鄉(xiāng)村教育田野深描⑩“中心校”管理模式調(diào)查
□中心校截留公用經(jīng)費但卻不受監(jiān)督，使底層鄉(xiāng)校不得不將日常精力更多用于“跑校進錢”，而不是以“質(zhì)量提升”為核心的日常辦學
□西部縣域內(nèi)多個教學點的存在成為地方套取中央撥付更多公用經(jīng)費的手段，隨著人口自然消減而本應被撤并的大量教學點因此被逐漸保留
□教學點成為教師借調(diào)的犧牲品，大量的代課教師或臨聘教師最后成了維持教學點基本運轉(zhuǎn)的公辦教師替代者
中心校模式下的新鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育格局
20世紀90年代后，隨著中國分稅制改革和農(nóng)村稅費改革的持續(xù)推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力日益吃緊，“人民教育人民辦”的傳統(tǒng)農(nóng)村教育模式受到根本性挑戰(zhàn)。
為破解此難題，國務院于2001年5月頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》。該決定首次明確中國義務教育階段實施“地方政府負責、分級管理、以縣為主”的管理體制。
對人口大縣，尤其是地理形態(tài)復雜和經(jīng)濟發(fā)展水平較低的中國西南人口大縣來說，很難將學校撤并到可以由縣教育行政部門直接垂直管理的合理有效范圍之內(nèi)。諸多人口大縣不得不采取中心校模式來間接管理本轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小學（村小學和教學點），即根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的大小和實際工作需要，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬初中、中心小學或九年一貫制學校中確定一所中心學校，由中心學校校長作為第一責任人，負責管轄本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育公共事務，而縣教育行政部門則只需垂直管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校。
筆者主持了國家社科基金項目《中國城鎮(zhèn)化進程中西部底層孩子們階層再生產(chǎn)發(fā)生的日常機制及策略干預研究》，深入西部田野，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村教育治理新困局。在筆者所調(diào)研的中國西南Q區(qū)（戶籍人口數(shù)85萬）、P縣（戶籍人口數(shù)95萬）、L縣（戶籍人口數(shù)165萬）中，均采用了中心校教育管理模式。這種模式呈現(xiàn)出兩大特點：一是中心校管理模式主要用于小學，原因是小學需盡量保持就近入學而呈分散分布狀態(tài)；二是初中采用的是縣教育局直管的方式，原因是初中可采取相對集中辦學而呈現(xiàn)出“聚中趨勢”。
在Q區(qū)，全區(qū)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有19所初中，即便在人口最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，初中也采用了集中辦學模式而被嚴格限定在兩所之內(nèi)。而小學則不論學生人數(shù)，統(tǒng)一采取一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一所中心學校管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)所有村小，而村小又統(tǒng)一管理本村域內(nèi)所有教學點的分包分管模式。
平均下來，Q區(qū)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有5000名左右的小學生，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校平均管轄本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)18所左右的村小，而80%的村小幾乎都要管轄本村域內(nèi)2～3個教學點。以人口大鎮(zhèn)PJ鎮(zhèn)為例，現(xiàn)有小學生8008人，由一所中心校統(tǒng)一管轄本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的20所村小，其中9所村小又分別管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的15個教學點。而人口最少的GT鎮(zhèn)現(xiàn)有小學生2535人，也由一所中心校統(tǒng)一管轄全鎮(zhèn)9所村小和1個教學點，其中9所村小分管全鎮(zhèn)13個教學點。
