2014年10—12月，河南省進(jìn)行了第八屆村級(jí)組織換屆選舉。近日，筆者在一些地方走訪過(guò)程中了解到有些村莊在換屆選舉中發(fā)生的某些問(wèn)題沒(méi)有得到有效處理從而導(dǎo)致他們的換屆選舉工作至今沒(méi)有如期進(jìn)行，或沒(méi)有進(jìn)行到底。這些村莊的日常工作要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派政府工作人員代理，要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)委托村黨支部成員代理，給村民的生產(chǎn)生活帶來(lái)諸多不便。為了能讓自己村莊的村委會(huì)盡快步入正軌，很多村民多次到相關(guān)部門(mén)上訪反映，甚至到法院進(jìn)行訴訟，讓相關(guān)部門(mén)啟動(dòng)選舉程序。其結(jié)果要么是相關(guān)部門(mén)之間推諉扯皮，要么是法院以種種理由拒絕受理。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村換屆選舉的實(shí)際情況筆者分析這種現(xiàn)象在當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程中屬于一個(gè)法律盲區(qū)。如何治理這種法律盲區(qū)是解決當(dāng)前一些農(nóng)村換屆選工作遺留問(wèn)題的瓶頸。
一、選舉“爛尾”現(xiàn)象形成的原因——誰(shuí)對(duì)農(nóng)村換屆選舉不如期進(jìn)行行為負(fù)責(zé)
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于村級(jí)組織換屆選舉有關(guān)規(guī)定可知，農(nóng)村換屆選舉工作是由兩個(gè)固定單位和一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)組成：兩個(gè)固定單位，一個(gè)是民政部門(mén)（村級(jí)組織換屆選舉業(yè)務(wù)主管單位），另一個(gè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（村級(jí)組織換屆選舉工作具體的實(shí)施單位）；臨時(shí)機(jī)構(gòu)是市縣級(jí)政府成立的村級(jí)組織換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，其職能是解讀和主導(dǎo)農(nóng)村換屆選舉各項(xiàng)工作。但隨著農(nóng)村換屆選舉工作的結(jié)束，該臨時(shí)機(jī)構(gòu)也隨著被撤銷。只剩下民政部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩個(gè)固定單位。在現(xiàn)行的農(nóng)村換屆選舉管理體系中，隨著市縣政府設(shè)置的臨時(shí)機(jī)構(gòu)被撤銷，有關(guān)農(nóng)村換屆選舉的遺留問(wèn)題即“爛尾”就轉(zhuǎn)嫁給民政部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而民政部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是垂直領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系，民政部門(mén)針對(duì)有關(guān)農(nóng)村換屆選舉工作出現(xiàn)的問(wèn)題依法作出的某些決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)卻是置之不理。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的這種不作為行為，民政部門(mén)又不能將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎么樣。
筆者在走訪過(guò)程中了解到實(shí)際情況幾乎上都是如此，在選舉初期，因鎮(zhèn)政府的某些行為不符合法定程序或在選舉過(guò)程中弄虛造假，為此引發(fā)很多村民因不滿。一些村民先后到市縣農(nóng)村換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和省民政廳反映，他們的信函轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種理由拒絕處理。這樣導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有在法定期限內(nèi)依法、如期進(jìn)行選舉工作。在全省的農(nóng)村換屆選舉工作基本結(jié)束后，市縣政府設(shè)置的換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組撤消后，為了讓相關(guān)部門(mén)啟動(dòng)選舉程序，或變更因其違法行為造成的不合法選舉結(jié)果，并讓其重新進(jìn)行選舉，一些村民不得不向省民政廳反映，要求鎮(zhèn)政府啟動(dòng)選舉工作，而民政部門(mén)下達(dá)相關(guān)信函轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后卻變成一張“廢紙”。為此，有些村民將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府訴至法院，想通過(guò)司法程序進(jìn)行解決。按照最高人民法院法院出臺(tái)的關(guān)于立案制度改革精神，法院應(yīng)該對(duì)農(nóng)民的訴訟案件進(jìn)行受理，但令訴訟的民眾費(fèi)解的是法院以種種理由拒絕受理。
