[摘要]貴州省在堅持土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，開展了“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”（簡稱“三變”）改革探索，促進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，增強了農(nóng)村集體經(jīng)濟實力，拓寬了農(nóng)民增收致富渠道，促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。
[關(guān)鍵詞]“三變”改革；財產(chǎn)權(quán)利；貴州
黨的十八屆三中全會指出：“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》要求，“推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制”“開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點”。
近年來，貴州省在堅持土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，開展了“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”（以下簡稱“三變”）改革探索，通過將農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)作價入股，將財政投入到農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展類、扶持類資金，在不改變使用性質(zhì)和用途的前提下量化為村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民的股金，將農(nóng)民的承包土地經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)以及資金、實物、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，增強了農(nóng)村集體經(jīng)濟實力，拓寬了農(nóng)民增收致富渠道，促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。
一、經(jīng)驗和亮點：以農(nóng)村“三變”改革給農(nóng)民“還權(quán)賦能”
（一）建立支持保護機制。通過大力發(fā)展現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)，因地制宜選擇好發(fā)展產(chǎn)業(yè)，培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。創(chuàng)新財政資金資源配置機制，整合涉農(nóng)、扶貧等相關(guān)項目和資金，用好國家政策舉措，發(fā)揮整體合力。逐步擴大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承擔(dān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、基建投資等涉農(nóng)項目規(guī)模。允許將財政投入到農(nóng)村的涉農(nóng)資金量化為村集體的股金（補貼類、救濟類、應(yīng)急類資金除外，扶貧開發(fā)資金可量化到貧困農(nóng)戶），在不改變資金性質(zhì)及用途的前提下，集中投入到各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，按股比獲得收益。支持農(nóng)民合作社建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工倉儲冷鏈物流設(shè)施，允許財政補助形成的資產(chǎn)量化為村集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)交給農(nóng)民合作社持有和管護。鼓勵農(nóng)民以承包土地經(jīng)營權(quán)或者資金、技術(shù)等入股農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營權(quán)，以及通過土地經(jīng)營權(quán)入股、托管等方式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。加快培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，大力發(fā)展農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場，支持龍頭企業(yè)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與村集體、農(nóng)戶建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，采取保底收購、股份分紅、利潤返還等方式，實現(xiàn)合作共贏。采取財政扶持、信貸支持等措施，加快培育經(jīng)營性農(nóng)業(yè)服務(wù)組織，推進農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體多元化、形式多樣化、運作市場化。
（二）建立確權(quán)頒證機制。大力推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，在此基礎(chǔ)上，按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，加快推進集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)、農(nóng)民房屋所有權(quán)、集體林權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，進一步厘清和明晰農(nóng)村資源資產(chǎn)權(quán)屬，做到四至清楚、面積準確、產(chǎn)權(quán)清晰。土地承包經(jīng)營權(quán)登記原則上確權(quán)到戶到地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地。實行最嚴格的土地用途管制制度，禁止以農(nóng)業(yè)為名圈占土地從事非農(nóng)建設(shè)。分類推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革，對農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)更多權(quán)能，發(fā)展多種形式的股份合作。引導(dǎo)農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。鼓勵將農(nóng)村集體各類資產(chǎn)進行清理核實，經(jīng)村集體經(jīng)濟組織全體成員同意，確定權(quán)屬關(guān)系，折價入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并按比例獲得收益。健全農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督和收益分配制度。明確集體經(jīng)濟組織市場主體地位。
