徐文:中國農村集體土地市場化的實施路徑

農地股份制：中國農村集體土地市場化的實施路徑

摘要：我國當前農村集體土地的利用與開發有著零碎化經營、低效率經營、市場流轉局限等特點，結合國情尋找一條既能夠實現集體土地市場化，又不會破壞其與生俱來的社會保障屬性的路徑至關重要。農地股份制不僅可以突破集體土地流轉市場的四重局限性、破解農民“失地＝失去社會保障”的難題，而且可以和現行土地承包責任制進行有效銜接、提供自下而上的農村社會轉型動力；既符合社會主義的意識形態，又能夠在現行法律框架下具體實施。采用“土地股份化＋土地承包經營權永久化＋組織形式市場化”的實施路徑既能夠激發農民的自由、平等價值觀，又能夠實現農地資源與土地財產性權利的優化配置，進而實現我國在農村社會轉型中對公平價值與效率價值的兼顧。

關鍵詞：農村社會； 集體土地； 股份制； 實施路徑

當前我國農村土地的家庭聯產承包責任制已難以滿足農村日益增長的生產力需求。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提到，要通過積極發展農民股份合作的方式來實現賦予農民更多財產權利的目的，要通過開拓農民對集體資產股份占有、收益、有償退出等方式來實現保障農民集體經濟組織成員權利的目的。可見，采用股份制的形式在法律層面與政策層面均已得到認可，因為在其之下可實現所有權和經營權的相互獨立和分離，并且股份制的用途并不以地域為限，可以適用于城鎮的現代企業，也可以適用于農村相關制度的改良。[１]農地股份制便是在堅持土地公有制的前提下實現集體土地所有權和農民土地承包經營權市場化運作的一種方式，其實質是實現具有社會保障性質的土地承包經營權向具有財產權性質的股權的轉化：農戶以土地承包經營權入股，將所承包的土地交由集體所有的經濟組織統一經營，而該經濟組織則根據股權的大小將土地經營所獲收益以紅利的形式分配給股東。[２]雖然其在實現土地承包經營權市場化等方面優于現行的農地流轉模式，[３]但仍需討論其具體實施路徑，以確定農戶的參股資格、參股條件、股份如何實現、風險如何規避、土地增殖價值如何分配等問題。

一、實施路徑的必要性分析

農地股份制實施的必要性集中體現在如下四方面：

第一，可以突破當前集體土地流轉市場之四重局限性。其一，可突破零碎化發包之局限性。我國集體土地流轉一級市場分類為帶有計劃經濟色彩的主一級市場和帶有市場經濟色彩的次一級市場，分類流轉的直接后果便是造成農村土地的零碎化承包，不便于管理監督土地的使用，也不便于開展集約化、規模化的現代化生產。而農地股份制模式中的統一市場化運作可以整合土地資源，避免土地閑置，提高農地生產力，為第一產業價值的提升做貢獻。其二，可突破市場要素缺乏之局限性。當前我國農村土地發包方與承包方之間的法律關系是雙務無償性質的。而就當前村集體經濟組織和村民之間無償發包與承包法律關系而言，采取股份制可以矯正不符合價值規律的承包關系，將無償雙務法律關系改變為有償雙務法律關系，從而不僅能夠促進承包方為了收回成本增加盈利而勤勉耕種，而且能夠促進發包方利用所收到的地租盡力引進先進技術、設備和人才用于統籌經營現代化農業生產。其三，可突破承包期限之局限性。我國集體土地最長的承包期是特殊林木的承包期，最短的承包期是耕地的承包期，而承包地的流轉又不得超過承包期的剩余期限，可見集體土地經營權流轉期限受承包期限的二次限制。農地股份制模式中的終身承包制不僅可以解除承包方和受讓方的投入與產出無法在固定期限內成正比關系的擔憂，而且可以促使承包方在二次流轉期間做好監督的角色，盡力保護、提高土地的生產能力，避免受讓方在農業生產過程中對土地造成永久性損害。其四，可突破流轉用途受限之局限性。根據《中華人民共和國農村土地承包法》第１７條、第３３條可知，受到對所流轉農地用途的限制，受讓方即便成功獲得農地使用權，也必須按照其所規定的用途使用，即用于農業耕種，流轉前和流轉后都用于農業耕種。顯然，除非流轉后的農業耕種采取高科技、規模化經營，其獲利程度相較于流轉前的獲利所差無幾。因此，對農地流轉用途的限制在相當程度上打消了受讓方的積極性。農地股份制雖依舊秉承集體土地用于農業用途的宗旨，但在用途的內涵上做了根本性的擴張。一方面，不論是生態農業，還是休閑農業，均是通過現代農業經營方式對傳統農業的更新；另一方面，農地股份制經濟組織也可通過與龍頭企業展開合作，從而在耕作品種、耕作技術上對農戶進行培訓和指導來發揚傳統農業。

