晚年何以安度：農(nóng)村空巢老人安全保障問題研究
內(nèi)容提要：農(nóng)村空巢老人人身和財產(chǎn)等安全問題是其生產(chǎn)生活中的現(xiàn)實危險與隱患問題，有著迫切的安全保障需求。通過對山東省部分地市農(nóng)村空巢老人安全問題的實地調(diào)查，真實地展示了農(nóng)村空巢老人的安全狀況、新型農(nóng)村社區(qū)安全保障服務(wù)供給狀況。從政府公共服務(wù)、社區(qū)自我服務(wù)、商業(yè)化便民利民服務(wù)三方面探究了新型農(nóng)村社區(qū)在保障農(nóng)村空巢老人人身和財產(chǎn)安全方面的成效與問題。指出應(yīng)將農(nóng)村空巢老人安全保障服務(wù)納入政府公共服務(wù)供給體系統(tǒng)籌考慮；應(yīng)從社區(qū)自我供給、政府供給、社會供給三方面共同提供空巢老人安全保障服務(wù)，同時應(yīng)提高服務(wù)供給的專業(yè)化、市場化、智能化水平以切實保障農(nóng)村空巢老人的安全，建構(gòu)起多元參與、協(xié)同共治的供給機(jī)制以充分滿足農(nóng)村空巢老人急需的安全保障需求。
標(biāo)題注釋：國家社會科學(xué)基金項目“社會流動背景下的農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系建設(shè)研究”(13CSH031)；司法部“國家法治與法學(xué)理論研究”項目“國家治理體系現(xiàn)代化背景下農(nóng)村公共服務(wù)協(xié)同治理的法治保障研究”(14SFB5009)。
作者簡介：張曉瓊，侯亞麗，曲阜師范大學(xué) 山東新農(nóng)村建設(shè)研究中心/政治與公共管理學(xué)院；張曉瓊，女，教授，博士，研究方向：農(nóng)村社會學(xué)、政治社會學(xué)、民族學(xué)。
山東省早在1994年就進(jìn)入了人口老齡化社會。截至2013年底，山東省60歲以上老年人已達(dá)1700萬人，占全省總?cè)丝诘?7.0％，遠(yuǎn)超國際上10.0％的標(biāo)準(zhǔn)，并且增長迅速。預(yù)計到2020年，將達(dá)到2208萬人，占全省總?cè)丝诘?2.3％。不僅如此，伴隨人口流動的不斷增強(qiáng)，山東省空巢老年人的數(shù)量也在不斷增加，預(yù)計到2015年，全省空巢老年人將達(dá)692萬人，占全省老年人總數(shù)的36.0％。與此同時，全省失能和半失能老年人將達(dá)到375萬人，占全省老年人總數(shù)的19.0％。高齡化、空巢化、失能化使得山東省人口老齡化形勢十分嚴(yán)峻[1]。在這種情況下，養(yǎng)老問題變成了社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。為此山東省先后建立了“三無”老年人政府供養(yǎng)制度、80歲以上低保老年人高齡津貼制度、困難失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼制度以解決困難老年人的養(yǎng)老難題，還有11個市建立起困難老年人政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度。盡管如此，對于老齡化居于全國首位的山東而言，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展還處于起步階段，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍然是山東老年服務(wù)工作的主要內(nèi)容。因此，在以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的現(xiàn)實養(yǎng)老模式下，居家能否安度晚年成為聚焦養(yǎng)老問題的同時必須加以重點(diǎn)關(guān)注的問題，尤其是農(nóng)村空巢老人，由于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率相對較低、養(yǎng)老服務(wù)供給更為有限，而絕大多數(shù)農(nóng)村空巢老人都處于年齡偏大、文化層次偏低、身體多病、收入有限的狀況，導(dǎo)致他們在居家養(yǎng)老生活中面臨的安全問題更加嚴(yán)重。何以安度晚年成為農(nóng)村空巢老人居家養(yǎng)老亟須關(guān)注的問題。
