城鄉一體化是城市發展和農村發展的內在要求。統籌城鄉發展的著眼點在農村，但其實現路徑卻不限于農村，而需在城市和農村、工業和農業之間尋求良性互動機制。新型城鎮化、新型工業化和農業現代化良性互動系統的建立是解決城市發展問題、工業發展問題和農村發展問題以及實現城鄉一體化的根本途徑，而“三化”良性互動的推進又需建立一系列制度安排予以保障。
加速推進新型城鎮化
中國傳統城鎮化具有“城市化偏態發展”傾向，是“土地的城鎮化而非人的城鎮化”。新型城鎮化是以人為本的城鎮化，是人的空間流動和社會流動暢通的城鎮化，是對“以城市為核心”和“以經濟增長為導向”的傳統城市化的徹底揚棄。李克強總理曾強調，新型城鎮化不是簡單的城市面積和城市人口的擴大，而是產業支撐、社會保障、人居環境和生活方式由“鄉”向“城”轉變。
一是科學規劃城鎮體系，構建合理的大中小城市網絡。應適當發展大城市、著重發展中小城市和城鎮，使中小城市和城鎮成為吸納快速增長的城鎮人口的主要載體。在空間布局上，大力推進城市之間和城市與腹地密切聯系的城市群發展。城市群是城鄉一體化的有效組織形式。逐步構建出大中小城市和城鎮以及鄉村“城鄉互動、功能互補、結構有序”的空間形態。
二是土地城鎮化和人口城鎮化同步發展。一方面，應確立大中小城市及城鎮合理的人均用地指標，實現城鎮集約化發展，避免城鎮盲目無序外延式擴張。另一方面，治理“半城市化”或“虛擬城市化”，加速推進人口城鎮化進程。城鎮化實際上是農村人口向城鎮集聚和不斷融入城市生活的過程，其融入需解決農民工在城鎮的養老、醫療和教育等保障問題。針對農民工等流動人口的基本社會保障支出，應由中央財政和地方財政共同承擔，并將中央政府的轉移支付與流動人口規模和城鎮實有人口相結合，以解決地方政府為流動人口提供社會保障動機不足的問題。
三是提升城鎮品質。弗朗索瓦·佩魯和米勒等學者提出，經濟發展應以人的全面發展為中心。提升城鎮品質既包括質也包括量，即提高城市的經濟承載力、社會承載力和資源環境承載力。
加速推進新型工業化
新型工業化和新型城鎮化相互促進，缺一不可。當今知識經濟和經濟全球化的快速發展使得加速推進新型工業化勢在必行。新型工業化是工業化和信息化的聯動發展。具體表現為：科學技術進步是其發展動力，人力資本投資及利用是其發展關鍵，資本先從農業部門流向工業后從工業反哺農業是其發展的必然趨勢，市場機制是其發展的基礎機制，經濟、資源和環境的協調與可持續發展是其發展的基本原則。發展新型工業化需著重注意以下幾個方面。
一是優先發展信息技術含量高的高新技術產業。鑒于中國目前仍未完全實現工業化，為此高新技術產業不宜全方位鋪開，而宜有重點的突破。同時，高素質高水平的人才不可或缺，通過高科技高水平人才促進企業制度、人才制度、金融制度和科技成果轉化制度的創新，實現“中國制造”向“中國創造”的升級。這凸顯出教育投資和人力資本投資的重要作用。
二是全面實施信息化帶動工業化。信息化帶動工業化是新型工業化的重中之重。十八大提出，“推動信息化和工業化深度融合”。制造業是新型工業化的基礎產業。廣泛運用信息技術滲透改造提升傳統制造業，發揮信息技術在工業設計、生產、管理、銷售等各個環節的“加速器”作用。
三是大力發展環保產業。中國存在嚴重的資源、環境、生態及國土承載力不足問題，單位產出的資源消耗和能耗偏高。新型工業化應以可持續發展為原則，淘汰高污染和高能耗的技術和產業，發展各種新能源和節能技術以加強生態建設。
加速推進農業現代化
“三農”問題“攸關城鎮化的成敗”。統籌城鄉發展并以城市支持農村是解決“三農”問題的重要途徑。農村和農業發展是城鄉一體化的一個基本點，農村和農業現代化是實現城鄉一體化的必要條件和前提。農業現代化意味著農業生產手段、生產技術、經營管理、產權制度等方面發生深刻變化。
