——河南新鄉農村改革試驗區農村社區建設調查
河南新鄉農村改革試驗區把新農村社區建設作為探索城鄉一體化制度建設的重要支點，通過對新鄉市焦莊村的“原地規劃，就地起居”和泥灣社區的“撤村并居，集中居住”兩種農村社區建設模式的走訪調研，嘗試從農戶的角度回應“農村社區建設資金怎樣來?村民對新社區怎樣看?新社區對村民生活有怎樣的影響?”等疑問，以期為農村社區建設提供有益的經驗借鑒。
原地規劃，就地起居
焦莊村位于河南新鄉市衛輝市城郊鄉東北部，全村共有農戶280戶，居民1060余人，人均耕地2.2畝。開展社區建設之前，焦莊村是一個典型的“三無村”，即無非農產業、無集體收入、無特別富裕戶。農民以種植小麥玉米等傳統農作物為主，傳統農作物種植是農民主要收入來源。2006年，焦莊村在沒有上級專項扶持資金支持的情況下，村“兩委”班子帶領群眾采取“原地規劃，就地起居”模式，將焦莊村和前焦莊村兩個自然村整合，在焦莊村原址規劃建設社區，整合后的社區占地248畝，節余土地84.75畝，節地率達26%，趟出了一條自己的農村社區化路子。
農戶一：社區建設便民利民，更要尊重民意
焦莊村村民李寶根，已經70歲了，他家在焦莊村主干路旁，二層小樓，獨門獨院，院內散放著一些農機具，院角有帶沖水馬桶的廁所，據介紹焦莊村90%以上的農戶家里都已用上了這種廁所。屋內窗明幾凈，裝修簡潔，二層小樓總面積280平方米，一樓是四室一廳一廚，舒適感絲毫不亞于城里的住房。二樓還是毛坯房，毫無裝修，儼然已成倉庫，堆滿了各式雜物。“樓下已經夠我們一家子住了，樓上沒錢裝修，正好當倉庫了”，李老漢解釋道。
李寶根老兩口育有3個女兒，目前李寶根老兩口和大女兒李玉琴一家一起生活，大女兒家育有兩個孩子，都在新鄉市區讀書，兩個孩子的教育費用是這個家庭的重要支出。全家收入來源有兩種：一是種地收入，焦莊村2009年調過承包地，李寶根家共9畝地，主要由大女婿種些玉米和小麥，留去口糧全年務農收入約九千余元。二是務工收入，李寶根老兩口基本沒了勞動能力，大女兒在外從事酒店管理的工作，大女婿農閑時在建筑工地打些零工，全家務工收入每年能有4萬~5萬元。
“這兩年活不好找，有一天沒一天的，比往年掙得少了不少。”李玉琴抱怨說。收入降低，可花銷并未絲毫減少。不算兩個孩子上學的費用，李寶根患有眼疾，2014年9月在新鄉的一家三甲醫院做了手術，花了五千余元，新農合報銷了一千多元。“2010年那會花了好幾萬元，但新農合也只報了少部分。”李寶根補充道。焦莊村社區化建設時，也配套建設了社區門診，但據介紹藥價要比普通藥店貴30%左右，平時李寶根家吃藥也主要在村外買。
李寶根全家認為，社區建成后好處不少，飲用水、廁所和村內道路都得到了很好的改善。焦莊村的社區化改造，李寶根家是2008年動工的，開始并不情愿，首先在2008年時房子主體造價就需12萬余元，無任何補助和貸款支持，最后借了4萬余元才得以建成完工的。之后空住了兩年多的毛坯房，于2011年左右才有余錢把一樓做了一番裝修，并還清了外債。另外統一規劃后宅基地縮小，也是村民不愿接受的。據李寶根回憶，他家老宅子宅基地足有15米×20米的面積，目前家家只有13米×18米左右，少去的部分并無任何補償。
拆了老房子后還要交所謂的“宅基地費”，很多村民不愿交，剛開始阻力很大。焦莊村在啟動該規劃時，并無任何上級專項資金支持，村民退出原宅基地后需要錢將該地平整，這筆平整費正是村民口中的“宅基地費”，每戶繳納1000?3000元不等(2013年又退回)，李寶根家因積極響應規劃，且實施較早，故免去了該筆費用，這也算是激勵手段之一。在上無救兵、下缺響應的情況下，焦莊村社區化改建后期得以順利實施，歸功于河南省實施的“人地掛鉤”政策。該政策始于《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見(國發〔2011〕32號)》，簡單來說就是人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設用地面積就轉移到哪里，以城鄉建設用地增減掛鉤的形式分年度實施;焦莊村把通過重新規劃節余出的100多畝土地復耕，再把建設用地指標交易出去，共得1254萬元。這筆錢救了三個“急”，一是復墾土地費用，把村民退出的宅基地復耕;二是基礎設施建設費用，村內到戶的道路、村內的路燈等村級基礎設施建設;三是建新拆舊補助，2014年給每戶發了5000元建新房補助，以及2013年退回的“宅基地費”皆從此出。
