——廣東省蕉嶺縣協(xié)商議事會(huì)首“議”啟示
開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化是十八屆三中全會(huì)針對(duì)發(fā)展基層民主提出的具體要求。真協(xié)商的核心在于決策權(quán)、管理權(quán)的落實(shí)，習(xí)近平總書記對(duì)此有著“兩個(gè)‘要看、也要看’”的論斷。當(dāng)前大量的村民自治簡(jiǎn)化為“村民選舉”，自我決策和自我管理“空懸”，基層治理無(wú)法落實(shí)，村民的民主權(quán)利無(wú)法保障。廣東省蕉嶺縣以協(xié)商議事會(huì)落實(shí)決策權(quán)來(lái)明確“做不做”，強(qiáng)化管理權(quán)來(lái)開(kāi)發(fā)“怎么做”，以決策管理權(quán)保障和提升選舉權(quán)落實(shí)后的民主性、監(jiān)督權(quán)運(yùn)作后的公開(kāi)性、執(zhí)行權(quán)實(shí)踐后的效率性，形成了四權(quán)同步的治理體系和以協(xié)商民主為核心的治理架構(gòu)，破解了村治“無(wú)的放矢”“無(wú)章可依”和“群策乏力”的難題。
一、協(xié)商議事落實(shí)決策權(quán)，破解村治“無(wú)的放矢”難題
“做不做、做什么”是決策權(quán)的實(shí)質(zhì)。在有限的基層治理資源下，決策權(quán)不僅事關(guān)效率，更有關(guān)民主。蕉嶺縣的協(xié)商議事會(huì)通過(guò)落實(shí)決策權(quán)，明確了“做不做”，給村治問(wèn)題“對(duì)癥下藥”。
（一）實(shí)化決策權(quán)，使村莊治理有目標(biāo)
決策權(quán)的實(shí)質(zhì)是處理“議或者不議”“做或者不做”，即目標(biāo)問(wèn)題。協(xié)商議事會(huì)明確村治目標(biāo)和方向，使接下來(lái)的村治行動(dòng)“有的放矢”。協(xié)商議事會(huì)作的首要工作就是明確目標(biāo)，并圍繞目標(biāo)方案展開(kāi)協(xié)商，正如第一次會(huì)議及時(shí)將村莊環(huán)境整治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等“切民生”議項(xiàng)公開(kāi)，代表在會(huì)上踴躍商討。芳心村第一書記謝建祥書記坦言：“提前三天將議題公告，不僅讓大家知道，還要讓代表充分考慮。之前村里想做什么，不僅村民們不清楚，恐怕連村干部自己都說(shuō)不清?！眳f(xié)商議事會(huì)是“定向標(biāo)”，治理目標(biāo)清晰了，村治活動(dòng)才能有序開(kāi)展。
（二）硬化決策權(quán)，使基層民主有結(jié)果
民主決策中，民主更多的體現(xiàn)過(guò)程價(jià)值，決策則彰顯結(jié)果價(jià)值。正如協(xié)商議事會(huì)中討論的各事項(xiàng)，最后都形成決議“結(jié)果”，使基層民主不流于形式。在蕉嶺縣（芳心村）首“議”中，共討論村容整治、協(xié)商理事會(huì)運(yùn)作、保潔收費(fèi)和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展四個(gè)議題，共形成三個(gè)決議。其中，針對(duì)保潔收費(fèi)，通過(guò)討論和投票，決定每年收取50元/人的衛(wèi)生費(fèi)。“一年交50元就可以享受好的環(huán)境，值！”“如果把村里環(huán)境搞好，外人來(lái)這里也會(huì)感覺(jué)十分舒服，‘靚妹’也會(huì)想嫁進(jìn)村來(lái)?！贝迕駳g迎有關(guān)決議，協(xié)商議事會(huì)使民主過(guò)程產(chǎn)生共識(shí)結(jié)果，避免了“決而不斷、議而無(wú)果”。
（三）深化決策權(quán)，使村民自治有保障