然而國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于空巢老人安全問題的關(guān)注較少，且集中在對城市空巢老人的安全問題研究上，如趙明利等利用PRECEDE-PROCEED模式對我國城市空巢老人的安全狀況進(jìn)行了評估，并提出了相應(yīng)的對策，而關(guān)于農(nóng)村空巢老人人身財產(chǎn)安全有針對性的研究幾乎尚未開展[2]。現(xiàn)實中農(nóng)村空巢老人因搶劫、詐騙和盜竊等犯罪行為而使人身和財產(chǎn)安全受到侵害的事件卻頻繁上演，甚至有獨(dú)居老年婦女遭性侵等泯滅人性、令人發(fā)指的犯罪事件發(fā)生。有鑒于此，筆者通過對山東日照、青島、淄博、萊蕪、棗莊、臨沂等市縣農(nóng)村的廣泛調(diào)查，對農(nóng)村空巢老人的安全狀況及服務(wù)保障供給狀況進(jìn)行了較為全面的了解，并在此基礎(chǔ)上提出了滿足農(nóng)村空巢老人安全保障需求的對策與建議。
一、調(diào)查村空巢老人安全狀況
1.調(diào)查村空巢狀況
所謂空巢，即“空寂的巢穴”，比喻小鳥離巢后的情景，現(xiàn)在被引申為子女離開后家庭的空虛、寂寞狀態(tài)。農(nóng)村空巢老人即是指60周歲以上無子女或子女不在身邊，獨(dú)自生活在農(nóng)村的單居或夫妻雙居的老人。一般分為3種情況：一是無兒無女無老伴的孤寡老人，另一種是有子女但與其分開單住的老人，還有一種就是兒女遠(yuǎn)在外地，不得已寂守空巢的老人。這些老人無子女或子女不在身邊，往往由于年紀(jì)較大生活不便、常伴有病痛折磨、精神寂寞甚或抑郁。盡管如此，許多老人由于子女生活并不寬裕還必須自己解決生活來源問題，在筆者所調(diào)查的村莊中，大部分60歲以上的老人是村莊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要承擔(dān)者，部分老人還兼帶著照看孫子女的工作，使得辛勞了一輩子的老人們在晚年仍然難以盡享天倫生活。而所走訪過的村莊，大部分是由空巢老人駐守。如：位于青島市黃島區(qū)小珠山上的山子西村，現(xiàn)有428人在村里生活，空巢老人有90人，占全部居村者的21％；日照市小花社區(qū)豎旗嶺村目前有60歲及以上老人200戶(約400人)，其中空巢老人有160戶，占到60歲及以上老人家庭戶數(shù)的80％；小花崖村目前有60歲及以上老人約180戶(約360人)，其中空巢老人約120戶，占60歲及以上老人家庭戶數(shù)的67％；萊蕪市徐家峪村有大約400到500戶，其中60歲以上的老人大約有200多戶，其中空巢老人120戶左右，約占60歲及以上老人家庭戶數(shù)的60％；淄博市白塔社區(qū)目前有60歲及以上老人約400人，其中空巢老人約達(dá)200人以上，空巢家庭戶數(shù)約占60歲及以上老人家庭戶數(shù)的50％以上。村莊的空心化、家庭的空巢化顯而易見。
2.空巢老人安全狀況
(1)關(guān)于“安全”的界定。國家標(biāo)準(zhǔn)(GB/T28001)對“安全”給出的定義是：“免除了不可接受的損害風(fēng)險的狀態(tài)”。劉躍進(jìn)對“安全”概念的解釋如下：安全是一種狀態(tài)，即通過持續(xù)的危險識別和風(fēng)險管理過程，將人員傷害或財產(chǎn)損失的風(fēng)險降低至并保持在可接受的水平或其以下[3]。由此可以看出，安全所面臨的風(fēng)險主要體現(xiàn)在人身和財產(chǎn)兩個方面。廣義范疇的人身安全包括人的生命、健康、行動自由、住宅、人格、名譽(yù)等安全；狹義范疇的人身安全如刑法上人身安全的本義，是作為自然人的身體本身的安全。財產(chǎn)安全是指財產(chǎn)所有人所擁有的金錢、物資、房屋、土地等物質(zhì)財富不受掠奪或損害的狀態(tài)。
安全狀態(tài)即是“沒有人身和財產(chǎn)危險”，包括沒有外在危險和沒有內(nèi)在疾患的威脅兩個方面。“沒有威脅”雖然不是安全的特有屬性，但卻是“沒有危險”這一安全的特有屬性。從內(nèi)外兩個方面來看，“沒有危險”包括了沒有外在的危險和沒有內(nèi)在的危險兩個方面，其中沒有外在的危險就是沒有外在的威脅，沒有內(nèi)在的危險則是沒有內(nèi)在的疾患。從外在方面看，“沒有威脅”是由主客體及其所處條件等三方面因素或原因綜合決定的。從主觀上說，“沒有威脅”是由于主體具有免除威脅的能力，即自身的強(qiáng)大或特性使某些外在因素對其不構(gòu)成威脅，也就是自身免除了這方面的威脅，因而“不受威脅”。從客觀上講，“沒有威脅”是指關(guān)系對象、生存環(huán)境等客體或者由于沒有威脅特定主體的能力因而不構(gòu)成對主體的威脅，或者由于沒有威脅特定主體的表現(xiàn)和行為因而不構(gòu)成對主體的威脅。這都使主體處于“沒有威脅”的安全狀態(tài)。
