——以H省Y縣為例
【內(nèi)容提要】對低保申請家庭經(jīng)濟狀況進行核查是農(nóng)村低保運行的必要環(huán)節(jié)，它能有效瞄準(zhǔn)救助對象，促進社會救助制度的公正、持續(xù)發(fā)展。文章根據(jù)對H省X市Y縣的實地調(diào)查，描述農(nóng)村低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查制度、機制的實施現(xiàn)狀和存在的問題，分析影響農(nóng)村低保申請家庭核查工作開展的因素及開展核查工作存在的主要困難，從而探討了農(nóng)村低保申請家庭核查制度的完善之策：將低保申請家庭核查制度建設(shè)納入法治軌道；科學(xué)合理地制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入核算指標(biāo)體系；加大對農(nóng)村低保核查工作的人力、物力、財力支持；探索引入獨立的第三方機構(gòu)介入機制；推動部門聯(lián)動、信息共享機制建設(shè)。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；低保；核查制度
在社會救助領(lǐng)域(低保)領(lǐng)域，家庭經(jīng)濟狀況核查是指相關(guān)機構(gòu)運用一定的方法，根據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)對申請者及其家庭有關(guān)收入、財產(chǎn)以及生活支出等方面進行全面審查的程序，從而為社會救助決策提供依據(jù)。完善的核查制度涉及的要素包括核查主體、核查內(nèi)容、核查方式、核查程序、結(jié)果評估、核查監(jiān)督與調(diào)整機制等內(nèi)容。通過對救助對象開展家庭經(jīng)濟狀況核查，能有效瞄準(zhǔn)救助對象，提升社會福利目標(biāo)定位的效率，從而促進社會救助制度的可持續(xù)發(fā)展。
從2007年國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國發(fā)[2007]19號)算起，我國農(nóng)村低保制度走過了七個年頭。在這七年里，低保制度為緩解農(nóng)村貧困，保障困難群體的基本生活發(fā)揮了重要作用，取得顯著成績。然而，這一制度在運行過程中也出現(xiàn)了諸多弊端，如近年來走進公眾視野的人情保、關(guān)系保、富翁保等現(xiàn)象給這一制度增添了諸多負面印象，不利于其健康發(fā)展。
2014年1-6月，我們以落實民政部“農(nóng)村低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查制度研究”年度課題為契機，選取中部H省的X市Y縣M鄉(xiāng)N村，深入到Y縣民政局、M鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府和民政所、N村村委會察看相關(guān)硬件建設(shè)情況；對Y縣民政局農(nóng)村低保主管人員、M鄉(xiāng)民政所所長、N村低保主管人、低保戶和一般村民進行深入訪談，了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保申請家庭核查制度實施情況、主要做法和存在的困難、問題等，本文即根據(jù)調(diào)查材料對這一制度的運行狀況及完善之策進行探討。
二、基層針對低保申請家庭核查的主要做法
(一)N村的主要做法
據(jù)村支書介紹，N村的低保申請程序為：由村民本人提出申請或者由村民推薦，然后村委會入戶調(diào)查，核查該戶人家是否是60周歲以下無勞動能力的單身人員，是否是重度殘疾人，家庭成員是否患有大病需要常年醫(yī)治并由此造成家庭特別困難。只要符合上述條件之一便有資格申請低保。村委會在入戶核查的基礎(chǔ)上初步列出符合條件的申請名單。然后村委會組織村民召開村民代表大會，研究討論決定哪些貧困戶可以納入低保。該環(huán)節(jié)根據(jù)民主評議實行更為嚴格的挑選機制，主要根據(jù)上級分配給N村的指標(biāo)名額以及比對各個低保申請對象的困難程度，挑選經(jīng)濟生活特別困難的申請對象，將其名單公布于村部公示欄7天。村民無異議后，村委會向鄉(xiāng)黨委政府再次進行申請，鄉(xiāng)黨委政府經(jīng)過研究決定報備縣民政局，縣民政局委托鄉(xiāng)民政所對申請對象進行核查，核查無異議后，縣民政局方可決定審批批示。
同時，N村農(nóng)村低保申請者家庭經(jīng)濟狀況核查的主體和主力是村委會組成人員，N村村委會組成人員包括支書、村長、會計、計生專干共4人。4人均為男性，且都出生于20世紀(jì)60年代，其中3人為高中學(xué)歷，1人初中文化水平。
在核查方式上，N村主要采用類別定位的方式，一方面根據(jù)平時所直接觀察到的申請家庭狀況，如家庭規(guī)模、成員性別、年齡、健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)等；另一方面則是對申請人日常生活的了解，如吃、穿、住、行情況，以及耕地等生活資料多少判定申請人是否滿足申請條件。
N村支書：村子就這么大，天天在村里轉(zhuǎn)，誰家多一頭牛也能立馬知道。根本就不用專門去調(diào)查。
