城鄉(xiāng)一體化是城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的著眼點(diǎn)在農(nóng)村，但其實(shí)現(xiàn)路徑卻不限于農(nóng)村，而需在城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間尋求良性互動(dòng)機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動(dòng)系統(tǒng)的建立是解決城市發(fā)展問題、工業(yè)發(fā)展問題和農(nóng)村發(fā)展問題以及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的根本途徑，而“三化”良性互動(dòng)的推進(jìn)又需建立一系列制度安排予以保障。
加速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化
中國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化具有“城市化偏態(tài)發(fā)展”傾向，是“土地的城鎮(zhèn)化而非人的城鎮(zhèn)化”。新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，是人的空間流動(dòng)和社會(huì)流動(dòng)暢通的城鎮(zhèn)化，是對(duì)“以城市為核心”和“以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向”的傳統(tǒng)城市化的徹底揚(yáng)棄。李克強(qiáng)總理曾強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的城市面積和城市人口的擴(kuò)大，而是產(chǎn)業(yè)支撐、社會(huì)保障、人居環(huán)境和生活方式由“鄉(xiāng)”向“城”轉(zhuǎn)變。
一是科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)體系，構(gòu)建合理的大中小城市網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)適當(dāng)發(fā)展大城市、著重發(fā)展中小城市和城鎮(zhèn)，使中小城市和城鎮(zhèn)成為吸納快速增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)人口的主要載體。在空間布局上，大力推進(jìn)城市之間和城市與腹地密切聯(lián)系的城市群發(fā)展。城市群是城鄉(xiāng)一體化的有效組織形式。逐步構(gòu)建出大中小城市和城鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村“城鄉(xiāng)互動(dòng)、功能互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)有序”的空間形態(tài)。
二是土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。一方面，應(yīng)確立大中小城市及城鎮(zhèn)合理的人均用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)集約化發(fā)展，避免城鎮(zhèn)盲目無序外延式擴(kuò)張。另一方面，治理“半城市化”或“虛擬城市化”，加速推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化實(shí)際上是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚和不斷融入城市生活的過程，其融入需解決農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的養(yǎng)老、醫(yī)療和教育等保障問題。針對(duì)農(nóng)民工等流動(dòng)人口的基本社會(huì)保障支出，應(yīng)由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)，并將中央政府的轉(zhuǎn)移支付與流動(dòng)人口規(guī)模和城鎮(zhèn)實(shí)有人口相結(jié)合，以解決地方政府為流動(dòng)人口提供社會(huì)保障動(dòng)機(jī)不足的問題。
三是提升城鎮(zhèn)品質(zhì)。弗朗索瓦·佩魯和米勒等學(xué)者提出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)以人的全面發(fā)展為中心。提升城鎮(zhèn)品質(zhì)既包括質(zhì)也包括量，即提高城市的經(jīng)濟(jì)承載力、社會(huì)承載力和資源環(huán)境承載力。
加速推進(jìn)新型工業(yè)化
新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)，缺一不可。當(dāng)今知識(shí)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的快速發(fā)展使得加速推進(jìn)新型工業(yè)化勢(shì)在必行。新型工業(yè)化是工業(yè)化和信息化的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。具體表現(xiàn)為：科學(xué)技術(shù)進(jìn)步是其發(fā)展動(dòng)力，人力資本投資及利用是其發(fā)展關(guān)鍵，資本先從農(nóng)業(yè)部門流向工業(yè)后從工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是其發(fā)展的必然趨勢(shì)，市場(chǎng)機(jī)制是其發(fā)展的基礎(chǔ)機(jī)制，經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展是其發(fā)展的基本原則。發(fā)展新型工業(yè)化需著重注意以下幾個(gè)方面。
一是優(yōu)先發(fā)展信息技術(shù)含量高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。鑒于中國(guó)目前仍未完全實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，為此高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)不宜全方位鋪開，而宜有重點(diǎn)的突破。同時(shí)，高素質(zhì)高水平的人才不可或缺，通過高科技高水平人才促進(jìn)企業(yè)制度、人才制度、金融制度和科技成果轉(zhuǎn)化制度的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)制造”向“中國(guó)創(chuàng)造”的升級(jí)。這凸顯出教育投資和人力資本投資的重要作用。
二是全面實(shí)施信息化帶動(dòng)工業(yè)化。信息化帶動(dòng)工業(yè)化是新型工業(yè)化的重中之重。十八大提出，“推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合”。制造業(yè)是新型工業(yè)化的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。廣泛運(yùn)用信息技術(shù)滲透改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)，發(fā)揮信息技術(shù)在工業(yè)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、管理、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)的“加速器”作用。
三是大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。中國(guó)存在嚴(yán)重的資源、環(huán)境、生態(tài)及國(guó)土承載力不足問題，單位產(chǎn)出的資源消耗和能耗偏高。新型工業(yè)化應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為原則，淘汰高污染和高能耗的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，發(fā)展各種新能源和節(jié)能技術(shù)以加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。
加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化
“三農(nóng)”問題“攸關(guān)城鎮(zhèn)化的成敗”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并以城市支持農(nóng)村是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)基本點(diǎn)，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必要條件和前提。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段、生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理、產(chǎn)權(quán)制度等方面發(fā)生深刻變化。