(2)農(nóng)村空巢老人安全現(xiàn)狀。根據(jù)上述有關(guān)“安全”的定義及屬性，可以看出農(nóng)村空巢老人的人身和財產(chǎn)安全在“外在危險”和“內(nèi)在疾患”兩方面都面臨著嚴(yán)重威脅。具體體現(xiàn)在：一方面由于年老體弱而面臨著外在危險的威脅。農(nóng)村空巢老人由于年老導(dǎo)致的視力下降、聽力減退、平衡能力下降、反應(yīng)速度降低、抵抗能力有限，導(dǎo)致受到外力侵害時無力抵御和抗衡而受到外在危險的威脅；另一方面由于年老體弱而多陷“內(nèi)在疾患”。調(diào)查顯示，農(nóng)村空巢老人的患病率在80％以上，甚至有50％以上的老人患有兩種以上的慢性疾病。空巢老人慢性疾病急性發(fā)作時多不能得到及時救助，往往錯失搶救良機(jī)而發(fā)生意外死亡，由此導(dǎo)致內(nèi)在疾患危險的威脅。由于農(nóng)村社區(qū)服務(wù)供給嚴(yán)重不足、農(nóng)村安全教育與安全設(shè)施普遍缺乏、農(nóng)村治安監(jiān)控難以完全覆蓋等原因而使得因自然過程而導(dǎo)致的“外在危險”和“內(nèi)在疾患”威脅常常成為農(nóng)村空巢老人的生活現(xiàn)實，人身傷害和財產(chǎn)損失時有發(fā)生，使本就處于生活困境中的農(nóng)村空巢老人雪上加霜。在調(diào)查中了解到農(nóng)村空巢老人安全問題主要發(fā)生在以下6個方面：
第一，自理能力下降導(dǎo)致的意外傷害。視力下降、聽力減退、平衡能力下降、反應(yīng)速度降低等都極易使年老體弱的獨(dú)居老人導(dǎo)致意外傷害，如萊蕪某村空巢老人獨(dú)自在家中時曾因突然暈倒而撞破額頭，幸被聞訊趕來的鄰居救起；多地農(nóng)村每年都會發(fā)生空巢老人外出途中被車撞或騎摩托車出現(xiàn)交通意外的事故。
第二，慢性疾病導(dǎo)致的意外傷害。調(diào)查顯示，農(nóng)村空巢老人的患病率在80％以上，甚至有50％以上的老人患有兩種以上的慢性疾病。空巢老人慢性疾病急性發(fā)作時往往因不能呼救或呼救得不到回應(yīng)而不能得到及時救助錯失搶救時機(jī)。如青島某村空巢老人在出門散步時就因急發(fā)腦溢血倒斃路邊。
第三，消防隱患造成的人身傷害。當(dāng)前農(nóng)村做飯取暖大多使用柴、煤，在青島某村調(diào)查中就了解到獨(dú)居空巢老人冬天因晚上燒炕取暖而葬身火海的悲劇。有的農(nóng)村雖然條件好一些，做飯取暖可以用電。但由于電線老化或布線不規(guī)范而常引發(fā)火災(zāi)。調(diào)查顯示空巢老人家中火災(zāi)發(fā)生原因中“燒柴”和“用電”同占40％。
第四，用藥不當(dāng)造成的人身傷害。空巢老人慢性病患病率高，不少老人要服用多類藥物，然而由于農(nóng)村空巢老人識字率低、記憶力下降等原因，經(jīng)常發(fā)生食錯藥、誤食過期藥的事件而導(dǎo)致人身傷害。
第五，因不法分子詐騙、入室盜竊、搶劫造成的人身傷害和財產(chǎn)損失。調(diào)研中多地農(nóng)村頻出空巢老人被詐騙錢財事件，日照某村空巢老人曾被陌生青年以兌換零錢為名騙走100多元；空巢老人遭黑夜入室盜竊、路上搶劫等事件在農(nóng)村也屢見不鮮，如調(diào)查中了解到有的老人養(yǎng)的羊、牛被盜，種植的果樹在果實成熟時因難以守護(hù)防范而被盜嚴(yán)重，失去賴以生存的資源，對老人們的生活帶來嚴(yán)重影響。更嚴(yán)重的是不法分子入室搶劫老人們僅有的救命錢，甚至在搶劫之余對高齡老人實施性侵，實在令人發(fā)指。