在核查內(nèi)容方面，根據(jù)從訪談單位獲取的低保申請對象所需要填寫的材料看，整個申請審核審批程序需要填寫6張完整的表格。分別為《城鄉(xiāng)居民家庭經(jīng)濟狀況聲明表》、《農(nóng)村最低生活保障申請承諾書》、《農(nóng)村居民最低生活保障入戶調(diào)查登記表》、《________鄉(xiāng)________村申請農(nóng)村低保民主評議記錄表》、《X市農(nóng)村居民最低生活保障待遇申請審批表》、《家庭經(jīng)濟狀況查詢授權(quán)書》等。從這些表格所列內(nèi)容看，申請對象首先需要提供的個人家庭經(jīng)濟狀況信息主要包括：家庭成員的基本信息和就業(yè)狀況、家庭收入情況(工資性收入、經(jīng)營性凈收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入、家庭總收入和年人均收入等)、家庭財產(chǎn)狀況(銀行存款、借出款、有價證券、車輛、大件家電、金銀飾品、房產(chǎn)、家庭財產(chǎn)合計及家庭成員人均財產(chǎn)等)。在低保申請人聲明家庭經(jīng)濟狀況的基礎(chǔ)上，村委會進行入戶調(diào)查核實其聲明內(nèi)容是否屬實，然后簽字確認。從整個核查表格需要填寫的內(nèi)容看，正式程序中的核查內(nèi)容主要包括低保受益對象的家庭人口社會特征、就業(yè)情況、收入及財產(chǎn)狀況等。
然而在實際的低保核查操作中，低保申請人和低保管理者均未嚴格按照文件規(guī)定的核查程序進行。而是根據(jù)現(xiàn)實經(jīng)驗和風(fēng)土人情采用較為簡便的方式進行。
N村支書：假如說按它那一套規(guī)定的程序來，首先你就要面臨一個問題，申請低保的村民基本都不識字，連自己的名字都不會寫，你咋讓他填？表上的那啥轉(zhuǎn)移性收入、有價(證)券……麻煩得很，根本沒法算，俺們也只能根據(jù)他家庭的大概情況去填……這些表格上的東西也都是個形式，主要還是通過平時對這一戶人家的了解來看他到底是真困難還是假困難。
低保戶：那些東西咱又不懂得，(申請材料)都是村支書給辦的……想辦低保，不都得給他送禮么，不會白著給你！俺辦得早，那時候低保錢還少還好辦。錢交給大隊干部，稍微意思下(送禮)，就不用過問事了。
(二)M鄉(xiāng)的主要做法
在Y縣，鄉(xiāng)級民政部門主要負責(zé)審核工作，主要核查各村村委會提交上來的低保申請檔案。從M鄉(xiāng)民政所大廳懸掛的展欄看，整個城鄉(xiāng)居民申請低保的程序如圖1。
受各種因素影響，在M鄉(xiāng)民政所我們沒能從所長口中得到鄉(xiāng)級層面開展低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查的具體做法。所長只是讓課題組閱覽大廳內(nèi)張貼的四個展框來了解他們的工作情況。從上面的低保申請示意圖看，鄉(xiāng)級民政部門主要承擔(dān)三方面的工作：對各村提供的低保申請名單進行核查，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)再次公布準(zhǔn)保人員名單，并在簽署意見后上報至縣民政局。但從后面的訪談中可以推測，Y鄉(xiāng)低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查的開展存在著形式主義傾向。
（圖略）
圖1 M鄉(xiāng)居民申請低保程序示意圖
(三)Y縣的主要做法
Y縣縣級民政部門在低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查開展中的主要職責(zé)是抽樣調(diào)查和審批低保申請。同時，縣級民政部門還是低保申請審批的最終決定機關(guān)。從課題組在Y縣農(nóng)村低保中心得到的一份《Y縣農(nóng)村居民低保人員認定審批表》上看，該縣審批環(huán)節(jié)是：個人申請—村委會入戶調(diào)查—村民代表評議—一榜公布-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、辦事處民政所調(diào)查—二榜公布—報縣農(nóng)村低保中心—抽查—審批—兌現(xiàn)。用該縣低保中心主任的話來說就是：整個低保核查監(jiān)督機制實行的是“三級審核，兩榜公示”。
Y縣低保中心主任：按照上級規(guī)定，鄉(xiāng)民政部門要對農(nóng)村低保申請家庭進行百分之百的復(fù)查，而縣級民政部門則須按30%的比例進行抽查。
縣級部門規(guī)定的農(nóng)村低保申請條件為：Y縣轄區(qū)內(nèi)年人均收入低于1800元的農(nóng)村居民。但具體審批過程中，Y縣則主要是依據(jù)鄉(xiāng)級政府提交上來的申請材料，包括申請承諾書、調(diào)查授權(quán)書、家庭經(jīng)濟申明書、入戶調(diào)查表、民主評議表和申請審批表。主要從這六項表格中所顯示出來的家庭人口基本特征來判斷。
Y縣低保中心主任：農(nóng)民所填寫的收入信息很難辨別出到底是真是假，隨意性大，這個時候我們就只能從他填寫的個人情況來判斷，比如：他家庭成員的年齡結(jié)構(gòu)、健康狀況、勞動力情況、主業(yè)副業(yè)等，我們從這些信息來審查。比如：年紀(jì)輕輕的，有胳膊有腿的，二三十歲年輕孩，就想吃低保，那不用說，肯定讓他通不過。當(dāng)然也不能太絕對，有時為了維穩(wěn)，也需要靈活處理……
三、農(nóng)村低保申請家庭核查制度存在的問題
接下來我們從核查制度涉及的要素即核查主體、核查內(nèi)容、核查方式、核查程序、結(jié)果評估、核查監(jiān)督和調(diào)整機制等，結(jié)合實證材料，分析農(nóng)村低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查制度存在的問題。