農戶二：社區建設要“新”在服務
新社區建設少不了配套服務。焦莊村社區門診的醫生叫楊樹國，今年40歲，全村的醫療衛生主要由他照應著。衛生室就建在楊樹國家里，房子前面幾間屋供衛生室使用，觀察室、診療室、藥房等一應俱全，生活起居在二樓。楊樹國媳婦利用后面空出的一間屋開了一家幼兒園。楊樹國家的收入主要來自這幼兒園和衛生室。幼兒園面向村里招生，但生源不多，全年收入也就2萬出頭。聽楊建國介紹說，衛生室收入更少，鄉里按村里人頭給補助，算下來全年補助9000多元，加上全年4000多元的工資，一年到頭下來不到1.4萬元，比同村在外打工的掙的少了很多。
社區化建設后，村衛生室硬件設施比原來好了，但軟件服務并未改善。楊樹國在村衛生室做醫生十幾年了，高中文化，并未接受過任何系統的醫科教育訓練，只受過鄉衛生院定期組織的短期培訓。門診室的設施較新，上級撥的專款裝修。藥品間的藥品擺放相對整齊，但藥品種類看著較少。感冒發燒的常見藥衛生室都有，也可以打針輸液，但再大點的病得去鄉衛生院看了。
楊樹國的房子總面積近400平方米，2008年時總造價15萬元，向親戚借了5萬元才得以完工。對于目前焦莊村的社區化建設，楊樹國比較滿意，用上了沖水廁所、喝上了自來水，路也好走了，這是他原來想都不敢想的。對于今后的希望，楊樹國提的比較實在，“我唯一希望的是國家能給我們農村醫生多些補助，目前收入確實不高，跟同村其他出去打工的比賺的還是少了些。”
從焦莊村農村社區建設的經驗來看，利用“人地掛鉤”等政策有效籌集項目資金是關鍵。新鄉市是國土資源部批準的城鄉建設用地增減掛鉤試點地區，通過開展城鄉建設用地“增減掛鉤”試點、“人地掛鉤”試點等舉措，將農民遷移到新建的社區居住，然后把農民宅基地集中起來，統一整理復耕還田;村莊整治后節余的建設用地指標通過“增減掛鉤”和“人地掛鉤”等制度安排，有償調節到城鎮使用。在財政資金投入有限情況下，正是借了這股“東風”，新鄉農村社區建設資金來源得以補充、建設模式得以多樣化。
此外，新房建造費用高，借貸難度大的問題。由于農民屬于地緣、親緣群體，他們可以借款融資的對象多為共同居住的村民。對于一般性的日常借款行為來說，個別村民利用相互之間的信任關系可以便捷有效地獲得民間借款。然而，當前開展的新型社區建設屬于一種集體性活動，大多數村民都在同一時期產生借款需求，不僅資金需求總量大，而且借款時間集中。在這種情況下，傳統的民間借貸機制就不能正常發揮作用，使得資金的約束作用更加突出。
撤村并居，集中居住
倪灣社區是新鄉示范社區之一，原村莊布局混亂，基礎設施建設滯后，經濟基礎薄弱。該社區依托原倪灣鄉政府駐地及公共服務設施較為集中的優勢，以“撤村并居，集中居住”模式，按中心集鎮規模設計，規劃鎮區面積1平方公里，規劃人口規模9900人，整合倪灣、吳坡、周灣等9個村，一期工程規劃400畝，整合6個村889戶居民，完成后將節地400畝，節地率達到42%。截至目前，280戶已辦理了房產證、戶口本，95%的農戶辦理了新農保，基礎設施累計投入資金3960萬元，高標準道路、管網、垃圾中轉站、供電臺區等已建成，社區綜合服務中心、寄宿制學校、幼兒園、文化廣場等公共服務設施已建成并投入使用。
該社區主任是由鄉里直接任命，原村支部書記分任該社區的副主任，原各村的村集體資產不合并，但社區建成后的社區集體資產由社區成員共同所有。舊村拆一戶，社區新建一戶，先拆后建、不拆不建。通過拆遷整合，節余土地，增加了可耕用面積，利用“人地掛鉤”政策交易建設用地指標，已獲得資金1400萬元，用于補助社區居民和社區基礎設施建設。凡入社區建房的農戶，須交押金2萬元，待新房建成并驗收合格、舊宅拆除并交歸集體后方可退還押金。被整合村群眾入社區建房用1畝地，需要向社區所在村交1.3畝拆遷騰退的土地。通過補貼入社區建房農戶建材、獎勵子女大學入學現金、助繳新農合費用等方式，鼓勵被整合村村民遷入新社區。
