本文基于筆者對縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)和基層治理的十年觀察，就當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯下的基層治理困境與進(jìn)路問題分享幾點(diǎn)認(rèn)識。就當(dāng)前發(fā)展階段而言，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是基層治理的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。基層治理特別是鄉(xiāng)村治理必定在縣域經(jīng)濟(jì)的框架下來開展。過去十年，縣域經(jīng)濟(jì)GDP“錦標(biāo)賽”導(dǎo)致政府投資呈低效化趨勢，加之土地財(cái)政不可持續(xù)，導(dǎo)致當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)在高債務(wù)壓力下艱難運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時，國家現(xiàn)代化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)又對鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了更高的要求，這將成為未來發(fā)展階段中鄉(xiāng)村基層治理的主要矛盾。
一、當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯
當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯表現(xiàn)為：競爭效應(yīng)減弱、土地財(cái)政難以為繼、發(fā)展陷阱重重、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)強(qiáng)化，特別是中西部大多數(shù)縣大都背負(fù)著沉重的地方債務(wù)，主要特征表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，生產(chǎn)過剩階段縣級競爭的制度推動力逐漸消減。以縣域?yàn)榛締卧慕?jīng)濟(jì)競爭，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段發(fā)揮著不同的作用。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常在《中國的經(jīng)濟(jì)制度》指出以縣際競爭為代表的地區(qū)間競爭制度是中國經(jīng)濟(jì)增長的制度推動力，是中國改革開放以來經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的根本原因。同時，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)者也論證了財(cái)政分權(quán)帶來的財(cái)稅競爭導(dǎo)致地區(qū)競爭，以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長來考核和提拔地方官員導(dǎo)致了地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競爭，從而實(shí)現(xiàn)國家整體經(jīng)濟(jì)增長。這些理論和觀點(diǎn)對于解釋20世紀(jì)90年代中期以來的地區(qū)“經(jīng)濟(jì)增長之謎”是適用的。但是這種縣際競爭制度發(fā)揮作用是有前提條件的。改革開放初期，全社會普遍物資短缺、資金短缺，國內(nèi)國際擁有巨大潛在市場；縣級層面可供調(diào)配的土地、礦山和人力資源富足等。如今，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的條件已然變化。“土地財(cái)政”不可持續(xù)，地方債務(wù)沉重，國內(nèi)產(chǎn)能過剩，國際貿(mào)易受阻；縣級政府可供調(diào)度的資源要素有限等。因此，把縣級政府看成一個純粹的商業(yè)機(jī)構(gòu)，通過參與市場競爭來實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式，長期看來不可持續(xù)。
第二，縣級政府“以地謀財(cái)”的時代一去不返。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2021-2024年，全國土地使用權(quán)出讓收益連續(xù)三年大幅下滑，從8.71萬億元下降到4.87萬億元。從縣市層面來看，土地出讓收入斷崖式下滑趨勢更加明顯。有些內(nèi)陸地區(qū)地級市本級或縣級甚至一年內(nèi)未能出讓一宗商業(yè)用地。然而，在房地產(chǎn)紅利時代縣級政府公共財(cái)政支出高度依賴土地財(cái)政。根據(jù)測算，2012—2020年，地方政府國有土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重由20%增長至30.4%，高峰時期土地財(cái)政貢獻(xiàn)了縣級政府地方收入的60%-80%。這一趨勢表明，縣級政府“以地謀財(cái)”的時代已經(jīng)一去不復(fù)返，但是對土地財(cái)政的依賴會導(dǎo)致縣級政府在今后一段時間內(nèi)陷入運(yùn)轉(zhuǎn)困難。作為縣一級面臨更大的困境是土地財(cái)政不可持續(xù)，新的替代財(cái)源尚無著落。原來期待通過平臺公司融資建設(shè)縣級產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展來補(bǔ)充新的財(cái)源。而現(xiàn)實(shí)情況卻是，內(nèi)陸地區(qū)一半以上的縣級產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)變成了債務(wù)的黑洞。例如，某縣依托平臺公司投入超10億元建成的產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，區(qū)內(nèi)企業(yè)年稅收不足2000萬元。
