［摘要］當前我國農村社會沖突進入頻發期，對其管理構成了基層政府社會管理的重要內容。調查發現，政府作為第三方干預沖突時，為盡快化解沖突而對沖突方作出利益補償。這是典型的“政府兜底”式政策工具選擇。調查發現，基層黨委政府在管理農村社會沖突時，只注重政策工具的有效性和易操作性，而忽略政策工具的合理性和政治性，為喪失原則、突破底線的政府兜底提供了可能性。而基層黨委政府在沖突管理中遭遇的總體政治社會情境則決定了政府兜底的必然性。政府兜底是基層黨委政府在農村社會沖突管理中，針對政策工具做出的理性選擇。
一、問題提出與分析視角
（一）農村社會沖突管理中何以頻現“政府兜底”現象？
農村社會沖突是指政府之外的農村主體之間發生的矛盾、爭執、競爭的緊張狀態，主要包括交通事故糾紛、醫患糾紛、傷亡事故糾紛、征地拆遷沖突、權屬沖突、經濟糾紛、鄰里沖突、村莊派系沖突等。這些沖突呈現出數量不斷增加、規模不斷擴大、劇烈程度增強的特點，對基層政治社會的影響愈發深刻。
農村社會沖突只能進行管理，而不能消除，只要管理得當就能將沖突控制在一定規模和水平上，最大限度地抑制其負面效應，發揮其正面效應。［1］調查發現，在農村社會沖突管理中，基層黨委政府能夠動員的資源有限，甚至在作為第三方干預沖突時被沖突方“要挾”“訛詐”而無計可施。在此情況下，基層黨委政府普遍采取給予沖突方一定“好處”的方式，來使其接受政府的調解，以平息沖突。我們將基層黨委政府通過對沖突方進行“兜底”來化解沖突的現象稱之為“政府兜底”。調查發現，“政府兜底”現象在有傷亡事故的社會沖突中尤為常見，［2］其前提是沖突方的鬧訪鬧大。［3］
（二）政策工具選擇的理論視角
要對農村社會沖突進行管理，完成沖突管理的政策目標，就得選擇恰當的政策工具。政策工具是政策目標達成的具體方式、方法及相應的措施和手段。政策工具選擇在某種程度上比政策目標的設定、政策之窗的打開更為重要。一套良好的政策工具被選擇與實施，不僅能夠很好地完成既定政策目標，還能催生新的、較既定政策目標更深遠的影響及意外效果，使政府與社會能夠有更為良性的互動。政策工具的正確選擇是順利實現政策目標的基本保證，也是增加政策制定的科學性，改善政策執行過程與效果的重要措施。［4］政策工具選擇要面臨兩個基本問題，一是政策工具選擇的依據，二是政策工具選擇的情境。它們制約著政策工具的選擇，即決定在某一具體的沖突管理中會選擇特定政策工具，而不選擇其他政策工具。“政府兜底”正是基層黨委政府在對農村社會沖突進行管理時，為了“盡快”地解決沖突、平息事態而做出的政策工具選擇。
二、農村社會沖突管理中“政府兜底”行為分析
（一）“政府兜底”中蘊含著農民的道義和政府的責任。在有“政府兜底”的農村社會沖突案例中，絕大部分是出現了傷亡事故，傷亡方要求賠償符合農村道義。如果沖突另一方拿不出死者親屬所要求的賠償數額，此事就此了之，死者親屬會認為不公道，因而要討回“公道”、申訴“冤屈”。而基層黨委政府為農民主持公道、洗雪冤屈是其責任所在。當沖突一方無法滿足另一方的賠償要求時，政府通過“兜底”滿足后者的要求，既符合農民的道義訴求，也符合黨委政府的責任。因此，政府兜底具有一定的合理性。
但是，在當前農村社會沖突管理中，“政府兜底”演變成某些人謀利的工具。農民知道政府怕鬧，只要鬧政府就會兜底，鬧得越大，兜底越多。于是鬧訪鬧大劇增，目標也不再只是通過政府施壓，而是期待直接從政府處得好處。群體性鬧訪最容易獲得政府的兜底。由于群體性鬧訪的頻發，吸引政府注意力的門檻不斷抬高，鬧訪逐漸催生“代鬧”職業。［5］