1.核查主體
村干部是最基層的核查主體，其業(yè)務(wù)素質(zhì)和個人素養(yǎng)直接影響到整個核查工作。課題組在N村調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)在低保工作上群眾對村干部有諸多意見，村干部存在著嚴重的以權(quán)謀私行為。在Y縣農(nóng)村低保實行的2006年，由于當(dāng)時低保待遇較低，N村低保每月只有15元，沒有引起村民的太多關(guān)注。據(jù)村民反映，當(dāng)時很多村干部在不聲張的情況下把自己的親屬全部獨立納入低保對象。正是這自私行為，導(dǎo)致今天N村的低保戶大多存在于村支書和會計分別所在的村民組。
普通村民1：(會計)他一家都吃低保，他兒子、他女兒、他老爹都是低保戶，俺村低保戶大部分都在支書那莊上和他那莊上，俺莊上很少。
普通村民2：哪里還核查，都是誰有頭有臉、誰有權(quán)有勢、誰跟村干部關(guān)系好誰能吃到低保，像俺們這樣真正的窮人想吃低保，根本沒門！
普通村民3：咱不說低保，前年俺小孩上大學(xué)，辦助學(xué)貸款，需要村里開個貧困證明，開完以后，他(N村會計)說你開這個證明得交200塊錢，我問他鄉(xiāng)里收不收，他吞吞吐吐地說不收，我又問他：縣里收不收？他沒回答。停了一會兒，他就說，算了，你拿去吧。我要是乖乖地交了，又都落到他手里了。最后還是給他送點禮，你要不送，那以后找他辦事就更難了。
在鄉(xiāng)層面，低保工作人員存在的最大問題一方面是他們與各村干部之間存在著千絲萬縷的關(guān)系。同時正是建立在這一工作關(guān)系基礎(chǔ)之上的非正式場合下的朋友關(guān)系，讓他們對N村低保對象的情況不但心知肚明，而且基于這種非正式情感，他們還會在暗中提供一些便利，在調(diào)查中時而聽到傳言：M鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長這樣的鄉(xiāng)級干部都吃低保。
普通村民2：俺莊王生，人家現(xiàn)在是國辦老師，有文化，地位高。和村干部玩得對，經(jīng)常沒事就和村干部一塊到鄉(xiāng)里請張軍①(鄉(xiāng)民政所所長，由此可見N村村民對M鄉(xiāng)民政部門干部也有一定的了解)喝酒，人家現(xiàn)在一家五口人有三個人都吃低保。你說你不在鄉(xiāng)里認識個人，不給他們送禮，想吃低保難得很。
普通村民4：你沒聽說么，官官相護！他們都是一體呢！鄉(xiāng)里就不用下來查，他都知道是哪些人在吃低保，他們天天和村干部打交道，心里明鏡呢，他們鄉(xiāng)里那些人自己還吃低保呢，咋可能下來查呢。
縣層面較村鄉(xiāng)兩級，工作交往較為正式。不像村鄉(xiāng)兩級工作交往摻雜著更多的私人情感。但另一方面，縣級低保核查主體也面臨著更為復(fù)雜的問題，使他們不得不屈服于同級政府領(lǐng)導(dǎo)施加的壓力。主要表現(xiàn)在兩方面：一是縣級領(lǐng)導(dǎo)為親屬辦理低保，這是來自權(quán)力施加給縣級低保核查部門的“壓力保”；二是為了維護政府形象和社會穩(wěn)定，專門給某些群體單開綠燈的“維穩(wěn)保”、“上訪保”、“拆遷補償保”。
通過以上分析，可以看出目前的低保申請核查主體自身存在嚴重的瀆職徇私行為。
2.核查內(nèi)容
核查內(nèi)容上存在的問題主要體現(xiàn)在三個方面，一是申請材料上所列出的核查項目內(nèi)容與實際情況之間存在的脫節(jié)現(xiàn)象；二是村干部在對核查內(nèi)容估算過程中的隨意性和主觀臆斷性；從N村的實際情況看，更為關(guān)鍵的第三個要點是，核查項目內(nèi)容的估算根本不能成為能否申請到低保的判斷依據(jù)，核查項目內(nèi)容的估算只是獲取低保資格的一個必要的正式程序。換句話說，低保主管人員想讓誰成為低保戶，只要讓核查項目內(nèi)容的估算值填寫符合低保享受條件即可。用村民的話講，這叫“事在人為”，“表是死的，人是活的”。上一部分內(nèi)容中所呈現(xiàn)出來的一系列對村民和村低保主管人員的訪談信息都體現(xiàn)了N村在低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查內(nèi)容上存在的這三方面問題。
3.核查方式
核查方式即目標(biāo)定位方式，主要分為以下幾種：類別定位、收入及財產(chǎn)定位、需求定位以及行為標(biāo)準(zhǔn)定位等等。在N村，村干部主要還是以能夠看得見的類別定位的核查方式為主，需求核查為輔，收入及財產(chǎn)定位的核查方式雖然低保申請核查材料將其作為最基本的評判標(biāo)準(zhǔn)，但作為核查主要責(zé)任主體的村委會不僅缺少一套科學(xué)的收入及財產(chǎn)計算方法，而且即使有，由于各種復(fù)雜的主客觀因素影響，也很難準(zhǔn)確測量出使人信服的收入及財產(chǎn)數(shù)據(jù)。在實際操作中，由于數(shù)據(jù)缺乏客觀性，Y縣民政部門審批過程中，主要審查的是低保申請對象具有相對客觀性的家庭人口的社會特征。但如上述部分所分析的一樣，出于維護自身或親屬利益需要，N村低保主管人員對申請人客觀社會特征的填寫，如健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模等也存在著一定的臆造現(xiàn)象。這樣，N村在低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查實施過程中，在核查方式使用上不僅存在不健全和不科學(xué)性，更為重要的是核查方式的不規(guī)范性以及形式主義。
