加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理、提升土地利用效率，是我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地資源管理的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，也是基層政府的一個(gè)工作難點(diǎn)。只有找出造成農(nóng)村宅基地管理及難點(diǎn)的原因，才能有針對(duì)性地制定解困措施。
農(nóng)村宅基地管理面臨的難題
確權(quán)后農(nóng)戶將擁有更大的宅基地利益。現(xiàn)實(shí)中，“一套換三套”的征地補(bǔ)償安置措施，使借征地之機(jī)一夜暴富的事例時(shí)常發(fā)生，讓未被征收土地的農(nóng)戶羨慕不已，以至于農(nóng)戶一旦占用了農(nóng)村集體土地，不論合法與否，即使荒蕪不用，都要反復(fù)與基層政府博弈，爭取最大的利益補(bǔ)償，使宅基地管理困難重重。而農(nóng)村土地確權(quán)后，宅基地的“私有”性質(zhì)得到強(qiáng)化，村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的主體地位可能會(huì)被忽視或完全喪失，宅基地管理將更加困難。尤其是確權(quán)后強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)“祖房祖屋”的永久占有權(quán)，那些即使房屋被拆除的老宅基地，也很難被村集體收回處置。
宅基地使用中的“不公”現(xiàn)象加劇了宅基地管理困難。現(xiàn)實(shí)中，由于多占宅基地的留置成本幾乎為零，甚至占得越多，得到的補(bǔ)償越多。而作為村集體組織的其他成員，不但因沒有多占而付出了守法代價(jià)，而且無法從他人“多占多補(bǔ)”的共有部分中獲得任何補(bǔ)償，這是集體成員權(quán)的明顯“不公”，也無形鼓勵(lì)了農(nóng)戶強(qiáng)勢多占宅基地，加劇了宅基地管理困難。
基層國土部門缺乏有效的監(jiān)管手段。農(nóng)村宅基地監(jiān)管是國土部門的職責(zé)，但法律卻沒有賦予相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限或以程序過于繁復(fù)而貽誤時(shí)機(jī)。如對(duì)于農(nóng)戶占用承包耕地違章建房，原則上盡早制止和拆除，能將農(nóng)戶的損失降至最低。但根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，完整履行法定程序，至少需要60天左右，而2個(gè)月的時(shí)間房屋基本建成了，這些凝聚著農(nóng)戶一家的心血與積蓄的新房，若動(dòng)手拆除必然引起村民的激烈抗?fàn)帯Ｒ贿吺遣疬`，一邊是維穩(wěn)，基層土管人員陷入“兩難”境地，兩種問責(zé)的板子，基本上打在國土部門身上，讓基層國土部門面臨尷尬。
市場在解決低效利用問題上發(fā)揮的作用有限。一般認(rèn)為，市場機(jī)制是解決土地資源有效配置的重要手段。但就宅基地管理而言，依賴市場難以徹底解決農(nóng)村宅基地低效利用問題。且不論目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主體、組織者和監(jiān)管者不夠明晰，就是市場的交易邊界或交易對(duì)象都不能確定。零星的、不符合規(guī)劃的閑置農(nóng)村宅基地沒有流轉(zhuǎn)受體，必須走有償退出的復(fù)墾之路，而這幾年的“增減掛”試點(diǎn)，把能解決的基本上解決了，未解決的大都是因?yàn)槭軟]有搬遷建新能力的困難農(nóng)戶的影響，難以進(jìn)行成片復(fù)墾施工。在如何關(guān)懷農(nóng)村弱勢群體的前提下，市場也面臨兩難：如果完全放開流轉(zhuǎn)受讓對(duì)象，允許城里人來購買，會(huì)沖擊農(nóng)村宅基地市場，威脅農(nóng)村集體土地的成員權(quán)益；但如果對(duì)受讓對(duì)象進(jìn)行限定，則是一個(gè)不完整的市場，農(nóng)村宅基地的相關(guān)權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)。
農(nóng)村宅基地管理的“解困”之道
農(nóng)村宅基地有償使用和有償退出是必然選擇。現(xiàn)行的城市土地有償使用制度，已讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而普遍存在的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的“隱性市場”，也使宅基地具有了經(jīng)濟(jì)價(jià)值。不論農(nóng)戶現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)是如何獲取的，要無償退出，勢必遭到強(qiáng)烈的抵制。所以，必須走有償使用和有償退出的路徑。近年來江西省贛州市一些地方的農(nóng)村宅基地盤活創(chuàng)新探索，也說明了這一點(diǎn)。各類探索的共同特點(diǎn)，就是堅(jiān)持“一戶一宅、成本核算、自求平衡”的原則，新獲宅基地或原宅基地面積不夠的農(nóng)戶，必須交納一定的費(fèi)用，一是用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二是用于宅基地面積多的農(nóng)戶把超面積宅基地讓出來的補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)手段在其中發(fā)揮著極其重要的核心杠桿作用。