（二）“政府兜底”是農村社會沖突管理的主要政策工具。當農民把社會沖突“鬧”到基層黨委政府之后，就成為政府要出面解決的問題。在解決過程中，政府并不是一開始就“兜底”，而是運用多套政策工具來平息沖突：（1）成立專門的應急處理小組，第一時間控制事態發展和蔓延。（2）建議走法律程序，但如果沖突方不同意，則會產生對黨委政府的不滿情緒，并威脅把事情鬧大。（3）上報上一級黨委政府，由縣市政法委領導或縣市主要領導牽頭組織協調班子。（4）“兜底”解決問題。無論是哪一級領導出面協調，最終的解決方案都會有“政府兜底”的內容，且出面的領導級別越高，“兜底”就越快、越大方。有了政府兜底，沖突才會較快平息。因此，基層黨委政府在處理沖突時少不了“政府兜底”。
（三）“政府兜底”在農村社會沖突管理中主要是利益兜底。在農村社會沖突管理中，“政府兜底”主要包括：（1）政治兜底，是指處理基層黨委政府相關責任人，給予沖突方一定的政治待遇。該類兜底在群體性事件中較為凸顯。（2）政策兜底，是指政府通過降低政策門檻，或改變政策適用規定，或制定新的政策，以使沖突方享受某些政策。（3）利益兜底，是指根據不同沖突性質或沖突方的要求，直接支付沖突方一定的金錢或物質補助。政府在兜底管理中不同程度地給予了沖突方一定的金錢補助，主要以“撫恤”“救助”“撫慰”“補助”的名義進行。在一般的社會沖突中，政治兜底較少，利益兜底最頻繁，而政策兜底是另一種形式的利益兜底。
三、“政府兜底”的可能性：政策工具選擇的依據分析
政策工具選擇的依據是指政策工具依據什么來選、如何選的問題，可以概括為“有效性”與“合理性”兩類。有效性講究的是技術之可操作性、過程之可控制性及方法和手段之有效性。合理性注重目的和結果的道德合理性及公平正義。理想意義上的政策工具選擇，應是有效性與合理性的結合。但在農村社會沖突管理實踐中，基層黨委政府往往只注重前者，而回避或忽略后者，為“政府兜底”提供了可能性。
（一）政策工具的有效性：問題解決與“政府兜底”
政策工具的“有效性”是指政策工具在達成政策目標的可能性和可操作性，乃技術性判斷，與政府的性質及政體類型無關。［7］政策工具的有效性意味著，政府為達到政策目標，會考慮各種可能的手段及其所帶來的后果，以選擇最有效的措施。有效性關注效率、講究效益、重視產出，注重政策工具的實踐操作性和現實的可行性，但卻很少探究政策工具本身的價值性、政治性和道德性。可以說，政策工具的有效性決定了它具有較強的功利性和針對性，直指政策目標的達成和政策問題的解決。
政策工具的選擇與實施需要依托于現代官僚制。政策工具的有效性與現代官僚制的行動邏輯有以下契合性：一是現代官僚制強調“科學”態度排斥價值因素，在政策工具選擇時，把價值問題排斥在其視野之外，從技術化的角度看待事物，根據技術化的思路去解決問題。二是現代官僚制的事務主義路線，主張政治中立，規避政治上的主義之爭和問題解決的一攬子計劃。三是奉行“不出事”的邏輯［8］，偏好于通過少干事或不干事，或按章辦事、文牘主義等進行自我保護。四是對上級的政策偏好較為敏感，對下級和社會的需求反應遲鈍。
基于上述契合性，在農村社會沖突管理中，作為現代官僚體制的基層黨委政府：（1）必然會以“盡快”平息事態、結束沖突為首要的政策目標。（2）當上級政府知曉社會沖突問題后，基層黨委政府行動能力會加強，進而會挑選最有效、最容易操作和最省時省力的政策工具“盡快”解決問題。（3）熱衷于消除表面的沖突，對會“節外生枝”但能夠解決根本問題的政策工具不予理睬，以免惹禍上身或消耗更多行政資源。（4）將“有效性”推到極致，就會在社會沖突管理中“只要結果不問手段”。