4.核查程序
核查程序方面所表現(xiàn)出來的主要問題是宣傳不到位導(dǎo)致信息不對稱，作為低保主管者的鄉(xiāng)村兩級掌握著核查的主動權(quán)，村民處于申請程序等信息的劣勢方，這樣低保申請便容易被村干部所左右和壟斷，嚴格規(guī)范的核查程序便極易淪為形式。
在探訪村、鄉(xiāng)、縣三級低保主管部門過程中，我們直觀觀察到的公開張掛出來的以及網(wǎng)絡(luò)公示出來的低保申請程序說明，只有M鄉(xiāng)民政所大廳懸掛的展框，Y縣民政局網(wǎng)站公示出來的審批表格。通過將二者進行對比發(fā)現(xiàn)：M鄉(xiāng)民政大廳的展框所展示出來的面對大眾開放的申請示意圖(見圖1)隱去了“民主評議”這一重要核查環(huán)節(jié)。
5.結(jié)果評估
據(jù)N村村支書介紹，低保申請結(jié)果的決定形式主要是靠村兩委組織村民召開村民代表大會進行民主評議。參加人員主要由鄉(xiāng)政府分管領(lǐng)導(dǎo)及民政工作人員(1—2人)、村委會干部(全體)、村黨員代表(全體)和一般群眾(若干)組成。但在訪談中發(fā)現(xiàn)所有被訪村民均表示沒有聽說村里針對低保召開過民主評議大會。
6.核查監(jiān)督
核查的監(jiān)督措施主要有：建立健全低保檔案管理制度；建立完善的低保信息公示制度；建立多渠道的舉報制度。在健全低保檔案管理制度方面，從對H省低保檔案的梳理看，2013年省政府出臺的兩份低保文件均強調(diào)要建立低保經(jīng)辦人員和村委會干部近親屬備案制度，縣級民政部門要對備案的低保對象核查、管理。村務(wù)監(jiān)督委員會要對本村低保對象管理情況進行監(jiān)督，及時查處并公布處理結(jié)果。②但從實際調(diào)查情況看，這一監(jiān)督制度的頒布并未對M鄉(xiāng)、N村低保經(jīng)辦人員、村干部形成有效的約束。在低保信息公示方面，近年的省文件規(guī)定要建立永久公示制度，但課題組在Y縣、M鄉(xiāng)、N村相關(guān)部門所在地均未找到低保信息公示欄，僅在村衛(wèi)生室找到一份低保戶醫(yī)療優(yōu)惠花名冊。雖然N村早已建有大型的村務(wù)信息公示墻，但該板墻上的黑漆早已脫落，隱約能夠看清N村村干部組成成員的職務(wù)信息。在舉報渠道上，雖設(shè)有各種舉報方式，但村民對舉報不僅了解較為匱乏，同時他們還要衡量舉報的機會成本。基于地緣情感的村落人際交往關(guān)系對抑制舉報行為的發(fā)生是根本性的。
7.調(diào)整機制
低保政策在提出“應(yīng)保盡保”的基礎(chǔ)上，又提出了“應(yīng)退盡退”的動態(tài)調(diào)整機制。政府本意是想根據(jù)低保戶家庭經(jīng)濟狀況變化有針對地調(diào)整低保享受對象，保障貧困群體能夠公平地享受低保待遇。但這一動態(tài)調(diào)整政策在實踐中并未得到有效的貫徹。N村村民表示，該村低保戶已多年未進行過調(diào)整。
在處置福利欺詐行為，保障真正困難群眾的低保享受權(quán)利方面，雖然中央及地方政府文件對欺詐行為有相應(yīng)的懲治規(guī)定，但執(zhí)行很難落實到位。
普通村民2：現(xiàn)在想要申請低保，只能兩種辦法申請到，但也只是可能。一是上邊有人有關(guān)系，二是村里低保戶死了，你掏錢買了頂替他，五保低保都是這樣。
M鄉(xiāng)民政所所長：文件上規(guī)定說每年要進行動態(tài)管理，調(diào)整30%，但根本調(diào)整不了，阻力太大……你把誰去掉，誰跟你搗！
四、核查制度缺陷導(dǎo)致的嚴重后果
當(dāng)前低保核查制度存在的上述問題導(dǎo)致農(nóng)村低保資源分配目標(biāo)流向上的偏差。主要表現(xiàn)為不應(yīng)該享受低保的低保戶卻長期享受，而真正應(yīng)該享受低保的困難戶卻不能得到應(yīng)有的保障，即錯保、漏保、頂替保問題。并由此演化出了諸多其他具有地方特色的“問題保”。
從調(diào)查情況看，錯保問題又可以分為干部親屬保、人情關(guān)系保、領(lǐng)導(dǎo)壓力保、征地補償保、上訪維穩(wěn)保等。
干部親屬保。主要是低保經(jīng)辦人員出于自身利益考慮，將自己并不符合低保申請條件的親緣關(guān)系部分或全部納入低保范圍。
案例：多數(shù)村民表示，N村會計謝強，其已獨立生活且尚有一定勞動能力的父母，及在縣城一著名中學(xué)擔(dān)任校教導(dǎo)主任的弟弟，以及個人已成年且受過高等教育的一子一女均享受著N村的低保待遇。N村村支書更是將他所在的村民組中所有沾親帶故的同姓氏村民納入低保范圍。同時更為令人驚訝的是，N村支書將N村死去的低保戶空出的低保名額通過工作關(guān)系挪配給鄰村的岳母(頂替保)。
人情關(guān)系保。主要表現(xiàn)為低保申請人與低保經(jīng)辦人員保持著良好的個人關(guān)系，基于這一關(guān)系而享受低保待遇。在N村所表現(xiàn)出的一種奇怪現(xiàn)象是低保申請人的子女一般都在外務(wù)工且非常富有，其子女的這一物質(zhì)財富基礎(chǔ)奠定了低保申請家庭與村鄉(xiāng)甚至縣級干部之間的交往關(guān)系。
案例：N村村民李勝，50歲左右，N村屠夫，大兒子外出前，在村中人際交往一般，大兒子2003年輟學(xué)隨同鄉(xiāng)赴溫州務(wù)工經(jīng)商，經(jīng)營皮革生意，憑借個人才能，三年后一躍成為N村人盡皆知的百萬富翁，隨后二兒子輟學(xué)緊跟其后，近年來，兩人已成為N村少有的千萬富豪。伴隨兩個兒子不斷發(fā)跡，李勝在村中的地位也不斷上升，交際圈不斷擴大，經(jīng)常與村、鄉(xiāng)干部出入于各種酒桌場合。或許是為了向村民炫耀其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)系，在鄉(xiāng)政府的插手下，李勝也享受了低保待遇。在這種情況下，低保待遇某種程度上成了身份和地位的象征。