一是進一步提高農業產業技術水平。農業現代化的關鍵在于用現代技術改造和裝備農業。其一，政府需加強對農業科技創新的扶持力度并加大農業科技的推廣力度，以增強農業技術自主創新能力和農業科研技術適時轉化能力；其二，強化農村基礎設施尤其是道路水利等設施的建設，為農業技術和農業機械的運用創造適宜的外部條件；其三，加大對農民運用農業機械等技術的補貼力度，以提高農業機械化和設施化水平。
二是加快構建新型農業經營體系。發達國家的農業經營方式仍以農業家庭經營體制為主，這主要是由農業產業特征所決定的。中國也不例外。但即便如此，土地承包經營權仍需通過流轉集中于種田能手、家庭農場和合作社以便實現適度規模經營。同時，以家庭經營為基礎發展多種形式的合作。放眼世界，美、日、韓等國都發展了多種形式的農業合作社。為此，政府需給予各種合作社以政策和財政支持。
三是培育發展新型農民。其一，大力發展農民職業教育。據統計，受過職業教育的35歲以下農村青壯年勞動力占比不到5%。其二，積極開展農民技能培訓。農民職業技能培訓應和農業產業化相結合。同時，農業經營主體應成為重要的培訓對象，尤其是新型農業經營主體。其三，以立法形式明確教育培訓機構、教育培訓內容和教育培訓對象。如日韓等國均對農民職業教育培訓有著完善的法律法規保障。
加速轉變政府職能
中國城鄉二元結構是“自然分化”和“人為分化”共同作用的城鄉二元體制。消除城鄉二元體制必須打破制約經濟社會一體化發展的制度障礙。同時，新型城鎮化、新型工業化和農業現代化實現過程所牽涉的重大制度變革均需政府推動體制創新及政府自身改革來予以實現。
一是消除城鄉發展一體化的體制障礙。首先，深化戶籍制度改革。逐步有序放開城市落戶限制：建制鎮和小城市首先取消落戶限制，中等城市逐步取消落戶限制，大城市落戶條件需合理界定，特大城市則仍嚴格控制落戶條件以免造成人口進一步膨脹。其次，深化農村土地制度改革。在不改變土地用途和城鄉規劃的前提下，農村主體可將土地用于出租、抵押、轉讓，也可作價入股或折股從事合作經營或股份經營，以獲取土地的資本化收益。農村建設用地可進入城鎮建設用地市場。同時，穩妥推進農村住房的擔保、抵押和轉讓。
二是全面推進基本公共服務均等化。基本公共服務均等化是城鄉一體化發展的“應然之舉”。公共服務均等化的關鍵在于增加農村公共服務供給。一方面，構建城鄉一體化的基本公共服務體系。在基本公共服務體系中，民眾更關心義務教育、社會保障、勞動就業和醫療衛生等基本公共服務。這為政府公共服務供給順序提供了參考。另一方面，建立有效的財政轉移支付制度。明確各級政府在農村公共產品供給中的責任，將農村公共產品供給納入各級財政負擔的范圍。此外，城市農民工公共服務供給水平的提高同樣需要大量的財政投入，需確立其公共服務供給的成本分擔機制，并據此建立有效的財政轉移支付制度。一個可供參考的辦法是根據城市常住人口的數量來確定公共服務轉移資金的大小。與此同時，加強對貧困落后農村地區的一般性轉移支付，增強其提供公共服務供給的能力。
三是完善農業農村發展支持保護體系。其一，加大財政支農力度，調整財政支農資金分配結構。財政支農資金更多地花費于農村和農業基礎設施建設、農業科技服務支撐體系的建立，減少直接干預農業生產的支出。其二，加強對農業主體和農民合作組織的培育，尤其要扶持農業龍頭企業。其三，建立和發展農村金融服務體系，引導資金向農村傾斜。
四是加強政府自身能力建設。賈斯特·法蘭德等指出，政府自身能力不足常常是農村和農業發展政策不完善的根源。為此，政府需加強自身能力建設。其一，改革政府官員考核評價機制。應加大農村農業工作在績效考核體系中所占比重，減少直至取消GDP考核。其二，合理劃分縱向政府職責關系，調整政府財政預算的結構。其三，理順政府各部門的職能分工，打破部門交叉和部門分割。
（作者單位：蘇州大學政治與公共管理學院、“新型城鎮化與社會治理”江蘇省協同創新中心）
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學報
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