當前全國正在推開農村土地承包經營權確權登記頒證的試點，從媒體報道和地方政府重視程度來看，這次農村土地承包經營權確權登記頒證正在成為已多年未見的農村中心工作，各地正以運動治理的模式來打一場攻堅戰。唯一的問題是，無論是農民還是基層干部都對這樣一場攻堅戰缺少理解，不知道第二輪延包30年還未到期的現在，黨和政府為什么要發起這樣一場攻堅戰，這場攻堅戰的意義何在，理由何在。
老實說，筆者雖然從事三農研究很多年，對這場突兀而起的土地承包經營權確權登記頒證的原因也甚感困惑，因此撰文請教。
一、
先來看一看近年大熱突兀而起的承包經營權確權登記頒證的來歷。
1982年前后，全國農村分田到戶，實行大包干，村社集體土地由農戶承包經營，村社集體普遍與農戶簽定了為期15年的土地承包合同。1998年前后，第一輪土地承包15年到期，依據中央文件和《土地承包法》，全國各地普遍開展了第二輪土地延包，即主要以第一輪土地承包為基礎，延長土地承包合同為30年不變。1998年前后正是農民負擔最高的時期，農民負擔主要分攤在承包地上，因為負擔較高，有些地區農民沒有承包土地的積極性，甚至有相當一部分農民棄田外出務工經商，村社集體只好將這部分無人愿意承包耕地轉包其他村民。進入21世紀，國家進行農村稅費改革，很快，不僅取消了農業稅費，而且給農民越來越高補貼。之前棄田拋荒的農民因此返鄉要求承包土地，而從村社集體轉包土地的農戶當然不愿讓出土地，從而在農村出現了極其尖銳的矛盾。取消農業稅費的改革不僅沒有減少農村的矛盾，而且在一個短時期內為爭奪土地承包經營權而發生了頻繁尖銳的沖突。為土地承包經營權而發生的農民上訪在全國都急劇上升。為了解決為承包經營權而發生的普遍而尖銳的沖突，全國多數地區都在2004年前后進行了所謂“完善”第二輪延包的土地承包改革，“完善”的意思是第二輪延包是沒有錯的，應當堅持。但第二輪承包時高額農民負擔造成大量農民放棄土地承包權，而有部分農民又獲得了過多土地承包權，在取消農業稅后，利益格局的變化使得1998年農民理性決策變得不合理起來，因此要完善，主要是相對平均地按人口分配土地承包經營權。
土地承包經營權本質上是一種債權，因為土地是村社集體所有，農民從村社集體承包土地，同時承擔對集體的義務，主要是農業稅費和“兩工”義務等等。2006年取消農業稅并取消了所有專門面向農民的收費，承包土地的農戶不再對村社集體承擔稅費義務。2007年頒布《物權法》之前，對農民土地承包經營權如何界定的爭議頗多，因為土地承包經營權顯然不同于普通的物權，因為承包經營權不能轉讓、買賣，同時，承包經營權與一般債權也有差異，因為雖然土地屬于村社集體所有，村社集體卻在一定期限內不能要求農戶承擔相應的承包土地的稅費義務。因為土地承包經營權本身的復雜性，2007年頒布的《物權法》含混地用“用益物權”來指稱，“用益物權”顯然不是一般的普通的物權，而是不能轉讓、買賣的權利。
不過，既然《物權法》已經將承包經營權納入到《物權法》進行規范，“用益物權”也就開始被進行物權規范與保護，而物權保護的前提是進行法律登記，因此，2008年中央一號文件要求“加強農村土地承包規范管理，加快建立土地承包經營權登記制度”，同年，十七屆三中全會提出“要搞好農村土地確權、登記、頒證工作”，此后每年中央一號文件都強調要開展農民土地承包經營權登記試點，到2013年，中央一號文件提出“全面開展農村土地確權登記頒證工作。健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地面積不準、四至不清等問題。農村土地確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政予以補助。各級黨委和政府要高度重視，有關部門要密切配合，確保按時完成農村土地確權登記頒證的工作”。
2013年一號文件與以往表述中有兩大不同之處，一是在之前“農村土地承包經營權登記”的說法中加入了“確權登記頒證”，而在2012年一號文件中，只對農村集體土地所有權和農村集體建設用地要求“確權頒證登記”，而對農村土地承包經營權僅僅要求“擴大登記試點”。這個“確權頒證”甚為奇怪。二是進行了具體布署，要求五年內基本完成任務。
之所以說“確權頒證”甚為奇怪，是因為二輪延包以后，各級地方政府已經為簽定土地承包合同的農戶頒發了土地承包經營權證。這個證書上寫明30年不變，現在時間才過去15年呢！