這樣，一些村莊的換屆選舉工作就出現(xiàn)了“爛尾”現(xiàn)象。
二、選舉“爛尾”現(xiàn)象治理瓶頸——法律盲區(qū)
從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村換屆選舉格局可以清楚看出，民政部門(mén)、市縣政府設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民選舉委員會(huì)四個(gè)部門(mén)中，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民選舉委員會(huì)之間在某種程度以上存在所謂的上下級(jí)關(guān)系外，其他三個(gè)部門(mén)之間不存在任何的直接或間接利害關(guān)系和管轄關(guān)系。村委會(huì)成員特別是村委主任的人選對(duì)民政部門(mén)和市縣政府的臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)講只有不違背選舉的相關(guān)對(duì)定，誰(shuí)當(dāng)選都行。但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)卻并非如此，是否是“合適”人員當(dāng)選對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府今后的工作來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。為了讓自己認(rèn)為“合適”村民當(dāng)選村委主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)用一些違規(guī)甚至違法手段操控選舉工作，讓自己認(rèn)為“合適”人員當(dāng)選。假如自己認(rèn)為“合適”村民沒(méi)有當(dāng)選或在選舉中不能穩(wěn)超勝券時(shí)，他們會(huì)用某種手段中止選舉工作。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村換屆選舉工作中職責(zé)是指導(dǎo)關(guān)系，但在一些村莊的換屆選舉中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演的卻是領(lǐng)導(dǎo)身份。當(dāng)選舉結(jié)果沒(méi)有得到他們預(yù)期的目的時(shí)，他們采用各種手段干預(yù)選舉工作。這是典型的違法行為。當(dāng)他們的違法行為遭到村民質(zhì)疑或反對(duì)時(shí)，選舉工作就會(huì)被迫滯停。
針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種違法行為，因現(xiàn)行的法律條文中沒(méi)有“關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種違法行為”制約的明確規(guī)定，同時(shí)，民政部門(mén)和市縣政府的臨時(shí)機(jī)構(gòu)不具有制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法行為的職權(quán)和職能。這樣就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法干預(yù)或相關(guān)部門(mén)不積極處理（不處理）相關(guān)問(wèn)題創(chuàng)造便利。
又因當(dāng)前的法律體系中沒(méi)有針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關(guān)部門(mén)在農(nóng)村換屆選舉中非法干預(yù)或不作為行為定性的違法界限。由此造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關(guān)部門(mén)的某些非法干預(yù)或不作為行為在法律的認(rèn)定上就出現(xiàn)了一個(gè)“灰色”地帶。當(dāng)遇到民眾反對(duì)時(shí)，想將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關(guān)部門(mén)訴至法庭，想通過(guò)司法手段解決相關(guān)問(wèn)題，就遭到法院的拒絕。
這樣以來(lái)，在農(nóng)村換屆選舉過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關(guān)部門(mén)的某些違法或不作為行為就成了一個(gè)法律盲區(qū)。
三、建議
1、將“九龍治水”的模式改為“一門(mén)”主管模式