“縣教育局-鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校-村小-教學點”的垂直式分包分管教育模式確實適應了人口大縣實施以縣為主的義務教育管理體制：一方面，緩解了縣教育局行政管理幅度不足的困難；另一方面，也適應了財權(quán)、事權(quán)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)上移至縣以利于保障義務教育投入和善治的現(xiàn)實。
但是，此類教育模式卻同時存在內(nèi)在的法理困難，以至于縣教育局不得不采取辦法將村小和教學點掛牌為中心校的分校，將本不具有法理管轄意義的單個獨立事業(yè)型法人轉(zhuǎn)變?yōu)橥粋€法人。
事實上，這是一種柔性的“撤點并校”：一方面，因地理、經(jīng)濟和社會等綜合因素而不能撤并的村小和教學點得以保留；另一方面，因為將村小和教學點變?yōu)榱酥行男＿@一單一法人的二級、三級內(nèi)部科層化管理對象，所以保留了中心校得以靈活調(diào)整村小和教學點的可能性。在此基礎(chǔ)上，中心校和村小、教學點之間，在經(jīng)費、人事、項目、設(shè)備等多方面，形成日益復雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育格局。
其一，中心校層層截留村小和教學點的生均公用經(jīng)費，三者之間矛盾重重
生均公用經(jīng)費幾乎是保證中國絕大多數(shù)西部農(nóng)村學校、尤其是村小和教學點正常運轉(zhuǎn)的唯一經(jīng)費來源。國家近些年來不斷提高公用經(jīng)費的基準定額，并明確提出2016年中央統(tǒng)一確定城鄉(xiāng)義務教育生均公用經(jīng)費基準定額，中西部小學是600元，初中是800元，東部小學是650元，初中是850元。為解決農(nóng)村小學教學點運轉(zhuǎn)困難等問題，對不足100人的農(nóng)村小學教學點按100人核定公用經(jīng)費補助資金。
然而，根據(jù)預算標準撥付的生均公用經(jīng)費卻只被下?lián)艿阶鳛槲ㄒ皇聵I(yè)法人的中心校賬戶中，中心校采取“集中記賬、分校核算”的方式，卻并不按規(guī)定標準將生均公用經(jīng)費足額撥付給村小和教學點。
在筆者所調(diào)研的多個中國西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均存在中心校以統(tǒng)籌使用的名義大面積層層截留村小和教學點生均公用經(jīng)費的現(xiàn)象，致使村小和教學點對中心校的統(tǒng)一管理模式有巨大意見，嚴重影響村小和教學點教育教學工作的積極性。
以Q區(qū)GT鎮(zhèn)2015年春季學期（2月到7月）為例，全鎮(zhèn)共有小學生數(shù)2535人，1所中心校，9所村小，14個教學點。所有教學點學生人數(shù)均不足100人，最少僅有3人，最多為86人。根據(jù)標準測算，全鎮(zhèn)實得中央資金109.86萬元，其中按基準定額和實有學生數(shù)計撥公用經(jīng)費76.05萬元，對不足100人學校按照100人補足公用經(jīng)費差額為33.81萬元。
該項春季學期公用經(jīng)費于4月和7月分兩次足額下?lián)艿街行男＃行男１緫凑找?guī)定將經(jīng)費再足額撥付給村小和教學點。然而，據(jù)筆者在GT鎮(zhèn)中心校財務室隨機對該鎮(zhèn)一所管轄了兩個教學點（學生數(shù)均為8人）、且學生規(guī)模算中等水平（學生175人）的村小做財務核算時發(fā)現(xiàn)，中心校實際給該村小（包括所管轄2個教學點）春季學期僅撥付了46724元，其中，政府采購類分賬部分為25298元、學校報銷部分為21426元（現(xiàn)金5500元，轉(zhuǎn)賬15926元）。事實上，該村小（包括所管轄2個教學點）應在春季學期獲中心校公用經(jīng)費撥付共計11.25萬元，但現(xiàn)實是中心校截留了該校65776元，實際撥付率僅為41.5%，截留率高達58.5%。