第三，繁重的縣級債務(wù)讓縣域經(jīng)濟(jì)落入“發(fā)展陷阱”。關(guān)于縣一級債務(wù)情況，從公開的數(shù)據(jù)來看，都是一筆糊涂賬。縣級債務(wù)被裝進(jìn)三個筐里：政府債務(wù)、隱性債務(wù)、城投等平臺公司債務(wù)。只有政府債務(wù)是明確的，地方政府專項(xiàng)債券從2015年開始發(fā)行以來，發(fā)行規(guī)模是財(cái)政預(yù)算支出的1/10。據(jù)清華大學(xué)李稻葵團(tuán)隊(duì)測算，地方債與GDP比例約為1:1，這個測算對于大多數(shù)地區(qū)來說是基本準(zhǔn)確的。但對貴州等一些地方債務(wù)更加嚴(yán)重地區(qū)來說，這個比例達(dá)到1:3，也就是說一個GDP百億元左右的縣負(fù)債可能是300億元。這些縣的地方收入?yún)s不到10億元，負(fù)擔(dān)利息都異常艱難。因此，在繁重的地方債務(wù)泥潭中，縣域經(jīng)濟(jì)追求增長率就是“帶著鐐銬跳舞”。債務(wù)驅(qū)動的增長邏輯下形成“投資—債務(wù)—再投資”循環(huán)。官員任期制的短視效應(yīng)導(dǎo)債務(wù)致循環(huán)疊加，五年任期周期與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律錯配嚴(yán)重。于是，“低水平循環(huán)陷阱”“中等收入陷阱”“斯蒂格利茨怪圈”等區(qū)域發(fā)展中可能面臨的陷阱，都可能是當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新陷阱。同時也表明，我們長期信奉的“凱恩斯主義”政策工具在當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用有限。
第四，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)不斷隱性強(qiáng)化。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度根基源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的戶籍、土地、社保等差異化制度設(shè)計(jì)。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2024年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入54188元，增長4.6%，農(nóng)村居民人均可支配收入23119元，增長6.6%。這已經(jīng)是農(nóng)民收入增長速度連續(xù)第14年領(lǐng)先城鎮(zhèn)居民。盡管城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)縮小，但是反映農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的二元結(jié)構(gòu)系數(shù)是不斷擴(kuò)大的，近年來這一系數(shù)表明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的1/5左右，也反映農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)其應(yīng)有的功能價值沒有得到應(yīng)有實(shí)現(xiàn)。盡管戶籍改革已取消農(nóng)業(yè)/非農(nóng)戶口分類，但附著其上的公共服務(wù)分配機(jī)制仍未徹底剝離。2024年全國農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到3億，他們?yōu)閲业墓I(yè)化、城鎮(zhèn)化作出了卓越貢獻(xiàn)，但其子女教育和醫(yī)療資源的獲取仍與農(nóng)村戶籍深度綁定。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇相差3.8倍，醫(yī)保報銷比例差距達(dá)20個百分點(diǎn)以上。這種制度性落差形成代際傳遞效應(yīng)，導(dǎo)致人力資本積累的初始差距被制度性放大。
綜上可知，縣域經(jīng)濟(jì)當(dāng)前的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯就是在沉重債務(wù)中艱難運(yùn)行，僅能維持保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生的底線工作。
二、當(dāng)前基層治理的主要困境
縣級政府債務(wù)繼續(xù)積累和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力的雙重壓力下，基層治理既要經(jīng)受發(fā)展條件約束，又要實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)成了中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的獨(dú)特治理命題。其困境主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。
