【編者按】2016年是“十三五”開(kāi)局之年，也是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革將全面發(fā)力的一年。在新年之際，《農(nóng)本》編委和學(xué)術(shù)顧問(wèn)祝各位為“三農(nóng)”事業(yè)砥礪前行的同仁新年快樂(lè)！并特別推送宋洪遠(yuǎn)、高強(qiáng)先生關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的文章以饗讀者。
摘要：推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，對(duì)于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系、加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，不僅豐富了農(nóng)村市場(chǎng)的交易行為，形成了更為復(fù)雜的成員身份及利益關(guān)系，也提出了建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度的要求。現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了一定的進(jìn)展，但由于現(xiàn)行法律、政策等制度性約束，各地在推進(jìn)改革過(guò)程中都遇到一些亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要在成員資格認(rèn)定、規(guī)范股權(quán)管理、完善治理結(jié)構(gòu)、培育發(fā)展產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)以及調(diào)整完善現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定等方面加快試點(diǎn)試驗(yàn)，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
關(guān)鍵詞：集體產(chǎn)權(quán)；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)；制度改革
產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”，“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行”，這是對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出的新要求，也是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的新舉措。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，對(duì)于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進(jìn)農(nóng)村全面小康建設(shè)，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。
早在上世紀(jì)90年代初，朱希剛和陳凡（1993）對(duì)如何構(gòu)造農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了理論分析。他們指出，當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的重新構(gòu)建,必須既符合效率標(biāo)準(zhǔn),又符合共同富裕標(biāo)準(zhǔn)。在這種條件下，股份合作制成為一種理想模式。中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革既深受西方財(cái)產(chǎn)權(quán)理論的影響，又具有特殊性。中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的起點(diǎn)是從土地集體所有權(quán)中分離出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并將其物權(quán)化，從物權(quán)法定原則轉(zhuǎn)向物權(quán)效率原則，側(cè)重于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)的分離，重在通過(guò)權(quán)利運(yùn)行方式實(shí)現(xiàn)法定物權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能（秦小紅，2014）。農(nóng)業(yè)部課題組（2014）結(jié)合各地實(shí)踐，從資產(chǎn)界定、成員資格、股權(quán)管理以及市場(chǎng)建設(shè)等方面，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革若干問(wèn)題進(jìn)行了較為深入的分析。
實(shí)踐探索的進(jìn)程快于理論研究速度。國(guó)內(nèi)學(xué)者更多地從地區(qū)經(jīng)驗(yàn)入手，分析我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的特征與問(wèn)題。王賓和劉祥琪（2014）集中對(duì)北京市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份化改革的政策效果進(jìn)行了討論。方桂堂（2014）通過(guò)對(duì)北京市昌平區(qū)的案例分析，指出推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，引導(dǎo)和支持改制后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展，是促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑。王習(xí)明（2011）、張曉雯（2010）對(duì)成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐進(jìn)行了考察。付明星（2010）以武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所為例，提出推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，國(guó)家應(yīng)高度關(guān)注，并從政策法規(guī)、布局規(guī)劃、配套服務(wù)等層面加以推動(dòng)。
浙江省推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革較早。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司調(diào)研組（2013）發(fā)現(xiàn)，在以村為單位開(kāi)展這項(xiàng)工作中，農(nóng)村集體資產(chǎn)量化以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為主，成員資格界定兼顧戶籍與勞動(dòng)貢獻(xiàn)，股權(quán)管理采取動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩種模式。溫州的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要側(cè)重于集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬的界定、集體組織成員資格的認(rèn)定、分配比例核定和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面，而深圳和蘇州還著力謀求股份經(jīng)濟(jì)合作組織的法律身份和市場(chǎng)主體地位（馬永偉，2013）。關(guān)銳捷等（2012）亦提出，立法進(jìn)程滯后是制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的重要因素，建議盡快賦予農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，營(yíng)造與其他各類(lèi)所有制經(jīng)濟(jì)主體同等受法律保護(hù)的體制環(huán)境。