（三）建立產(chǎn)權(quán)交易機制。建立符合實際需要的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法自愿公開公正有序交易。制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法等相關(guān)配套文件，完善交易規(guī)則和流程。建立交易監(jiān)督機制，強化監(jiān)管，確保產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范透明運行。創(chuàng)新農(nóng)村內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。分級建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺，形成市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、縣級交易所、鄉(xiāng)級流轉(zhuǎn)服務(wù)站三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。鼓勵和支持以市場化方式組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)及其他權(quán)益類資產(chǎn)評估機構(gòu)，滿足農(nóng)村資產(chǎn)和權(quán)益評估需求。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估市場的培育階段，通過采取扶持補貼政策和適當(dāng)降低民營評估機構(gòu)行業(yè)準入條件等措施，鼓勵和支持社會評估、會計等中介機構(gòu)進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估市場，讓農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)以及資金、勞動力等入股投資平臺。村集體和農(nóng)民以承包土地經(jīng)營權(quán)或者其他財產(chǎn)權(quán)利入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，需要評估作價的，可以協(xié)商確定，也可以委托法定評估機構(gòu)評估。加強評估人才隊伍建設(shè)，通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、講座培訓(xùn)、考核頒證的方式，培養(yǎng)一批專職從事農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估業(yè)務(wù)的專業(yè)隊伍。
（四）建立融資擔(dān)保機制。加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，完善農(nóng)村信貸損失補償機制，探索建立地方財政出資的涉農(nóng)信貸風(fēng)險補償基金。穩(wěn)妥開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，創(chuàng)新和完善林權(quán)抵押貸款機制，拓寬“三農(nóng)”直接融資渠道。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，以具備條件的農(nóng)民合作社為依托，穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點，引導(dǎo)其向“生產(chǎn)經(jīng)營合作+信用合作”延伸。完善農(nóng)村信用體系建設(shè)，將農(nóng)戶和承接經(jīng)營主體的信貸信用信息納入中國人民銀行征信系統(tǒng)，進一步擴充信息采集范疇，公安、工商、法院、稅務(wù)、國土、環(huán)保等部門可依法依規(guī)向征信系統(tǒng)報送行政執(zhí)法信息。深入推進信用農(nóng)戶、信用村組、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村金融信用縣等農(nóng)村信用工程建設(shè)，開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用評級與授信。探索融資擔(dān)保新模式，鼓勵組建政府出資為主、重點開展涉農(nóng)擔(dān)保業(yè)務(wù)的縣域融資性擔(dān)保機構(gòu)或擔(dān)保基金。加快再擔(dān)保機構(gòu)發(fā)展，擴大小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模。探索企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體、村集體經(jīng)濟組織、村民共同出資組建的行業(yè)性擔(dān)保公司。
（五）建立風(fēng)險防控機制。進一步加大對農(nóng)業(yè)保險的支持力度，針對各地各類特色農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展情況，建立創(chuàng)設(shè)各級財政支持開發(fā)、擴大特色農(nóng)產(chǎn)品保險品種的機制，增加保費補貼品種、擴大保費補貼區(qū)域、支持提高保障水平，增強農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶的抗風(fēng)險能力。進一步推動農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展，擴大茶葉、中藥材等特色農(nóng)產(chǎn)品保險的試點范圍。完善農(nóng)業(yè)保險制度，支持有條件的地區(qū)成立農(nóng)業(yè)互助保險組織，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，開發(fā)適合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險品種。采取風(fēng)險補償、政府資源配置等方式，引導(dǎo)商業(yè)保險機構(gòu)開發(fā)面向農(nóng)戶的小額信貸保證保險產(chǎn)品，并與銀行共同制定合理的風(fēng)險分攤機制。