第一，“村民自治行政化”導(dǎo)致基層治理成本層層疊加。脫貧攻堅(jiān)以來，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧對縣鄉(xiāng)村的嚴(yán)格考核，確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成，村一級逐步呈現(xiàn)出“村治事務(wù)政務(wù)化，村治行為行政化”趨勢。特別是所有的村干部都已經(jīng)開始發(fā)工資，讓村級事務(wù)政務(wù)化，村鎮(zhèn)的行為行政化的趨勢越來越嚴(yán)重。根據(jù)疫情防控期間的對農(nóng)村常住人口的普查，中西部地區(qū)農(nóng)村常住人口占戶籍人口的比例大概1/5-1/3。但是一個戶籍人口1000人左右的行政村治理成本包括：4-5個財(cái)政供養(yǎng)的村支兩委干部，還配備了各種輔警、特崗和臨聘人員。這導(dǎo)致了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)治理的成本和代價非常高。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略縱深推進(jìn)的背景下，“村民自治行政化”現(xiàn)象正悄然侵蝕基層治理的根基。某省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，村委會承擔(dān)的行政事務(wù)從2015年的28項(xiàng)激增至2022年的65項(xiàng)，行政化率攀升至78.6%，直接導(dǎo)致村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本年均增長15.3%。這種制度性異化不僅消解了村民自治的法定功能，更在基層社會形成了“行政吸納自治”的治理困境，成為掣肘鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要梗阻。
第二，“無限責(zé)任”工作要求導(dǎo)致基層機(jī)會主義行為。“上面千條線、下面一根針”，是鄉(xiāng)村基層工作責(zé)任落實(shí)的真實(shí)寫照。在無限的責(zé)任要求下，有限的基層治理能力必然會迫使村干部采取“選擇性執(zhí)行”策略。對考核指標(biāo)中的硬任務(wù)過度執(zhí)行，對民生服務(wù)等軟任務(wù)消極應(yīng)付。并逐步發(fā)展出“臺賬治理”“痕跡管理”等策略性應(yīng)對手段。例如，某村為應(yīng)付檢查拍攝超過2000張環(huán)境整治照片，實(shí)際衛(wèi)生合格率僅58%。數(shù)字化平臺異化為“留痕工具”，某智慧村務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的無效數(shù)據(jù)占比達(dá)73%。這種形式主義治理導(dǎo)致公共政策在“最后一公里”發(fā)生嚴(yán)重扭曲。村干部月均補(bǔ)貼僅為在崗職工平均工資的43%，但工作基本為全脫產(chǎn)。年輕的村干部依靠工資收入養(yǎng)家糊口尚且困難，如果以村干部身份參加公開招考的通道受阻，則不少年輕村干部會選擇辭職。我調(diào)研過的一些村年輕村干部辭職的比例都較高。
第三，目標(biāo)責(zé)任式的村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致新一輪村級債務(wù)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查，截至2019年上半年在全國70萬個行政村中，村級債務(wù)總額已達(dá)9000億元，村級組織平均負(fù)債已達(dá)130萬元。據(jù)估計(jì)，2024年村級債務(wù)總額已超過萬億元。近年來，一些地方把村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興作為考核目標(biāo)。現(xiàn)行條件下大部分村不具備發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的條件，盲目投資集體產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致形成新的村級債務(wù)。例如，很多地方政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)資金，村集體借用專項(xiàng)資金進(jìn)行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)，由于農(nóng)業(yè)本身投資風(fēng)險大、利潤回報率低，大多數(shù)村集體直接經(jīng)營的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資失敗，形成巨額村級債務(wù)。又例如，某市推出支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的“共享貸”，由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)借款進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，要求村干部擔(dān)保。然而，村集體種植的果樹三年后才可能掛果、有收益，按照“共享貸”協(xié)議村干部代替村集體每個季度都要承擔(dān)銀行貸款利息。農(nóng)村負(fù)債在數(shù)量和規(guī)模上不斷擴(kuò)大，甚至一些集體資產(chǎn)頗豐的明星村也紛紛出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)。第四，一刀切式的基層治理背離了實(shí)事求是精神。中國廣大農(nóng)村是具有異質(zhì)性的農(nóng)民生產(chǎn)生活空間，在現(xiàn)代化進(jìn)程中各自所處的階段和發(fā)展條件各有不同。“一刀切”的政策執(zhí)行和治理模式，就會造成部分工作脫離地方實(shí)際，導(dǎo)致各級治理目標(biāo)分離和干群關(guān)系對立。近年來，在農(nóng)業(yè)治理方面，“一刀切”都在輿情上形成不同程度的民間與官方對立，給農(nóng)民和基層干部造成了危害。比如秸稈禁燒、非糧化整治、禁養(yǎng)雞鴨鵝豬等牲畜家禽、土地托管化服務(wù)等。在基層治理數(shù)字化方面，一些村為了建設(shè)基層治理數(shù)智化典型樣板，不切實(shí)際開發(fā)建設(shè)鄉(xiāng)村治理數(shù)智化平臺導(dǎo)致智慧村務(wù)虛化。例如，某村投資上千萬建設(shè)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化智慧平臺，號稱集民生保障、黨建、政務(wù)公開、健康服務(wù)、數(shù)據(jù)采集等村級公共服務(wù)內(nèi)容于一體，能夠?qū)崿F(xiàn)信息收集、處置、反饋工作機(jī)制和聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理算力支撐。盡管數(shù)字化功能得到全面強(qiáng)化，但是在村務(wù)管理中經(jīng)常使用功能的寥寥無幾，村集體全年收入都難以支付日常運(yùn)營費(fèi)。各地效仿的樣板村建設(shè)，國家累計(jì)投入很多，少則過億元，多則上十億元，既造成了投入的不公平，也增加了縣一級的治理成本。