2014年9月29日，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議講話中指出，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)的目標(biāo)方向，是要探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能，激活農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制。中央審議通過(guò)了有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案，標(biāo)志著我國(guó)布局農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)工作即將全面展開(kāi)（高云才，2014）。2014年12月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》。2015年一號(hào)文件再次對(duì)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出了明確部署，要求探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理有效機(jī)制。對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。中央的這些決策部署為我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向，也意味著我們亟需加快進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的理論探討與政策設(shè)計(jì)。
一、加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革勢(shì)在必行
近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村特別是城郊結(jié)合部和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)規(guī)模、成員身份及組織構(gòu)成都出現(xiàn)了新的變化。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，農(nóng)村集體積累了大量資產(chǎn)。截至2013年底，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額為2.4萬(wàn)億元，村均408.4萬(wàn)元[1]。然而，這些農(nóng)村集體資產(chǎn)的75%左右處于“共同共有”狀態(tài)，陷入“人人所有、人人無(wú)份”的困境。同時(shí)，集體資產(chǎn)的管理相當(dāng)薄弱，“所有者缺位”問(wèn)題突出，致使集體資產(chǎn)面臨流失的嚴(yán)重危險(xiǎn)。
隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的數(shù)量增多，進(jìn)入較富裕地區(qū)城鎮(zhèn)的農(nóng)村流動(dòng)人口增加，部分地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的構(gòu)成日趨復(fù)雜，使得成員產(chǎn)權(quán)虛置的弊端更加突出，導(dǎo)致了農(nóng)民的收益邊界模糊、分配標(biāo)準(zhǔn)缺乏，農(nóng)民的合法權(quán)益極易受到侵犯。這些都需要通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革加以明晰和妥善解決。
自黨的十四大將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立為改革目標(biāo)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的要求也越來(lái)越迫切。農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，不僅豐富了農(nóng)村市場(chǎng)的交易行為，形成了更為復(fù)雜的利益關(guān)系，也提出了建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度的要求。當(dāng)前，國(guó)家正在大力實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)意識(shí)、法律意識(shí)不斷提升，亟需通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。
二、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與進(jìn)展
上世紀(jì)80年代以來(lái)，廣東、北京、上海、浙江等部分省市就開(kāi)始率先進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革探索。2007年，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》下發(fā)后，各地開(kāi)始加快推進(jìn)以股份合作為主要形式，以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)界定、股權(quán)管理為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。目前，全國(guó)有14個(gè)省份下發(fā)了指導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的文件，27個(gè)省份開(kāi)展了改革試點(diǎn)（徐剛等，2014）。從2009年到2013年，全國(guó)完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村數(shù)由1.07萬(wàn)個(gè)增加到2.8萬(wàn)個(gè)，量化資產(chǎn)總額由2210.6億元增加到3671.2億元（見(jiàn)表1）[2]。與此同時(shí)，量化設(shè)立的股東個(gè)數(shù)與村累計(jì)分紅數(shù)也快速增長(zhǎng)。總的來(lái)看，已完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村集體經(jīng)濟(jì)組織主要呈現(xiàn)出以下三個(gè)特點(diǎn)。
（一）發(fā)達(dá)省區(qū)市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革較快推進(jìn)
