推進基層政府治理現(xiàn)代化建設是一個歷史議題，對當今的意義，則是在法治原則的基礎上去建構(gòu)基層政府與社會的關(guān)系、與市場的關(guān)系，重塑基層政府的公共性，改變基層政府在經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域發(fā)揮資源配置的基礎性或決定性作用。也就是說，當今推進基層政府治理現(xiàn)代化，一方面，“要搞清楚，哪些社會事務，需要政府、市場和社會各自分擔。哪些需要政府、市場和社會共同承擔”（李培林，2014:3），但另一方面，更具有根本性意義的是，推動基層政府治理體制實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，以適應新的社會發(fā)展變化。因此，因應利益群體的多樣性和社會結(jié)構(gòu)的多元化，基層政府治理需要改革其傳統(tǒng)治理體制、治理思維、運行機制及治理方式，并推進基層政府治理民主化、法治化和制度化建設。這大致就是當前基層政府治理現(xiàn)代化的基本含義。
一、 基層政府治理及其現(xiàn)代化
基層政權(quán)建設一直是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的功能實現(xiàn)部分。從國家對社會的控制以及國家與地方的關(guān)系上看，中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的目標就是重塑社會，實現(xiàn)國家工業(yè)化、現(xiàn)代化，而貫穿其中的歷史邏輯則是加強和強化國家財稅汲取和社會動員及控制能力。在這個歷史邏輯前提下，可以從三個層面來考察基層政府治理及其現(xiàn)代化：其一，現(xiàn)代化國家對社會控制（直接或間接）的強化；其二，政府的行政管理職能和經(jīng)濟管理職能這兩者之間關(guān)系（重合或分離）的變遷。其三，在現(xiàn)代化進程中基層社區(qū)的組織與功能的演變（馬戎、劉世定、邱澤奇，2000:6）。因此，所謂基層政府治理及其現(xiàn)代化，關(guān)涉基層政府與國家、整體社會之間關(guān)系的演變和發(fā)展趨向。
近代以來國家政權(quán)官僚化，其表征就是國家權(quán)力向基層社會推移：一是現(xiàn)代官僚體制行政化，一是尋找國家代理人。但是這兩方面努力都尚不成功，出現(xiàn)所謂國家政權(quán)內(nèi)卷化。但內(nèi)卷化是指舊制度或制度文化不斷被復制或放大的問題，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚與舊制度勢力操縱基層行政，結(jié)果造成基層政權(quán)不能成為國家官僚體制現(xiàn)代性的一部分。
從其后歷史發(fā)展上看，國家政權(quán)內(nèi)卷化表明的其實是兩個問題：一是國家官僚化不成功；一是基層治理失敗。前一個問題，是受制于傳統(tǒng)勢力盤踞基層或舊制度復辟造成基層政權(quán)建設內(nèi)卷化；后一個問題，則是集權(quán)體制的內(nèi)在治理邏輯造成基層政權(quán)偏離國家的目標而出現(xiàn)制度異化。內(nèi)卷化可以歸咎于國家能力包括財政能力不足以推動徹底的官僚化或行政化，從而把一切的權(quán)力納入以國家權(quán)威為中心的管制體系當中；但基層治理的失敗則與前者無關(guān)而主要是由國家現(xiàn)代化發(fā)展方向（集中于汲取和社會控制能力的建設，而不是集中于現(xiàn)代國家與社會關(guān)系以及公民權(quán)利規(guī)范的建構(gòu)上）以及經(jīng)濟和政治模式內(nèi)在的不一致和相互沖突的治理邏輯和治理理念所導致，以至于這個問題至今仍深刻地糾結(jié)在國家統(tǒng)治的合法性和現(xiàn)代社會的公民基本權(quán)利實現(xiàn)之間的關(guān)系上。
新中國成立后，解決了第一個問題，即國家權(quán)力對整個社會的統(tǒng)合能力。其表征是，國家權(quán)力深入基層，包括政黨組織權(quán)力也建構(gòu)在村莊上。但第二個問題卻沒能得到有力推動。盡管在國家與社會高度一體化體制下，政社合一的基層治理組織（人民公社）發(fā)揮著經(jīng)濟職能和專政職能，但集權(quán)體制的權(quán)力分配（集權(quán)與分權(quán)）問題和現(xiàn)代國家與社會關(guān)系問題并沒有得到法律規(guī)范或完成現(xiàn)代化，基層政府“介于國家與地方社會的兩邊”（馬戎、劉世定、邱澤奇，2000:68），它既是國家代理人，但又不能避免成為離間國家與社會關(guān)系的中介者，基層社會自主自治空間被國家擠壓，且無組織能力和競爭活力。
與1949年之前的弱國家與弱社會（國家能力分散和社會組織化水平低下且處于初級社團的層次上）比較，新中國政權(quán)是強國家（國家能力在財稅汲取與社會控制方面的絕對集中），但社會自治沒有得到發(fā)展——城市社區(qū)管理是單位制輔之以街居制，農(nóng)村社區(qū)管理是人民公社的政社合一體制。國家實現(xiàn)了對社區(qū)控制的無邊界延伸。也就是說，新中國成立之后，為了實現(xiàn)國家工業(yè)化、現(xiàn)代化，國家一直在加強和強化財稅汲取能力和社會動員與控制能力，至于國家與社會之間公民權(quán)利的建構(gòu)和法律規(guī)范，一直不能成為現(xiàn)代國家建制議程而得到有力推進（張靜，2001：5-13），也因此造成國家防范社會的管控思維，社會自治空間非常狹窄，甚至至今，國家扶持的社會自治包括今天的村民自治也沒有現(xiàn)代民主建設的實質(zhì)意義。
當今基層政府治理現(xiàn)代化面對的是一個體制上的結(jié)構(gòu)性問題，涉及國家與社會關(guān)系、政府組織與社會組織關(guān)系、政府治理與（社群）社會治理、（公司）市場治理的關(guān)系。事實上，今天的基層政府治理危機頻現(xiàn)，源于改革開放之后經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的多元變化。利益分化以及社會權(quán)力的分散，國家與社會之間亟須明確權(quán)利邊界，但在基層政府治理結(jié)構(gòu)功能上并沒有出現(xiàn)多元社會主體參與的民主治理狀態(tài)。根本的原因在于，市場經(jīng)濟改革是經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，盡管因此出現(xiàn)利益群體多元化，并促進社會結(jié)構(gòu)的變化和多樣化，但并沒有造成政治權(quán)力的分散和弱化，不僅如此，政治行政權(quán)力更加強大，或者說，市場經(jīng)濟改革反倒是強化了國家對基層社會的控制能力。也就是說，國家改革政策是在重新建立國家機器的權(quán)威（Shue,1988：123-154）。市場經(jīng)濟改革，使國家獲得的是經(jīng)濟發(fā)展動力和財稅汲取能力，并且，人民公社體制的瓦解以及市場化所帶來的社會分化，使得國家能夠更加容易控制農(nóng)民，因為后者有群體性卻無組織性（Kelliher,1992：27-39）。市場經(jīng)濟改革的一個結(jié)果，是基層政府權(quán)力整體深入經(jīng)營性與競爭性領(lǐng)域，壟斷資源和市場，蛻變?yōu)檎?quán)經(jīng)營者（張靜，2000:52）。但市場經(jīng)濟改革的另一個結(jié)果，是基層社會自主自治空間的擴大，利益多元化和社會多樣性的發(fā)展，公共參與擴大要求日益強烈，基層政府治理的合法性或正當性越來越受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，基層政治認同低下并出現(xiàn)局部治理危機。