筆者隨之對該村小和兩所轄區(qū)內(nèi)管理的教學點展開了追蹤考察，發(fā)現(xiàn)該村小設(shè)施設(shè)備和日常管理都極為糟糕，僅有校長等極個別校級領(lǐng)導參加過教師培訓，而其所管轄的其中一個極度簡易的教學點中唯一的一名老師則告訴筆者：“我向村小申請了7個多月的吊扇，現(xiàn)在都到冬天了，還沒有見到！我沒有其他要求，只希望明年夏天前，能在教室里裝上吊扇就謝天謝地了。”
其二，中心校截留公用經(jīng)費的“統(tǒng)籌權(quán)”不受監(jiān)督
調(diào)研中，縣教育行政部門認為中心校統(tǒng)籌管理公用經(jīng)費的背后理據(jù)是防止經(jīng)費像撒胡椒面一樣被分散使用而沒有效率，所以中心校只需以備用金的形式，撥付能夠保障村小和教學點最基本的剛性支出最低標準，其他公用經(jīng)費部分被中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理使用則是最有效率的，由此便可在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)按年度集中解決某一兩所單個學校的重點項目，便于將分散的公用經(jīng)費使用變得更具效率且快速達成可視化的效果。
事實上，縣教育行政部門可視化的效率論，無意間促成了一個復雜且尷尬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育格局的形成：
一方面，“以縣為主”的義務教育管理體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府義務教育行政權(quán)被取消后，并不意味著所有地方的縣教育行政部門，都有足夠能力通過大規(guī)模“撤點并校”達成行政的優(yōu)化，進而有效善治每一所學校。地理、人口、經(jīng)濟、社會等綜合因素復雜的縣，依托中心校對鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育實施間接管理，本質(zhì)上并不能解決中心校既是裁判員又是運動員的角色尷尬。村小和教學點因缺乏獨立法人資格而與中心校屬同一法人的事實，又使得中心校所行使的具有明顯外部性和公共性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育權(quán)力、資源分配，變成了學校內(nèi)部管理事務，中心校本部無疑被默許且理所當然地將公用經(jīng)費截留更多用于自身建設(shè)；
另一方面，盡管中心校普遍會將其所截留而用于全鎮(zhèn)統(tǒng)籌的公用經(jīng)費部分更多用于自身建設(shè)，但絕不能是全部用于自身，否則將導致更為激烈的治理沖突，而什么樣的村小和教學點能夠獲得被截留后用于統(tǒng)籌的公用經(jīng)費而得利呢？
筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大致有三項核心條件：一是此類村小和教學點一般都有一個與中心校領(lǐng)導班子，特別是與中心校校長關(guān)系好且社會活動能力突出的校長；二是此類村小和教學點一般離中心校距離相對更近，且多靠近車輛能夠直接到達的硬化道路邊，上級領(lǐng)導下鄉(xiāng)考察調(diào)研大多可能被安排到；三是此類村小和教學點相對規(guī)模較大，短期內(nèi)不會被撤并掉。
如管轄了兩個教學點且校本部學生規(guī)模達到360人的Q區(qū)TS村小，因滿足三項核心條件，在2015年春季學期即共獲公用經(jīng)費178114.69元（包括現(xiàn)金報賬、轉(zhuǎn)賬和政府采購類分賬3個部分）。按照規(guī)定，小學生均300元/學期，其中村小應得1.08萬元，兩所教學點因分別只有學生3人和12人，不足100人按100人撥付公用經(jīng)費應得6萬元，TS村小應撥公用費用是16.8萬元。它實際多獲益10114.69元。
中心校截留公用經(jīng)費但卻不受監(jiān)督的統(tǒng)籌權(quán)，使底層鄉(xiāng)校不得不將日常精力更多用于“跑校進錢”而不是展開以“質(zhì)量提升”為核心的日常辦學，一個復雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常教育格局在共同默許的潛規(guī)則下已然形成，且漸趨固化。
其三，項目制下的中國基層教育，因縣財政配套缺失或不足，迫使教育行政部門助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校截留公用經(jīng)費