建立股權(quán)（股金）監(jiān)管機制，重點對財務(wù)和經(jīng)營情況進行監(jiān)管。建立抵押物處置機制，對于納入全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的縣（市、區(qū)），因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實現(xiàn)抵押權(quán)時，允許金融機構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。建立股權(quán)退出機制，農(nóng)民和村集體持有承接經(jīng)營主體的股份部分，成員內(nèi)部之間可以依法轉(zhuǎn)讓并辦理相關(guān)手續(xù)。建立合同備案機制，引導(dǎo)合作當(dāng)事人按協(xié)商內(nèi)容，依法簽定合同協(xié)議，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。按照合作當(dāng)事人簽訂的合同協(xié)議約定，履行權(quán)利和義務(wù)，兌現(xiàn)收益分配。在保障農(nóng)民利益的前提下，合理設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)年限，明確農(nóng)民入股經(jīng)營主體解散、破產(chǎn)后的處理辦法。探索籌建農(nóng)業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營公司，健全風(fēng)險防控機制。建立法律顧問機制，組織律師和法律服務(wù)工作者對法律文書進行審核把關(guān)，并全程指導(dǎo)農(nóng)民簽合同、入股經(jīng)營、股權(quán)收益等環(huán)節(jié)。
（六）建立權(quán)益保障機制。政府部門把保護農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益列為重大事項進行督查，確保土地流轉(zhuǎn)的合法性，維護好農(nóng)民群眾的切身利益。加強對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險防范，建立健全資格審查、項目審核、風(fēng)險保障金制度，對租地條件、經(jīng)營范圍和違規(guī)處罰等作出規(guī)定。允許試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立村集體經(jīng)營公司，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的統(tǒng)籌經(jīng)營和統(tǒng)一管理，提高集體資產(chǎn)的使用效率，放大收益；實現(xiàn)村民到股東的轉(zhuǎn)變，保障入股村民獲得長期穩(wěn)定收益。建立股份聯(lián)結(jié)機制，引導(dǎo)農(nóng)民、村集體經(jīng)濟組織和承接經(jīng)營主體依法訂立合同或協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的股份聯(lián)結(jié)機制。建立股權(quán)分紅機制，入股主體和承接經(jīng)營主體按照合同確定的收益分配方式進行分配，在集體資產(chǎn)評估量化、資金量化、合理劃分股權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，入股主體和承接經(jīng)營主體合理確定入股主體股金所占股比及收益分配辦法，通過簽訂股權(quán)分紅協(xié)議約定相關(guān)事宜。探索建立靈活多樣的股權(quán)收益分配機制和兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體按照合作制原則完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理方式，確保村集體和農(nóng)民履行股東的職責(zé)、行使股東的權(quán)力、參與重大的決策。
二、難點和問題：農(nóng)村“三變”改革中存在的潛在風(fēng)險與難題
（一）虧損把控風(fēng)險。農(nóng)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，是“靠天吃飯”的高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)，面臨著自然風(fēng)險和市場風(fēng)險雙重壓力。“三變”改革后，村集體、農(nóng)民的有關(guān)資產(chǎn)權(quán)利權(quán)益入股進入了相關(guān)自負盈虧人的公司、合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，因受冰凍、旱災(zāi)、水災(zāi)、雹災(zāi)等不可抗拒的自然因素和不可預(yù)見的市場因素雙重影響，生產(chǎn)經(jīng)營實體不可能只盈不虧，由于入股后有關(guān)資產(chǎn)權(quán)利權(quán)益介入市場程度加深，虧損的風(fēng)險將更加增大。
（二）權(quán)益保障風(fēng)險。由于農(nóng)民自身維權(quán)能力普遍較低，村集體和農(nóng)民的有關(guān)資產(chǎn)權(quán)利權(quán)益在折價入股過程中可能存在被低估的現(xiàn)象。農(nóng)民變股民后，自身力量較弱，維權(quán)能力不強。實際運行中，生產(chǎn)經(jīng)營知情權(quán)、參與決策權(quán)難以保障，是盈是虧、收多收少只能老板說了算，容易出現(xiàn)股市中“大戶”套“散戶”的現(xiàn)象。
（三）資源破壞風(fēng)險。由于入股的經(jīng)營實體都是規(guī)模化生產(chǎn)，在土地流轉(zhuǎn)或入股后必然會導(dǎo)致邊界不清，有的可能被改變用途將耕地“非農(nóng)化”。一些山塘屬于部分村民共有，由于沒有產(chǎn)權(quán)交易平臺，農(nóng)戶要退出，幾乎不可能。企業(yè)為追求最大利潤，不可避免地存在過度使用、不當(dāng)使用生產(chǎn)資源等現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源被破壞，將來即使退股，也難以進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
三、對策和思路：如何應(yīng)對風(fēng)險，穩(wěn)步推進農(nóng)村“三變”改革