協(xié)商議事會(huì)，擴(kuò)展深化了決策權(quán)——其中的黨員代表、理事會(huì)成員、村民代表和鄉(xiāng)賢能人等都擁有決策權(quán)，匯集了集體意愿，使得決策本身具有了民意基礎(chǔ)與公信力，防止異化為“干部自治”。蕉嶺縣紀(jì)委書記盧堯生說(shuō)：“協(xié)商議事會(huì)使議事方式更加包容，參與主體更加豐富多元，保證了民主性。”同時(shí)，協(xié)商議事會(huì)在縱向上觸及村民訴求。正如村民代表發(fā)言到：“應(yīng)該搞個(gè)鈴，這樣大家就知道垃圾車來(lái)了?！薄暗久住⒒ㄉ膬?chǔ)存和銷售是個(gè)大問(wèn)題，建議合作社幫忙”協(xié)商議事會(huì)廣納民意，有效杜絕了干部的“拍腦袋”，使決策權(quán)更“接地氣”，村民自治更有保障。
二、協(xié)商議事強(qiáng)化管理權(quán)，破解村治“無(wú)章可依”難題
講求規(guī)矩方法是管理權(quán)的要義。村治無(wú)序在于“管理不實(shí)”，管理不實(shí)在于“無(wú)章可依”。蕉嶺以協(xié)商議事會(huì)為規(guī)則建構(gòu)原點(diǎn)，確立了治理的元規(guī)則、公開(kāi)的硬規(guī)則和執(zhí)行的前規(guī)則，保證村治有序，強(qiáng)化了自我管理。
（一）村莊治理元規(guī)則：協(xié)商議事有序可守
村民自治和民主治理不等于廣大群眾一擁而上、隨意而為，民主參與必須要有一定的秩序、遵守必要的規(guī)則。隨著協(xié)商議事會(huì)在蕉嶺縣的確立，一套以落實(shí)管理權(quán)為核心、確保協(xié)商議事會(huì)有序進(jìn)行的元規(guī)則——“蕉嶺規(guī)則”——得以建構(gòu)，“三圳鎮(zhèn)芳心村協(xié)商議事會(huì)第一次會(huì)議的各位代表發(fā)言熱烈、井然有序?！边@是媒體的觀摩評(píng)價(jià)。會(huì)后，芳心村新二理事會(huì)理事長(zhǎng)鄭文清說(shuō)道“有了協(xié)商議事會(huì)，感覺(jué)我們整個(gè)管理都活了。還有不夠健全的地方，我們會(huì)再完善?！眳f(xié)商議事會(huì)作為元規(guī)則，統(tǒng)籌引導(dǎo)和規(guī)范了整個(gè)村治活動(dòng)。
（二）商議公開(kāi)硬規(guī)則：村治事務(wù)有據(jù)可查
讓權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光下，管理權(quán)作為制定規(guī)則的權(quán)力，更要以公開(kāi)為“硬杠杠”，蕉嶺的協(xié)商議事會(huì)在落實(shí)管理權(quán)時(shí)堅(jiān)持“三公開(kāi)”。一是議前公開(kāi)。協(xié)商議事會(huì)召開(kāi)前三天，全村公開(kāi)會(huì)議公告和商討事項(xiàng)。二是議中公開(kāi)。協(xié)商議事要公開(kāi)討論，民主決策透明進(jìn)行。芳心村有關(guān)2015年垃圾衛(wèi)生費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定在投票后就即時(shí)計(jì)票、當(dāng)場(chǎng)公開(kāi)，最后以超過(guò)半數(shù)的34人通過(guò)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。三是議后公開(kāi)。經(jīng)過(guò)協(xié)商議事會(huì)形成的決議都要公示存檔。堅(jiān)守公開(kāi)硬規(guī)則，讓每項(xiàng)村務(wù)有依據(jù)，也讓每條依據(jù)都公開(kāi)，使管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)的落實(shí)有了底氣。
（三）事務(wù)執(zhí)行前規(guī)則：治理行動(dòng)有法可依