一是進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于用現(xiàn)代技術(shù)改造和裝備農(nóng)業(yè)。其一，政府需加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的扶持力度并加大農(nóng)業(yè)科技的推廣力度，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)自主創(chuàng)新能力和農(nóng)業(yè)科研技術(shù)適時(shí)轉(zhuǎn)化能力；其二，強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是道路水利等設(shè)施的建設(shè)，為農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)機(jī)械的運(yùn)用創(chuàng)造適宜的外部條件；其三，加大對(duì)農(nóng)民運(yùn)用農(nóng)業(yè)機(jī)械等技術(shù)的補(bǔ)貼力度，以提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化和設(shè)施化水平。
二是加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式仍以農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)體制為主，這主要是由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征所決定的。中國(guó)也不例外。但即便如此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍需通過流轉(zhuǎn)集中于種田能手、家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社以便實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)發(fā)展多種形式的合作。放眼世界，美、日、韓等國(guó)都發(fā)展了多種形式的農(nóng)業(yè)合作社。為此，政府需給予各種合作社以政策和財(cái)政支持。
三是培育發(fā)展新型農(nóng)民。其一，大力發(fā)展農(nóng)民職業(yè)教育。據(jù)統(tǒng)計(jì)，受過職業(yè)教育的35歲以下農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力占比不到5%。其二，積極開展農(nóng)民技能培訓(xùn)。農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)應(yīng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合。同時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)成為重要的培訓(xùn)對(duì)象，尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。其三，以立法形式明確教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、教育培訓(xùn)內(nèi)容和教育培訓(xùn)對(duì)象。如日韓等國(guó)均對(duì)農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)有著完善的法律法規(guī)保障。
加速轉(zhuǎn)變政府職能
中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是“自然分化”和“人為分化”共同作用的城鄉(xiāng)二元體制。消除城鄉(xiāng)二元體制必須打破制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的制度障礙。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)過程所牽涉的重大制度變革均需政府推動(dòng)體制創(chuàng)新及政府自身改革來予以實(shí)現(xiàn)。
一是消除城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制障礙。首先，深化戶籍制度改革。逐步有序放開城市落戶限制：建制鎮(zhèn)和小城市首先取消落戶限制，中等城市逐步取消落戶限制，大城市落戶條件需合理界定，特大城市則仍嚴(yán)格控制落戶條件以免造成人口進(jìn)一步膨脹。其次，深化農(nóng)村土地制度改革。在不改變土地用途和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，農(nóng)村主體可將土地用于出租、抵押、轉(zhuǎn)讓，也可作價(jià)入股或折股從事合作經(jīng)營(yíng)或股份經(jīng)營(yíng)，以獲取土地的資本化收益。農(nóng)村建設(shè)用地可進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)。同時(shí)，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村住房的擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓。
二是全面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“應(yīng)然之舉”。公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于增加農(nóng)村公共服務(wù)供給。一方面，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體系。在基本公共服務(wù)體系中，民眾更關(guān)心義務(wù)教育、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)。這為政府公共服務(wù)供給順序提供了參考。另一方面，建立有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。明確各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給納入各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的范圍。此外，城市農(nóng)民工公共服務(wù)供給水平的提高同樣需要大量的財(cái)政投入，需確立其公共服務(wù)供給的成本分擔(dān)機(jī)制，并據(jù)此建立有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一個(gè)可供參考的辦法是根據(jù)城市常住人口的數(shù)量來確定公共服務(wù)轉(zhuǎn)移資金的大小。與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)貧困落后農(nóng)村地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)其提供公共服務(wù)供給的能力。
三是完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展支持保護(hù)體系。其一，加大財(cái)政支農(nóng)力度，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金分配結(jié)構(gòu)。財(cái)政支農(nóng)資金更多地花費(fèi)于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)支撐體系的建立，減少直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出。其二，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)主體和農(nóng)民合作組織的培育，尤其要扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。其三，建立和發(fā)展農(nóng)村金融服務(wù)體系，引導(dǎo)資金向農(nóng)村傾斜。
四是加強(qiáng)政府自身能力建設(shè)。賈斯特·法蘭德等指出，政府自身能力不足常常是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策不完善的根源。為此，政府需加強(qiáng)自身能力建設(shè)。其一，改革政府官員考核評(píng)價(jià)機(jī)制。應(yīng)加大農(nóng)村農(nóng)業(yè)工作在績(jī)效考核體系中所占比重，減少直至取消GDP考核。其二，合理劃分縱向政府職責(zé)關(guān)系，調(diào)整政府財(cái)政預(yù)算的結(jié)構(gòu)。其三，理順政府各部門的職能分工，打破部門交叉和部門分割。
（作者單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、“新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理”江蘇省協(xié)同創(chuàng)新中心）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)
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