（一）把握好關(guān)鍵環(huán)節(jié)。選擇經(jīng)濟實力強和效益好的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，強化企業(yè)章程建設(shè)，建立完善企業(yè)收入分配農(nóng)民“優(yōu)先股”、信息公開和決策等系列監(jiān)督機制，提升群眾自身素質(zhì)和適應(yīng)市場的能力建設(shè)，確保群眾利益不受損。抓好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)總體上要確地到戶，從嚴掌握確權(quán)確股不確地的范圍。合理設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)年限，期限5年為宜，最高不要超過10年。開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點，引導(dǎo)農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。分類推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革，對農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)更多權(quán)能，發(fā)展多種形式的股份合作。因土地被征用等集體經(jīng)濟組織所得的土地補償費和集體資產(chǎn)置換增值等增加的收益，應(yīng)及時足額追加到集體資產(chǎn)總收益中，以保障集體經(jīng)濟組織成員的集體收益分配權(quán)。現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革嚴格限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，切實防止集體經(jīng)濟組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)，防止外部資本侵吞、控制集體資產(chǎn)。建立“三變”管理監(jiān)督制度、收益分配制度、退出機制和應(yīng)急機制，探索設(shè)立政府性風(fēng)險補償保障金、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體風(fēng)險保證金，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險。實行最嚴格的土地用途管制制度，禁止以農(nóng)業(yè)為名圈占土地從事非農(nóng)建設(shè)。
（二）建設(shè)好交易平臺。建立符合實際需要的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法自愿公開公正有序交易。分級建立試點地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺，形成市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、縣級交易所、鄉(xiāng)級流轉(zhuǎn)服務(wù)站三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法（試行）等相關(guān)配套文件，完善交易規(guī)則和流程。建立交易監(jiān)督機制，強化監(jiān)管，確保產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范透明運行。通過第三方評估機構(gòu)，按市場行情因時因地確定資產(chǎn)評估、價格確定、交易規(guī)則等，培育承接載體，壯大村級集體經(jīng)濟，讓農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)民土地、林地承包經(jīng)營權(quán)以及資金、勞動力等入股投資平臺。村集體和農(nóng)民以承包土地經(jīng)營權(quán)或者其他財產(chǎn)權(quán)利入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，需要評估作價的，可以協(xié)商確定，也可以委托法定評估機構(gòu)評估。
（三）掌控好融資風(fēng)險。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險防范機制，探索“三四五”改革框架，為改革試驗提供指導(dǎo)。即“三個基金”，設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)收儲基金、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保基金、農(nóng)民宅基地和房屋使用權(quán)退出收儲基金。“四項機制”，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償機制、土地承包經(jīng)營權(quán)退出保障機制、農(nóng)民宅基地使用權(quán)自愿退出機制、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保風(fēng)險機制。“五項制度”，深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村集體荒地使用制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度、農(nóng)民宅基地制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資制度。同時，深入推進農(nóng)村信用工程建設(shè)，完善農(nóng)村信用評價機制，先建檔，后評級，再授信。通過新設(shè)、控股、參股等方式，發(fā)展一批以政府出資為主、主業(yè)突出、經(jīng)營規(guī)范、實力較強、信譽較好、影響力較大的政府性融資擔(dān)保機構(gòu)，作為服務(wù)“三變”改革的主力軍。按照組建靈活、動作規(guī)范、風(fēng)險嚴控的要求，探索建立融資擔(dān)保基金。創(chuàng)新農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)貸款，建立土地信托公司，形成土地信托服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)戶可將土地經(jīng)營權(quán)交給信托公司，由公司進行流轉(zhuǎn)。創(chuàng)新金融服務(wù)，把新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體納入銀行業(yè)金融機構(gòu)客戶信用評定范圍，對信用等級較高的在同等條件下實行貸款優(yōu)先等激勵措施。
作者系貴州省人民政府副省長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政管理改革》
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