大體上講，近代以來的現(xiàn)代國家建構(gòu)，其突出特征就是國家權(quán)力對社會控制的不斷加強和強化，這一特征從基層政權(quán)組織的經(jīng)濟功能（主要是財稅汲取）與行政職能（主要是社會控制）的變遷當中，能夠觀察到基層政府治理的大致脈絡和走向。比如，縣以下政權(quán)組織機構(gòu)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府機構(gòu)的設置）的正規(guī)化，它體現(xiàn)的是國家權(quán)威性資源積累與現(xiàn)代性的密切關(guān)系；比如，國家對社會滲透的結(jié)果（1949年以前與此后以及1979年以來中國農(nóng)村的國家滲透程度變化），是國家控制社區(qū)的延伸，基層社會自主性不能成長起來，這從現(xiàn)代化進程中基層社區(qū)的組織與功能的演變上，能夠清晰地觀察到（周慶智，2014：1-9；周慶智，2015：13-22）。盡管在不同時期、不同地區(qū)也可能有自主性社團或某種類似自治的集鎮(zhèn)形態(tài)的存在，但在現(xiàn)代國家建構(gòu)的總體進程上，這類社會自治形態(tài)的存在并沒有太多的制度建構(gòu)意義。
二、 基層政府治理結(jié)構(gòu)與功能
基層政府是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有完整的行政權(quán)力。盡管從1983年建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員已經(jīng)具有國家的行政和薪資級別，并以此出現(xiàn)官僚化，但它仍然承擔著人民公社的經(jīng)濟和社會管理職能，也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制度上實行政社分開后，在功能上仍然是政經(jīng)合一的體制。在權(quán)力行使上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到縣級政權(quán)組織的政治上與行政上的制度性牽制，而不能成為完整的一級政府權(quán)力，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員是否成為完全現(xiàn)代意義上的公務員（馬戎、劉世定、邱澤奇，2000:68），沒有太大的實質(zhì)關(guān)系。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織有追求自身政治經(jīng)濟利益最大化的自利性一面，比如公司化的逐利傾向，與基層社會形成的政治庇護關(guān)系，不可避免地出現(xiàn)擺脫上級政府和基層社會監(jiān)督的非制度化傾向，等等，使得縣級政權(quán)組織對它的約束不力，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織終究是縣級政權(quán)組織的一個功能實現(xiàn)部分和權(quán)力部分。
理論上，當今所謂基層政府治理現(xiàn)代化，是指國家與社會關(guān)系的現(xiàn)代性建構(gòu)，是要在政府、市場和社會的三維關(guān)系中，尋求廣泛的多元治理支持力量、有效的公共事務治理之道。進一步講，基層政府治理現(xiàn)代化要求政府作為多元治理主體的一元，它的功能和作用是維持經(jīng)濟社會秩序的法治架構(gòu)并提供公共產(chǎn)品和公共服務，它與其他社會主體或市場治理主體的關(guān)系是一種平等的、合作與協(xié)商的共治關(guān)系。
亦如前文所述，作為現(xiàn)代國家建構(gòu)的功能性組成部分，基層政府治理的職能是財政能力建設和社會管控能力的加強和強化。基層政府的這個職能在1978年改革開放以前和此后都沒有發(fā)生多大實質(zhì)性變化。在計劃體制下，基層政府的上述功能因政社合一體制的基礎制度支持，確定無疑，但在市場經(jīng)濟改革之后，上述功能似乎發(fā)生了令人困惑的變化。一方面，它似乎完全成為了一個政權(quán)經(jīng)營者，其運行機制公司化；另一方面，它對基層社會控制似乎弱化了，基層社會自主性有所發(fā)展和進步。對于前者，爭論不多，依據(jù)在于其歷經(jīng)30余年的經(jīng)濟職能的實現(xiàn)方式（權(quán)力市場化）和追求GDP增長的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略導向；但對于后者，爭議頗多，在于：第一，改革開放之后，在市場化改革和社會分化過程中形成的各種正式和非正式組織，表達著自己的利益追求和顯示著體制外社會力量的發(fā)展和成長，倪志偉(Victor Nee)與蒙津戈（David Monzingo）據(jù)此認為，國家對社會的主導和控制呈現(xiàn)弱化態(tài)勢（Nee & Monzigo,et.al,1983:9-21）。第二，與上述看法相反，比如戴慕珍和喬納森·安戈（Jonathan Unger）認為，雖然市場經(jīng)濟改革政策在一定程度上削減了基層干部的部分行政管理權(quán)和資源控制權(quán)，但并沒有根除舊體制下的庇護型政治關(guān)系，甚至相反，市場經(jīng)濟改革政策導致這種庇護關(guān)系更加復雜和多變，基層干部通過建構(gòu)與農(nóng)民新的庇護型政治關(guān)系，使基層政府對基層社會的控制獲得了進一步的加強和強化（Oi,1989:17-23;Unger,1994:19-25）。實際上，上述爭論的理論價值并不大，因為，國家依靠行政手段推動農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的治理邏輯和治理方式?jīng)]有改變，也就是說，不能撇開國家政治與行政權(quán)力控制來討論基層政府對基層社會控制的強或弱，而且，也不能夸大基層政府與農(nóng)民的所謂政治庇護關(guān)系——事實上這種關(guān)系（基于利益連接和體制約束）在改革開放之后的確在弱化。概括地講，人民公社體制的解體并沒有改變基層政府治理體制及其權(quán)威結(jié)構(gòu)，這個體制及其權(quán)威結(jié)構(gòu)是由國家體制決定的，而且一直是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的目標和方向，這也是事實。