隨著項目制在中國基層教育中的深入推廣與實施,其內(nèi)在的競爭性和篩選性使各級教育行政部門不得不加大力度去爭取來自上級的各種教育項目，尤其是收益率高的教育項目。
目前來看，中央和省級項目一般需要地方經(jīng)費配套。項目到達地市層面后的分配邏輯，普遍是根據(jù)縣前期項目準備的情況來優(yōu)先安排項目分配，即哪個縣教育行政部門項目前期做的好，就越可能獲得地市教育行政部門的項目安排。因此，縣為爭取地市分配的各種項目不得不做好項目前期投入。但前期項目投入估算一般約為總額的10%左右，此類經(jīng)費并不包納在項目經(jīng)費之中，需要縣財政的前期投入。對西部廣大經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的縣而言，保基本運轉(zhuǎn)都尚顯困難的“吃飯財政”，很難有能力進行前期投入。
教育項目的競爭式分配最后不得不逼迫縣教育行政部門助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校截留公用經(jīng)費，以用于項目前期經(jīng)費投入和不可預測的中、后期經(jīng)費差額彌補，進而才有可能爭取到來自上級的項目。
另外，中國西部縣域內(nèi)多個教學點的存在，事實上也逐漸成為地方套取中央撥付更多公用經(jīng)費的手段，以至于隨著人口自然消減而本應被撤并的大量教學點卻逐漸被保留，并呈現(xiàn)出與2001年到2012年十年間中國農(nóng)村大規(guī)模“撤點并校”截然相反的狀況：
一方面來自于“明規(guī)則”，即2012年9月國務院辦公廳《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》的出臺，從法理層面提高了撤并底層鄉(xiāng)校的行政成本，同時，防止社會沖突的基層思路使得撤并層面上的不作為成為首選；另一方面則來自于“潛規(guī)則”，中心校統(tǒng)籌安排獲得更為充裕的公用經(jīng)費，其目的是為了套取獲得更大的上級教育項目。而這些更大的項目最后幾乎全部被中心校和關(guān)系、規(guī)模、條件等軟硬實力都更為雄厚的村小所獲得，教學點和真正薄弱的村小在整場競爭中都成了事實上的貢獻者和犧牲品。
其四，中心校管理模式導致基層教育官僚化加重
中心校事實上承擔著已不復存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育行政機構(gòu)功能，而且更難做到管理、辦學和評督分離，以至于淪為了教育官僚化的重災區(qū)。
以BC鎮(zhèn)中心校為例，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在公開的崗位設(shè)置表中，中心校（包括其管轄的村小和教學點）一共僅設(shè)置有2個管理崗位（九級），其他均為專業(yè)技術(shù)崗位（共244個，其中中級90個，初級154個）和工勤崗位（共13個），但是為處理日益增多的本鎮(zhèn)各類小學公共管理事務，僅中心校就設(shè)置了由14名行政領(lǐng)導和12名教輔人員組成的專職人員。
具體來說，該中心校校長和書記由一人兼任，主持全面工作，此外，還有4名副校長，分管全鎮(zhèn)后勤、政工、人事、工會、德育、安全、衛(wèi)生、成教、教導、宣傳、教育教學等多項工作。同時，有辦公室主任、教導處正副主任、德育處正副主任、后勤處正副主任、工會正副主席等9位行政領(lǐng)導，專項負責中心校和村小、教學點各方面工作。另外還有會計、助理會計、助理出納、輔導站站長、副總輔導員、輔導員、干事、本部報賬員、成教教師（司機）等12名教輔人員。
在26名中心校專職人員中，僅4人專門負責中心校本部工作，即由后勤副主任負責中心小學本部后勤和日常工作，教導副主任負責中心小學本部教學工作，德育副主任負責中心校本部德育、安全衛(wèi)生和女生工作，本部報賬員負責本部報賬和食堂管理，其他22人均分管全鎮(zhèn)各項小學教育工作。與中心校一樣，各村小內(nèi)部也還設(shè)有校長、副校長、德育主任、教務主任、會計等完整的教育行政網(wǎng)絡(luò)。
這套教育行政網(wǎng)絡(luò)體系以官僚化的運事規(guī)則和管理邏輯，支撐著底層鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常垂直化的分包分管教育模式。這些致力于全鎮(zhèn)小學教育日常管理的中心校行政領(lǐng)導和教輔人員，都是公務員行政編制。他們絕大多數(shù)是具有專業(yè)職稱的專任教師，但因為中心校被迫肩負全鎮(zhèn)小學日益繁重的教育行政事宜，他們中絕大多數(shù)人都已不再給學生授課而專職于行政管理，如調(diào)研的BC鎮(zhèn)中心校26名專職人員中，除去3名工勤技能崗位人員和2名管理崗位人員不能授課外，其余21名均為專任教師且應該上課，但是承擔教學任務的僅剩4人，他們的教學量也已被極度簡化。最后，只能額外增加其他中心校本部教師的工作量才能保證本部日常正常教學。
