加強農村宅基地管理、提升土地利用效率，是我國現階段農村土地資源管理的一項重點任務，也是基層政府的一個工作難點。只有找出造成農村宅基地管理及難點的原因，才能有針對性地制定解困措施。
農村宅基地管理面臨的難題
確權后農戶將擁有更大的宅基地利益。現實中，“一套換三套”的征地補償安置措施，使借征地之機一夜暴富的事例時常發生，讓未被征收土地的農戶羨慕不已，以至于農戶一旦占用了農村集體土地，不論合法與否，即使荒蕪不用，都要反復與基層政府博弈，爭取最大的利益補償，使宅基地管理困難重重。而農村土地確權后，宅基地的“私有”性質得到強化，村集體經濟組織土地所有權的主體地位可能會被忽視或完全喪失，宅基地管理將更加困難。尤其是確權后強化了農民對“祖房祖屋”的永久占有權，那些即使房屋被拆除的老宅基地，也很難被村集體收回處置。
宅基地使用中的“不公”現象加劇了宅基地管理困難。現實中，由于多占宅基地的留置成本幾乎為零，甚至占得越多，得到的補償越多。而作為村集體組織的其他成員，不但因沒有多占而付出了守法代價，而且無法從他人“多占多補”的共有部分中獲得任何補償，這是集體成員權的明顯“不公”，也無形鼓勵了農戶強勢多占宅基地，加劇了宅基地管理困難。
基層國土部門缺乏有效的監管手段。農村宅基地監管是國土部門的職責，但法律卻沒有賦予相應的執法權限或以程序過于繁復而貽誤時機。如對于農戶占用承包耕地違章建房，原則上盡早制止和拆除，能將農戶的損失降至最低。但根據相關法律法規，完整履行法定程序，至少需要60天左右，而2個月的時間房屋基本建成了，這些凝聚著農戶一家的心血與積蓄的新房，若動手拆除必然引起村民的激烈抗爭。一邊是拆違，一邊是維穩，基層土管人員陷入“兩難”境地，兩種問責的板子，基本上打在國土部門身上，讓基層國土部門面臨尷尬。
市場在解決低效利用問題上發揮的作用有限。一般認為，市場機制是解決土地資源有效配置的重要手段。但就宅基地管理而言，依賴市場難以徹底解決農村宅基地低效利用問題。且不論目前農村宅基地流轉的主體、組織者和監管者不夠明晰，就是市場的交易邊界或交易對象都不能確定。零星的、不符合規劃的閑置農村宅基地沒有流轉受體，必須走有償退出的復墾之路，而這幾年的“增減掛”試點，把能解決的基本上解決了，未解決的大都是因為受沒有搬遷建新能力的困難農戶的影響，難以進行成片復墾施工。在如何關懷農村弱勢群體的前提下，市場也面臨兩難：如果完全放開流轉受讓對象，允許城里人來購買，會沖擊農村宅基地市場，威脅農村集體土地的成員權益；但如果對受讓對象進行限定，則是一個不完整的市場，農村宅基地的相關權益難以實現。
農村宅基地管理的“解困”之道
農村宅基地有償使用和有償退出是必然選擇。現行的城市土地有償使用制度，已讓農民認識到土地的經濟價值，而普遍存在的農村宅基地流轉的“隱性市場”，也使宅基地具有了經濟價值。不論農戶現有的宅基地使用權是如何獲取的，要無償退出，勢必遭到強烈的抵制。所以，必須走有償使用和有償退出的路徑。近年來江西省贛州市一些地方的農村宅基地盤活創新探索，也說明了這一點。各類探索的共同特點，就是堅持“一戶一宅、成本核算、自求平衡”的原則，新獲宅基地或原宅基地面積不夠的農戶，必須交納一定的費用，一是用于村莊基礎設施建設，二是用于宅基地面積多的農戶把超面積宅基地讓出來的補償，經濟手段在其中發揮著極其重要的核心杠桿作用。
加強村集體經濟組織建設。加強村集體經濟組織建設是開展農村土地管理制度改革無法繞過的內容，這既是維持農村土地集體所有的內在需求，也是體現農村集體土地所有權的客觀需要。從法理上看，即使完成確權，農村集體建設用地的優化配置，也應由村集體經濟組織來行使。農村宅基地是集體建設用地的重要組成部分，也是村集體經濟組織的重要財產，在分配與利用過程中，必須充分考慮村集體、具體使用農戶、村集體其他成員、公眾等多個利益主體的統籌，既要保證集體組織內成員的權益、機會的均等，又要激勵農戶對宅基地的高效集約利用、防止宅基地的閑置與浪費，這些都需要村集體組織來完成。
創新農村宅基地跨集體經濟組織使用制度。按照現行制度，農村宅基地使用僅限于本集體經濟組織成員。但隨著社會的發展，人口的流動與集聚的行政區域界線越來越模糊，生活基礎的配置建設也需要一定規模的居住人口和一定范圍的輻射區域，這種局限于本集體組織成員的宅基地使用制度不僅難以形成農村宅基地使用效率優化的動力，也難以適應社會發展的需要，甚至可能制約農村發展，這也使跨集體組織使用宅基地成為必然。在使用區域上，建議先由鄉域再逐步擴大至縣域范圍；在制度設計上，對本村、本鄉、本縣的農村人口宅基地使用費等應所區別對待。
建立科學的農村居民點體系規劃。目前，在村莊建設中存在一個誤區，那就是重視單體村莊的建設規劃，而忽視了區域內村莊居民點的整體布局的體系規劃。單個村莊的建設規劃對于提高村莊本身的節約集約利用固然重要，但就整個區域的農村居民點用地的節約集約而言，更重要的是區域內居民點體系的合理布局，哪些農村宅基地退出后可以用于建設，哪些農村宅基地退出后必須進行整理復墾，都應由農村居民點體系規劃來決定，避免以往農村出現的“建了又拆、拆了又建”的嚴重浪費現象。
嚴格“一戶一宅”管理制度。按階段，農戶不會主動退出多占的宅基地，“寧愿閑置，也不給別人利用”的局面仍會持續。因此，必須強化“一戶一宅”管理，盡快出臺“農村宅基地‘一戶一宅’管理實施細則”。嚴格界定“一戶一宅”的政策界限，保證“一戶一宅”政策落到實處，增強閑置農村宅基地退出的驅動力。
農村宅基地利用效率的提升是一個涉及面非常廣的系統工程，不僅需要農村土地使用制度的改革，還需要進一步打破城鄉二元結構的壁壘，優化農民外出打工環境，并按照屬地化管理的原則，逐步健全覆蓋外出打工者的城市公共服務體系，保障外出打工者子女平等接受義務教育，多渠道改善農村轉移人口在城鎮的生活條件，推動建立農村宅基地退出機制。
（作者分別就職于江西農業大學農村土地資源利用與保護研究中心和江西省土地勘測規劃院）
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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