也就是說，傳統(tǒng)基層政府治理的制度環(huán)境沒有改變，其運行模式、治理理念及治理方式也沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變。但市場經(jīng)濟改革造成基層政府成為“政權(quán)經(jīng)營者”的事實，致使它將權(quán)力功能都投入到經(jīng)營性與競爭性的市場經(jīng)濟活動當中。通過壟斷經(jīng)營、稅收的汲取、以及各種所謂的“體制外收入”（包括集資和攤派行為），資源和財富在向基層政府和既得利益群體集中，而且，基層政府的行政權(quán)力幾乎擴大到基層經(jīng)濟和社會的所有公共領(lǐng)域之中。與1978年之前比較，當今基層政府治理目標是追求自身政治利益最大化而非公共利益最大化（趙樹凱，2010:8-11），其治理結(jié)構(gòu)和治理方式是一元化權(quán)威自上而下的資源汲取和社會控制及動員方式。
第一，結(jié)構(gòu)與功能。與1978年之前的人民公社體制比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生改變，權(quán)力功能也沒有發(fā)生現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，雖然期間反反復復進行過多次行政體制改革，但這種改革關(guān)注的核心是行政效率，與實現(xiàn)其權(quán)力功能的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型幾乎沒有多大關(guān)系。從國家與基層政府兩者的權(quán)力運作關(guān)系上看，一方面，到目前為止，還看不到國家權(quán)力對基層政權(quán)組織的統(tǒng)合能力和控制能力有實質(zhì)性的弱化。在政治領(lǐng)導上，縣黨委是領(lǐng)導鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核心政治機構(gòu)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人的任用負有考察、培養(yǎng)和推薦的權(quán)力；在行政領(lǐng)導上，縣的“條條”（縣政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間形成的條條紐帶）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“塊塊”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門）形成復雜的動態(tài)權(quán)力控制和平衡關(guān)系。也就是說，基層政權(quán)組織是在國家政治權(quán)力和行政權(quán)力的管控能力的范圍之內(nèi)，且無有意外。實際上，當今基層政府治理表現(xiàn)出來的制度異化，只是國家政治與行政集權(quán)體制的一種寄生品而已。另一方面，現(xiàn)在看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力不僅沒有弱化，反而獲得了實質(zhì)性的強化，而獲得如此強化，其主要源自國家方面及它自身自主性權(quán)力空間的拓展和擴張結(jié)果。與改革開放之前的人民公社體制比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設置越來越專業(yè)化、復雜化、全面化，官僚化程度也越來越高。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是國家與基層社會連接的制度管道，具體講，國家資源（比如中央通過“項目制”方式向農(nóng)村投入的各種資源）與地方資源（比如村集體資金、資產(chǎn)、資源即所謂“三資”管理權(quán)、宅基地的分配、基建項目的發(fā)包、土地安置費和賠償款的發(fā)放等）的控制權(quán)和分配權(quán)都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理人員實質(zhì)性地參與到鄉(xiāng)村社會的資源運作和配置領(lǐng)域。最后也是最關(guān)鍵的，考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力功能和作用，一定要看到其背后的縣級政權(quán)，事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的所有經(jīng)濟社會政策都是“縣鄉(xiāng)共謀”的結(jié)果，并且，縣級政權(quán)乃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)濟社會政策的策源地，也就是說，后者的權(quán)力并不完整，它更多的是處于執(zhí)行者的地位。因此，只有把縣鄉(xiāng)政權(quán)放到一個整體性權(quán)力功能上考察，才能解釋基層政府的政策領(lǐng)域范圍、資源控制權(quán)的擴大以及資源分配權(quán)的延展，比如在金融領(lǐng)域，貸款權(quán)、資源權(quán)，行業(yè)進入的特許權(quán)，等等，都是縣級政權(quán)授權(quán)的結(jié)果。總之，控制資源，以獲得更大的權(quán)力，這就是基層政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)成原則，也是基層政府治理的核心功能所在和利益最大化所在。
第二，行政管理職能和經(jīng)濟管理職能。改革開放以后，在國家的政府主導型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略推動下，基層政府采取運動式的方式比如招商引資等積累財富，幾乎把全部行政力量都投入到追求權(quán)力利益和稅收利益最大化方面。與財富不斷增長的同時，社會管理職能和公共服務職能則逐漸弱化。基層政府主導型的經(jīng)濟發(fā)展模式帶來兩個結(jié)果：第一，權(quán)力主導經(jīng)濟。這種對經(jīng)濟活動的主導管理方式使得經(jīng)濟領(lǐng)域的行動者都處于權(quán)力制定的規(guī)則和運作方式之下行動，通過資源壟斷權(quán)和行政管理權(quán)，把市場上的所有競爭者都置于不平等和不公平的位置上。其結(jié)果，經(jīng)濟繁榮惠及的是權(quán)力階層以及圍繞在權(quán)力周圍的既得利益階層。然而，權(quán)力帶來了財富，但也造成了自身腐敗，直接引致政治衰弱和社會不公的蔓延。時至今日，讓權(quán)力退出市場的主張或曰讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，已經(jīng)寫進了執(zhí)政黨的十八大文件當中。第二，基層社會沖突加劇，基層社會矛盾不斷積累起來。基層政府在逐步放棄公共責任的同時，社會利益多元化和社會結(jié)構(gòu)分化也在發(fā)展變化，來自基層民眾的權(quán)利主張和權(quán)益訴求越積越多。