農戶三：集中居住社區設施完善，提高收入是期望
徐道輝今年47歲，是原倪灣村村民，家有7畝地，種些小麥和玉米，每畝1000元/年左右的收入;在農閑時候出去務工，2014年徐道輝前后出去打工了5個月，賺了2萬多元，2015年用工市場萎靡，就只在市里面找了些零活。“自打搬進社區，也比原來住得好了，比原來方便了，就是這收入還沒提高上來。”
說起這社區，徐道輝徹底打開了話匣子。倪灣村離該社區距離較近，社區規劃第一期就把倪灣村納入進來。從2009年開始，泥灣村村民陸續拆舊建新，截至目前全村只有30余戶尚未搬遷，其余皆已搬進泥灣社區。徐道輝家的新房，2009年時含裝修費在內造價14萬元，上下兩層共兩百余平方。當時為了提高搬遷積極性，由鄉財政出錢，社區向徐道輝補助了水泥等建筑材料，折價近7500元。2014年底，社區內又通了天然氣，社區統一為已搬入的居民補助天然氣初裝費3500元。“還是這社區好，交通方便，弄啥都方便，醫院、超市、學校啥都有!”徐道輝發出這般感慨。
在新社區建設中的農民參與方面，為了動員搬遷，村里還是開了幾次會。同時，村里面選擇了新鄉市周邊幾個開展社區建設比較早的典型縣，組織一些村民代表、黨員代表參觀，以提高撤村并居的積極性。除了“一戶一宅”形式的搬遷之外，社區還興建了三四十套臨街的小區樓房。這種戶型一般面積較小，主要是給一些人口較少的家庭準備的。對于此類放棄宅基地而購買樓房的家庭，社區給予每戶2萬元的補助。
農戶四：社區規劃也要考慮鄰里關系
王可新，45歲，大關莊人，家有4口人，丈夫在家務農，育有一兒一女。家庭承包了10畝地，主要種植玉米和小麥，每畝收入1000~1500元。丈夫同時也在社區管理委員會工作，每月有500元的工資補助，王可新農閑時偶爾外出打工。王可新一家2013年7月搬入新房，目前新房沒有裝修。
大關莊總共遷來了58戶，都集中居住在了一起，也是“一戶一宅”的形式。第一批搬遷多是一些黨員、村干部代表，當時鄉鎮政府怕項目運行不順利。王可新家積極要求搬遷的原因是老房子建造太久了，已經有30年以上的歷史了。第一批搬遷之后，有一些有新建房需求的村民也主動提出要求，因為這些村民害怕被分配到其他地方，而不能繼續與老鄰居相互照應。“遠親不如近鄰，近鄰不如對門”，農村社會對鄰里關系較為看重，費孝通總結的“差序格局”已成常態，整體搬遷如若打亂原有的空間格局勢必會影響農戶心理，也是社區建設必須要考慮的重要因素。
從泥灣社區的建設經驗來看，并不是所有的村民都想搬遷。大體有以下幾種原因：一是最近幾年已經蓋新房的;二是已經在外面買房的，或尚未買房但有外出打算的;三是沒有錢蓋新房的;四是不想住樓房的;五是對新房地址不滿意，不能和“老鄰居”相鄰的。總之，既有蓋房意愿，又具備蓋房能力的村民才應該成為新社區建設的主要參與者。對于異地搬遷的村民來說，能否劃定區域，讓有共同居住意愿的村民能夠繼續做鄰居，是降低村民心理沖突的手段之一。
再者，對于已經搬遷的村民來說，在生產生活上也面臨一些新問題。一是異地搬遷后，農民種地的距離遠了。以前，承包地都在村莊附近，可以利用一些零碎時間干農活，現在就必須拿出大塊的時間;二是曬糧問題比較突出。現在只能在馬路上曬，由于村民居住比較集中，曬糧時間也相同，容易產生摩擦;三是農具擺放場所不足。由于農具太多，都放在車庫內太滿，而門前沒有院墻，放在門外又影響社區環境。生活上，搬遷新房之后，明顯感覺花錢便利了，用錢的地方也多了。比如，以前村民都在自家院子里種些蔬菜，現在沒有院子了，門外的路面也都硬化了，沒有辦法種了。
另外，村民是否可以在當地獲得就業機會是新社區建設能否順利推行的關鍵因素。對于中年農民而言，蓋新房、搬新居是一項重大的家庭決策。它不僅意味著村民生活方式的改變，也影響了生產及外出就業決策。外出打工固然可以掙到錢，但是沒有辦法照顧家人。而如果在當地沒有就業機會，農民即便是蓋得起新房，也住不起。調查中了解到，當地的土地流轉較為緩慢，也沒有一些像樣的廠礦或農業項目。因此，在新社區建設過程中，只有創造就業機會，解決農民的生存之憂，才能使他們既安居，又樂業。