領(lǐng)導(dǎo)壓力保。主要表現(xiàn)為上級或同級領(lǐng)導(dǎo)通過“打招呼”的形式向低保經(jīng)辦單位或工作人員施加壓力，為某些并不需要保障的低保申請人提供低保支持。
案例：李宇，男，1955年生人，目前單身，四級肢體殘疾，N村出生，兄弟3人，李宇于1975年前往Y縣城公營磚廠務(wù)工，當(dāng)年因工傷事故右腿被切斷，其后接上假肢，恢復(fù)行走。至2000年，李宇一直在磚廠務(wù)工維持生活，但后來由于效益問題，磚廠改制，李宇離開磚廠。2002年后，李宇在其在省城經(jīng)銷成人用品的侄子的帶領(lǐng)下，開始在Y縣縣城租借門面銷售成人用品。由于利潤空間較大，加上政府對殘疾人從業(yè)的支持政策，李宇的生活來源和身體療養(yǎng)費用很快得到解決，并攢出一大筆額外積蓄。但在2006年Y縣實施低保政策后，李宇找到N村在Y縣時任副縣長的晚輩李強，希望這位副縣長能幫助解決他的城市低保申請問題(李宇雖自1975年即已離開N村，但其戶籍一直保留在N村)。在該副縣長的親自過問下，李宇很快享受到了Y縣城市低保待遇，近年來，隨著該領(lǐng)導(dǎo)地位的不斷上升，以及農(nóng)村低保待遇的不斷提高，李宇很快又享受到了N村的低保待遇。同時申領(lǐng)Y縣農(nóng)村和城市雙份低保金。
征地補償保。為了發(fā)展地方經(jīng)濟，一些政府需要不斷擴展城市面積和工業(yè)用地。而那些被圈去土地的農(nóng)民除需要得到政府或開發(fā)商一定的實物或現(xiàn)金補償外，由于永久性失去支持其生活來源的生產(chǎn)資料，他們一般不滿足于得到的一次性補償，會千方百計向政府要求額外的保障，政府為了穩(wěn)定這些被征地人員的人心，防止發(fā)生越級上訪行為，一般會為被征地群體提供低保支持。我們在調(diào)查中未能直接接觸到這一類型低保的直接案例。但來自Y縣農(nóng)村低保中心主任的訪談證實了該縣存在著這一類型低保。
上訪維穩(wěn)保。實際上，征地補償保也可劃歸為上訪維穩(wěn)保。除此之外，這種錯保形式在Y縣還表現(xiàn)在低保動態(tài)調(diào)整所導(dǎo)致的上訪行為。在“截訪”和“接訪”過程中，低保的承諾和兌現(xiàn)是作為上訪人“撤訪”的一個前提條件，或者說是政府和上訪人達成妥協(xié)的結(jié)果。
Y縣農(nóng)村低保辦負責(zé)人：從上一屆的中央提出“穩(wěn)定壓倒一切”開始，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的沖擊是最大的。你搞這個信訪，咱不反對。你不能因為這個信訪打擊各級政府，它與各級政府直接掛鉤，并且與各級政府的一把手是直接掛鉤的。所以提出來這個維穩(wěn)壓倒一切……那么他要是上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方是不敢動的，領(lǐng)導(dǎo)接訪(應(yīng)該是通過截訪接回上訪戶)的時候，敲得明朗呢……你包括縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)，你接訪的時候……你不就……那了嗎。
然后就是失地農(nóng)民……文件上規(guī)定失地農(nóng)民……也不能用城鄉(xiāng)低保來……來弄那……那你全國各地……我估計……你也……都是(一樣)……他不是哪一個地區(qū)哪一個地方(存在這個問題)……你在這劃一片工業(yè)園，在那劃一片工業(yè)園，一圈多少畝地！幾百畝，上千畝地，那農(nóng)民他沒地了他……首先呢，第一個先決條件許諾的就是給你辦低保，然后才談賠償?shù)氖隆Ｋ?span>(指政府)不先辦低保，這個征地的賠償問題就談不下去。
漏保主要是在低保資源目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程中，低保主管部門有意或無意漏掉確實符合低保受益資格的低保申請對象。就N村來說，課題組調(diào)查訪談發(fā)現(xiàn)，該村存在的問題主要是鄉(xiāng)村兩級低保主管在沒有嚴格執(zhí)行低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查制度的情況下有意漏出。該類事例表現(xiàn)如下：
類型1：殘障人士被漏保。
我們所調(diào)查的N村北隊、南隊、王莊村民組，就有三例需要特別照顧的精神病患者，這三戶家庭曾經(jīng)都申請過低保，但均未成功。
案例：李星，戶主，1957年生，家有三個女兒，無子。大女兒和小女兒已出嫁多年，二女兒也已年過三十，由于先天性癱瘓再加上智障等疾病，至今需要年過半百的李星夫婦照顧。由于沒有兒子，李星在村內(nèi)的地位很低，人際交往范圍也很窄，多次試圖申請低保，均被村委會以沒有指標(biāo)為由予以拒絕。和李星擁有相似情況的李國、王華也都是在即將走進遲暮之年仍需要依靠個人力量照顧生活不能完全自理的殘障子女。
類型2：單親家庭被漏保。
在N村，中青年家庭出現(xiàn)臨時變故導(dǎo)致家庭類型發(fā)生變化的也較多。主要表現(xiàn)為以婦女為家庭支撐的單親家庭。在低保剛實行的幾年，單親家庭申請低保較為容易。但近些年來，由于申請的人越來越多，雖說政策規(guī)定“應(yīng)保盡保”、“動態(tài)調(diào)整”，但上級給每村分配的指標(biāo)有限且調(diào)整阻力巨大，導(dǎo)致新近發(fā)生家庭變故的單親家庭很難享受低保待遇。