因此，對基層政府來說，積累財富與維持秩序穩(wěn)定之間的張力，成為它不得不面對的治理矛盾和挑戰(zhàn)，但它的應對策略卻仍然采取傳統(tǒng)的運動式治理方式：將其非經(jīng)濟領(lǐng)域的行政職能統(tǒng)統(tǒng)投入到由縣黨委系統(tǒng)的政法部門主抓的所謂“綜合治理辦公室”的維穩(wěn)工作機制上來，把自己與基層民眾對立起來，以“防民甚于防寇”的強權(quán)者心態(tài)來竭力維持所謂的穩(wěn)定的基層社會秩序。理論上，市場機制客觀上要求基層政府必須承擔兩項基本職能：一是服務于市場，即為市場經(jīng)濟創(chuàng)造安定的政治環(huán)境，實行穩(wěn)定的經(jīng)濟政策，建設必要的基礎設施和比較健全的服務體系；二是調(diào)控市場，即根據(jù)各地具體情況，運用經(jīng)濟、法律和行政手段，有效地對市場活動進行調(diào)控，保證社會經(jīng)濟有序而均衡地發(fā)展。但事實上，30多年的市場經(jīng)濟改革，基層政府不是以上述基本職能為治理目標，而是以利益政治和財政收入最大化為目標，也就是說，基層政府的行政管理職能與經(jīng)濟管理職能，并沒有專注于政府的公共性（維護公共利益、提供公共產(chǎn)品和公共服務）建構(gòu)上。相反，基層政府利用公共權(quán)威進入市場，更多地介入掠奪性行為中去，甚至是一些可能影響到整個政權(quán)體系穩(wěn)定的經(jīng)營性行為（Wedeman,1997:152），事實上，基層政府的行為與私人機構(gòu)的行為無異。然而，除了政府主導型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的體制性原因之外，還有另一個體制性的原因，那就是現(xiàn)行干部評價體制（以財政增長和GDP數(shù)字為考量）驅(qū)使基層官員追求財政收入最大化，導致其把所有行政力量都投入到財政收入增長和GDP的不斷拔高的政績競賽上，這也成為基層干部發(fā)展經(jīng)濟的強大動力。概言之，在上述行政管理職能與經(jīng)濟管理職能失去公共性的情況下，基層政府治理就會專注于財稅汲取（財政增長和GDP增長）與社會控制及動員能力（“維持社會穩(wěn)定”）的不斷加強和強化上。
第三，社會管理和社會服務職能。許惠文（V.Shue）認為，改革開放以來的一系列經(jīng)濟開發(fā)政策和行政改革政策，把農(nóng)民納入了具有一體化趨勢的商業(yè)網(wǎng)絡和不斷強化的地方行政制度的控制當中，使他們的社區(qū)逐步向自上而下的社會控制形式開放了，也使中國出現(xiàn)了一個史無前例的國家力量延伸階段（Shue,1988:123-154）。這種分析似乎暗含的意思是：之前，農(nóng)村社區(qū)沒有向國家開放，是因為有人民公社體制的“保護”，現(xiàn)在開放了，是因為“商業(yè)網(wǎng)絡”的一體化和“地方行政制度的控制力”，使國家權(quán)力可以對農(nóng)村社區(qū)長驅(qū)直入？這是一個缺乏歷史常識的想象或者是一種歷史邏輯混亂的判斷。問題的本質(zhì)是，要看基層政府治理體制機制有無改變，基層政府的社會管理和社會服務職能有無變化。“開放”的農(nóng)村是什么導致了“史無前例的國家力量延伸”？事實上，人民公社體制原本就是國家的“社會控制形式”。實質(zhì)上，農(nóng)村開放的是土地、資源、勞動力，當然，這屬于市場經(jīng)濟資源要素和生產(chǎn)要素的合理配置和流動，但問題是，這些要素在市場經(jīng)濟改革中，并沒有促成基層政府治理體制機制的適應性變革，而是成為基層政府經(jīng)濟發(fā)展和財政增長的“紅利”（比如土地財政），一個根本性的體制原因是，城鄉(xiāng)二元分治體系所造成的社會不平等和資源分配不公。一次分配不公拉大了差距，二次分配更擴大了這種差距，以至于城鄉(xiāng)貧富差距越來越大，而基層政府治理體制卻仍舊維持在城鄉(xiāng)二元分治運作機制的結(jié)構(gòu)里，它甚至助長了這種城鄉(xiāng)差異和分配不公，并加入到對農(nóng)民的掠奪性的營利活動當中。因此，改革開放以來，農(nóng)村社會穩(wěn)定成為控制農(nóng)民抗爭和維權(quán)行動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項重大社會管理和社會服務職能。尤其是在城鎮(zhèn)化建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府差不多扮演的是一個中介者或掮客的角色。讓農(nóng)民流離失所，把農(nóng)民的土地資源賣給開發(fā)商，致使基層政府的公共性或公共職能變得越來越模糊不清。盡管有國家項目、有社會資本向農(nóng)村投入，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻以經(jīng)營者的營利算計來控制項目資金的流向和用途，也就是說，它并沒有傾力提供它本該提供的公共服務，比如教育、醫(yī)療、就業(yè)機會、社會保障等，而更多的是專注于項目本身所帶來的利益再分配和所謂的“管理費用”，從事與企業(yè)相關(guān)的融資、登記、生產(chǎn)采購和銷售等營利活動，并不關(guān)注項目投入能否給農(nóng)村帶來公共產(chǎn)品或公共設施上的生活改善和利益共享。對基層執(zhí)政者來說，一方面，基層政府可以通過稅收、貸款等方面的政策傾斜，招商引資，與開發(fā)商合作，來推動地方經(jīng)濟發(fā)展，從而為基層政府創(chuàng)造更多的財政收入來源和經(jīng)濟發(fā)展成果；另一方面，從政治角度看，地方企業(yè)的發(fā)展所帶來的經(jīng)濟增長，能夠成為基層官員升遷的重要政績依據(jù)，因而，基層政府與地方企業(yè)的利益高度一體化。概言之，在改革開放之后，基層政府的社會管理和社會服務職能，主要體現(xiàn)的是經(jīng)營性與營利性的（與民爭利）經(jīng)濟發(fā)展和基層社會秩序穩(wěn)定的強力管控上。基層政府行政權(quán)管控社會的思維以及傳統(tǒng)的社會管理方式幾乎沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，不僅如此，改革開放政策使基層政府上述職能得到了進一步的加強和強化。
綜上所述，與1978年改革開放之前比較，基層政府的治理結(jié)構(gòu)、功能以及治理機制和治理理念，沒有發(fā)生任何實質(zhì)性的改變。不僅如此，因人民公社體制的瓦解和實行村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織橫跨兩個體制——國家行政體系與社會自治體系，在制度上甚至表現(xiàn)出歷史上舊體制的胥吏化傾向，亦即，基層干部包括村官越來越偏離國家治理的目標而形成一個“自利性”的非官亦官或不官不民的利益共同體，與舊體制中的胥吏擅權(quán)和操縱基層行政的角色功能重合在一起，介于國家與地方社會的兩邊。在這個意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織實際上出現(xiàn)了“結(jié)構(gòu)性退化”。趙樹凱認為，這種情況可以概括為“基層政府內(nèi)卷化”，其特征是：功能取向上，具有公司化特征，不受民眾和上級政府控制，表現(xiàn)出顯著的自主性；權(quán)威結(jié)構(gòu)上，具有碎片化特征，沒有被完全整合進國家政權(quán)體系；行為模式上，具有運動化特征，慣于以政治動員取代行政管理，難以實現(xiàn)常規(guī)的政府運行。結(jié)果，基層政府陷入一種“政治困境”，即經(jīng)濟不斷發(fā)展而政治上持續(xù)衰弱（趙樹凱，2010:253）。緊迫的現(xiàn)實問題是，中國有4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家最基層的公務機構(gòu)和公共組織，并且，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔負著國家與農(nóng)民的經(jīng)濟社會聯(lián)系功能。因此，基層政府治理現(xiàn)代化關(guān)涉國家與基層社會的發(fā)展走向。