第六，住房老舊使空巢老人的人身和財產(chǎn)危機(jī)四伏。在調(diào)查所走訪的村莊中，空巢老人的住房往往是村中最為老舊破敗的，很多房屋都是用土坯或石塊搭建的，多是幾十年前甚至上百年前由于家庭貧困而就地取材修建歷經(jīng)多年滄桑之后的老屋，大多都破敗不堪，有的甚至已經(jīng)出現(xiàn)了坍塌。如日照市某村袁姓老人夫妻二人所住的老屋，已經(jīng)有上百年歷史，低矮的院墻儼然只是擺設(shè)，成年人抬腿就可翻墻而入；同村另一位年過90的老黨員所住的老屋，屋頂已經(jīng)出現(xiàn)了坍塌，墻壁上布滿了隨處可見的裂縫，多年來老人就住在這隨時都會有倒塌危險的舊屋之中。這兩位老人都有兒女，但由于孩子的生活也比較困難，拿不出更多錢來幫老人修整老屋，也因為有兒女，兩戶老人達(dá)不到“農(nóng)村危房改造”對象的條件，因此無法享受政府對危房改造的補(bǔ)助政策。另外，農(nóng)村的空巢老人們對這項政策了解得不多甚至很多人根本就不知道有這項政策，如果沒有外界的幫助，老人們也沒有能力完成危房改造申請。危機(jī)四伏的居住環(huán)境，成為農(nóng)村空巢老人的安全隱患。這種隱患不僅僅潛藏著屋倒人亡的危險，更給犯罪分子以可乘之機(jī)。發(fā)生在沂水、沂南的惡性入室搶劫、性侵案件，犯罪分子就是依據(jù)破敗的房屋而判斷入侵的，而毫無作用的圍墻使得犯罪分子出入被害空巢老人們的家門時易如反掌。
上述農(nóng)村空巢老人的人身和財產(chǎn)安全個案情況并非個案，在對調(diào)查村莊所進(jìn)行的相關(guān)問卷調(diào)查統(tǒng)計也表明上述隱憂的普遍存在。調(diào)查統(tǒng)計分析顯示，農(nóng)村空巢老人猝死家中的原因中“突發(fā)疾病”“火災(zāi)”“犯罪分子的人身傷害”位居前三位(見圖1)，分別占60.00％、13.33％、6.67％。
圖1 調(diào)查村所屬社區(qū)空巢老人猝死家中原因
二、新型農(nóng)村社區(qū)空巢老人安全保障服務(wù)供給狀況
由以上分析可見，農(nóng)村空巢老人的人身和財產(chǎn)安全存在極大的安全風(fēng)險與隱患，具有極大且緊迫的安全保障需求。針對農(nóng)村空心化、農(nóng)民家庭空巢化的現(xiàn)實，黨中央于2006年開始在全國實施新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程、縮小城鄉(xiāng)“二元體制”造成的差距。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)通過“合村”“并居”等方式將原有自然村、行政村就近合并建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，在中心村建立社區(qū)服務(wù)中心，把權(quán)力下沉、服務(wù)進(jìn)村，通過“健全社區(qū)服務(wù)機(jī)制，完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，全方位提升社區(qū)治理能力”，進(jìn)而通過服務(wù)實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型。因此“新型農(nóng)村社區(qū)”成為農(nóng)村空巢老人安全保障服務(wù)有效供給的重要載體和嶄新平臺，通過政府公共服務(wù)、社區(qū)自我服務(wù)、商業(yè)化便民利民服務(wù)為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生活提供便利，也為農(nóng)村空巢老人人身和財產(chǎn)安全提供保障。山東省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)過試點(diǎn)后于2009年在全省推開，通過調(diào)查市縣新型農(nóng)村社區(qū)可知，新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)為空巢老人的安全保障提供了有益的服務(wù)，一定程度上改善了空巢老人的安全狀況。具體服務(wù)供給主要體現(xiàn)在以下3個方面。
1.政府公共服務(wù)
政府提供的有利于空巢老人人身和財產(chǎn)安全保障的公共服務(wù)主要涉及社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、警務(wù)司法等方面。山東農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會醫(yī)療保險已實現(xiàn)制度全覆蓋，此外近年來山東五保、低保水平也逐年提升。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，多數(shù)新型農(nóng)村社區(qū)中空巢老人都可以在社區(qū)內(nèi)就醫(yī)，且可以當(dāng)即通過新農(nóng)合報銷，降低了空巢老人因就醫(yī)困難“小病忍，大病挨”造成的安全風(fēng)險。