如此，“人民內部矛盾人民幣解決”也就不足為奇了。“政府兜底”為沖突各方所期待和接受，在操作上簡便易行，因而能達到“盡快”平息沖突的政策目標。同時，它針對性極強，只是“就事論事”，因而不會平添基層黨委政府的負擔和招惹新的麻煩。所以，從有效性講，“政府兜底”不失為盡快解決沖突問題的“首選”工具。
（二）政策工具的合理性：去政治化與“政府兜底”
研究表明，政策工具的選擇還是價值選擇過程，它涉及到政府選擇政策工具的基本立場問題，也涉及所要選擇的政策工具與受該政策工具影響最大人群之間的政治關系。［8］如果政府的立場變了，或者說政府與政策對象的政治關系發生了變化，那么其所選取的政策工具也會改變。這就是政策工具的合理性所在。如果說政策工具的有效性具有普遍意義的話，那么政策工具的合理性則是相對價值與絕對價值的統一，它既與特定的政體、政府性質、民族特性、政治文化、意識形態以及社會發展的不同階段等息息相關，又包含著公共行政普遍追求的公平、正義、信念和道德等。政府在選擇政策工具時，既要考慮到本民族、本社會特有的價值訴求，又要遵循公共行政的普遍價值，只有這樣才能為政策對象所廣泛接受和理解。
具體到農村社會沖突管理，其合理性在絕對價值上有這幾個方面：一是社會主義的核心價值，如自由、平等、公正、法治等；二是執政黨宣揚的意識形態，包括走群眾路線、為人民服務、立黨為公、執政為民等；三是講政治、講原則、講底線等。踐行這些價值理念，體現基層黨委政府的政治立場，也展現了基層黨委政府與農民的“魚水”關系。在特殊性上，農村社會沖突管理工具還要遵循農村的地方性知識，以得到農民的理解支持。這些價值理念制約著基層黨委政府的行為，使其政策工具選擇要考慮政治上的正當性和價值上的可接受性，而非為達目的不擇手段。
但是，調查發現，基層黨委政府對績效的追求過于強烈，其結果是政治性的喪失。該局面的出現源于基層黨委的行政化和官僚化。基層黨委的職責是把握政治方向，確立政治立場，糾正政府偏離政治方向的行為等，但是隨著經濟績效等在基層黨委政府考核指標中占的權重越來越大，基層黨委也加入到了經營經濟和地方社會的行列，承擔了政府及其部門的事務和功能，逐漸“去政治化”。［9］這樣，基層黨委在實踐中其政治性功能淡化，行政性功能增強，愈發具備官僚制特性，對手段、工具及策略的有效性的追求超越對政治、原則的堅守。因此，在農村社會沖突管理中，基層黨委政府就可能選擇能夠“盡快”化解沖突、平息事件的政策工具，而不再考究該政策工具可能帶來的政治上、價值上的負面影響。“花錢消災”的兜底措施就可能出現。
四、“政府兜底”的必然性：政策工具選擇的情境分析
基層黨委政府的運行必須嵌入具體的政治社會情境，政策工具的選擇也要受制于這些政治社會情境。當前，農村社會沖突管理的政策工具選擇主要受以下幾對政治社會情境的制約，使“政府兜底”帶有必然性。
（一）農村社會沖突復雜性與政府部門分割性的矛盾
當前農村社會處在急速轉型期，農村內部社會沖突問題不斷增生，呈現出復雜性、多樣性、異常性和相互依賴性的特點。這些特性給沖突管理帶來了嚴峻的困境，意味著對沖突的管理不能頭痛醫頭，更無法通過某套或某些政策工具解決所有問題；這些沖突不是單個部門能夠解決得了的，必須聯合相關部門協調作戰。這就要求基層黨委政府整合黨政體系對沖突管理進行頂層設計。