回到現(xiàn)代國家建構(gòu)的邏輯上。基層政府治理是現(xiàn)代國家建構(gòu)之官僚化的一個功能實現(xiàn)部分，換言之，如果國家舊體制機制的治理結(jié)構(gòu)和功能不變，并且，國家奉行權(quán)力控制社會的治理理念和治理方式不變，那么基層政府治理結(jié)構(gòu)和功能的改變空間就不會太大。盡管基層政府經(jīng)常偏離國家治理目標，并且還體現(xiàn)出離間國家與基層社會關(guān)系的負面效果，但這一切還沒有（也無可能）脫離國家政治體系功能的結(jié)構(gòu)性約束，也因此，基層政府治理的權(quán)力行為在現(xiàn)行體制下，并不會受到來自國家權(quán)力的實質(zhì)性削弱和打擊，因為國家只有（也只能）通過基層政府來與基層社會建構(gòu)聯(lián)系，并保持基層社會穩(wěn)定，也因此基層政府一直是（也不能不是）國家與基層社會之間的政權(quán)代理人。
三、 基層政府治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型
基層政府治理處于現(xiàn)代轉(zhuǎn)型階段，也就是說，實現(xiàn)基層政府治理現(xiàn)代化，需要改變傳統(tǒng)政府治理體制機制，以適應新的經(jīng)濟社會變化。這就是，在基層政府與基層社會之間確立社會基礎和建構(gòu)社會利益關(guān)聯(lián)，解決國家與社會的斷層問題，這涉及制度建設與社會建設。政府政治與行政職能制度化、民主共治結(jié)構(gòu)建設、府際關(guān)系與行政關(guān)系的法治化等，這屬于制度建設；完善基層群眾自治組織、推進基層社會自治、基層民眾政治參與制度化、程序化、法治化，這屬于社會建設。只有制度建設和社會建設一起推進，才能使基層政府治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型得以實現(xiàn)。
今天，從近代以來開始的國家治理現(xiàn)代化包括基層政府治理現(xiàn)代化，遇到了現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，那就是，社會分化以及社會階層的固化，個體利益的多元以及利益群體的多元，使得傳統(tǒng)的治理經(jīng)驗難以應對，或者說，市場改革政策帶來的經(jīng)濟繁榮并沒有同時帶來政治認同性的提升和穩(wěn)定的社會秩序，不僅如此，利益分化和社會多樣性對傳統(tǒng)的基層治理結(jié)構(gòu)和治理方式帶來巨大的解構(gòu)力量。但是，現(xiàn)實的情況是，“基層政府的制度環(huán)境沒有改變，基層政府的行動邏輯也沒有改變，政府運行機制并未發(fā)生根本變革”（趙樹凱，2010:387），不僅如此，在今天，一方面，我們看到的不是基層政府治理體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，相反，我們看到的是，基層政府的舊體制得到了來自國家政治資源和經(jīng)濟資源的大力加強和強化，目的是加強基層政府治理對社會的統(tǒng)合能力；另一方面，我們看到的是基層政府對基層社會控制能力的大力加強，以及對基層群眾自治組織進行制度性的黨政干預的強化。概言之，國家對基層政權(quán)組織的倚重和后者對基層社會控制的強化都大大地提升了。
因此，當今強調(diào)基層政府治理現(xiàn)代化，就是從現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷史趨勢出發(fā)，從現(xiàn)代社會多元化發(fā)展的歷史趨勢出發(fā)，揭示出基層政府治理需要做出的改革是體制性的，涉及基層政府治理與國家、整體社會之間關(guān)系的體制建構(gòu)、制度建設和社會建設方面。因為，需要搞清楚的是，基層政府治理在國家現(xiàn)代化進程中的功能和作用是什么？是政權(quán)經(jīng)營者，必然起到的是離間國家與社會關(guān)系的作用，或者說，“介于國家與地方社會的兩邊”，其“兩邊通吃”的功能和作用妨礙了國家統(tǒng)一政策的推行，以至于不能把農(nóng)村改造為現(xiàn)代性的國家的一部分（馬戎、劉世定、邱澤奇，2000:68）。這些看法是在比較歷史研究的基礎上做出的，當前出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織制度異化，也進一步印證了上述看法。這大致就是推進基層政府治理現(xiàn)代化的體制改革意義所在。
第一，建構(gòu)政府公共性。基層政府治理制度異化，實際上是一個政府公共性缺失問題或公權(quán)異化問題。政府公共性即政府產(chǎn)生、存在和發(fā)展的目的是為了公共利益、公共目標、公共服務。針對當今基層政府政治認同不高、公信力低下的現(xiàn)狀，公共性的建構(gòu)首先是政治信任的建構(gòu)，而后者要通過利益相關(guān)者參與行動來建構(gòu)政治主體性，或者說，以公民參與來促成政治信任的重建，乃是政府公共性建構(gòu)的第一步。但基層政府公共權(quán)力運行模式屬于統(tǒng)治類型，統(tǒng)治型的治理遵循的是命令—服從關(guān)系，而在利益相關(guān)者參與下獲得政治信任的治理模式乃是參與式模式，它與統(tǒng)治式模式的最大不同，即不是權(quán)力的單向命令—服從，而是雙向的同意—服從關(guān)系（徐勇，2009:175-180）。所以，建構(gòu)政府公共性，首先要建構(gòu)政府權(quán)力的社會授權(quán)來源。至今，基層政府的權(quán)力來源在上，來自黨組織的授權(quán)，但黨組織的人民代表性并不能解決或解釋基層政府權(quán)力作為國家行政體系的社會性或社會授權(quán)問題，而強調(diào)基層政府的社會授權(quán)就是強調(diào)基層政府的權(quán)力應扎根于基層社會之深厚的民意之中。其次，公共性建構(gòu)還需要實現(xiàn)政府職能的制度化，制度化包括制度本身的公正性（社會公眾認可）、適應性（回應社會問題、化解社會矛盾）、協(xié)調(diào)性（組織、制度、程序等相互配合）、有效性（按照規(guī)則體系辦事）。