案例：張燕，女，35歲，現(xiàn)有2女1子。丈夫2012年7月某天晚上在朋友家喝酒，醉酒狀態(tài)下于當(dāng)晚午夜駕駛摩托車返家，在返家途中與往返于N村的高速行駛的大型運沙工程車(N村臨近河灘，有一沙廠)相撞，當(dāng)場身亡。由于其丈夫?qū)贌o證違法駕駛機動車，最終在賠償問題上處于下風(fēng)，未能得到滿意的賠償。丈夫死后，剩下張燕依靠僅有的5畝田地獨立照顧三個幼小子女，但失去主要勞動力的家庭在經(jīng)濟來源上非常有限，生活日益陷入困境。張燕多次向村干部提出低保申請要求，均被回絕。
五、影響核查工作開展的主要困難
(一)核查經(jīng)費和人員編制缺乏保障
核查經(jīng)費是低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查的重要保障，它影響著核查工作開展的各個環(huán)節(jié)。有低保專項資金而沒有額外的核查經(jīng)費支持是限制目前Y縣開展農(nóng)村低保核查的重要屏障。
Y縣農(nóng)村低保辦主任：頂層制定這個政策是制定的好得很，但沒有經(jīng)費。地方上沒有給經(jīng)費。如果要說縣里下鄉(xiāng)核查，你像Y縣最遠的G鄉(xiāng)，上G鄉(xiāng)一趟，假如說坐班車去，去了都摸到晌午頭了，你再下到村里去調(diào)查去落實，你走到G鄉(xiāng)就管端著晌午的碗了。臨著你再去干活還有可能不？……沒有專項的經(jīng)費也沒有這個專門的車輛，人員都沒辦法組織。你像就是工作人員下去坐班車調(diào)查，這個錢咋弄？自己墊錢坐車，然后回來再報，這個去一次來回十塊、八塊的，他不值得去貼個票找主要領(lǐng)導(dǎo)去簽個字，他攢著，他一攢攢幾百塊，他一個月的工資不就那些么，對吧？……還沒有專門的車輛，包括印制表格都沒錢。民政局干這個活，說實在的，民政局是在貼錢，把其他可用的資金往里面貼。這個低保資金是專項管理的，一分不能動。有國家給的這筆資金，沒有國家給的為這筆資金服務(wù)的資金。
核查人員力量不足，核查經(jīng)費匱乏是目前Y縣農(nóng)村低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查制度建設(shè)的瓶頸。特別是作為重要審批和審核主體的縣鄉(xiāng)兩級民政部門，一方面核查人員一般都身兼數(shù)職，任務(wù)繁多，很難將主要精力投入到既費時又耗力的核查工作之中，在Y縣，縣一級部門定期開展的核查工作，主要是同其他部門相聯(lián)合，從其他部門抽調(diào)臨時性質(zhì)的核查人員；另一方面，“有低保資金，無低保服務(wù)經(jīng)費”影響著家庭經(jīng)濟狀況核查工作的每個重要環(huán)節(jié)。
Y縣農(nóng)村低保辦主任：到目前，包括正在享受低保的，全縣大約有4萬農(nóng)村低保申請對象，而我們縣從事這項工作的就五個人，到鄉(xiāng)一級就更少了，兩到三人。
Y縣335個行政村，(公示展板)一個板面200，你說得多少錢？——六七萬。這個錢誰拿？并且這個板面你噴繪呢，它還不耐用，你擱那掛著，風(fēng)吹日曬的一年就去了，對吧？
(二)收入難以準(zhǔn)確核算
一是農(nóng)民從業(yè)的性質(zhì)使得其收入難以準(zhǔn)確量化。Y縣地處淮河流域，氣候?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)收成的影響較大，同時農(nóng)資價格、種子價格及農(nóng)作物的市場價格等均具有不穩(wěn)定性，這些難以預(yù)測的客觀因素都給個人收入的計算帶來麻煩。在副業(yè)方面也存在著同樣棘手的問題，同時副業(yè)的經(jīng)營性收入受技術(shù)、個人才能的影響較大，更難以準(zhǔn)確核算。從主觀因素看，收入核算的困難還來自于核查主體和核查對象之間信息的不對稱。被核查者在自身家庭收入信息把握上具有相對優(yōu)勢，但為了獲取低保享受資格，被核查者一般會極力隱匿個人真實的收入信息。這樣被核查者的主觀誠實性與否進一步加劇了收入核查的困難。
二是農(nóng)民家庭資產(chǎn)難以準(zhǔn)確量化和掌握。一方面是被調(diào)查者家庭能夠直觀觀察到的實物家產(chǎn)難以量化變現(xiàn)。納入變現(xiàn)的實物范圍難以把握，實物的屬性性質(zhì)(新舊程度)對量化金額存在影響。二者的疊加給實物資產(chǎn)量化帶來了很大挑戰(zhàn)。另一方面，被調(diào)查者的儲蓄資產(chǎn)難以掌握，即使借助銀行系統(tǒng)，對于一部分沒有儲蓄傳統(tǒng)和習(xí)慣的農(nóng)民來說，在得不到被調(diào)查者誠實配合的情況下，核查人員很難獲取被調(diào)查者的隱性儲蓄收入。
Y縣農(nóng)村低保辦主任：收入不好核算呢，頭疼就頭疼在這兒。你說你咋去核算？正常來說，咱這主要是看申請人的主業(yè)和副業(yè)。他的承包土地，承包多少畝土地，他就有多少收入。還有些搞種植的搞養(yǎng)殖的，他這個有多少收入，也不好落實。你就是到鄰居家里去問，那鄰居也不跟你說實話。直觀上只能從他家庭居住條件和他承包的土地，按每年的土地收益，去掉農(nóng)資啊種子啊人工啊這些東西，扣除了再來算他的收入，但是他的隱性收入就沒辦法落實……銀行里，你說這一戶，我拿著他的授權(quán)書，我們?nèi)タ此@一戶在你這個銀行里開戶的銀行存款，那銀行里人說，那我儲戶個人隱私咋辦……你就拿著儲戶的授權(quán)書他就不給你查，你拿著單位的介紹信他也不給你查，金融部門根本不配合你，所以隱性收入(調(diào)查)很難落實。