截至2013年底，分省來(lái)看，北京、江蘇、浙江、山東、廣東5省市完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村占全國(guó)完成村數(shù)的85.5%，比上年提高4.8個(gè)百分點(diǎn)；江蘇、廣東兩省以組為單位完成產(chǎn)權(quán)制度改革的組占全國(guó)完成組數(shù)的67.3%[3]。以北京市為例，截至2013年底，全市完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村達(dá)到3854個(gè)，占集體經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)的97%，全市有320多萬(wàn)名農(nóng)民成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股東（郭光磊，2014）。
（二）村級(jí)資產(chǎn)逐步量化，法人治理結(jié)構(gòu)陸續(xù)建立
調(diào)查表明，已完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革村的村級(jí)賬面凈資產(chǎn)逐步實(shí)現(xiàn)折股量化。截至2013年底，已完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村量化資產(chǎn)總額為3671.2億元，比2012年增長(zhǎng)1.5%，占村級(jí)賬面凈資產(chǎn)總額的25.3%[4]。以“三會(huì)四權(quán)”[5]為標(biāo)志的法人治理結(jié)構(gòu)陸續(xù)建立。
（三）建立和完善了農(nóng)村集體資產(chǎn)收入分配制度
改制后，按股分紅分配方式逐漸取代福利分配成為主要分配方式。然而，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，近幾年的村級(jí)當(dāng)年每股分紅波動(dòng)較大。2009-2012年平均每股分紅金額從662元下降到346元，2013年又大幅度回升，平均每個(gè)股東分紅525元，比2012年增長(zhǎng)51.7%[6]。總體來(lái)看，這些地區(qū)的探索為建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度奠定了基礎(chǔ)。
三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題
我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了一定的進(jìn)展，也積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，但由于現(xiàn)行法律、政策等制度性約束，各地在推進(jìn)改革過(guò)程中都遇到一些亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題，需要深入探討，逐步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)。
（一）如何劃定集體資產(chǎn)折股量化范圍
劃定集體資產(chǎn)折股量化范圍，首先要確定“集體”的邊界。從目前來(lái)看，“集體所有權(quán)”落實(shí)到哪一個(gè)層級(jí)的集體不清楚。人民公社時(shí)期，農(nóng)村土地和其他集體資產(chǎn)實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，集體土地所有權(quán)主體究竟落實(shí)到哪一個(gè)層級(jí)，法律上并沒(méi)有統(tǒng)一明確的規(guī)定。《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。”目前，我國(guó)存在著村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織三種型態(tài)。在實(shí)踐中，農(nóng)村土地集體所有制的“集體”邊界已悄然發(fā)生變化：在一些地區(qū)土地的最終權(quán)屬已從生產(chǎn)隊(duì)(村民小組)一級(jí)過(guò)渡為生產(chǎn)大隊(duì)(行政村)一級(jí)。當(dāng)農(nóng)村土地的權(quán)屬及用途發(fā)生變化(如農(nóng)地被征用)時(shí)，尤其是涉及到利益分配問(wèn)題時(shí)，這種所有制變遷的后遺癥往往就會(huì)凸現(xiàn)出來(lái)。對(duì)于此類(lèi)問(wèn)題，目前在理論上并沒(méi)有得到很好地回答，在實(shí)踐中也沒(méi)有找到有效的解決辦法，迫切需要在今后的改革中進(jìn)行探索和實(shí)踐，并納入到立法議題中。
1995年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn)。屬于組（原生產(chǎn)隊(duì)）集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有。各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照集體土地所有權(quán)歸屬和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，依法經(jīng)營(yíng)管理本組織集體所有的資產(chǎn)，任何公民、法人和其他組織都不得侵犯。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不能打破原有集體經(jīng)濟(jì)組織的界限范圍。集體資產(chǎn)的范圍有狹義與廣義之分：狹義的集體資產(chǎn)僅指集體賬面資產(chǎn)，包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；廣義的集體資產(chǎn)還包括土地等資源性資產(chǎn)，資源的使用、處置、經(jīng)營(yíng)收益分配也是集體資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。可見(jiàn)，農(nóng)村集體資產(chǎn)可以劃分為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)三類(lèi)。對(duì)于集體資產(chǎn)折股量化的范圍，在中央沒(méi)有制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之前，對(duì)這三類(lèi)資產(chǎn)既可以分類(lèi)量化，又可以同步量化，還可以有序量化。各地可以先量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，暫不量化非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。資源性資產(chǎn)可以不量化，但因土地被征用等集體經(jīng)濟(jì)組織所得的土地補(bǔ)償費(fèi)和集體資產(chǎn)置換增值等增加的收益，應(yīng)及時(shí)足額追加到集體資產(chǎn)總收益中，以保障成員的集體收益分配權(quán)（課題組，2014）。
（二）如何界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格