以制度化的政府來適應高度分化、復雜的政治社會環(huán)境，將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內(nèi)部，實現(xiàn)適應性的變革發(fā)展（趙樹凱，2010:13-14）。最后，實現(xiàn)現(xiàn)代國家與社會關(guān)系的民主化和法治化是建構(gòu)基層政府公共性的結(jié)構(gòu)性條件。一方面，對于基層政府治理者來說，就是要促使其與本地人民的利益和意志一體化，并使其政治與行政職能制度化、規(guī)范化、程序化。對于基層民眾來說，就是要建立一種以與政府合作為基礎的關(guān)系。首先，政府承認民眾在議程的建立、政策選擇的擬定以及政策對話的形成中具有平等的地位。其次，民眾積極地從事對政策制定過程和政策制定內(nèi)容的界定。再次，政府負有最終決策和政策闡述的職責。如此，基層政府的政治認同會得到不斷提高，民眾也會真正地參與到基層治理當中來。另一方面，在法治化的政治生活中，社會組織將會發(fā)展起來，基層民眾的自治能力和自治精神將會得到提升和培養(yǎng)，政府官員和民眾將會自覺地把自己的抱負和未來都貢獻在基層社會治理上，而民眾將會在力所能及的有限范圍內(nèi)，試著去管理社會和管理自己，并使自己習慣于民主賴以實現(xiàn)的組織形式和參與形式。總之，緊迫的現(xiàn)實問題是，改革開放30多年來，政府公共性不僅沒有能夠建構(gòu)起來，而且基層政府統(tǒng)治的合法性或正當性都在不斷流失，同時，經(jīng)濟發(fā)展帶來的不是基層治理質(zhì)量的提升，甚至適得其反，造成基層政府制度異化，促成了基層干部利益共同體的形成，并使它有很多的制度空間置身于國家控制與社會監(jiān)督之外。因此，建構(gòu)政府公共性，就是以憲法和法律來約束政府權(quán)力、保障個體的權(quán)利隨之成為社會共同的政治價值訴求，同時，通過建立有效的民意表達、民主協(xié)商、民眾監(jiān)督的參與機制，確立公民權(quán)力機制（公民影響或決定公共決策的機制），使基層政府的合法性和正當性更有效地嵌入在基層社會的利益結(jié)構(gòu)中。
第二，推動基層民主政治建設。基層民主政治建設是為了加強基層政府治理的合法性，讓基層政府為民眾負責，并讓民眾能夠影響政府的決策。但從現(xiàn)實政治發(fā)展實踐上看，基層政府不希望、不習慣民眾的參與，而民眾也不能通過諸如政府主導的所謂“協(xié)商民主”等方式來對基層政府政策實施實質(zhì)性的影響，更不可能參與到基層政府政策制定過程當中。因此，基層民主政治建設的關(guān)鍵，是擴大公民參與。實質(zhì)上，廣泛的公民參與不僅能夠使民眾的權(quán)利得以實現(xiàn)，而且，也能防止政府公權(quán)壟斷政權(quán)及其腐敗行為。（1）重塑基層政治共同體意識。對基層政權(quán)組織來說，就是要將其政治利益扎根于基層民眾利益之中。比如，改變“異地做官”的政治慣例和制度，變“流官”為“世官”，讓地方政務官員與地方民眾利益連在一起，并且，讓地方人大代表成為真正的地方民意代表，而不是“政治樣本代表”——不同界別的“積極分子”。最終達成政府管理者和民眾利益的一致性，促使政府管理者政治權(quán)衡的重點自然而然地落在大眾的利益，而非自己的政治利益上。對基層民眾來說，了解政策和影響政策制定的第一步，是賦予和保障他們的知情權(quán)，有了知情權(quán)，就會促進他們積極關(guān)心地方政治生活和基層政府的政策決策，增強民眾對基層政府的權(quán)利、義務和責任的認知。如此，一方面，民眾有意愿選出自己認同的政府候選人，另一方面，民眾能夠?qū)鶎诱墓舱甙l(fā)揮實質(zhì)性的影響力。概言之，重塑基層政治共同體意識，最終是為了改變高度集權(quán)的政治整合功能，推進政治事務地方化。（2）公民參與制度化。一是要參與渠道制度化和程序化，一是要養(yǎng)成政府的傾聽能力和回應能力。民眾通過公共參與，可以逐步養(yǎng)成協(xié)商與合作精神，后者正是民主治理賴以建立的政治文化基礎——理性公民，二十多年的村民自治實踐，“是已經(jīng)或正在繼續(xù)塑造公民化的農(nóng)民，為中國社會走向現(xiàn)代民主政治提供了最廣泛的公民基礎”（趙樹凱，2015：25-28）。但這遠遠不夠，必須要使政府的權(quán)力受到民眾的約束和向下負責，民眾的權(quán)力要影響公共決策和向上問責，這才是積極主動的公共參與和公共生活常態(tài)。對基層政府來說，一個參與渠道暢通、能夠以大多數(shù)民眾的利益和意愿為依歸的治理制度化建設，是重建基層社會聯(lián)系和基層公共生活的現(xiàn)實選擇。“問題的關(guān)鍵在于如何將公民積極參與的熱情和行動與有效的公共管理過程有機平衡或結(jié)合起來，即如何將有序的公民參與納入到公共管理過程中來，在公共政策制定與執(zhí)行中融入積極、有效的公民參與”（托馬斯，2010:3），這就要進行民主制度建設，鼓勵公民自己組織起來，管理自己的事情，使公共生活有序化。（3）推進基層社會民主化。在中國，從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，國家與社會不分，民眾沒有權(quán)利，政府與社會的關(guān)系不是建構(gòu)在個人權(quán)利和自由原則之上，而是建構(gòu)在強制性的權(quán)力支配關(guān)系之上。社會民主化是指人們在社會經(jīng)濟生活領(lǐng)域、思想文化領(lǐng)域以及家庭、學校、工作單位、生產(chǎn)單位和消費單位，等等，一切公共生活領(lǐng)域中，都有平等的參與權(quán)利、平等的決定權(quán)與管理權(quán)力。社會民主化的核心就是社會自治和個人主義價值取向，也就是說，自主社會組織的發(fā)展、個人的權(quán)利和自由的法律保障乃是現(xiàn)代社會發(fā)展的重要衡量標準，而社會民主化體現(xiàn)在對于個人權(quán)利的承認程度和對個人自由的保障度上。推進社會民主化是基層民主政治建設的強大推動力，而國家與社會的分離，利益的分化，利益群體的多樣性，價值多元化，個人的歸屬感和認同感，則是社會民主化在制度上從單一性向多樣性變化的條件。
第三，加強基層社會自治建設。基層社會自治是解決基層政府治理動力來源的治本之道。反過來說，一味地強化基層政府的行政權(quán)威無助于解決當前基層治理困境甚至局部危機。面對異質(zhì)社會的整合問題，基層政府依靠傳統(tǒng)治理經(jīng)驗諸如“動員式”或“管理式”的社會控制模式（馬戎、劉世定、邱澤奇，2000:61），已經(jīng)無力應對。推進基層社會自治建設，必須讓自主社會組織參與到基層治理當中來，讓社會自己組織起來，這是實現(xiàn)社會自治的第一步，也是非常關(guān)鍵的一步。但現(xiàn)實的基層治理結(jié)構(gòu)并沒有自主社會組織的存在或成長空間和條件。比如，黨的十八大提出，取消社會組織的審批制，實行登記制，但在地方卻不能實質(zhì)性推動，原因可能是多方面的，政治的、行政的、歷史慣例或文化的，等等。現(xiàn)今，遍布社會和社區(qū)的是官辦的或半官半民的社會組織，比如各地競相推動的所謂“三社聯(lián)動”（社會組織、社工、社區(qū)志愿者）、“社會組織孵化器”，扶持起來的基本上都是上述社會組織，類似于“授權(quán)治理”的附屬團體。