——廣東省蕉嶺縣協商議事會首“議”啟示
開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化是十八屆三中全會針對發展基層民主提出的具體要求。真協商的核心在于決策權、管理權的落實，習近平總書記對此有著“兩個‘要看、也要看’”的論斷。當前大量的村民自治簡化為“村民選舉”，自我決策和自我管理“空懸”，基層治理無法落實，村民的民主權利無法保障。廣東省蕉嶺縣以協商議事會落實決策權來明確“做不做”，強化管理權來開發“怎么做”，以決策管理權保障和提升選舉權落實后的民主性、監督權運作后的公開性、執行權實踐后的效率性，形成了四權同步的治理體系和以協商民主為核心的治理架構，破解了村治“無的放矢”“無章可依”和“群策乏力”的難題。
一、協商議事落實決策權，破解村治“無的放矢”難題
“做不做、做什么”是決策權的實質。在有限的基層治理資源下，決策權不僅事關效率，更有關民主。蕉嶺縣的協商議事會通過落實決策權，明確了“做不做”，給村治問題“對癥下藥”。
（一）實化決策權，使村莊治理有目標
決策權的實質是處理“議或者不議”“做或者不做”，即目標問題。協商議事會明確村治目標和方向，使接下來的村治行動“有的放矢”。協商議事會作的首要工作就是明確目標，并圍繞目標方案展開協商，正如第一次會議及時將村莊環境整治、經濟發展等“切民生”議項公開，代表在會上踴躍商討。芳心村第一書記謝建祥書記坦言：“提前三天將議題公告，不僅讓大家知道，還要讓代表充分考慮。之前村里想做什么，不僅村民們不清楚，恐怕連村干部自己都說不清。”協商議事會是“定向標”，治理目標清晰了，村治活動才能有序開展。
（二）硬化決策權，使基層民主有結果
民主決策中，民主更多的體現過程價值，決策則彰顯結果價值。正如協商議事會中討論的各事項，最后都形成決議“結果”，使基層民主不流于形式。在蕉嶺縣（芳心村）首“議”中，共討論村容整治、協商理事會運作、保潔收費和村莊經濟發展四個議題，共形成三個決議。其中，針對保潔收費，通過討論和投票，決定每年收取50元/人的衛生費。“一年交50元就可以享受好的環境，值！”“如果把村里環境搞好，外人來這里也會感覺十分舒服，‘靚妹’也會想嫁進村來。”村民歡迎有關決議，協商議事會使民主過程產生共識結果，避免了“決而不斷、議而無果”。
（三）深化決策權，使村民自治有保障
協商議事會，擴展深化了決策權——其中的黨員代表、理事會成員、村民代表和鄉賢能人等都擁有決策權，匯集了集體意愿，使得決策本身具有了民意基礎與公信力，防止異化為“干部自治”。蕉嶺縣紀委書記盧堯生說：“協商議事會使議事方式更加包容，參與主體更加豐富多元，保證了民主性。”同時，協商議事會在縱向上觸及村民訴求。正如村民代表發言到：“應該搞個鈴，這樣大家就知道垃圾車來了。”“稻米、花生的儲存和銷售是個大問題，建議合作社幫忙”協商議事會廣納民意，有效杜絕了干部的“拍腦袋”，使決策權更“接地氣”，村民自治更有保障。
二、協商議事強化管理權，破解村治“無章可依”難題
講求規矩方法是管理權的要義。村治無序在于“管理不實”，管理不實在于“無章可依”。蕉嶺以協商議事會為規則建構原點，確立了治理的元規則、公開的硬規則和執行的前規則，保證村治有序，強化了自我管理。
（一）村莊治理元規則：協商議事有序可守
村民自治和民主治理不等于廣大群眾一擁而上、隨意而為，民主參與必須要有一定的秩序、遵守必要的規則。隨著協商議事會在蕉嶺縣的確立，一套以落實管理權為核心、確保協商議事會有序進行的元規則——“蕉嶺規則”——得以建構，“三圳鎮芳心村協商議事會第一次會議的各位代表發言熱烈、井然有序。”這是媒體的觀摩評價。會后，芳心村新二理事會理事長鄭文清說道“有了協商議事會，感覺我們整個管理都活了。還有不夠健全的地方，我們會再完善。”協商議事會作為元規則，統籌引導和規范了整個村治活動。
（二）商議公開硬規則：村治事務有據可查
讓權力運行在陽光下，管理權作為制定規則的權力，更要以公開為“硬杠杠”，蕉嶺的協商議事會在落實管理權時堅持“三公開”。一是議前公開。協商議事會召開前三天，全村公開會議公告和商討事項。二是議中公開。協商議事要公開討論，民主決策透明進行。芳心村有關2015年垃圾衛生費標準的確定在投票后就即時計票、當場公開，最后以超過半數的34人通過收費標準。三是議后公開。經過協商議事會形成的決議都要公示存檔。堅守公開硬規則，讓每項村務有依據，也讓每條依據都公開，使管理權、執行權的落實有了底氣。
（三）事務執行前規則：治理行動有法可依