第二，可以破解農民“失地”＝“失社會保障”之難題。農地股份制不僅是指農民以土地承包經營權入股，還可指農民以資金入股。在農地股份制中，農民通過將土地承包經營權出租給農業企業獲得地租，此即第一層生存保障；農民將獲得的地租的一部分投入農業企業，獲得股東資格并領取分紅，此即第二層生存保障；農民獲得農業企業的培訓資格，通過技術培訓獲得企業工人資格并領取工資，此即第三層生存保障。三層生存保障的效果相疊加，足以匹敵土地作為自然資源的社會保障功能。[４]此外，農地股份制還可通過土地的集中經營實現勞動力的富余，從而實現農村大量剩余勞動力向鄉鎮企業的轉移，提高農民綜合素質，為城鄉統籌貢獻力量。[１]

第三，可以與土地承包責任制有效銜接。隨著時代的發展、生產力的提高，雖然家庭聯產承包責任制已經無法滿足現代農業規模化經營、效率化經營的需求，[５]但其在實行初期確實是農業發展的助推力。因此，即便存在制度瑕疵，家庭土地承包責任制仍然應當堅持。故而在思考農村集體土地制度創新的時候，必須在創新的同時實現新制度與家庭承包責任制的有效銜接，處理好鞏固既有成績與發展可能效益的關系。[２]農地股份制通過對土地公有制的堅持、對農民利益最大化的促進、對現代農業經營模式的打造，能夠實現與家庭土地承包責任制的有效銜接，即一方面在制度運行前提、宗旨和目的上，二者可不相違背，另一方面二者可以實現優劣互補。

第四，可以培育“自下而上”式農村社會轉型動力。當前農村土地市場化可供選擇的路徑有土地承包租賃、土地經營權拍賣、土地股份合作。[６]唯有最后一種方式可能實現“自下而上”式的農村社會轉型。自上而下式的改革固然可以效率取勝，但卻最容易忽略農民在轉型過程中的意愿和收益選擇權。此處暫且以浙江省嘉興市的“兩分兩換”模式以及重慶市的“地票”模式為例說明。不論是承包地的流轉還是宅基地的流轉都是受到城鎮建設缺地的驅動，這兩種模式都是以農村服務城鎮建設為宗旨的，也都是以避免土地資源閑置為動力的，由政府發起并引導的農地流轉模式。政府成為主動流轉主體，農民成為被動收益對象。這種模式實為避重就輕，一方面無法實現農業作為第一產業產值的增加，無法調動農民農業生產的積極性，另一方面也無法促進規模化現代化農業的誕生。而農地股份制恰能實現自下而上式的改革，通過股份收益增加農民獲利、通過“集團＋農戶”模式實現農業現代化經營，通過利用農業集團在農業技術和農業設備方面的優勢為農民開創一片新天地，從而在農村三結構的轉型中提供自下而上的動力。