(三)部門聯(lián)動難以推動
中央文件要求加快建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制，加強工作機構(gòu)、隊伍和信息平臺建設(shè)。然而，在Y縣的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)這一部門聯(lián)動機制建設(shè)開展難度極大。
訪談?wù)撸耗侨绾慰创裾刻岢龅牡?span>2015年底全面建立申請低保家庭經(jīng)濟狀況核對機制？
Y縣農(nóng)村低保辦主任：這個全面建立……第一，資源信息不共享，他(指政府)要能把這個問題解決了那就可以了。你像社保上搞的是社保上的，他們單搞一套。養(yǎng)老保險呢，他單搞一套，社保上牽涉到兩塊，城市居民養(yǎng)老保險和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險。他這個跟民政上呢，資源不共享。你想找他要套名單那就難得很。你說你想查查看他是退休職工不，他根本就不給你查；你說我上公安去，我看看這個戶籍，他讓你看嗎？對吧？我上交警隊車管所里去，你幫我查查這個人有車不，你就算拿著單位的介紹信他都不給你查。
訪談?wù)撸何募项C布的不是說要建立跨部門的聯(lián)動機制和信息核對機制嗎？
Y縣農(nóng)村低保辦主任：執(zhí)行不了！那些都是大官坐那想的。所以頂層制定這些政策的時候，他是一幫子專家學(xué)者坐在辦公室里憑空想出來的。他沒到基層實打?qū)嵉厝ミM行座談去了解到底咋樣來解決這些問題。他只是坐在辦公室里……你通過行政手段來施壓的話。這個部門之間，你像民政部門，民政局，跟社保局比，我估計民政局在社保局面前還弱勢一點。分管的領(lǐng)導(dǎo)就不一樣，社保局是常務(wù)副縣長分管，那你民政局算是啥呢，對吧？……家庭經(jīng)濟狀況核查，部門上邊他是個啥子呢，一個不好去調(diào)查的，首先你需要去了解的這些部門，他都不愿意配合你，一個是他嫌你這個事麻煩……所以這個部門聯(lián)動，信息共享，確實有利于我們核查。但你想單單指望民政部門一家來推動，根本沒戲。他必須是啥子呢？必須由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自來抓，統(tǒng)一牽頭……這里面的事復(fù)雜得很，也不是行政施壓就能解決的。
(四)動態(tài)管理難以落實
從上面的分析中可看出，動態(tài)調(diào)整的難度一方面來自于地方鄉(xiāng)村“熟人社會”中的非正式復(fù)雜關(guān)系對動態(tài)調(diào)整帶來的阻力。另一方面則來自于地方政府“維穩(wěn)”的壓力，在處理“穩(wěn)定”與“公平”的關(guān)系問題上，地方政府首先考慮的是“穩(wěn)定”，在上述有關(guān)維穩(wěn)問題的分析中可以看出Y縣在進行動態(tài)調(diào)整時，首先考慮的一個問題是動態(tài)調(diào)整可能導(dǎo)致的“上訪”行為等不穩(wěn)定因素發(fā)生的概率。如果公平理念下的動態(tài)調(diào)整可能導(dǎo)致社會不穩(wěn)定，那么地方政府寧愿犧牲公平而維護社會安定。同時，也正因為維穩(wěn)的考慮，公示監(jiān)督制度至少在Y縣也難以落實。
Y縣農(nóng)村低保辦主任：我不能說Y縣的這個農(nóng)村低保認定的準(zhǔn)確，是百分之百的，但我說可以達到80%以上，因為啥那個百分之十幾我不敢說呢？就是因為它牽涉到信訪的和這個失地的……從內(nèi)心里我們想把它(低保工作)給搞好，我們每年要推動這個動態(tài)管理……政府不牽頭，光指望民政部門根本推動不了。
六、完善之策
(一)將低保申請家庭核查制度建設(shè)納入法治軌道
法制建設(shè)是最低生活保障制度運行的客觀依據(jù)和行動準(zhǔn)則，是實現(xiàn)最低生活保障制度良性運行的根本保證。[1]健全的法制不僅能保證低保制度的公開、公平、公正，更能發(fā)揮社會救助工作的最大效能。[2]英、美等發(fā)達國家均把立法作為實施社會救助管理最首要最基礎(chǔ)的手段，社會救助制度建立和發(fā)展的過程就是一個不斷立法和完善的過程。[3]而目前我國社會保障法制建設(shè)仍滯后于制度實踐的發(fā)展。農(nóng)村低保的實施仍然停留在國務(wù)院通知的層次上，造成了低保制度管理和運行上的混亂。[4]因此，通過制定《農(nóng)村居民最低生活保障法》或涵蓋農(nóng)村居民的《最低生活保障法》，從而保證最低生活保障制度的權(quán)威性、強制性和穩(wěn)定性[5]，同時通過這一立法為家庭經(jīng)濟狀況核查制度建設(shè)提供法治基礎(chǔ)和實施依據(jù)，一方面通過法律形式規(guī)范核查主體的行為，另一方面通過法律條文明確低保申請人的權(quán)利和義務(wù)，至關(guān)重要。
(二)科學(xué)合理地制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入核算指標(biāo)體系