加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)是開展農(nóng)村土地管理制度改革無法繞過的內(nèi)容，這既是維持農(nóng)村土地集體所有的內(nèi)在需求，也是體現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的客觀需要。從法理上看，即使完成確權(quán)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的優(yōu)化配置，也應(yīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織來行使。農(nóng)村宅基地是集體建設(shè)用地的重要組成部分，也是村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要財(cái)產(chǎn)，在分配與利用過程中，必須充分考慮村集體、具體使用農(nóng)戶、村集體其他成員、公眾等多個(gè)利益主體的統(tǒng)籌，既要保證集體組織內(nèi)成員的權(quán)益、機(jī)會(huì)的均等，又要激勵(lì)農(nóng)戶對(duì)宅基地的高效集約利用、防止宅基地的閑置與浪費(fèi)，這些都需要村集體組織來完成。
創(chuàng)新農(nóng)村宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織使用制度。按照現(xiàn)行制度，農(nóng)村宅基地使用僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。但隨著社會(huì)的發(fā)展，人口的流動(dòng)與集聚的行政區(qū)域界線越來越模糊，生活基礎(chǔ)的配置建設(shè)也需要一定規(guī)模的居住人口和一定范圍的輻射區(qū)域，這種局限于本集體組織成員的宅基地使用制度不僅難以形成農(nóng)村宅基地使用效率優(yōu)化的動(dòng)力，也難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，甚至可能制約農(nóng)村發(fā)展，這也使跨集體組織使用宅基地成為必然。在使用區(qū)域上，建議先由鄉(xiāng)域再逐步擴(kuò)大至縣域范圍；在制度設(shè)計(jì)上，對(duì)本村、本鄉(xiāng)、本縣的農(nóng)村人口宅基地使用費(fèi)等應(yīng)所區(qū)別對(duì)待。
建立科學(xué)的農(nóng)村居民點(diǎn)體系規(guī)劃。目前，在村莊建設(shè)中存在一個(gè)誤區(qū)，那就是重視單體村莊的建設(shè)規(guī)劃，而忽視了區(qū)域內(nèi)村莊居民點(diǎn)的整體布局的體系規(guī)劃。單個(gè)村莊的建設(shè)規(guī)劃對(duì)于提高村莊本身的節(jié)約集約利用固然重要，但就整個(gè)區(qū)域的農(nóng)村居民點(diǎn)用地的節(jié)約集約而言，更重要的是區(qū)域內(nèi)居民點(diǎn)體系的合理布局，哪些農(nóng)村宅基地退出后可以用于建設(shè)，哪些農(nóng)村宅基地退出后必須進(jìn)行整理復(fù)墾，都應(yīng)由農(nóng)村居民點(diǎn)體系規(guī)劃來決定，避免以往農(nóng)村出現(xiàn)的“建了又拆、拆了又建”的嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象。
嚴(yán)格“一戶一宅”管理制度。按階段，農(nóng)戶不會(huì)主動(dòng)退出多占的宅基地，“寧愿閑置，也不給別人利用”的局面仍會(huì)持續(xù)。因此，必須強(qiáng)化“一戶一宅”管理，盡快出臺(tái)“農(nóng)村宅基地‘一戶一宅’管理實(shí)施細(xì)則”。嚴(yán)格界定“一戶一宅”的政策界限，保證“一戶一宅”政策落到實(shí)處，增強(qiáng)閑置農(nóng)村宅基地退出的驅(qū)動(dòng)力。
農(nóng)村宅基地利用效率的提升是一個(gè)涉及面非常廣的系統(tǒng)工程，不僅需要農(nóng)村土地使用制度的改革，還需要進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘，優(yōu)化農(nóng)民外出打工環(huán)境，并按照屬地化管理的原則，逐步健全覆蓋外出打工者的城市公共服務(wù)體系，保障外出打工者子女平等接受義務(wù)教育，多渠道改善農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的生活條件，推動(dòng)建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。
（作者分別就職于江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心和江西省土地勘測規(guī)劃院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地
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