另外，基于集體產(chǎn)權(quán)的居民（農(nóng)民）經(jīng)濟合作組織，是政府的公產(chǎn)，而不能成為居民（農(nóng)民）的私產(chǎn)，這樣的所謂民間經(jīng)濟合作組織也不是真正的民間社會組織，等等。總之，以上述面目出現(xiàn)的社會組織，基本上不是具有獨立性、自主性和促進性的社會組織，類似于“封閉性自治組織”（close corporation）,亦即依附于權(quán)威授權(quán)的社會自治組織（博克斯，2013:20），對基于價值共享與利益共享的參與式基層治理沒有任何實質(zhì)性推動意義。自主社會組織的發(fā)展之所以具有程序性和實質(zhì)性意義，在于：社會組織或社會團體為公民提供了與國家權(quán)力進行有效協(xié)商和交涉的平臺，有了這樣的協(xié)商和交涉平臺，就能夠把社會動員包括各種利益訴求、社會矛盾和社會沖突控制在程序化的法治規(guī)范之下。如此，才能將基層社會自治確立在政府制度化和社會權(quán)利保障的法治基礎之上。另外，需要著重指出的是，基層社會自治不是村民自治，前者涵蓋所有社會自治團體的參與組織化、制度化發(fā)展。只有當中國的農(nóng)民不再處于無組織狀態(tài)，而是結(jié)合在成千上萬個自下而上的現(xiàn)代功能性團體組織（如農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、農(nóng)會、商會等）里時，中國農(nóng)村的民主治理才有真正的載體，而這樣的社會自組織才能夠?qū)鶎诱畽?quán)力做出有力的制衡和制約。當前，基層群眾自治組織的自治功能在不斷退化，但基層社會自組織的發(fā)展卻非常活躍，對后者來說，獨立性與自主性是其本質(zhì)要求，這必然會成為基層社會自治發(fā)展包括基層群眾自治組織發(fā)展的重要推動力。如此，一方面，基層社會自治有了多元主體參與的制度環(huán)境，而且，這些社會自組織的組織化形式日益完善，組織化水平日益提升；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層群眾自治組織也只是基層社會自治結(jié)構(gòu)的一元，而不是（也不可能）具有擅權(quán)和包辦政府與社會之間所有公共事務的雙重代理人角色。總之，基層社會自組織的發(fā)展是走出目前基層政府權(quán)威治理困境和推動基層社會民主建設的發(fā)展方向。
第四，推動府際關(guān)系法治化。基層政府治理制度異化的另一個體制上的原因，就是府際關(guān)系的集權(quán)化。層級行政包干制或稱之為壓力型體制，必然激發(fā)政權(quán)層級之間的政治自利性趨向，這是現(xiàn)行體制必須面對和必須解決的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織亦不例外，因為后者甚至把這種行政包干制一直推行至村社一級。反過來說，無論是當今學術(shù)界和公共政策領(lǐng)域的各種行政集權(quán)或分權(quán)的主張（事實上這不是一個體制內(nèi)權(quán)力分配問題），還是改革開放以來一直在進行的“簡政放權(quán)”改革或“條塊分割”的權(quán)力利益博弈，都不能解決府際之間的權(quán)力分割或權(quán)力平衡問題，因為現(xiàn)行行政體制的內(nèi)在權(quán)力運行邏輯必然導致上下級權(quán)力之間的政治利益博弈，也就是說，基層政權(quán)組織的自利性傾向是現(xiàn)行體制的本質(zhì)特征，或者說，府際關(guān)系基于的是權(quán)力邏輯而不是法治原則，前者以為問題出在權(quán)力的分配和控制方面，后者是要從制度結(jié)構(gòu)制衡上約束權(quán)力，使國家治理擺脫收權(quán)與放權(quán)的難以平衡的僵局，從而把基層政府納入法治化軌道上。總之，基層政府治理法治化的重要一環(huán)，就是改變集權(quán)式的行政壓力型體制，而推動府際關(guān)系的法治化，就是要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對基層民眾，而不是完全面對來自上方的行政任務，最終改變目前的行政壓力型體制，在政治上匯聚民意，行政上完成職權(quán)范圍內(nèi)的事情。如此，行政上,受國家行政體系的強有力節(jié)制，政治上，與基層民眾的利益連在一起，反映基層民眾的訴求，與基層民眾結(jié)成利益共同體，達到政治職能與行政職能分開的目的。實質(zhì)上，從目標來看，現(xiàn)代國家建構(gòu)的方向就是要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠同時滿足國家和基層社會的需求。
第五，國家與社會關(guān)系的現(xiàn)代構(gòu)建。把公權(quán)與私權(quán)分開，把公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域分開，即構(gòu)建現(xiàn)代國家與社會之間的權(quán)利關(guān)系，這是基層政府治理實現(xiàn)現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性條件，同時，這也是使基層社會免遭公權(quán)專橫和建構(gòu)公共生活的基本條件。中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的結(jié)果，是整個傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理格局發(fā)生了完全改變，國家機器整體前移，從縣城延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在這個過程中，公權(quán)完全覆蓋私權(quán)，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域沒有邊界，公權(quán)肆意進入每個公民（市民和農(nóng)民）的私人生活當中。事實上，傳統(tǒng)基層政府治理就是建立在國家與社會關(guān)系不規(guī)范、公域與私域無邊界的體制結(jié)構(gòu)上，也就是說，在政府與社會之間沒有個人權(quán)利的概念，也就等于說政府與社會之間的關(guān)系不是建基于公民權(quán)利之上。在當今，這種結(jié)構(gòu)也沒有實質(zhì)性的改變，行政權(quán)力廣泛介入經(jīng)濟社會生活，破壞了經(jīng)濟社會生活秩序，瓦解了社會的自主性，不是推動而是抑制了市場和社會的創(chuàng)新性活力。其體制上的原因，一是國家權(quán)力一直秉承一元化權(quán)威主導地位的經(jīng)濟社會治理模式，基層政府在傳統(tǒng)的國家治理邏輯支配下，依靠行政強制力和社會資源的壟斷地位，通過一些治理模式設計和實踐形式，比如江蘇太倉的“政社互動”、深圳南山的“一核多元”社區(qū)治理模式，蘇州相城的“大網(wǎng)格治理”，等等，企圖將基層社會管控在一個不會危及秩序的范圍之內(nèi)；一是社會力量弱小、組織化程度不高，不能面對公權(quán)的肆意侵犯，進行有組織的社會和解和社會抗爭，提出自己的利益和權(quán)利訴求。但是，在今天，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的多元變化不可逆轉(zhuǎn)，對國家或政府來講，以憲執(zhí)政、依法行政，是對其制度化和法治化的基本約束和權(quán)力邊界，對社會來講，公民的個人權(quán)利和自由的主張日益強勢，防止政府權(quán)力越界，要求政府向社會放權(quán)，與社會共治，這代表了一種多元民主治理趨向。實質(zhì)上，現(xiàn)代國家建構(gòu)的基石就是公民個人權(quán)利保障的制度化、法治化和民間社會組織的發(fā)達和不斷地壯大。而后者又是現(xiàn)代國家建構(gòu)的最穩(wěn)定的力量，是基層政府治理的動力源泉和具有信仰的合作力量。