在部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)市縣，政府還會定期開展社區(qū)免費(fèi)體檢等醫(yī)療服務(wù)。在警務(wù)司法方面，部分社區(qū)警務(wù)司法部門人員下沉到社區(qū)定期坐班，處理社區(qū)的治安案件和難調(diào)糾紛，服務(wù)情況較好，但較偏遠(yuǎn)的社區(qū)是政府警務(wù)司法工作的死角，因此新型農(nóng)村社區(qū)所屬村莊發(fā)生偷盜、搶劫及性侵的案件大多發(fā)生在距離中心村較遠(yuǎn)或距鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地較遠(yuǎn)的偏僻村莊。此外，社區(qū)警務(wù)工作人員針對農(nóng)村空巢老人情況和需求開展的防騙、防盜、防火的安全知識宣傳活動較少，空巢老人因此而引發(fā)的傷害和危險隱患尚未能進(jìn)入警務(wù)司法的視野。
2.社區(qū)自我服務(wù)
社區(qū)自我服務(wù)包括社區(qū)層面的公共服務(wù)和社區(qū)內(nèi)村民自助互助服務(wù)。
(1)社區(qū)層面的公共服務(wù)。在對調(diào)查社區(qū)工作人員所做的問卷調(diào)查中，針對空巢老人安全問題，只有20.00％的社區(qū)表示“十分重視”空巢老人人身和財產(chǎn)安全保障問題，13.30％的社區(qū)“不重視”(見圖2)。在筆者所調(diào)查過的新型農(nóng)村社區(qū)，大多建立了老年人日間照料中心，但是實際運(yùn)行中其功能未得到有效發(fā)揮，能夠到日間照料中心享受照料的老人并不多。此外，有的社區(qū)還組織60歲以上的老人免費(fèi)體檢，并建立老人健康檔案；聯(lián)合中國移動、聯(lián)通開辦關(guān)愛老人贈老年機(jī)活動等等。但在開展關(guān)愛空巢老人志愿服務(wù)活動方面社區(qū)的積極性不是很高，多數(shù)社區(qū)表示由于經(jīng)濟(jì)原因難以開展，此類社區(qū)對空巢老人的關(guān)注也較少。
(2)社區(qū)村民自助互助服務(wù)。當(dāng)下新型農(nóng)村社區(qū)中空巢老人幫扶互助服務(wù)基本處于自發(fā)無組織狀態(tài)，尚未有效開展。如日照市某國家級新型農(nóng)村社區(qū)管理服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)社區(qū)中為空巢老人提供了“跑腿熱線”服務(wù)，但沒有一位老人使用過跑腿熱線，知曉的也甚少，原因在于不少老人家中沒有安裝電話，有電話或手機(jī)的老人中只有20％的老人會打會接，70％的老人不會打只會接聽，10％的老人不會使用電話或手機(jī)，而且絕大部分農(nóng)村空巢老人不會使用手機(jī)中像“緊急呼救”這樣的“救命功能”。此外，由于缺乏資金和志愿者激勵機(jī)制(調(diào)研中60％的社區(qū)表示缺乏志愿者激勵機(jī)制)等原因，社區(qū)難以組織起真正常規(guī)化運(yùn)作的社區(qū)志愿服務(wù)隊伍，即使在經(jīng)濟(jì)狀況較好的“村改居”型農(nóng)村新型社區(qū)中，社區(qū)社會組織總體仍處于孵化狀態(tài)。
3.商業(yè)化便民利民服務(wù)
目前新型農(nóng)村社區(qū)中針對空巢老人特別是高齡、失能、病殘老人的市場化、專業(yè)化護(hù)理服務(wù)較少，一些低償、有償服務(wù)項目難以開展。在調(diào)研中只有20％的新型農(nóng)村社區(qū)中空巢老人低償、無償服務(wù)開展良好，而有償服務(wù)則基本處于無人購買狀態(tài)。如上述某市農(nóng)村社區(qū)日間照料中心提供2元一頓的午餐，老人們表示有點(diǎn)貴，認(rèn)為“一塊錢還可以”，因此雖然服務(wù)有提供，但卻無人來“享用”。部分農(nóng)村社區(qū)便民超市因無人光顧面臨倒閉。商業(yè)化便民服務(wù)在新型農(nóng)村社區(qū)的開展還需要有經(jīng)濟(jì)收入的提高、生活水平的提升作為基礎(chǔ)。
三、新型農(nóng)村社區(qū)空巢老人安全保障服務(wù)供給存在的問題
1.空巢老人安全保障服務(wù)尚未納入社區(qū)政府公共服務(wù)供給體系
首先，在社會保障制度方面，不少農(nóng)村空巢老人屬于低保、五保、農(nóng)村危房改造等民生制度的邊緣群體，導(dǎo)致一些農(nóng)村空巢老人因為生活困難而不能及時得到救助體系的救助，如因房屋破舊而“危機(jī)四伏”的空巢老人家因不符合“危房改造”對象條件而難以得到幫助，失能老人因不符合低保條件而難以得到低保救助生活陷入困境之中。