二、實施路徑的可行性分析

其一，農地股份制的實施是合法的，有《農地承包法》和《土地管理法》的支持。首先，農地股份制符合這兩部法律的立法目的，即保護農民經濟利益的實現并避免農地市場化運作中權力尋租現象的發生。換言之，只要不危害這兩個立法目的，靈活創新形式的集體土地經營方式是合乎法律規范的。第二，農地股份制符合其限制和要求。根據《中華人民共和國農村土地承包法》(下稱《農村土地承包法》)第２６條和第１７條可知，承包方失去承包地的原因有三類：自愿交回；因遷移戶口失去村集體經濟組織成員資格；因擅自改變土地用途或不愛惜土地而違約。而其中并沒有因轉變經營方式引起的土地收回情況。第三，《農村土地承包法》為農地股份制留下了發展空間。根據第４２條可知農地股份制是符合現行法律規范的，盡管該條規定鼓勵在承包方之間形成股份關系，尚未涉及到發包方。第四，現行法律為農村建設用地入股留下發展空間。根據?中華人民共和國土地管理法?第四條可知，國家對非農建設用地總量采取嚴格限制的政策，但限制并非禁止，在符合條件并依法履行程序的前提下依舊可以實現集體土地農業用地向集體土地建設用地的轉化。而《農村土地承包法》第八條第一款正是為農地股份制改革留下余地的條款，只要依法批準就可以將承包地用于非農建設。

其二，農地股份制符合社會主義的意識形態。馬克思在《資本論》中將資本主義興起的根源歸結到人身自由和生產資料的分離，并認為土地是統治階級剝削農民、壓迫農民的必備工具。因為只有將農民與其生產資料和生活資料相分離，才能凸顯資本家對資源的掌控能力和對農民命運的決定能力；因為只有迫使以土地為生的農民在失去土地后變為積極謀取工作的工人，才能滿足資本家對廉價勞動力的巨額需求；因為只有通過對土地的占有關系的變更，才能有助于資本家實現其政治目的和經濟目的。[７]８００英國圈地運動恰好例證此規律，即新興資產階級為了發展羊毛紡織業，強行將農民驅逐出屬于自己擁有的土地，從而獲得羊毛紡織業的生產基地，而失地農民則為了生計所迫，不得不接受被奴役被壓迫的現實。[５]２４農地股份制既保證了農民對土地的享有，弱化了傳統觀念中農民身份與土地的關系，還保證了農村土地的集體所有。

其三，農地股份制已展開試點。土地家庭承包制的歷史貢獻在于能夠通過確定農民對土地的個人產權而起到激勵農民積極耕種經營的效果。該制度在實行初期曾起到非凡的效果，促進了農業產值的提高。家庭承包制的缺陷在于為了實現結果平等而將本應發揮規模效應的土地經營權進行了人為的分割。農地股份制之所以可行，便是因為該制度能夠彌補家庭承包責任制的弊端，在堅持土地公有制的前提下，保留家庭承包責任制的歷史功績，彌補家庭承包責任制的先天缺陷，提高農民生產積極性、保證農民個人產權不被剝奪、實現土地經營權的集中整合。[８]我國部分地區已經展開了農地股份制的試點工作，比如“南海模式”“紹興模式” “平羅模式”等，都說明了農地股份制的“接地氣”。

三、具體方案：股份制＋永久承包經營權＋市場化

科學合理的集體土地市場化實施路徑應當滿足如下條件：既能夠成功激發農民的自由、平等的價值觀，又能夠實現農地資源與土地權利的優化配置，從而實現農村土地改革中對公平價值與效率價值的兼顧。基于此，本文提出“股份制＋永久承包經營權＋市場化”方案供參考。