從當(dāng)前農(nóng)村換屆選舉格局可以清楚看出，民政部門(mén)、市縣政府的臨時(shí)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村換屆選舉過(guò)程中都有責(zé)任和義務(wù)干預(yù)或處理選舉過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。在問(wèn)題沒(méi)有發(fā)生前，他們都會(huì)對(duì)選舉工作說(shuō)三道四，但當(dāng)問(wèn)題發(fā)生后，輪到處理的時(shí)候，為了躲避或逃避責(zé)任追究，他們開(kāi)始互相推諉：市縣政府的臨時(shí)機(jī)構(gòu)說(shuō)：我們是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有處理問(wèn)題的職責(zé)和職權(quán)，應(yīng)該找負(fù)責(zé)選舉工作的民政部門(mén)反映，讓民政部門(mén)處理；民政部門(mén)講：我們只是業(yè)務(wù)上的主管部門(mén)，問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體的操作中引發(fā)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又不聽(tīng)從我們，我們也沒(méi)有什么特權(quán)左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，相關(guān)問(wèn)題應(yīng)該找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則辯稱：我們對(duì)農(nóng)村換屆選舉工作只是指導(dǎo)關(guān)系，相關(guān)規(guī)則是上級(jí)部門(mén)制定的，我們無(wú)權(quán)指責(zé)上級(jí)部門(mén)和干預(yù)農(nóng)村換屆選舉工作，同時(shí)，我們也不具備處理相關(guān)問(wèn)題的職權(quán)，相關(guān)問(wèn)題應(yīng)該找上級(jí)部門(mén)反映，讓他們處理。這樣轉(zhuǎn)了一圈，就出現(xiàn)了“九龍治水而不治水”的現(xiàn)象。
如果將農(nóng)村換屆選舉工作歸咎于一個(gè)部門(mén)（單位）統(tǒng)管或主管，其它相關(guān)部門(mén)必須聽(tīng)從于此部門(mén)的調(diào)遣或無(wú)條件服從此部門(mén)作出的決定或決議。如果不服從，就是違法行為，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。同時(shí)，也制定出針對(duì)此部門(mén)違法行為的法律條文，民眾只要認(rèn)為此部門(mén)存有違法行為，就可以直接追究此部門(mén)相關(guān)人員的法律責(zé)任。這樣可以避免相關(guān)部門(mén)之間推諉行為的發(fā)生。
2、完善農(nóng)村換屆選舉的法律規(guī)定體系
按照《村民委員會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村換屆選舉工作是指導(dǎo)關(guān)系。但在很多地方的農(nóng)村換屆選舉過(guò)程中卻變成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并嚴(yán)重干預(yù)農(nóng)村正常的換屆選舉工作。在當(dāng)前的相關(guān)法律體系中沒(méi)有明確的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干預(yù)農(nóng)村換屆選舉工作的相關(guān)法律規(guī)定，即什么樣的情況是非法干預(yù)、什么樣的行為是違法犯罪行為等等。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了自己某種需求，用“打擦邊球”的方式干預(yù)選舉，從而躲過(guò)或逃避法律責(zé)任追究。這些情況均是由于農(nóng)村換屆選舉相關(guān)法律不完善造成的。
為此，筆者建議立法部門(mén)應(yīng)該針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村換屆選舉過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)法律修訂，彌補(bǔ)相關(guān)法律體系的缺失，否則，農(nóng)村換屆選舉中的某些問(wèn)題就不會(huì)得到根本性治理。
3、加強(qiáng)法院對(duì)農(nóng)民的訴訟受理工作
從走訪了解到實(shí)際情況看到，很多農(nóng)民均以“行政不作為”或“違法干預(yù)行為”為由將某些部門(mén)訴至法院，但令這些民眾感到費(fèi)解的是法院以沒(méi)有相關(guān)法律規(guī)定等種種理由給予拒絕。這樣實(shí)際上等于變相助漲了某些部門(mén)的違法行為。如果司法部門(mén)能夠依照最高人民法院的相關(guān)規(guī)定受理農(nóng)民針對(duì)某些部門(mén)在農(nóng)村換屆選舉中的行政不作為或非法干預(yù)的違法案件，并使那些違法者被繩之以法。這樣會(huì)給那些不作為者在思想上造成一定壓力，他們才會(huì)積極依法處理選舉中發(fā)生的一些問(wèn)題。
這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關(guān)部門(mén)才能及時(shí)處理選舉過(guò)程中發(fā)生的一些問(wèn)題，才能避免農(nóng)村換屆選舉過(guò)程中某些“爛尾”現(xiàn)象發(fā)生。
作者地址：河南省新鄉(xiāng)市高新區(qū)關(guān)堤鄉(xiāng)張八寨村
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