管理權(quán)要處理“怎么做”，“怎么做”必須在事務(wù)執(zhí)行前確定。蕉嶺縣的協(xié)商議事會(huì)以兩“法”落實(shí)管理權(quán)。一是“合理法”，即在事務(wù)執(zhí)行前制定明確的規(guī)則。上文的“先商議、后決策”“三公開(kāi)”等都是“合理法”的體現(xiàn)。另一個(gè)是“有效法”，即開(kāi)發(fā)能將治理行動(dòng)付諸實(shí)踐的方法。通過(guò)群策群力、積極調(diào)動(dòng)村內(nèi)外資源，協(xié)商議事會(huì)搭建了一個(gè)“想法子”的好平臺(tái)，避免項(xiàng)目提議“空談”。正如黃上理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)戴育海所言“以前就幾個(gè)村干部，想不到好法子，現(xiàn)在都拿到（協(xié)商議事）會(huì)上來(lái)討論，這政府、鄉(xiāng)賢、各位代表一發(fā)言，他們眼界也更寬廣，就豁然開(kāi)朗了”。
三、協(xié)商議事擴(kuò)展共治力，破解村治“群策乏力”難題
農(nóng)村基層治理需要強(qiáng)大的共治力量。針對(duì)以往村民（代表）會(huì)議召開(kāi)條件難滿足，代表素質(zhì)不高、代表性不足等困境，蕉嶺縣通過(guò)協(xié)商議事會(huì)擴(kuò)大了參與范圍，優(yōu)化了共治共議效率，實(shí)現(xiàn)了村治的“群策群力”。
（一）擴(kuò)大參與范圍，強(qiáng)化群策效力
協(xié)商議事會(huì)超越了單一的組織單元，形成了一套治理體系。從縱向上看，包括行政村、自然村、家戶三層的代表，從身份上看，包括村兩委成員、黨員、理事會(huì)成員、監(jiān)委會(huì)成員、鄉(xiāng)賢能人和普通村民。協(xié)商議事會(huì)參與范圍的擴(kuò)大，保證了“大家來(lái)參與，群策有群力”?！拔医ㄗh由村里牽頭成立農(nóng)民專業(yè)合作社”“三、六、九的集市可以通過(guò)出租攤位、收取管理費(fèi)來(lái)增加村莊收入”代表熱烈發(fā)言，村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題迎刃而解。在更深層面上，廣泛的群眾參與符合村民自治宗旨，賦予了協(xié)商議事會(huì)法理基礎(chǔ)，使會(huì)議過(guò)程與決議結(jié)果具有了法理效力。
（二）借力村外資源，優(yōu)化商議效率
過(guò)去的村民（代表）會(huì)議囿于參會(huì)人員素質(zhì)，很多問(wèn)題都是“有熱情，沒(méi)辦法”。協(xié)商議事會(huì)充分借力村外資源，引入?yún)?huì)代表，讓黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織參與其中，借助其權(quán)威性、專業(yè)性，保證了商議的科學(xué)性和可操作性。在芳心村的協(xié)商議事會(huì)上，基于蕉嶺縣住建局制定的方案基礎(chǔ)，通過(guò)專業(yè)講解和具體介紹，久拖不決的村莊環(huán)境整治方案得以通過(guò)?？粗桨竿ㄟ^(guò)，芳心村第一書記謝建祥感慨道“過(guò)去想搞但沒(méi)人懂，你自己搞不清楚，跟村民更沒(méi)法交待，現(xiàn)在有了專家方案，這個(gè)工程就好搞了?！笨茖W(xué)提議、民主決策，基層工作干起來(lái)自然有效率。
（三）拓展協(xié)商關(guān)系，深化主體互信
村民自治是長(zhǎng)久大計(jì)，協(xié)商議事會(huì)為村內(nèi)外各治理主體提供了持續(xù)共治的契機(jī)，村民與村兩委、村民與政府、自治單元與政府部門等關(guān)系在此得以深化、鞏固了互信。“有了上級(jí)的認(rèn)可與支持，不僅村民放心了，我們做事的人心里也舒服，不會(huì)出現(xiàn)群眾不認(rèn)可?！狈夹拇宕逦魅梧嵤缙秸f(shuō)道。蕉嶺縣紀(jì)委書盧堯生認(rèn)為協(xié)商議事會(huì)“對(duì)于不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化村級(jí)黨組織的核心作用”大有裨益?！按迦菡涡枰Y金，看以后政府能否支持下”，通過(guò)一件件具體事務(wù)，黨政部門公開(kāi)了態(tài)度，農(nóng)民群眾表明了意愿，黨群干群的聯(lián)結(jié)有了著力點(diǎn)，在協(xié)商共治中，主體間互信關(guān)系得以深化。