(一)集體土地股份制

第一，就農戶入股資格的確定而言，總結廣東省的“天河模式”“龍崗模式”“南海模式”所踐行的農地股份制方案，[９]可知這些區域均是以是否擁有土地為入股標準。三個模式無不是在測量并評估區域內集體土地的基礎上計算股權。[２]這種參股標準在集體經濟組織成員數量保持靜止以及在農業用地范圍內無疑是有效的，一旦遇見集體經濟組織新增成員和出現外來人員的情況下、以及在農村建設用地范圍內便會遭遇難題：一方面，新增成員或外來人員在短時間內無土地；另一方面，對于農村建設用地而言，并不是每一個集體組織成員對其都享有用益物權。筆者認為可參考鹽業契約中的做節制度，即上中下節契約解決。上中下節契約是對接力資本和流水資本難題的解決，換言之，是在對資本維持原則和資本充實原則的遵守下，鹽業人發明出來的份額轉讓模式。其實質是資本接力，不僅可保證在鹽井開發運營過程中資金流不間斷，各合伙人能夠按月交付下一期開鑿淘銼的費用，也可保證鑿井工程不會因為中途停鑿而被井基所有權人收回。概言之，當原鑿井契約的投資者無力繼續按月繳納鑿井費用以負擔龐大的開銷時，便可以邀請第三人加入鑿井合伙，并將自己所占日份部分提留，從此不出工本，此時，原投資人便成為上節，第三人便成為下節。當下節同樣感到無力負擔鑿井費用時，同樣可以邀請第四人加入鑿井合伙，并繼續將自己所占日份部分提留，從此不出工本，此時，下節便成為中節，而第四人便成為下節。這便是上中下節契約的運營原理。可見，當上節將日份轉讓給中節或下節后，上節或中節便既沒有對鹽井的實際經營權，也沒有對土地的實際使用權或所有權，唯一保有的是合伙人身份，而此時上節或中節卻依然是鹽井合伙組織中的一員，享有獲取紅利的資格。因此，本文認為農地股份制的是否擁有入股資格應當不以是否擁有土地為門檻，而應當以是否擁有集體經濟組織成員權為標準。

第二，就村集體在股份制中的定位而言，作為集體土地所有權人的集體經濟組織與作為集體土地使用權人的集體經濟組織成員同樣具有參股資格，只是在參股資格類別上應作區分——農戶以集體經濟組織成員的身份入股，而村集體則以集體經濟組織管理者的身份入股。與此相對應，村集體參股后享有的股權類別為集體股，農戶參股后享有的則是普通股。原因有二。其一，農地股份制很容易被狹義理解成為農民股份制。然而“農民”畢竟不等同于“農地”。農地不僅包括已經被承包到戶的每一畝農地，也包括尚未被承包的、由村集體經濟組織擁有占有使用收益處分權的農地。因此農地股份制中除了包括以土地承包經營權、技術、資金等參股的農民股份，也應當允許村集體作為提供農地股份制開展平臺的管理者入股。其二，在農業用地第一次流轉的過程中，即在村集體經濟組織或村民委員會與農戶的發包承包過程中，集體無償將土地分配給農民經營，意味著集體并沒有獲取理論上的地租，而在土地市場化運營過程中應當有價值的流動，唯實現價值的流動方可建立價值循環機制，唯建立獨立價值循環機制方可實現資產的保值增殖。而集體沒有地租收入便意味著沒有資金用于土地質量的提高、用于開發宜于家庭承包的土地，更加意味著無法實現集體資產的保值增殖。因此，村集體同具有集體經濟組織成員權的農戶一樣，都應當具有參股資格。

第三，就股份的實現形式而言，綜合當前已經開展農地股份制的試點區域的實踐，股權主要有以下三類：其一，普通股，保證紅利不保底；其二，優先股，保底不分紅；其三，混合股，保底又分紅。[１]所謂優先股，是指持有優先股的股東享有在股息紅利分配上的優先權，以及在公司破產清算時對公司剩余財產的分配優先權，但正因為持有優先股的股東以享有兩項優先權為對價而失去了股東表決權，此為優先股與普通股的區別。[１０]在實踐中，農民與集體在土地承包關系中并不處于平等地位，發包方的行政屬性容易壓過其民事屬性，因此為了保證農地股份制中農民權利和權益的實現，在股權類別的設置上應當適當照顧農戶：其一，建議控制集體股權的比重，設置集體股為優先股；其二，建議保證農戶股權比重大于集體股權；其三，建議將農戶股權設為混合股，即保底又分紅。

