此前，《東方早報·上海經(jīng)濟評論》刊登了鐘輝勇老師的文章《基層行政部門為何效率低下》，作者從程序和責任兩個方面進行了闡述，認為“一般來說，基層行政部門的低效率主要來自兩個部分：一個是部門內(nèi)部程序的繁瑣，另一個是部門之間協(xié)調(diào)的困難”。受作者啟發(fā)，筆者著重從公務人員（包括公務員、職員、雇員、聘員等實際從事政府工作的人員）勞動供給，也就是工作賣力程度的角度談幾點看法，算是對這個問題的補充。
問題一：政府部門沒有持久、有效的外部壓力
第一個問題就是政府部門沒有持久、有效的外部壓力，公務人員在這種情況下沒有足夠的壓力去盡職盡責盡快地完成工作。政府是獨一無二的，政府審批是“只此一家別無分店”，審批者是沒有競爭壓力的。
恰如楊宇立所言：“一般來說，政府工作人員有意掩蓋問題的動機總是強于宣傳成就的動機。”（楊宇立：《政府太累》，當代中國出版社2004年版，第11頁）在這種情況下，盡管政府內(nèi)部有威力巨大的紀檢監(jiān)察隊伍，除了接受舉報還不時地進行明察暗訪，但往往限于內(nèi)部使用，多數(shù)是會議使用，沒有對外公開或者選擇性、保護性地公開一點，對責任人起到的威懾作用相當有限。
由于不少基層政府工作人員之間的親緣、血緣、地緣關(guān)系比較緊密，大部分人處于差序格局中的近圓心層，行政處分的板子往往高高舉起、輕輕放下，最后不了了之。如此情況下，群眾投訴多數(shù)被“和諧”，工作人員的外在壓力很小。
地方人大、司法體系等橫向問責機制局限性大，功能發(fā)揮主要取決于地方黨委一把手個人取向。以“下管一級”的人事權(quán)為核心的縱向問責機制盡管能夠約束地方政府職能，但由于信息不對稱等因素造成了問責不足。
張五常等經(jīng)濟學家將“縣際競爭”視為中國經(jīng)濟增長的重要動力，并認為“從性質(zhì)與活力這兩方面看，中國的地區(qū)競爭自成一家，天下獨有”；“以一個天然資源相對貧乏的國家而言，中國的經(jīng)濟制度是人類歷史上對經(jīng)濟增長最有效的制度”。（張五常：《中國的經(jīng)濟制度》，中信出版社2009年版，第143、165頁）這種縣際競爭確實帶來了高效率，在招商引資工作中出現(xiàn)了一批“白加黑”、“五加二”的奮斗型官員，而且經(jīng)常開會到深夜，有人稱之為“夜總會”，一片熱火朝天，張五常觀察到1992年之前中國“南部只需幾天甚至幾個小時可以獲得私營的商業(yè)牌照”（同上書147頁）。當然，這其中也可能存在利益輸送因素，即官員的“灰色收入”，不少學者進行過分析。還有一個問題就是，在“招商至上”的理念下，也可能出現(xiàn)監(jiān)管失職等問題，“昆山模式”就是一個案例。昆山在軟環(huán)境的建設上，政策環(huán)境是“老板怎么順心怎么辦”；法治環(huán)境是“老板怎么安心怎么辦”；服務環(huán)境是“老板怎么開心怎么辦”；人文環(huán)境是“老板怎么舒心怎么辦”。（《新京報》2014年8月4日社論《昆山模式的阿喀琉斯之踵》）
但是，張五常等人觀察到的只是特殊現(xiàn)象——經(jīng)濟工作，并不是政府工作的常態(tài)。縣級政府熱衷招商引資，并給與即將入駐本地企業(yè)的“綠色通道”、“熱情服務”、“特事特辦”、“直通車”。因為招商引資幾乎是地方黨政一把手的“第一要務”，政府督察部門眼睛盯著的就是投資商的項目，各單位領(lǐng)導最重視的也是那些事項，辦起來自然很快，甚至不合規(guī)定的事情都可以根據(jù)領(lǐng)導批示或者會議紀要來辦。直到今天，一次性告知辦事人所有事項也沒有全部實現(xiàn)，造成辦事人員跑斷腸。
對于不在上述優(yōu)待范圍內(nèi)的普通事務，工作人員則必須“認真審核”做到“嚴格執(zhí)法”。盡管時間過去了多年，多數(shù)人對基層政府服務的感受是那幾句老話：門難進、臉難看、事難辦，盡管辦事人員外貌未必難看，但展示給辦事人的“界面”不夠友好。筆者曾在1993年拿著白條到鄉(xiāng)政府農(nóng)機站，詢問上級政府給農(nóng)民承諾的“愛國糧”獎勵化肥什么時候可以領(lǐng)取，看到幾個喝得滿臉通紅的工作人員，答復我的是一句話：“還沒有到呢，等著吧”。