農(nóng)村集體組織是由其成員構(gòu)成的，然而目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格尚未界定清楚。2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》首次提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員如何界定，法律并沒(méi)有明確的說(shuō)法。從實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定多數(shù)處于鄉(xiāng)村自我管理的狀態(tài)，受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習(xí)慣等因素影響較大，“鄉(xiāng)土”色彩較濃（課題組，2014）。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的人口流動(dòng)日益頻繁。在集體組織成員資格界定過(guò)程中，農(nóng)村居民在身份、戶口、土地等方面呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜性特征，諸如享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)但戶口轉(zhuǎn)出仍在本村生活耕種、嫁入嫁出未轉(zhuǎn)戶、干部身份但戶口為本村并常住且還享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、學(xué)生畢業(yè)后無(wú)正式工作在外打工但戶口遷回本村的等情況。這些人員的特殊情況使村委會(huì)在認(rèn)定成員身份的工作中很難進(jìn)行準(zhǔn)確把握和界定。尤其是，村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”與“村民”的身份不再完全合一。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，有權(quán)參加村委會(huì)選舉的可以列入村民名單的也包括“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”。很多情況下，尤其在發(fā)達(dá)地區(qū)，“村民”的范圍要大于村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”的范圍。2013年中央一號(hào)文件提出，要“探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的具體辦法”，但目前有關(guān)部門(mén)還沒(méi)有出臺(tái)具體的實(shí)施辦法。
各地主要通過(guò)三種方式對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行界定：一是出臺(tái)地方性法規(guī)或政府規(guī)章，以浙江、廣東為代表；二是制定地方規(guī)范性文件，以上海為代表；三是按照村規(guī)民約決定（徐剛等，2014）。在具體實(shí)踐中，上海市閔行區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得參考和借鑒。為確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革起點(diǎn)公平和機(jī)會(huì)均等，并得到廣大農(nóng)民群眾的認(rèn)可與擁護(hù)，上海市閔行區(qū)明確把集體經(jīng)濟(jì)組織的成員范圍，界定為1956年1月1日到推進(jìn)改革期間，戶口在村、勞動(dòng)在村的16周歲以上的人口。農(nóng)齡的計(jì)算時(shí)間，自正式參加集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)始，到征地轉(zhuǎn)居或其他情況離開(kāi)村隊(duì)就業(yè)時(shí)結(jié)束。在歷史上曾經(jīng)為集體經(jīng)濟(jì)積累做過(guò)貢獻(xiàn)的人，包括已經(jīng)死亡、婚嫁、改變農(nóng)民身份者甚至插隊(duì)知青等均被考慮在內(nèi)，最大限度地兼顧了規(guī)則公正和結(jié)果公平。
（三）采用哪種集體資產(chǎn)折股量化方法
由于農(nóng)村集體資產(chǎn)構(gòu)成具有復(fù)雜性、成員資格具有模糊性、村級(jí)組織具有多樣性等特點(diǎn)，各地關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化的方法也多種多樣。上海市閔行區(qū)針對(duì)不同類(lèi)型的村，在農(nóng)村資產(chǎn)量化改革中采取了不同的形式：一是在撤制村，對(duì)集體資產(chǎn)實(shí)行全額折股量化。二是在不撤制村，對(duì)集體資產(chǎn)實(shí)行部分折股量化。一些村將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化，而對(duì)土地和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)實(shí)行入臺(tái)賬不量化，在使用時(shí)提取資源占用費(fèi)，由原所有集體成員共同享有。三是在以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股量化。如上海市閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)的5個(gè)村，采取土地承包面積入股的方式，每畝為一股，收益來(lái)源主要為土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。針對(duì)上海市閔行區(qū)的探索和實(shí)踐，各地可以進(jìn)行參考和借鑒，也可以根據(jù)自己的情況探索新的途徑和方法。集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個(gè)人股為主，是否設(shè)置集體股，歸根結(jié)底要尊重農(nóng)民群眾的選擇，由集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)公開(kāi)程序自主決定。
在股權(quán)管理方面，應(yīng)盡快研究出臺(tái)《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理辦法》，對(duì)人員界定、股權(quán)結(jié)構(gòu)、增資擴(kuò)股以及新增資產(chǎn)股份量化等問(wèn)題作出明確規(guī)定。通過(guò)股權(quán)管理做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)能力、發(fā)展活力和對(duì)成員的服務(wù)能力。盡快研究出臺(tái)《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配管理辦法》，對(duì)于改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配進(jìn)行規(guī)范，逐步縮小集體福利分配的范圍。在把集體財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐钟泄煞莸臅r(shí)候，對(duì)集體組織共同的持有股份應(yīng)分配給集體成員持有。對(duì)實(shí)行股份合作制進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革的，對(duì)股份分紅征收的稅收給予返還或減免，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