那么，中央下這么大決心來進行的這次確權登記頒證到底是要做什么？
二、
進行農村承包經營權確權登記頒證，按以上來歷，最為重要的就是要改過去作為“債權”的土地承包經營權為物權，從而通過確權頒證來予保護，也就是說，雖然在二輪承包時已經由各級政府為農戶頒發了土地承包經營權證，本次確權仍然由地方政府頒發土地承包經營權證，但此證非彼證，過去的土地承包經營權證體現的是債權關系，現在的則是物權關系。以前的經營權證不能抵押、轉讓、買賣，現在的則可以？
在全國各地具體進行的土地承包經營權確權登記頒證試點卻都將工作重點和重心轉向查清“承包地塊面積和空間位置”上。為此各地花費甚巨。
全國各地試點任務與山西省幾無不同，按山西省開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點的政策要求：“開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，以現有土地承包合同、經營權證書和集體土地所有權登記成果為依據，查清承包地塊面積和空間位置，建立健全土地承包經營權登記薄，嚴格執行農村土地承包法律政策，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記薄不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”。
因為當前確權登記頒證工作的重心都在解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明的問題，且據說正是因為面積不準、四至不清會引起糾紛，影響土地流轉，乃至影響土地承包經營權的實現，從而要通過本次確權登記頒證，讓農民吃下定心丸。
但問題是，這次確權究竟是要干什么？這可是兩件不同的事情。
若是物權保護，重在確權，則換證即可。
若是要解決面積不準、四至不清的問題以讓農民最大限度實現自己利益，則實在是杞人憂天，莫名其妙。
2009年中央一號文件規定開展土地承包經營權登記試點時強調“嚴禁借機調整土地承包關系，堅決禁止和糾正違法收回農民承包地行為”，湖北省委負責人在講話中指出：“開展確權登記頒證試點，是對現有土地承包關系的進一步完善，而不是改變現有承包關系。因此必須以已經頒發的合同和權證為基礎，做到‘三個不得’：不是借機違法調整收回農戶承包地；不得隨意調整以二輪延包面積為依據確定的農業補貼基礎和農民承擔的費用；不得打亂重分，另起爐灶”。這“三個不得”正是中央文件的規定。
既然“三個不得”，也就是重新確認農民現有承包關系，將第二輪延包的承包經營權證換為現在確權的新證，換個本子就可以了，就可以達到物權保護的目的，根本就用不著地方政府興師動眾去再搞一個中心工作，更不用全國花費千億之巨的承包地確權財政支出。確權登記頒證變成換證，有個別地方第二輪延包土地承包經營權證沒有下發到農戶的，也借此換證之機下發到農民手中。
從當前全國開展的承包經營權確權登記頒證試點來看，其主要工作重心顯然不在換證上，而是用在解決農戶承包土地所謂面積不準、四至不清、空間不明問題上。
一般性地講，如果通過土地確權來摸清當前中國土地家底，而在全國搞一個測繪運動也并非不可，但問題是，前不久剛公布的國家第二次土地調查數據，早已通過多種方式包括衛星測繪，比較詳細地摸清了當前中國有大約20億畝耕地的家底，且國土部門早已將耕地所有權的準確面積確到了村社，本次承包經營權確權登記頒證所依據的耕地資料就是國家土地二調數據。
客觀上講，當前農村農民承包地面積普遍按習慣畝來定面積，實測面積一般比較大一些，且農村土地承包時，為了公平，有按產量來計量面積的“擔畝”，這樣的“擔畝”，一畝產量低的劣地面積可能是好地的兩倍。農民承包土地，是在村社集體內承包，畝大畝小，是否合算，村社集體的農民都很清楚，完全不影響農民自己的公平和農業的產量，也用不著外面的人操心，操心也沒有意義，因為用什么畝來計算，土地面積還是那么大，產量還是那么多。這種村社內部的事實，國家非得借確權登記頒證去干預，實在是多事得很。要記得，農民在村社熟人社會內部對問題的判斷遠比外人要準。因為灌溉條件、土質好壞、位置遠近，農用土地具有不同的生產力，精確的面積是沒有意義的。精確土地面積也許對城市建設用地有用。