對僅有49名專任教師的中心校本部而言，這無疑是困難重重。為此，從本中心校所管轄的村小和教學點調(diào)入優(yōu)秀教師（但編制仍在村小和教學點）來解決中心校教育教學困難成為必然之舉。
其五，日益嚴峻的教師借調(diào)致使中心校管理模式下的教學點成為犧牲品
義務教育均衡的核心是師資，中小學教師職稱評審是在核定的學校崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)進行。中心校作為全鎮(zhèn)小學唯一的法人，縣教育行政部門按照八級、九級、十級3∶4∶3的比例為中心校配置專業(yè)技術(shù)人員，隨后由中心校自行根據(jù)具體情況來安排其管轄村小的專業(yè)技術(shù)人員配置，由村小再安排其所管轄教學點的專業(yè)技術(shù)人員配置。
然而，財政供養(yǎng)人員只減不增的硬性規(guī)定與事權(quán)急劇增加的矛盾，使縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共行政部門不得不大量借調(diào)教師來應付日常的公共行政事務。以L縣為例，縣教育局核定的公務員編制僅有14人，但為完成日益增多且復雜的教育行政工作，縣教育局共有117人從事公共事務以保證日常運轉(zhuǎn)，其中103人均為從全縣各級各類學校借調(diào)而來的教師。相比于從縣城學校借調(diào)教師相對難度較高的現(xiàn)實，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心校無疑是縣教育局借調(diào)教師的重點所在。另外，中心校還有若干教師被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣其他公共行政部門借調(diào)，進而致使中心校教師正常教育教學工作日益吃緊。
如果再加上西部貧困縣比例甚高的空編率，中心校的困局無疑就顯得更為明顯，但這種困局往往并不會被中心校本部來直接消化。它們被轉(zhuǎn)嫁給了村小和教學點。因為中心校具有合法統(tǒng)籌安排本部、村小和教學點教師的權(quán)利，因此在中心校本部被借調(diào)走教師后，自然就會從其管轄的村小和教學點再借調(diào)教師到本部以填補缺口，進而致使教學點成為教師借調(diào)的犧牲品，大量的代課教師或臨聘教師最后成了維持教學點基本運轉(zhuǎn)的公辦教師替代者。
中心校的“三步走”戰(zhàn)略
筆者建議，通過深化教育管理體制改革，切斷部門主義的利益鏈條，厘清中心校-村小-教學點之間的復雜關(guān)系，可實施三步走戰(zhàn)略：
第一步，公用經(jīng)費短期內(nèi)若需要由中心校繼續(xù)統(tǒng)籌管理，則需要在上級教育督導部門和審計部門監(jiān)督下，按照年度或?qū)W期定期分賬核算，并實行嚴格的公示、申訴和追責制度，上級督導部門需審議公用經(jīng)費的使用效率與公平指數(shù)，確保公用經(jīng)費統(tǒng)籌使用的公平合理；
第二步，從中期來看，應為村小和教學點設(shè)立公用經(jīng)費專項獨立賬戶，村小和教學點在項目建設(shè)上，應逐步由中心校統(tǒng)籌配置轉(zhuǎn)移至縣教育行政部門統(tǒng)籌配置，剝離中心校對村小和教學點的人事和財務控制權(quán)，保留教育教學業(yè)務指導權(quán)；
第三步，從長遠看，需要逐步將村小和教學點辦成具有獨立事業(yè)法人資格的小規(guī)模精品學校，實現(xiàn)村小和教學點的獨立發(fā)展。
由于農(nóng)村教育的多重獨特性，建議將農(nóng)村教育從基礎(chǔ)教育領(lǐng)域單列出來，建議在教育部層面盡快成立農(nóng)村教育工作司，在各級教育行政部門成立農(nóng)村教育工作部，專項從事農(nóng)村教育指導和管理工作。
（作者為中國社會科學院社會學研究所博士后）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國青年報2016年01月11日
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