其次，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，缺乏針對空巢老人常見慢性病開展的常規(guī)化的專業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生知識宣傳和救治活動，老人們的“內(nèi)在疾患”難以得到有效防治與緩解。
再次，在社區(qū)警務(wù)和消防方面，社區(qū)警務(wù)工作人員和消防部門工作人員針對農(nóng)村空巢老人文化水平較低等特點(diǎn)開展的防騙、防盜、防火、防災(zāi)等安全知識宣傳活動較少；宣傳方式單一(主要以文字資料發(fā)放和展板宣傳為主)宣傳效果有限；宣傳缺乏常規(guī)化、長效化機(jī)制(僅集中在相關(guān)節(jié)日如消防日前后)；宣傳未調(diào)動社區(qū)內(nèi)外各類組織協(xié)同參與，各類人力、物力資源也未得到充分利用。
2.空巢老人安全保障服務(wù)社區(qū)自我供給能力不足
(1)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施功能尚未有效發(fā)揮。首先，根據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)要求，新型農(nóng)村社區(qū)日間照料中心本應(yīng)提供膳食供應(yīng)、個人照顧、保健康復(fù)、休閑娛樂等日間托養(yǎng)服務(wù)，但由于農(nóng)村空巢老人限于經(jīng)濟(jì)狀況難以接受有償服務(wù)，加之缺乏專業(yè)護(hù)工、缺乏醫(yī)療保健設(shè)施等，目前新型農(nóng)村社區(qū)日間照料中心只有休閑娛樂功能得到相對較好的發(fā)揮，其他功能的發(fā)揮較為欠缺；其次，由于社區(qū)服務(wù)中心工作人員有限且大多忙于完成上級任務(wù)，日間照料中心大多未能實現(xiàn)定期開放；再次，由于日間照料中心多數(shù)建在中心村，雖然中心村與非中心村距離大多限定在2.5～3 km的范圍之內(nèi)，但由于需要服務(wù)的老人大多年老體弱、行動不便、失能或患病較為普遍，難以前往日間照料中心接受服務(wù)，因此社區(qū)日間服務(wù)范圍有限，服務(wù)功能無法向周邊村輻射，日間照料中心提供的服務(wù)功能大多未能在整個社區(qū)內(nèi)有效發(fā)揮。
(2)社區(qū)志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未有效建立。完善的社區(qū)志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是空巢老人人身和財產(chǎn)安全相關(guān)服務(wù)供給的重要組織基礎(chǔ)。然而當(dāng)下新型農(nóng)村社區(qū)由于社區(qū)資金不足、普遍缺乏志愿者激勵機(jī)制、志愿服務(wù)長效機(jī)制缺失等原因，尚未建立有組織的全覆蓋社區(qū)志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，從而導(dǎo)致空巢老人人身和財產(chǎn)安全保障服務(wù)未能有效供給。
3.空巢老人安全保障服務(wù)供給專業(yè)化、社會化、智能化水平較低
(1)空巢老人安全保障服務(wù)專業(yè)化、社會化水平較低。病殘、失能的農(nóng)村空巢老人對專業(yè)養(yǎng)老護(hù)工需求很大，然而目前農(nóng)村空巢老人幫扶服務(wù)供給中既缺乏專業(yè)護(hù)工，志愿者的職業(yè)化、專業(yè)化水平也不高，志愿服務(wù)缺乏合理的利益回報與激勵機(jī)制，致使空巢老人安全保障服務(wù)專業(yè)化低水平狀態(tài)一直得不到有效改善；由于多數(shù)農(nóng)村空巢老人經(jīng)濟(jì)條件一般難以購買低償、有償服務(wù)項目，使得空巢老人安全保障服務(wù)社會化水平也較低[4]。