至于說農民承包地“四至不清”、“空間不明”，這就實在太開玩笑了。筆者在農村調查10多年，從來沒有發現農民承包地有過所謂“四至不清”、“空間不明”引起的糾紛，村社熟人社會，年年農田作業，怎么可能不清不明？
也就是說，當前正在全國轟轟烈烈開展的承包經營權確權登記頒證，若是要換證，就沒有必要去測繪，若是為測繪，則完全是越俎代皰，無事找事。
正是因此，全國絕大多數基層干部和農民群眾對此次中央興師動眾進行土地確權不理解，覺得完全沒有必要。
三、
既然全國進行承包經營權確權登記頒證，在二輪延包中沒有分到土地的農戶就會借機來要求土地權利。他們的要求有正當性，因為1998年第二輪土地延包正是農民負擔最重的時期，有很多農民棄田外出，他們沒有參加第二輪延包，后來取消農業稅，土地承包權就變成了巨大利益，他們因此回來要求土地承包權利。如前已述，全國大部分地區對這些回來要求土地承包權的農戶有所回應，即調整了部分承包地多農戶的土地給到這些沒有承包土地的農戶，從而“完善”了第二輪延包。且第二輪延包30年不變，“完善”第二輪延包時已經取消農業稅，承包地較少的農戶之所以愿意接受現實，是他們還指望30年后再重新按人均分土地。還沒有到2028年的第二輪延包結束，這些要求土地承包權的農戶就在等待。
現在好了，還沒有到2028年，而只是到第二輪延包剛過一半，全國又在大搞土地承包經營權的確權登記頒證，他們當然不愿放棄這次機會，而寸土必爭，激發矛盾，強烈要求補回在二輪延包中自己放棄或失去的土地承包權利，這種愿望極其強烈，因為土地承包權中的利益太大，以致成為各國各地承包經營權確權登記頒證試點中最頻繁出現且最難解決的問題。全國大部分試點地區都有條件地部分滿足了這部分農民的需求，少數地區因為農民訴求過于激烈而不得不打亂重分土地。
這樣一來，本次承包經營權確權登記頒證就會陷入困境，若有條件部分滿足少地農民訴求，就損害了農民30年不變的政策預期，若沒有這次確權，當地農民的激烈訴求也不會被激發，土地承包現狀是可以30年不變的。結果，確權不是穩定了土地承包經營權，而是削弱了土地承包經營權。
如果此次確權后，為了保持土地承包經營權的穩定，而到二輪延包結束的2028年仍然延包而“長久不變”，則即使現在正開展的土地確權有條件地部分滿足了少地農民的訴求，到二輪延包期滿不再重新進行承包，這對少地農民就仍然是不公平的，不正義的。而若本次確權堅持不考慮少地農民的訴求，到二輪延包到期后不進行土地的重新承包，那就太不公平太無正義了，因為1998年放棄或失去土地承包經營權的農民已經期待30年了！
也就是說，目前正進行的承包經營權確權是否重新調整農戶的土地承包權？調則導致承包經營權的不穩定，從而降低了土地產權預期，不調到第二輪承包期滿必調，則目前的確權就無意義，同樣達不到提高農民土地權利預期的目標。這真是一個悖論啊。
四、
媒體乃至政策官員都講，承包經營權確權登記頒證可以讓農民吃上“定心丸”。《蕪湖日報》報道土地確權的標題就是：“土地確權給我們流轉吃上了‘定心丸’”，報道中，無為縣農經辦主任潘建華說：“領到證后，農民就等于握住了自己的土地使用權，無論誰想再動這塊承包地，都必須經過農戶的同意”。厲以寧也說：“據我們在湖北、江蘇、山東幾省的調研，發現從事土地流轉的農戶普遍存在一個顧慮，這就是心里不踏實，即久而久之，流轉出去的承包地還屬不屬于自己”，我10多年在全國調研卻沒有發現農民有這樣的顧慮，因為農民現在手上是有位置十分明確的土地承包經營權證的，難道這個證與換下來的證之間，在農民那里隔有“定心丸”那么巨大的距離嗎？！
厲以寧甚至說，“土地確權以后，農民的財產權明確了，農民的承包地、宅基地、宅基地上自建房屋的權益得到了保障，他們生產經營的信心大增，他們的積極性被充分調動起來。動力充沛，潛力得以發揮。這可以被看成是農民發家致富的源泉”，這真是典型的“人有多大膽、地有多高產”啊！
五、
如果確權的目的是為了保護物權，就是保護農民自由支配土地的權利，甚至可以抵押、轉讓、買賣，則這樣的確權無異是換了說法的土地私有化了，這樣的確權就是要徹底架空村社集體所有權，就是變相土地私有化。