對農村社區建設模式的幾點討論
農村社區建設模式選擇要因地制宜。在發展中，沒有放之四海而皆準的方法，農村社區建設也要因地制宜，綜合考慮財政投入、鄉村治理、基礎設施條件等綜合因素，恰當選擇“原地規劃，就地起居”或是“撤村并居，集中居住”。有些原來條件好的村莊，可以在原有基礎上改造、擴張、升級和完善，尤其是建成不久的村民住宅和基礎設施應盡量保留和充分利用，避免重復建設、浪費財力。在有必要“撤村并居、集中居住”的村落，應合理界定村莊合并范圍，不宜簡單施行“多村合并、新社區全覆蓋”的策略。農民的居住方式是由其生產方式所決定的，分散居住在一定時期、一定地域內符合農民的生產方式，所以要充分尊重地域特點、尊重鄉土民情，因地制宜選擇農村社區建設發展模式。
農村社區建設的鄉村治理模式有待探索。村莊合并改變了農民傳統的生存方式：第一，村莊合并往往伴隨土地向新型農業經營主體流轉，這一過程弱化了農民就業和養老的社會保障功能;第二，集中居住后，以自用為目的種植蔬菜、養殖牲畜受到影響，生活方式商品化程度提高，間接提高了生活成本;第三，村莊合并后，易打亂原有的鄉規民約，農村社會的“差序格局”漸漸向“團體格局”轉變，村民之間互助共濟機制隨之弱化。伴隨以上三點變化，鄉村治理機制需要重新選擇，村委會、村民代表會議、村務公開、村民議事會等村民自治制度也面臨考驗，需要在新社區基礎上重構正式制度。結合上文新鄉泥灣社區建設經驗，筆者認為，社區管理不宜實行自治，應視為鄉級政府派出機構，統一管理社區集體資產，統籌基礎設施建設的財政投入;同時完善社區內村級組織，保持村民自治制度，管理原有村級集體資產。
農村社區建設配套改革措施應加強。農村社區建設是系統性工程，不僅對社區內的基礎設施建設等“硬件”有所投入，更要在與之相配套的“軟件”上下足功夫。從新鄉試驗區的社區化建設經驗來看，首先，農村社區建設要以農村產權制度改革為基礎，與土地承包經營權流轉相配合。農地確權應是農村社區建設的基礎性條件，耕地承包權、宅基地使用權、集體經濟組織產權等明晰，有利于避免社區建設過程中的矛盾;土地承包經營權有序流轉，利于社區集中居住，免除農民耕地的顧忌。其次，農村社區建設應配套予金融扶持。社區建設中農民自建房，或購買社區內住房，資金需求量暫時性增加，需要相關金融政策扶持，如新建農房抵押貸款、小額信用貸款等，緩解蓋房資金難題;同時，也要針對新入社區農民創業給予政策扶持，防止農戶“因房返貧”。最后，持續探索“增減掛鉤”、“人地掛鉤”等政策，豐富農村社區建設資金來源。農村社區建設單憑財政投入難以為繼，也不符合可持續發展的要求，要有效利用“人地掛鉤”等政策建立農村土地綜合整治市場運作機制，形成項目投資多元化的格局。但也要避免與現有政策法規相沖突，有效監管收益使用途徑，確保指標收益真正用于農村和農民。
農村社區建設內涵是提高農民收入。農村社區建設改善了村民居住環境，但要讓農民從本質上過上高品質的生活，還需提高農民收入。2014年經濟下行趨勢明顯，吸納農民就業較多的建筑業等行業不景氣，導致農民外出務工收入銳減，上文中焦莊村的李玉琴、倪灣社區的徐道輝等都曾表示活難找，對日后的殷切的期望莫過于提高收入。通過社區化建設，實現工農產業聯動布局，工業產業園區依村而設，農村社區圍產業園區而建，最大限度促進農村勞動力向城鎮和產業集聚區轉移就業。同時，要發揮好新社區優美環境的優勢，發展觀光農業、休閑農業，培育新型職業農民，實現農業產業多元化與農村勞動力轉移并重的格局。農村社區建設的內涵不是以基礎設施建設為目標，而是以提高農民收入為目的，本質上提升農民生活質量，真正實現農民的安居樂業!
(作者單位：農業部農村經濟研究中心)
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊
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