(2)空巢老人安全保障服務(wù)智能化平臺亟待建立。社區(qū)服務(wù)平臺借助于“互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、無線藍(lán)牙、云計算”等技術(shù)正在使養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入智能化時代。蕪湖市試點(diǎn)推行“社區(qū)智能養(yǎng)老服平臺”建設(shè)就是代表。在蕪湖市鏡湖區(qū)中心花園社區(qū)，一種叫“呼援通”的新型智能化養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)投入運(yùn)行，40名貧困空巢老人成為首批受益者。若老人遇到諸如疾病發(fā)作、突然摔倒、家中被盜、煤氣泄露等緊急情況時，按下紅鍵，工作人員會立即回?fù)芑蚺扇松祥T查看，老人的求助過程變得十分簡單，非常適合年齡偏大、知識水平偏低的大多數(shù)空巢老人。這種一鍵聯(lián)通社區(qū)的智能服務(wù)系統(tǒng)，無需記號碼、無需轉(zhuǎn)呼，使用方便。提供的固定型、手機(jī)型、手表型等多種型號呼叫器，可滿足老年人的不同需求；其內(nèi)置GPS定位系統(tǒng)，也減輕了家人的看護(hù)壓力。智能化養(yǎng)老服務(wù)中心建立24小時值班制，通過社區(qū)便民服務(wù)中心顯示屏，可以及時顯示求救求助老人的呼叫信息，包括姓名、地址、過敏史、子女聯(lián)系方式等。智能化養(yǎng)老服務(wù)平臺是空巢老人安全保障服務(wù)供給的重要依托，而山東省社區(qū)智能養(yǎng)老服務(wù)平臺建設(shè)城市社區(qū)尚處于起步階段，農(nóng)村社區(qū)則基本未提上議事日程。
四、建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)空巢老人安全保障服務(wù)供給體系的建議
1.空巢老人安全保障服務(wù)應(yīng)納入社區(qū)政府公共服務(wù)供給體系
在政府提供的新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系中，空巢老人安全保障服務(wù)應(yīng)納入其中，首先應(yīng)從觀念意識上強(qiáng)化對空巢老人的安全保障服務(wù)意識，加強(qiáng)對農(nóng)村空巢老人安全保障服務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，大力發(fā)揮其主導(dǎo)作用；在現(xiàn)實工作中，應(yīng)安排專人專職從事管理服務(wù)工作，并給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。此外，在社區(qū)政府公共服務(wù)供給中要具體做好以下3點(diǎn)：
(1)以人為本進(jìn)一步擴(kuò)大和完善農(nóng)村社會救助體系，能救則救。在社會保障制度方面，應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村社會救助體系，將農(nóng)村低保、五保邊緣群體納入社會救助范圍，使不符合現(xiàn)行低保條件但又確實困難的空巢老人納入低保救助范圍，能救則救，以減少空巢老人安全風(fēng)險隱患。此外，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村危房改造補(bǔ)助對象范圍，讓處于農(nóng)村危房改造政策邊緣的空巢老人們能夠“老有所居，居有所安”。
(2)整合政府與社會力量減輕空巢老人內(nèi)在疾患。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，除完善“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心”建設(shè)外，迫切需要定期聯(lián)合醫(yī)療學(xué)會、醫(yī)學(xué)院等社會力量開展針對空巢老人常見慢性病的專業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生知識宣傳救助活動。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，還可考慮聯(lián)合社會力量或購買醫(yī)療服務(wù)定期送醫(yī)下鄉(xiāng)，幫助空巢老人預(yù)防和減輕老年慢性病疾患，從而減少或避免因老年慢性疾病引發(fā)的各種內(nèi)在安全隱患。