第五，對村民不切實(shí)際的道德要求偏離了群眾路線。用理想化道德標(biāo)準(zhǔn)來推動鄉(xiāng)村社會的治理實(shí)踐，不僅未能培育出預(yù)期的文明鄉(xiāng)風(fēng)，反而催生出“道德表演”等異化現(xiàn)象。某些省市所有的行政村設(shè)有“道德紅黑榜”，將道德評分與福利分配掛鉤。華北某村將“好人好事”與光伏收益分配綁定，引發(fā)19戶村民偽造救助記錄騙取積分。當(dāng)?shù)赖鲁蔀橘Y源分配工具，反而瓦解了鄉(xiāng)土社會的內(nèi)生倫理秩序。有些地方為了鄉(xiāng)風(fēng)文明，官方把個人理解的文明強(qiáng)加給老百姓，不僅破壞了幾千年的傳統(tǒng)民俗，還重創(chuàng)了基層干部和群眾之間的感情。例如，南方某市開展的“移風(fēng)易俗運(yùn)動”，未經(jīng)民主協(xié)商即強(qiáng)制取消傳統(tǒng)廟會，引起大部份村民反對。群眾路線的本質(zhì)要求，不是用抽象道德律令規(guī)訓(xùn)群眾，而是在和美的鄉(xiāng)村生活中升華道德共識，這需要在泥土氣息中理解人性，在煙火人間里認(rèn)知善惡。
三、基層治理現(xiàn)代化的進(jìn)路思考
鄉(xiāng)村基礎(chǔ)治理未來的進(jìn)路在哪里？這些年鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了很多經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑@些典型經(jīng)驗(yàn)和治理模式如何讓推廣普及，把盆景變成苗圃、成長成為森林，形成生態(tài)。筆者稍微梳理了一下，在全國的確創(chuàng)造了很多典型的模式。比如說新時代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、成都戰(zhàn)旗村經(jīng)驗(yàn)，湖南省也創(chuàng)造了很多的經(jīng)驗(yàn)，“屋場會”模式、“共商共建”模式、“連片聯(lián)創(chuàng)”模式等，有好的地方，也有很多值得我們反思的地方。
筆者覺得基層治理現(xiàn)代化進(jìn)路要明確以下幾個邊界：
第一，市場與政府的邊界。政府是負(fù)責(zé)提供公共物品，也就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等基本民生，以及糧食安全等公共安全領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定交給市場機(jī)制以實(shí)現(xiàn)帕累托有效的資源配置。經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，縣級政府或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越界干預(yù)產(chǎn)業(yè)決策甚至直接進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，最后的結(jié)果往往是產(chǎn)業(yè)沒有得到應(yīng)有的發(fā)展壯大，卻形成沉重的地方債務(wù)。這些年就我所觀察到的現(xiàn)象，就是市縣級政府代替市場決策呈現(xiàn)上升趨勢。脫貧攻堅(jiān)期間，“村脫貧”都有產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，政府主導(dǎo)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展少則幾百萬多則上千萬資金投入，能夠形成可持續(xù)自生能力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的極少。所以，有為政府就是要在法律授權(quán)下當(dāng)好市場主體的“領(lǐng)路人”“守夜人”，做到“法無授權(quán)不可為”。凡由市場能解決的問題、配置的資源，政府應(yīng)堅(jiān)決不要干預(yù)；凡屬于市場失靈、失效的領(lǐng)域，政府應(yīng)主動補(bǔ)位、積極作為。地方政府要主動退出可以由市場競爭解決的生產(chǎn)經(jīng)營性領(lǐng)域，專注于服務(wù)和保障民生。
第二，行政和自治的邊界。《中華人民共和國憲法》規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。村民自治，就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。村民自治實(shí)施40多年，如今村里常住人口越來越少，而治理的成本卻越來越高，這成為一個“謎題”。這幾年中央多次出臺政策為基層減負(fù)，也說明問題的嚴(yán)重性。因此厘清行政與自治的邊界非常重要，哪些是屬于縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能，哪些屬于村民自治范疇要有清晰的界限。分清邊界才能精簡?多余的督查、?考核、?流程、?群組、?證明、?簽到打卡和政務(wù)App等。政府行政每跨進(jìn)一步，不僅不能達(dá)到預(yù)期的治理效果，還會導(dǎo)致治理的邊際成本大幅增加，讓本來已經(jīng)如履薄冰的縣級財(cái)政不堪重負(fù)。