(二)土地承包經營權的永久化

要使股份制達到最優效果，首先應當完成的是農民在收益觀念、資產屬性觀念以及土地價值占有觀念上的轉變，這一轉變可通過土地承包經營權的永久化實現。

第一，土地承包經營權永久化可以實現農民觀念轉變。當農民知道自己所承包的土地將面臨３０年期限限制的時候，他們既很難完成土地收益觀念的轉變(從按勞分配向按生產要素分配轉變)，也很難完成土地資產屬性觀念的轉變(從土地的實有資產屬性向土地的虛擬資產屬性轉變)，更難以完成從初級的土地直接占有向高級的土地價值占有的占有方式轉變。[１１]而土地承包經營權的永久化可以為農民收益觀念、資產屬性觀念以及土地價值占有觀念的轉變留足耐心，為農民解除觀念轉變的后顧之憂。

第二，土地承包經營權永久化可以弱化土地的身份屬性。土地承包經營權當前的有限性極大限制了農民在未來農地股份制方案下的職業選擇權和職業規劃機會。一方面農民不得不顧慮到土地承包經營權到期之后經濟收入來源問題，即股權退出農地股份制經濟組織之后是否會依舊需要通過務農來支撐生活；另一方面農民不得不顧慮到土地承包經營權的期限性會打破自己對在城市務工的職業規劃。而土地承包經營權的永久化則可以通過創造農民進城就業或進企業就業的機會與解除農民對生活來源的后顧之憂，以實現對土地身份屬性的弱化和資本屬性的增強。

第三，土地承包經營權永久化可以與股權實現有效銜接。承包地的有限性與股權的永續性存在矛盾，并會在實踐中阻礙農地股份制的運作。假若所入股的土地承包經營權期滿時恰逢股份制經濟組織收益狀態最佳時，承包地因調整而撤股不符合效率原則。每一個農戶所承包的土地種類不同、承包開始的時間不同，將導致農民股東用于入股的土地承包經營權期限的不同，農地股份制經濟組織將難以平衡期限不同的股東利益，更加不可能以土地承包期為準約定股份制經濟組織的解散條件。[１２]而土地承包經營權的永久化既可以消除行政權力對股份制經營的影響，又可以避免承包經營權的期限性和股權的永續性相沖突。

第四，土地承包經營權永久化可以還農地股份制經濟組織完整自由處分權。根據《物權法》第１８１條、第１８４條，?農村土地承包法?第４９條，以及２０１３年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》可知，從之前的農民對土地承包經營權所享有的處分權受限和農地股份制經濟組織無法實現對作價入股的土地承包經營權的自由流轉，[１３]到《決定》中對農地承包經營權處分權的放寬，即可以將承包經營權為抵押等擔保行為，可見政府已意識到增強農民作為用益物權人的主體屬性的重要性。而除了放開對土地承包經營權流轉的限制之外，通過賦予其無期限的土地使用權從而增加其在面對土地所有權人時的談判力是較好的選擇。如能賦予農民對所承包土地永久使用權，則能與集體土地所有權人相抗衡，實現農民穩定的永久的對土地的支配與處分。

(三)組織形式市場化

在農地股份制的實施中，還須討論一個不可或缺的要素，即股份制開展的組織形式。以市場化為方針，本文提出如下三種組織形式供參考。

其一：“農業集團＋農戶”。村集體通過邀約具有農業產業實力的投資方簽訂合伙創立農地股份制企業的協議，約定：(１)由投資方出資創立農地股份制企業，制定農地流轉計劃、根據市場信息決定農業生產計劃，而集體和農戶則只需扮演股東角色，分取紅利；(２)農戶股東從企業創立一開始有權分取紅利，但集體股則在投資方經營一段時間使投資方達到成本回收之后才參股；(３)集體一旦參股，便同投資方共享收益共擔成本；(４)約定期限屆至，投資方退出合伙企業，由集體享有企業所有權；(５)村集體承諾在收回農地股份制企業所有權后在農產品銷售方面給予原投資方優惠。這種模式的好處是：第一，可避免農戶在農地流轉中因市場信息不對稱、對市場機制不熟悉、彼此之間達成農業合伙成本高而產生的對市場風險抵御能力微弱的劣勢；第二，農業集團既有的專業技術、專業農業生產設備以及豐富人力資源既可以從整體上提高區域農業生產力，也可以帶動農戶入市熟悉價格機制、供求關系等市場規律；[４]第三，避免集體資產由于集體所有權的入股而流失。此外，這個模式的最大優點便在于可實現對農民增收貸款難題的克服，因為在當前的金融政策的規范之下，不僅集體土地屬于有條件抵押的范圍，而且農業設施的折價也不易操作，[１４]但集體土地和農業生產設備卻是農民所擁有的最有價值的資產。上述模式可最大化利用集體土地和農業生產設備的價值，使其產生如同抵押后的效果。