（四）改革后的集體資產(chǎn)管理組織如何構(gòu)建
對(duì)于完成產(chǎn)權(quán)制度改革的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，如何明晰和確定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后的組織形式，各地的做法主要有三種:一是成立村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社，由縣級(jí)以上人民政府確認(rèn)并頒發(fā)證書(shū)；二是依據(jù)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法，登記為社區(qū)股份合作社；三是按照公司法，登記為企業(yè)法人。此外，還有一些實(shí)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的集體經(jīng)濟(jì)組織，仍依托原有的集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
上海市閔行區(qū)則根據(jù)撤制村、不撤制村、城中村等不同類(lèi)別，采取組建社區(qū)股份合作社、股份有限公司、有限責(zé)任公司、村經(jīng)濟(jì)合作社等多種組織形式。從目前來(lái)看，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員入股，采取股份合作制，對(duì)集體資產(chǎn)使用、管理和分配是一種有效形式。這種形式對(duì)解決目前集體資產(chǎn)由少數(shù)村干部支配和實(shí)際控制、多數(shù)村集體組織成員不能分享收益等問(wèn)題具有重要意義。借鑒閔行經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要區(qū)分不同地區(qū)的資產(chǎn)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，分類(lèi)指導(dǎo)，有序推進(jìn)，應(yīng)針對(duì)廣大農(nóng)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及村改居地區(qū)等不同情況，探索實(shí)施適合本地區(qū)發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)特征的法人形式。
四、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策措施
黨的十八屆三中全會(huì)決定提出了保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)的改革任務(wù)。最近，中央又對(duì)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作作出了明確部署。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)重大變革，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要做好以下幾個(gè)方面的工作：
（一）民主確定成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
按照中國(guó)現(xiàn)行法律，村集體所有的土地是由村集體成員共同擁有而非由村集體管理組織實(shí)體擁有。盡管《物權(quán)法》在明確村集體成員與村集體管理組織實(shí)體在所有權(quán)上的關(guān)系時(shí)，規(guī)定了被授權(quán)代表集體成員的村集體管理組織實(shí)體可以行使所有權(quán)，但是對(duì)這一規(guī)定存在的普遍誤解是，村集體所有權(quán)就是村集體管理組織實(shí)體擁有的所有權(quán)。因此有必要在對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革的過(guò)程中，進(jìn)一步明晰和確定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，澄清集體所有權(quán)主體和行使主體之間的關(guān)系。明晰和確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革具有重要意義。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定應(yīng)在堅(jiān)持尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對(duì)等、標(biāo)準(zhǔn)一致、程序公開(kāi)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)情況、對(duì)集體積累作出的貢獻(xiàn)以及有關(guān)法律政策規(guī)定等條件，由集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員民主決定。同時(shí)，還應(yīng)妥善處理外嫁女、義務(wù)兵、遷入戶等特殊群體的成員身份界定問(wèn)題，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。
（二）規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)管理辦法
應(yīng)盡快出臺(tái)《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理辦法》，對(duì)人員界定、股權(quán)結(jié)構(gòu)、增資擴(kuò)股以及新增資產(chǎn)股份量化等問(wèn)題作出明確規(guī)定。通過(guò)股權(quán)管理做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)能力、發(fā)展活力和對(duì)成員的服務(wù)能力。盡快研究出臺(tái)《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配管理辦法》，對(duì)于改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配進(jìn)行規(guī)范，逐步縮小集體福利分配的范圍。在把集體財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐钟泄煞莸臅r(shí)候，對(duì)集體組織共同的持有股份應(yīng)分配給集體成員持有。對(duì)實(shí)行股份合作制進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革的，對(duì)股份分紅征收的稅收給予返還或減免，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。現(xiàn)階段，集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個(gè)人股為主，是否設(shè)置集體股，歸根結(jié)底要尊重農(nóng)民群眾的選擇，由集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)公開(kāi)程序自主決定。但當(dāng)一些農(nóng)村完成“村轉(zhuǎn)居”，集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)性負(fù)擔(dān)逐步剝離后，應(yīng)當(dāng)取消集體股以達(dá)到產(chǎn)權(quán)的徹底清晰。