在自媒體時代，盡管人人都有了當記者的權(quán)力，但這種權(quán)力的實施能力因人而異，過半的人并沒有讓自己成為現(xiàn)場“無冕之王”，因為他實施這項活動是有難度的——因為不掌握技術(shù)、鼓動能力不足、影響力小等原因，促使當事人更愿意找關(guān)系辦事情。事實上，不少職業(yè)記者去政府辦事也是尋找內(nèi)部關(guān)系，而不是監(jiān)督政府部門。
或許上級知道監(jiān)督不足、監(jiān)督不力的問題，所以在我國的黨政機關(guān)等財政供養(yǎng)單位經(jīng)常會開展思想教育活動，目的就是給工作人員一定的思想壓力，促使其反思工作中的不足，激勵其增加有效勞動供給。
問題二：公務人員沒有持久、有效的內(nèi)在動力
第二個問題是公務人員沒有持久、有效的內(nèi)在動力，公務人員在這種情況下沒有足夠的動力去盡職盡責盡快地完成審批工作。當前的一個表現(xiàn)是，公務員基本沒有樹立起以服務對象為顧客的理念，人們走進商場酒店和走進政府部門的感受迥異。胡汝銀博士（1992）曾深刻分析了傳統(tǒng)集權(quán)體制企業(yè)中個人勞動供給行為，這里的分析也受到他的啟發(fā)，只是對象不同。
這里必須要考察公務員所在機關(guān)的生態(tài)。在具體審批崗位一線工作的人員多數(shù)比較年青，普遍是35歲或者30歲以下。得出這個年齡界限的依據(jù)這主要來自于日常觀察，在多個地方的辦事窗口的一線工作人員在30歲以下，但也不是剛剛走出校門的學生，因為他們要接受訓練后才能勝任窗口服務和審批工作，畢竟這有一定的技術(shù)難度和責任風險。這個年齡段正是謀求晉升的時期，他們的工作積極性是最高的，隨著年齡增長，勞動供給的積極性處在下滑曲線上。
在公務人員隊伍中，45歲以上的由于年齡偏大，精力不殆，從事具體細致的工作已經(jīng)很難發(fā)揮其優(yōu)勢，多數(shù)不在一線審批崗位上，在后臺指點年輕人倒是不錯的安排。從有效勞動供給的角度看，45歲以上且不在領(lǐng)導崗位上的工作人員往往“叫不動”、“使不得”，但由于潛規(guī)則的存在，他們依舊在崗或者半在崗，工資待遇不受影響，至于實際的勞動付出，大約不及年輕人的五分之一，甚至十分之一，有的干脆就是喝茶、上網(wǎng)、玩手機。
當下的年輕人，特別是在外地謀生的青年一代面臨著經(jīng)濟、情感等多重難題，看到老同志的“示范效應”，他們的積極性可想而知。公務人員實施的僵化工資制度不能對人產(chǎn)生正向激勵，社會上已經(jīng)有不少批評。
我國經(jīng)常開展一些崗位激勵，如各層級的五四青年獎章、三八紅旗手等個人或者集體榮譽，用于激勵青年人干事。但是這種激勵的分配不是，也做不到真實地根據(jù)工作努力進行，而是根據(jù)單位級別、隸屬關(guān)系等，一部分人因為評不上而氣憤甚至郁悶。但是，就目前來看，這種激勵正面作用大于負面。
問題三：政府工作沒有透明化的流程
第三個問題是政府工作沒有透明化的流程，外部人很難掌握一項審批事項進度如何，減輕了公務人員的壓力。
政府部門工作流程大部分是隱性運作，隨意性較強，人為因素大。甚至不少單位辦事是沒有規(guī)范流程的，一些畫在紙上、貼在墻上的流程圖多數(shù)是為了好看、應付檢查、媒體宣傳，真正的流程掌握在內(nèi)部人手中。比如，一項申請遞交到辦事機關(guān)，既可以按照內(nèi)部工作流程逐級審批，也可以先由領(lǐng)導決定后再走程序——蘿卜招聘就是如此，屬于玩弄程序。近年來，廣東省政府籌建網(wǎng)上辦事大廳，一些事項可以進行進度查詢，比如出入境證件，這使得辦事比較規(guī)范，因為有了實時的外部監(jiān)督。
問題四：政府辦事程序和審批材料的要求更改公布不及時
第四個問題是政府辦事程序和審批材料的要求往往會更改，但政府部門沒有及時公布，增加了辦事人員的難度，減輕了公務人員的壓力。