政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守行政行為邊界，不斷創(chuàng)新基層群眾自治制度，實(shí)現(xiàn)對基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的有效管理。“成都戰(zhàn)旗村經(jīng)驗(yàn)”表明，在鄉(xiāng)村治理中通過村社賦權(quán)發(fā)揮村民主體作用，構(gòu)建產(chǎn)村相融的基層治理體系，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)得發(fā)展、農(nóng)村得治理、農(nóng)民得利益。只有在厘清權(quán)責(zé)邊界中重建治理成本的合理分擔(dān)機(jī)制，才能在激活社會力量中培育基層治理的內(nèi)生動力。唯有如此，方能走出“行政吸納自治”的治理陷阱，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)與新生。
第三，個體與集體的邊界。集體統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶分散經(jīng)營相結(jié)合的“雙層經(jīng)營體制”，一直是改革后的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在改革前，我們是完全的集體化，只有少量自留地自主經(jīng)營；改革后很長時間過于強(qiáng)調(diào)分散經(jīng)營、解放農(nóng)村勞動力，集體經(jīng)營大大弱化。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的階段，重新討論這個邊界非常必要。2024年，中國農(nóng)業(yè)占GDP的比重是6.8%，農(nóng)村常住人口比重為33%。盡管農(nóng)業(yè)的比重不斷減小，但農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位和在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)領(lǐng)域的多功能沒有改變。因此，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村的組織化程度，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化現(xiàn)實(shí)需要。在確保國家糧食安全方面，要在耕地非農(nóng)化非糧化整治基礎(chǔ)上，用好國家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和“以工代賑”項(xiàng)目，探索建設(shè)一批新型集體農(nóng)場。在發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力方面，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化，促進(jìn)傳統(tǒng)小農(nóng)融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要提高集體統(tǒng)一經(jīng)營水平。在應(yīng)對農(nóng)村的老齡化方面，需要增強(qiáng)村集體組織功能和社會功能。很多地方也探索了集體主導(dǎo)的農(nóng)村互助養(yǎng)老模式，如“樂齡互助社”“?時間銀行”“?長者飯?zhí)谩钡龋际窃谵r(nóng)村現(xiàn)有條件約束下進(jìn)行提升社會保障能力的積極探索。
第四，制約與民約的邊界。頂層設(shè)計(jì)與基層探索的良性互動是改革開放取得成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)，其中重要的環(huán)節(jié)就是來自基層探索和創(chuàng)新，以及一定范圍內(nèi)因地制宜的示范推廣。然而，上級政府層面把制度約束“一刀切”式地強(qiáng)加給每個村落、每個村民，看起來是一個關(guān)于文明和道德的制度，最后的結(jié)果就可能是不文明不道德。所以，哪些層面是要用法律和制度來制約的，哪些層面是村民自發(fā)形成的村規(guī)民約來約束的，認(rèn)清楚這些邊界才能有更好的治理效果。根據(jù)民政部的調(diào)查，全國98.6%的行政村已制定村規(guī)民約，但實(shí)際發(fā)揮治理效能的不足40%，“墻上制度”現(xiàn)象普遍存在。村規(guī)民約一定是在農(nóng)村生產(chǎn)生活中形成的自發(fā)秩序，是村民群眾思想共識，是基層民主的具體形式。重慶“院落議事會”實(shí)踐表明，將道德標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)交還村民，通過兩千多場院壩會形成的《鄉(xiāng)風(fēng)文明公約》，條款執(zhí)行率從政府制定版的37%提升至89%。這種扎根于生活邏輯的倫理共識構(gòu)建，使高價彩禮等頑疾治理取得實(shí)質(zhì)性突破。江西“祠堂新用”改革將傳統(tǒng)宗祠改造為“家風(fēng)傳承館”，通過展示革命家書、改革先鋒事跡等新內(nèi)容，既延續(xù)文化血脈又注入時代精神。這種創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化使年輕群體參與率大大提高，實(shí)現(xiàn)了道德傳承的代際銜接。這些源自基層因地因時制宜的治理智慧創(chuàng)新，不僅關(guān)乎鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐成效，更是中國特色社會主義治理體系在基層的生動演繹。
作者系懷化開放大學(xué)校長、研究員；來源：《鄉(xiāng)村治理評論》2025年1期
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