但是，在官僚體制中，不僅各部門在業務上相互分割、界限分明，即便在工作上存在交叉和重疊之處，由于面對同一上級政府的考核及在晉升方面，相互之間是競爭關系。因此，在處理社會沖突時，各部門在資源、關系、業務等方面難以溝通與協作。這種分割性與農村社會沖突復雜性之間的矛盾，為政策工具的選擇提出了難題：每一個政策工具的實施，結果都可能因職權交叉、政出多門、多頭執法、管理真空、惡性競爭和扯皮推諉等，致使政策目標無法達成，政策工具夭折，社會矛盾和社會沖突問題不僅無法控制，甚至可能“拖大拖炸”。“政府兜底”正好能夠彌補這個缺陷，迅速解決問題。
（二）農民過度依賴于政府與政府資源有限性的矛盾
在農村社會沖突調解中，扮演第三方角色的除了政府之外，還可以是其他社會主體。但事實卻非如此：一是農村傳統權威已趨消失，且沖突可能會超出村莊，村內權威無法擔當調解角色；二是社會權威主體尚未培育、成長起來，分散的農民只能找政府；三是基層黨委政府統攬和支配社會、掌握最大資源分配權的局面沒有改變，等等。這樣，不斷增生的沖突一開始或最終都會到基層黨委政府身上來了，徒增其負擔，消耗其資源。
政策工具選擇依賴政府資源的支撐，政府資源越充足，政策工具的選擇性就大。基層黨委政府的資源包括配置性資源和權威性資源。［10］前者是指權力生成過程中所需要的物質資源，包括自然環境與人工物質產品。后者包括社會動員能力、意識形態濡化能力、人們的認同度和信任度等。然而，基層黨委政府所掌握的配置性資源較為有限，尤其是鄉村兩級基本上沒有人事權和財權。值得一提的是，在社會沖突管理中用得較多的國家暴力工具（公警法等），也被限制或有條件使用。就其權威性資源而言，隨著國家治理轉型，傳統社會主義意識形態教化和濡化功能越來越弱，“做思想政治工作”很難再做得通。基層黨委政府對農村社會的動員能力減弱。同時，基層黨委政府的公信力也在弱化，農民對縣鄉兩級政權及其官員的認同度降低。
那么，農村社會沖突管理就面臨這樣的悖論：農民對政府的依賴程度增加，而政府的資源動員能力卻在降低。該悖論使得基層黨委政府在進行政策工具選擇時捉襟見肘。
（三）農民維權抗爭意識增強與壓力型維穩體制的矛盾
當前農民維權抗爭意識增強意味著，只要覺得他們自己的權利受到了損害，利益沒有得到保障，或者說沒有得到公平對待，就可能進行維權抗爭。當他們維權抗爭的訴求沒有得到有效回應時，就會跟維權抗爭對象發生激烈沖突，或者通過一些激烈的方式表達自己的訴求。其中最常見的方式是通過把事情鬧大倒逼基層黨委政府出面解決問題。農民維權抗爭的方式往往會激化社會沖突，這與當前基層黨委政府維穩政治發生了沖突。
“維穩政治”通過壓力型的維穩體制和信訪維穩“一票否決制”、維穩目標管理責任制將信訪維穩的壓力向下轉移，最終落到了縣鄉兩級身上。如果縣鄉在信訪維穩上出現差池，就很可能被上級問責，甚至取消評優和晉升機會。在這種壓力之下，縣鄉兩級就要群防群控信訪和不穩定因素，控制不穩定因素爆發或不讓上級黨委政府知曉有不穩定事件發生，其方式往往是“壓”“拖”“捂蓋子”“恐嚇”等。這些“堵”而不是“疏”的措施在農民維權抗爭意識日益增強的當前農村已難以奏效，甚至激化矛盾。當農民的訴求在縣鄉兩級得不到滿足，他們就可能把事情“捅”到上一級黨委政府，一般的策略是越級上訪、進京訪及群體性鬧訪，最激烈的是群體性事件。這個時候，基層黨委政府能夠選擇的政策工具就更為有限，而“政府兜底”卻不失為一個選擇。
（四）“政府-農民”關系的變化與政策工具可接受性的矛盾