在中國仍然有2億多戶小農，有近7億農村人口和2億多尚需依托農村完成勞動力再生產的進城農民工的背景下面，城市顯然還沒有為進城農民提供可以讓他們安居的就業與收入條件，相當部分甚至絕大部分進城農民的父母子女仍然留守農村，他們年輕時進城年齡大了可能還要返鄉，他們就是不能失去土地的人，是土地不能作為財產抵押轉讓買賣出去的人，他們的土地就是基本保障和社會保險，這個意義上，向所謂物權保護方向進行的確權，表面上是實現農民土地財產權，實際上卻可能讓農民失去土地這個基本保障，這就太糟糕了：中國現在的經濟發展水平和所處國際經濟結構位置，使中國城市不可能為所有進城人口提供在城市體面安居的條件，農民進城失敗還可能返回農村是他們的基本人權。這個意義，將土地承包經營權作為物權，而忘記了《物權法》僅僅是定位為“用益物權”，是不可以失去的基本保障，實在是于法無據，于國情不符啊！
這是從宏觀形勢上、從國情上講的土地確權進一步強化所謂物權保護的弊病。從微觀上，從農情講，給農戶更大的土地權利，其實就是給每個農戶更大的反對公共事務的權利。當前中國農村的農業經營格局是“人均一畝三分、戶均不過十畝”，且地塊分散為七、八上十塊的小農耕作格局，這樣的小農耕作最大的困難是在生產環節諸多一家一戶辦不好、不好辦和辦起來不合算的事情需要農戶合力去辦。農戶合力辦，某種意義上是克服搭便車尤其是克服釘子戶的過程。土地不可移動，不可移動的土地權力越大，對付釘子戶的難度就越大，農戶協力合作的成本就越高，最終協力合作就辦不成，這種情況目前已在農村普遍出現，成為農業生產環節中的死結。更大的農戶個體的土地權利只可能讓這個死結更加無解。有解的方向是讓村社集體所有權可以在農戶共同生產事務中起作用。前者是所謂“反公地悲劇”，后者則是克服搭便車行為的有效途徑。這個意義上講，越是確權，越是給一家一戶農戶更大土地權利，細碎土地產權整合就越困難，也就越是對耕者不利。
六、
也許問題正在這里，就是本次確權的目的、出發點就不是為了小農生產經營的方便，而是為了發展現代農業，搞土地流轉和規模經營。湖北省委領導在2014年4月在農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作電視電話會議上講了這么一段土地確權的意義：“規范農村土地流轉、培育新型生產經營主體、發展適度規模經營是農村改革發展的方向。只有做好土地確權登記頒證，農民才能卸下包袱，放心外出務工就業、進城落戶，承包地才能流轉出來，新型農業經營主體才能放心地進行規模經營，農村各類生產要求才能得到優化配置，這樣農村改革才有源源活水”。“要使這些新型農業經營主體更好、更大規模地流轉土地，發展現代農業，就必須對土地承包經營權確權登記頒證”。
《安徽日報》總結潛山縣土地確權時寫道：“土地確權的最大意義是它能為以后的土地流轉提供保障”。
也就是說，承包地確權登記頒證的目的就是為了加快農村土地流轉、培育新型農業經營主體、發展現代農業，土地確權不過是當前中央從政策到資源到話語支持所謂新型農業經營主體和支持資本下鄉一個方面。
當前學界乃至政策部門的主流意見都是推動土地流轉、培育新型農業經營主體，發展規模經營，發展現代農業，認為一家一戶小農已經要被很快地淘汰出局了。在這樣一種預設下面，通過承包經營權的確權登記頒證，加快發展以規模經營為基礎的現代農業就理所當然的。但這完全是不了解中國國情農情的認識。
七、
為什么要保護集體所有權？因為小農經濟還有長期存在的合理性，而且離了村社集體，離開了公共服務，小農經濟難以生存。集體土地所有權的含義是，集體可以利用土地所有權的權能為承包村社土地的農戶提供克服外部性、解決搭便車行為、降低合作成本的有力手段。村社集體所有權還可以防止耕地拋荒，可以組織人地分離條件下的農戶分散耕種土地的連片經營，尤其是解決土地細碎化背景下的小塊并大塊問題。
若將當前運動式的承包經營權確權登記頒證變成依小農需要組織農戶土地互換以解決土地細碎化問題，則現在的土地確權就不僅可以極大地釋放出土地生產力，而且可以極大地解決當前農村一家一戶小農所無法解決的生產中的若干難題。
變土地確權為組織農戶開展承包地的互換并地，以解決當前影響小農生產最大障礙的承包地細碎化問題，則當前這場土地確權運動就可以因為選擇了正確的可以回應農民需要的方向，而具有現實意義。
中國鄉村發現網轉自：和訊網
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