四、 余論
討論基層政府治理現(xiàn)代化，有兩個考慮，一是基層政府治理還沒有實現(xiàn)現(xiàn)代化，這是一個歷史議題；一是沒有實現(xiàn)現(xiàn)代化的基層政府治理舊體制還在不斷地被國家體制復制并強化，這是一個現(xiàn)實議題。
基層政府治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是現(xiàn)代國家建構(gòu)的一個功能性部分，也就是說，基層政府治理現(xiàn)代化并非始于1949年建政之后或1978年改革開放之后。始于清末的近代化，基層政權(quán)組織不斷地向下推移，成功或失敗，有歷史的原因，亦有國家工業(yè)化和現(xiàn)代化的歷史的、現(xiàn)實的考慮。但不管怎么講，現(xiàn)代國家建構(gòu)至少行進了一半的路程，亦即實現(xiàn)了民族國家的型塑和國家權(quán)威管制體制的現(xiàn)代再造，而另一半的路程，亦即現(xiàn)代國家與社會關(guān)系以及公民權(quán)利的制度保障和法律規(guī)范，則一直處于反反復復的再建過程中。改革開放以后，國家與社會逐漸分離，市民社會的發(fā)展，以及經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌，這些體制性、制度性的變化，以為現(xiàn)代國家建構(gòu)的完成似乎變得可以預期。但基層政府治理的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境并沒有變化，或者說，改革開放以來的市場經(jīng)濟發(fā)展，卻造成基層政府在資源及決策權(quán)方面集權(quán)化程度更高，它控制所有資源，掌握絕大部分資源分配的權(quán)力。它之所以不變，是國家體制使然。在這里，不能因為基層政府治理出現(xiàn)制度異化，就無視國家的政治體系控制力，正如本文所言，基層政府治理制度異化只是國家治理體制的寄生品或衍生物而已。
比如，改革開放初期，尾大不掉的基層政府行政管理體制成為各方很方便攻擊的對象，因為，它與國家改革政策不適應，以及它的官僚主義的高成本與低效率。認為這個臃腫而龐大的官僚機器會吞噬經(jīng)濟發(fā)展的成果，也就是說，之所以攻擊它，不是因為它與當時的市場取向的經(jīng)濟改革相抵觸，而是因為它的高成本和低效率會妨礙其發(fā)展經(jīng)濟和追求財政收益的最大化，會拖GDP增長的后腿。這一切主張與基層政府治理現(xiàn)代化建設沒有多大關(guān)系。
再比如，村民自治制度或所謂“鄉(xiāng)政村治”的治理體系，在政府與社會之間并沒有形成某種類似社會契約式的權(quán)利關(guān)系，村民自治一直處在基層黨政權(quán)力的實質(zhì)控制之中。在國家保持農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的治理戰(zhàn)略要求下，在農(nóng)村，鄉(xiāng)、村關(guān)系從指導、合作到完全納入基層政府行政體系之中，基層群眾自治組織逐漸行政化，村民自治的功能在不斷退化。
歷史上看，基層政府治理現(xiàn)代化與現(xiàn)代國家建構(gòu)互為表里，貫穿其中的原則是國家財稅汲取能力的提升和社會控制及動員能力的有效性。在今天，基層治理或國家治理依然遵循著這樣一種權(quán)力支配社會的邏輯，但當今社會結(jié)構(gòu)的變化和經(jīng)濟利益群體的多元化，使得這樣的治理體制遇到了來自不同方面的挑戰(zhàn)和壓力——社會動員和社會抗爭比如上訪和群體性事件不斷發(fā)生，而基層政府的對策方式就是不斷地加強和強化權(quán)力本身。而且，因其授權(quán)來源在國家，是國家在基層社會的代理人，它便很方便的以國家權(quán)力的名義來壓制抗爭和異見。與此同時，國家為了基層的穩(wěn)定和秩序又不斷地去加強和強化基層政府的權(quán)力。這也是當今基層政府治理陷入治理困境的體制性原因之一。
也就是說，不能對基層政府治理做出只是涉及公共政策系統(tǒng)或公共事務管理模式的狹窄理解，尤其是在對中國基層政府治理問題的檢討和闡述上。因為，在中國，基層政府治理仍然是一個有關(guān)現(xiàn)代國家建構(gòu)以及基層政府適應變革的體制性和結(jié)構(gòu)性問題，比如國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、發(fā)展基層民主、提高基層民眾自主管理能力、公民參與制度化建設，等等。這些體制性和結(jié)構(gòu)性問題都包涵在基層政府治理現(xiàn)代化的本質(zhì)和內(nèi)涵當中。
不管怎么講，在國家政策層面，要大力推動基層政府治理現(xiàn)代化建設，而基層政府治理應該順應當前經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，改變傳統(tǒng)的政治控制和防范社會的治理思維。對基層政府治理現(xiàn)代化而言，根本的改革，是法權(quán)與治權(quán)的區(qū)分，官治與民治的區(qū)分，這些區(qū)分都建立在依憲行政與依法行政的基礎上，亦即建立在法治化與民主化的基礎之上。而不是相反，國家擔心會隨著市場經(jīng)濟改革的深化和社會多元分化，導致基層政府權(quán)威及其社會控制和動員能力下降，因此，通過賦予基層政府更多的資源和更大的權(quán)力，來積累基層政府自身的權(quán)威和強化其對基層社會的控制力。事實上，基層政府治理不可能總能依靠或寄托于持續(xù)的經(jīng)濟增長來擴大合法性或正當性基礎和維持基層社會穩(wěn)定，更主要的是取決于在促進經(jīng)濟增長的同時，必須正視其權(quán)力的社會基礎已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化——利益分化導致多元利益群體的出現(xiàn)，社會分層體系從封閉趨向開放，出現(xiàn)一定程度的社會流動率，新興的自治的社會力量不斷成長，這些多元的社會力量日益要求參與和影響政治過程和政策過程，并作為社會主體參與到基層政府治理當中來。
作者系中國社會科學院政治學研究所研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2016年第3期
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