土政策往往比法律還管用，正所謂“縣官”不如“縣管”。在一些地方，為了完成某項檢查工作，就可以根據(jù)地方領(lǐng)導的指示、會議紀要暫停一項審批，更改對審批提交材料的要求。這些消息往往沒有通過網(wǎng)站、報紙、微博等及時對外公布，辦事人員到了現(xiàn)場才知道自己白跑一趟，一些被曝光的僵尸政府網(wǎng)站可以從側(cè)面說明這一點。企業(yè)只能耐心等待，不時打聽消息。關(guān)于暫停，往往沒有時間限制，完全看地方政府自己確定。這種不確定既可能增加對公務人員的激勵，也可能降低對公務人員的激勵，主要看這種變動是減輕了工作負擔和責任，還是與之相反。
這種經(jīng)常變動的審批規(guī)則，會給代理辦證機構(gòu)很好的市場機會。因為中介是專業(yè)辦理證件的，他們消息靈通，熟悉流程，甚至可以享受“熱情服務”。
問題五：公務人員素質(zhì)不足
第五個問題是公務人員素質(zhì)不足也在一定程度上降低了辦事效率，現(xiàn)代化的審批手段不能發(fā)揮應有作用。
一些地方推行無紙化審批、網(wǎng)上審批，但一些公務人員不會使用，收到申請后先打印出來討論、報批后再進行網(wǎng)上操作，如此一來，先進的系統(tǒng)也不能發(fā)揮出高效的作用。公民能夠接觸到的政府是基層政府，基層工作人員的形象代表了政府的形象，看到基層辦事效率低下，人們往往斥之素質(zhì)低下，基層政府公務人員素質(zhì)與無紙化辦公、“不休息的政府”等要求有一段距離，這在不同地方差距很大，不可一概而論。只是需要說明的是，高一級的政府工作人員未必素質(zhì)高，一些領(lǐng)導辦公桌擺著高級電腦、打印機，基本是做個樣子。
改進思路
根據(jù)以上五個方面的原因，筆者提出改進思路：
第一，增加監(jiān)督壓力。改變?nèi)诵员旧普摰膫鹘y(tǒng)邏輯，重點強化公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督，對于公民反映的問題要公開處理進程、處理結(jié)果。建議在黨報頭版、電視新聞頭條進行批評，鼓勵各地實施呂日周在山西長治將點名批評刊登在《長治日報》的做法。2001年3月31日，呂日周在《長治日報》發(fā)表自己的“批示”，點名批評分管教育的副市長秦來英，被稱為長治輿論監(jiān)督史上的一道分水嶺。
第二，增加工作激勵。打破工資分配大鍋飯制度，可以學習香港政府公務員管理的做法，建立多層次、多元化的薪酬調(diào)查制度，形成公務員工資可升可降的良性運行機制，真正做到既能加薪，也能凍薪甚至減薪。為獎勵清廉辦事，可設立廉政退休金。
第三，公開辦事流程。所有辦事流程對外集中公布，如有調(diào)整則以微信、短信、微博、網(wǎng)站等方式一個工作日內(nèi)對社會公布，如果涉及面較大的可直接發(fā)送手機短信息。
第四，增加政策博弈。發(fā)動社會力量參與審批標準和流程制定。目前的政府辦事流程都是政府設定的，盡管有專家的參與但缺乏充分討論，缺少政策博弈和程序公正。一項技術(shù)性較強的審批到底需要哪些硬件、多長時間，不能政府自己說了算，而是要由業(yè)內(nèi)專家，結(jié)合發(fā)達市場經(jīng)濟國家的做法和時限來確定，在這一點上可以改進的空間很大。
第五，建立持續(xù)改進機制。美國自2007年運用卓越績效準則對提供公共服務的政府部門開展評獎，歐盟多個成員國則從2000年開始采用基于卓越績效準則的《歐洲通用評估框架》對政府部門開展評獎。通過國外的研究和實踐證明，運用卓越績效模式的管理理念和方法,能夠大幅提升公共組織績效和公共服務品質(zhì)。公共服務卓越績效模式最大的特點，是強調(diào)顧客導向和結(jié)果導向，通過樹立顧客滿意的服務理念、明確顧客導向的評價標準、服務對象給工作打分、引入第三方機構(gòu)測評工作績效、梳理優(yōu)質(zhì)高效的服務流程等，明確工作目標、細化崗位職責、規(guī)范工作流程，從內(nèi)外兩個方面增強公務員的使命感和責任心，制度性地防范監(jiān)管風險和廉政風險，促使管理和服務水平實現(xiàn)質(zhì)的提升。
（作者系廣東省省情調(diào)查研究中心客座研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《東方早報·上海經(jīng)濟評論》2016年1月19日
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