政策工具有效實施的前提之一是政策對象的接受，在農村社會沖突管理中，就是作為沖突方的農民的認可。農民對某一政策工具的認可度越高，其實施性就越強。農民對某類型政策工具的接受，而排斥其他類型的工具，表明的是農民與政府關系的差異。當前農民與政府的關系正在發生深刻變革。在“群眾路線”的指引下，農民與政府共享同一套政治理念和價值，在政策工具的選擇與實施中，農民被充分地動員起來了，較強地認同政府的政策工具。隨著農業稅取消、政府施政重點上移和群眾路線虛化，農民與政府逐漸疏遠，隔閡日深；特別是在政府財政大量向農村轉移之后，農民遂習慣于向政府索取，孳生索取乃權利的意識。據此，農民在與政府打交道時，總是希望從政府那里得到更多利益。在對政府的政策工具的接受性上，如果農民從某類政策工具的實施中得不到利益，他們就不接受它；如果可從中得到更多的利益，則更多地接受它，乃至“逼迫”政府選擇它。“政府兜底”是沖突方把事情鬧大的主要預期，也是“職業代鬧”出現的直接原因。
五、結論與討論
“政府兜底”的前提是農民的鬧訪鬧大。農民通過鬧訪的行動策略將“小事鬧大”，而政府則通過兜底的政策工具將“大事化小”，二者共同建構了當前農村社會沖突管理的一般邏輯。農民鬧訪鬧大改變了社會沖突的性質和方向，使沖突轉變為政府立馬要解決的政治問題，政府若不采取果斷措施就可能使自己陷入政治漩渦。然而，政府并不像人們所想象那樣無所不能，當它面對農民鬧訪鬧大時，所能動員的資源和選擇的政策工具極為有限。“兜底”的政策工具是政府無奈但理性的“選擇”，它具備有效性和易操作性的特點，使社會沖突在短時間內得以化解，農民接受了政府的秩序供給，政府的政治壓力驟然稀釋。
盡管“政府兜底”能“盡快”地平息具體的社會沖突，但它畢竟是一種非制度化、非常規性的政策工具，并帶來了諸多問題，如政府財政使用是否合理的問題、公平公正問題、法律權威問題，以及誘使新的鬧訪鬧大等。由于政府兜底的存在，鬧訪鬧大已現職業化趨勢。基層黨委政府在面對群體性鬧訪、職業代鬧時，更容易通過兜底方式平息沖突，甚至為了盡快消解輿論、走出政治漩渦而無原則、無底線地退讓。
為此，必須扭轉基層黨委政府在農村社會沖突管理中隨意兜底、濫用兜底的局面，使沖突管理納入制度化、規范化和法制化軌道：（1）政策工具的選擇應充分結合有效性與合理性。基層黨委政府在沖突管理中，要講政治、講正氣、講原則、有底線、有立場，不能只求解決問題而不問手段。（2）通過頂層設計，改善農村社會沖突管理中政策工具選擇的政治社會情境。要把群眾路線坐實，改善黨群干群關系；加強整體性、無縫隙政府建設；建立辯證的穩定觀、沖突觀和政績觀。（3）探索和建立合理有效的工具庫，豐富沖突管理的政策工具選擇。將農村社會沖突管理納入制度化軌道，使沖突管理和化解有章可循、有法可依；積極培育和引導社會權威主體作為第三方介入農村社會沖突。等等。
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［10］安東尼·吉登斯.社會的構成——結構化理論大綱［M］.李康,李猛(譯)，三聯書店,1998.380.
［基金項目］2013年華中科技大學自主創新基金“和諧社會背景下基層社會管理機制研究”
［作者簡介］楊華，華中科技大學馬克思主義學院副教授；王會，上海社會科學院社會學研究所副研究員。
中國鄉村發現網轉自：《國家行政學院學報》2015年04期
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