最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定是否科學(xué)合理，農(nóng)村居民家庭收入核算體系是否完備有效，直接影響到家庭經(jīng)濟狀況核查制度運行的效率以及低保資源能否準(zhǔn)確流向真正困難群體。因此制定一套符合當(dāng)?shù)貙嶋H的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和居民家庭收入核算指標(biāo)體系是保證低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查制度科學(xué)有效運行的關(guān)鍵。縣級低保部門應(yīng)聯(lián)合財政、物價、統(tǒng)計、審計、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委、扶貧辦等相關(guān)部門組成低保標(biāo)準(zhǔn)核算制定小組、低保申請家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查評估小組，深入農(nóng)村進行摸底調(diào)查，在此基礎(chǔ)上，制定出符合當(dāng)?shù)貙嶋H的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，建立一套完備的、準(zhǔn)確度高的農(nóng)村居民家庭收入核算指標(biāo)體系。
(三)加大對農(nóng)村低保核查工作的人力、物力、財力支持
從調(diào)查情況看，Y縣相關(guān)部門只劃撥了低保專項資金而沒有相關(guān)的低保核查經(jīng)費，這樣雖然節(jié)約了低保工作的成本，但是以犧牲低保資金流向的精準(zhǔn)性為代價的。同時，Y縣低保核查人員是從其他相關(guān)部門臨時借調(diào)，由于缺乏低保核查經(jīng)費，他們的工作積極性和核查態(tài)度均會受到影響，核查的專業(yè)性也不強。低保專職核查人員的匱乏及低保核查經(jīng)費的短缺嚴重限制和阻礙了低保核查工作的開展，成為當(dāng)前農(nóng)村低保核查工作開展的瓶頸。為此，核查經(jīng)費的保障和專業(yè)核查人員的充實就成為目前低保核查有效開展的又一基礎(chǔ)性工作。
(四)探索引入獨立的第三方機構(gòu)介入機制
農(nóng)村低保的錯保、漏保等問題的出現(xiàn)，很大程度上是受到政府行政權(quán)力的干預(yù)和農(nóng)村熟人社會關(guān)系的影響。因此，使低保核查工作免受政府權(quán)力干預(yù)和熟人關(guān)系影響，保證核查的獨立性，就成為低保核查工作績效提升的重要保證。西方早期社會工作的實踐為引入獨立于政府之外的第三方核查主體提供了有益啟示。如1868年索里牧師為協(xié)調(diào)政府與民間組織各種慈善活動而設(shè)立的慈善組織會社，首派友好訪問員訪問申請救濟者，對所有申請案件進行個別詳細調(diào)查等，運用專業(yè)性的核查方法有效地整合了救助資源，提升了核查工作的質(zhì)量，將救助資源準(zhǔn)確地遞送給真正需要救助的人。[6]隨著我國社會工作專業(yè)和職業(yè)的蓬勃發(fā)展，可將低保工作進行合理分區(qū)，純粹行政工作仍由行政機構(gòu)承擔(dān)，大量專業(yè)性的核查工作可委托專業(yè)的社會組織和社會工作者承擔(dān)。[7]
(五)推動部門聯(lián)動、信息共享機制建設(shè)
無論中央頒布的低保政策文件還是地方政府制定的文件，都顯示出政府對推動部門聯(lián)動機制的重視。部門分割，導(dǎo)致低保、社保、醫(yī)保、公安等個人信息的區(qū)隔，不利于信息共享。搞好社會保障制度之間的銜接配合，實施部門信息共享就成為農(nóng)村低保申請家庭核查制度建設(shè)高效順利開展的基本工作。構(gòu)建高效的低保申請家庭核查制度，首先必須保證低保核查涉及部門之間能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)配合，共享低保申請家庭經(jīng)濟狀況信息，減輕低保核查部門的工作負擔(dān)，保障核查工作的有效性。
①為保護受訪者隱私，本文出現(xiàn)的人名均為化名。
②見H省民政廳網(wǎng)站《H省人民政府關(guān)于進一步做好城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作的意見》。
參考文獻：
[1]鄭功成.社會保障學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，2000：372.
[2]祖玉琴.美國社會救助制度的探析與啟示[J].決策咨詢通訊，2009(1).
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[4]賴志杰.“瞄偏”與“糾偏”：社會救助對象的確定——以最低生活保障制度為例[J].理論探索，2013(2).
[5]鄧大松，吳小武.完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武漢大學(xué)學(xué)報：哲社版，2006(5).
[6]李迎生.社會工作概論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：39-40.
作者簡介：李迎生，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；李泉然，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院博士研究生，北京 100872
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會科學(xué)研究》2015年第3期
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