職業農民制度體系建設，盡快建立起一支愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民隊伍，為現代農業發展提供人才基礎。另一方面，要大力改善農村的就業創業環境，重點是破解融資難和不公平競爭問題，進一步吸引外出農民工、大學生、城鎮科技人員、企業主等返鄉創業，延長農村產業鏈條、提升農村產業發展品質。
參考文獻略
（作者單位：中國社會科學院；中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2019年第3期）
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