其二，委托合伙。首先由村集體經濟組織或村民委員會與具有農業生產經驗和專業管理人才的企業簽訂委托協議，委托該企業作為中介組織引導農民成立合伙組織，農民作為合伙人，以土地承包經營權、資金、技術等有形或無形資產入股。在農民股份合伙組織成立之后，由中介企業負責日常事務的管理，將合伙組織所得盈利分三部分處理，一部分(建議６０％)用于按照農民合伙人所占份額分配紅利，一部分(建議２０％)用于中介企業的管理人薪酬，一部分(建議２０％)用于企業風險基金的儲存。其后，當農民股份合伙組織成立一定時間后，可以允許中介組織作為新合伙人入股(或以管理技術入股，或以資金入股)，共擔風險共享收益。收益的分配和分享是農地股份制的核心所在，必須按照股權比重分配，因為如果依然要靠政府或村集體經濟組織進行調配，則違背了農地股份制的設立初衷，使其流于形式。[８]當然，此處的中介組織還可以是專門成立的土地信托投資企業或農地信用合作社等。[２]

其三，農地股份合作社。與第一種組織形式中的權利逐漸收歸集體所有不同，農地股份合作社模式自建立開始就屬于集體所有，因此不存在解決因股份制導致集體資產流失的難題。總結現有文獻中對股份合作社的設想，主要有四種：第一種，社區股份合作社形式，將村集體經營的資產折股，以家庭為單位分配給農戶，再由合作社對農戶所有的土地承包經營權集中運作；第二種，土地股份合作社，農民將所承包的土地統一通過入股的方式交由合作社經營，合作社則根據各農戶入股經營權的權重分配紅利；第三種，專業生產合作社，借助龍頭企業的技術優勢、專業優勢、信息優勢，帶動農戶就某一領域的農業生產結成合伙經營組織，從而避免分散經營難以抵御市場風險的可能；[１５]第四種，投資合作社，由集體牽頭，吸引社會資本，通過對集體建設用地的流轉獲取收益，并將收益分配給農戶。[８]第一種和第二種合作社模式固然能夠達到一定目的、解決一定難題，但長遠看來，治標不治本，沒有調動農戶的積極性，也沒有實現對農業現代化經營方式的推動。第三種和第四種方式則較為靈活，不僅能夠有效借助一切可以利用的資源，譬如龍頭企業的各種優勢，而且可以通過對建設用地和農地的綜合運用凸顯農地股份制的價值。因此，如果要采用農業股份合作社模式來開展市場化運行，則應當結合第三種和第四種的優點，就農業農地而言，采用第三種合作社模式；就建設用地而言，采用第四種合作社模式。

四、余論

農地股份制的建立是以堅持土地公有制為前提的，畢竟，農村集體土地利用制度創新的關鍵不在于土地所有者是誰，而在于產權所有者能否有效實現農村土地的保值增殖。[１６]農地股份制可以在堅持土地公有制的前提下實現對農村集體土地產權制度的創新，并且可以避免土地私有化或土地國有化方案可能帶來的因相關法律政策和制度不得不廢除修改而產生的制度變遷成本和因改變農民生活生產習慣而產生的改革風險。此外還需說明的是，本文在思考我國農村集體土地股份制實施路徑的時候受到了自貢鹽業產業股份制實施路徑的啟發，即以鹽業契約為載體所采取的“股份制＋永久使用權＋市場”的模式。雖然該模式并沒有為當時的統治階層所推廣，但其確實推動了中國近代的社會轉型，并值得為當今農地股份制實施路徑的設計者所借鑒。它還證明了不盲從西方社會經驗，保持民族特色、尊重傳統文化即可實現我國集體土地市場化改革的目標，進而推動我國農村社會的轉型。

參考文獻：略

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