（三）完善農(nóng)村集體資產(chǎn)法人治理結(jié)構(gòu)
科學(xué)合理的法人治理結(jié)構(gòu)，是實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的保障。應(yīng)研究制定《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織章程》，建立包含股東大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的“三會(huì)”治理結(jié)構(gòu)，以及包含法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、出資者所有權(quán)、出資者監(jiān)督權(quán)、法人代理權(quán)的“四權(quán)”制衡機(jī)制。我國(guó)《公司法》規(guī)定，股份制企業(yè)應(yīng)當(dāng)把利潤(rùn)作為紅利分配給股東。但多數(shù)地區(qū)的村集體經(jīng)濟(jì)組織提取了30%的利潤(rùn)，只把70%的利潤(rùn)分配給了股份持有人。針對(duì)上述問(wèn)題，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要依照現(xiàn)行法律的規(guī)定，規(guī)范利潤(rùn)分配行為。此外，還應(yīng)當(dāng)改善法人治理結(jié)構(gòu)的外部體制環(huán)境，理順村黨支部、村委會(huì)與新型集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，使農(nóng)民群眾真正成為集體經(jīng)濟(jì)的投資主體、決策主體和受益主體，成為集體經(jīng)濟(jì)組織名副其實(shí)的主人。
（四）培育和發(fā)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)
建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，是構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容，也是鞏固集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要保障。一是加快開(kāi)展農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，賦予和維護(hù)農(nóng)民和集體對(duì)土地應(yīng)該擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。二是探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)機(jī)制，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)。三是探索實(shí)行征占地集體留用制度，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供制度保障。四是積極探索農(nóng)民宅基地集約化使用辦法，保障農(nóng)民擁有穩(wěn)定可靠的資產(chǎn)收益。
（五）調(diào)整完善現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定
2014年中央一號(hào)文件提出的“推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”的部署和要求，是對(duì)近些年來(lái)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理中積累的問(wèn)題和基層各種改革嘗試的積極回應(yīng)。從法律規(guī)定看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位，有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，有獨(dú)立的民事權(quán)利和民事行為能力，具備了作為法人的實(shí)質(zhì)性要件。然而，當(dāng)前現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策規(guī)定與農(nóng)村集體資產(chǎn)管理和改革的要求存在著矛盾和沖突，已成為制約農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的制度障礙。只有解決好農(nóng)村集體“三資”管理現(xiàn)狀、政策要求與法律法規(guī)之間的銜接問(wèn)題，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方案才能得以順利實(shí)施并取得良好的效果。按照黨的十八屆四中全會(huì)提出的“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止”等要求，有關(guān)部門(mén)要抓緊研究提出指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施辦法，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央的統(tǒng)一部署和要求，規(guī)范有序地推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。
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農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司調(diào)研組：“浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)研報(bào)告”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2013年第10期。
[1]數(shù)據(jù)來(lái)源：《2013年全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)資料》，農(nóng)業(yè)部。
[2]數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)資料》，農(nóng)業(yè)部。
[3]數(shù)據(jù)來(lái)源：《2013年全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)資料》，農(nóng)業(yè)部。
[4]《2013年全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)資料》，農(nóng)業(yè)部。
[5]“三會(huì)”指股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，“四權(quán)”指出資者所有權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、出資者監(jiān)督權(quán)、法人代理權(quán)。
[6]歷年《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)資料》，農(nóng)業(yè)部。
（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)本》第四卷
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