管理權要處理“怎么做”，“怎么做”必須在事務執行前確定。蕉嶺縣的協商議事會以兩“法”落實管理權。一是“合理法”，即在事務執行前制定明確的規則。上文的“先商議、后決策”“三公開”等都是“合理法”的體現。另一個是“有效法”，即開發能將治理行動付諸實踐的方法。通過群策群力、積極調動村內外資源，協商議事會搭建了一個“想法子”的好平臺，避免項目提議“空談”。正如黃上理事會會長戴育海所言“以前就幾個村干部，想不到好法子，現在都拿到（協商議事）會上來討論，這政府、鄉賢、各位代表一發言，他們眼界也更寬廣，就豁然開朗了”。
三、協商議事擴展共治力，破解村治“群策乏力”難題
農村基層治理需要強大的共治力量。針對以往村民（代表）會議召開條件難滿足，代表素質不高、代表性不足等困境，蕉嶺縣通過協商議事會擴大了參與范圍，優化了共治共議效率，實現了村治的“群策群力”。
（一）擴大參與范圍，強化群策效力
協商議事會超越了單一的組織單元，形成了一套治理體系。從縱向上看，包括行政村、自然村、家戶三層的代表，從身份上看，包括村兩委成員、黨員、理事會成員、監委會成員、鄉賢能人和普通村民。協商議事會參與范圍的擴大，保證了“大家來參與，群策有群力”。“我建議由村里牽頭成立農民專業合作社”“三、六、九的集市可以通過出租攤位、收取管理費來增加村莊收入”代表熱烈發言，村莊經濟發展問題迎刃而解。在更深層面上，廣泛的群眾參與符合村民自治宗旨，賦予了協商議事會法理基礎，使會議過程與決議結果具有了法理效力。
（二）借力村外資源，優化商議效率
過去的村民（代表）會議囿于參會人員素質，很多問題都是“有熱情，沒辦法”。協商議事會充分借力村外資源，引入參會代表，讓黨政機關、社會組織參與其中，借助其權威性、專業性，保證了商議的科學性和可操作性。在芳心村的協商議事會上，基于蕉嶺縣住建局制定的方案基礎，通過專業講解和具體介紹，久拖不決的村莊環境整治方案得以通過。看著方案通過，芳心村第一書記謝建祥感慨道“過去想搞但沒人懂，你自己搞不清楚，跟村民更沒法交待，現在有了專家方案，這個工程就好搞了。”科學提議、民主決策，基層工作干起來自然有效率。
（三）拓展協商關系，深化主體互信
村民自治是長久大計，協商議事會為村內外各治理主體提供了持續共治的契機，村民與村兩委、村民與政府、自治單元與政府部門等關系在此得以深化、鞏固了互信。“有了上級的認可與支持，不僅村民放心了，我們做事的人心里也舒服，不會出現群眾不認可。”芳心村村委主任鄭淑平說道。蕉嶺縣紀委書盧堯生認為協商議事會“對于不斷加強和改善黨的領導，強化村級黨組織的核心作用”大有裨益。“村容整治需要資金，看以后政府能否支持下”，通過一件件具體事務，黨政部門公開了態度，農民群眾表明了意愿，黨群干群的聯結有了著力點，在協商共治中，主體間互信關系得以深化。
四、協商議事會革新機制與啟示
自我決策、自我管理是村民自治的核心內容，蕉嶺縣首創的協商議事會可以實現國家治理層面決策權、管理權的落實，與其革新與運作機制大有關聯。
（一）協商民主是協商議事會革新的核心價值
協商民主創制于中央，蕉嶺將其應用于基層實踐。作為革新的核心價值，協商議事會一是繼承了協商民主的平等宗旨，黨、政、群各代表平等參與、共同商討；二是拓展了協商內容，大到經濟發展，小到垃圾收費，都是議事會討論的議題；三是豐富了民主協商形式，協商議事會聯結行政村、自然村和家戶三級，參與主體豐富多元；四是契合群眾路線深化民主價值，以協商議事會建路搭橋，強化黨群干群聯系與互信。
（二）落實村治是協商議事會創制的內在需求
基層的制度創新就是為實踐而生，蕉嶺縣的協商議事會議也是如此，落實村治、實現善治是其創制的內在需求。大到村莊經濟發展、環境整治，小到垃圾收集、修曬谷場，無一不關乎民生。以上事項的落實，不僅需要人力物力的集聚，更需要科學合理的組織調配。協商議事會的創制，一方面實現了村內外資源的調動利用，另一方面實現了集體與個人、行政村與自然村的利益統一。
（三）協同共治是協商議事會運作的持續動力
商量靠眾人，治理亦是如此。在權力架構上，蕉嶺的協商議事會與村兩委選舉運作、村監委會監督相聯結，形成了從選舉、監督擴展到選舉、監督、決策管理、執行四權同步共治。從行政村到自然村再到家戶的縱向到底，從黨政機關、社會組織再到自治單元的主體多元，構成了協商議事會高效運作的動力機制。黨政精英、鄉賢能人和普通村民融合共聚，既是協商議事會持續運作的推動力，更是共同破解村治難題的凝聚力。
（四）自治下移是協商議事會發展的外部機遇
村民自治存在兩個層面的民主，一是在行政村層面的代議民主，另一個是在村小組、自然村層面的直接民主。蕉嶺縣以自治下移破解自治空懸，改造開發傳統的祖堂祠堂理事會，建構了自然村（聚落）層面的自治單元。借助自治下移的機遇和最基層自治單元的建構，保障了決策權、管理權通過協商議事會來下移落實，以協商議事會實現宏觀層面的代議民主，以村民理事會實現微觀層面的直接民主。
中國鄉村發現網轉自：中國農村研究院
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