四、協(xié)商議事會(huì)革新機(jī)制與啟示
自我決策、自我管理是村民自治的核心內(nèi)容，蕉嶺縣首創(chuàng)的協(xié)商議事會(huì)可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理層面決策權(quán)、管理權(quán)的落實(shí)，與其革新與運(yùn)作機(jī)制大有關(guān)聯(lián)。
（一）協(xié)商民主是協(xié)商議事會(huì)革新的核心價(jià)值
協(xié)商民主創(chuàng)制于中央，蕉嶺將其應(yīng)用于基層實(shí)踐。作為革新的核心價(jià)值，協(xié)商議事會(huì)一是繼承了協(xié)商民主的平等宗旨，黨、政、群各代表平等參與、共同商討；二是拓展了協(xié)商內(nèi)容，大到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，小到垃圾收費(fèi)，都是議事會(huì)討論的議題；三是豐富了民主協(xié)商形式，協(xié)商議事會(huì)聯(lián)結(jié)行政村、自然村和家戶三級(jí)，參與主體豐富多元；四是契合群眾路線深化民主價(jià)值，以協(xié)商議事會(huì)建路搭橋，強(qiáng)化黨群干群聯(lián)系與互信。
（二）落實(shí)村治是協(xié)商議事會(huì)創(chuàng)制的內(nèi)在需求
基層的制度創(chuàng)新就是為實(shí)踐而生，蕉嶺縣的協(xié)商議事會(huì)議也是如此，落實(shí)村治、實(shí)現(xiàn)善治是其創(chuàng)制的內(nèi)在需求。大到村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境整治，小到垃圾收集、修曬谷場(chǎng)，無(wú)一不關(guān)乎民生。以上事項(xiàng)的落實(shí)，不僅需要人力物力的集聚，更需要科學(xué)合理的組織調(diào)配。協(xié)商議事會(huì)的創(chuàng)制，一方面實(shí)現(xiàn)了村內(nèi)外資源的調(diào)動(dòng)利用，另一方面實(shí)現(xiàn)了集體與個(gè)人、行政村與自然村的利益統(tǒng)一。
（三）協(xié)同共治是協(xié)商議事會(huì)運(yùn)作的持續(xù)動(dòng)力
商量靠眾人，治理亦是如此。在權(quán)力架構(gòu)上，蕉嶺的協(xié)商議事會(huì)與村兩委選舉運(yùn)作、村監(jiān)委會(huì)監(jiān)督相聯(lián)結(jié)，形成了從選舉、監(jiān)督擴(kuò)展到選舉、監(jiān)督、決策管理、執(zhí)行四權(quán)同步共治。從行政村到自然村再到家戶的縱向到底，從黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織再到自治單元的主體多元，構(gòu)成了協(xié)商議事會(huì)高效運(yùn)作的動(dòng)力機(jī)制。黨政精英、鄉(xiāng)賢能人和普通村民融合共聚，既是協(xié)商議事會(huì)持續(xù)運(yùn)作的推動(dòng)力，更是共同破解村治難題的凝聚力。
（四）自治下移是協(xié)商議事會(huì)發(fā)展的外部機(jī)遇
村民自治存在兩個(gè)層面的民主，一是在行政村層面的代議民主，另一個(gè)是在村小組、自然村層面的直接民主。蕉嶺縣以自治下移破解自治空懸，改造開(kāi)發(fā)傳統(tǒng)的祖堂祠堂理事會(huì)，建構(gòu)了自然村（聚落）層面的自治單元。借助自治下移的機(jī)遇和最基層自治單元的建構(gòu)，保障了決策權(quán)、管理權(quán)通過(guò)協(xié)商議事會(huì)來(lái)下移落實(shí)，以協(xié)商議事會(huì)實(shí)現(xiàn)宏觀層面的代議民主，以村民理事會(huì)實(shí)現(xiàn)微觀層面的直接民主。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村研究院
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