(3)社區(qū)治安管理不留死角以消除空巢老人外在安全威脅。在社區(qū)警務(wù)和消防方面，社區(qū)警務(wù)工作人員和消防部門工作人員要針對農(nóng)村空巢老人特點(diǎn)產(chǎn)生的特殊需求，定期開展防騙、防盜、防火、防災(zāi)等安全知識宣傳活動；充分調(diào)動社區(qū)志愿組織、社區(qū)內(nèi)外企事業(yè)單位(如企業(yè)、中小學(xué)、大學(xué)、老年大學(xué))、社會上其他民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會等協(xié)同參與，采取入戶講解等多種宣傳方式，綜合利用各類人力、物力資源展開對空巢老人的安全保障服務(wù)，盡力防患于未然；同時應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)治安防范工作，安全監(jiān)控不留死角，尤其是社區(qū)所屬村莊的偏僻角落，應(yīng)加強(qiáng)防范，以解除空巢老人遭受盜、搶等外在安全威脅。通過以上措施，切實提供農(nóng)村空巢老人安全保障服務(wù)，解除農(nóng)村空巢老人外在危險威脅。
2增強(qiáng)空巢老人安全保障服務(wù)社區(qū)自我供給能力
(1)充分發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施功能。新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)為農(nóng)村空巢老人安全保障服務(wù)提供了重要載體和嶄新平臺，社區(qū)服務(wù)中心相關(guān)設(shè)施的建設(shè)為空巢老人安全保障服務(wù)供給奠定了基礎(chǔ)。應(yīng)依托社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，切實建立和完善新型農(nóng)村社區(qū)日間照料中心管理運(yùn)作機(jī)制，保障中心定期開放實施服務(wù)，充分發(fā)揮服務(wù)設(shè)施功能；有條件的社區(qū)還可根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況適時引入專業(yè)護(hù)工、完善社區(qū)日間照料中心醫(yī)療保健設(shè)施，為空巢老人切實提供專業(yè)、多元的日間托養(yǎng)服務(wù)，并為具有特殊需求的空巢老人提供私人定制服務(wù)；對于還未實現(xiàn)“合村”“并居”的新型農(nóng)村社區(qū)，在促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上應(yīng)適時因地制宜完成“合村”“并居”，以便讓社區(qū)所有的空巢老人都能便利地享受到社區(qū)日間照料中心的多元服務(wù)，以此增強(qiáng)對空巢老人安全保障服務(wù)的社區(qū)自我供給能力。一時難以實現(xiàn)“合村”“并居”的社區(qū)，可以考慮以輪流巡查等方式為社區(qū)內(nèi)所屬村莊空巢老人提供相對定期的上門服務(wù)，一定程度上減輕老人們的內(nèi)在疾患與外在威脅。
(2)建立志愿服各激勵機(jī)制有效構(gòu)建社區(qū)志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。缺乏合理的利益回報與激勵機(jī)制是新型農(nóng)村社區(qū)志愿服務(wù)供給不足的原因之一，為此可以考慮參照本地事業(yè)單位崗位工資標(biāo)準(zhǔn)及福利待遇設(shè)立社區(qū)專業(yè)“社工崗位”，解決現(xiàn)有政府購買的社工服務(wù)崗位因收入偏低而導(dǎo)致的人員流動性大、專業(yè)社工流向非社工專業(yè)的狀況，以激勵機(jī)制穩(wěn)定現(xiàn)有社工隊伍；同時還可通過探索建立“督導(dǎo)+社工+義工”的社會管理體制提升社區(qū)志愿服務(wù)水平。暫無力設(shè)立專業(yè)“社工崗位”的社區(qū)，可通過對社區(qū)村官進(jìn)行“社區(qū)志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)培訓(xùn)等方式，促進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的有效建立；其次，應(yīng)充分挖掘社區(qū)內(nèi)各類社會資源，通過建立社區(qū)中青年志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位參與的愛心助老網(wǎng)絡(luò)、預(yù)備隊網(wǎng)絡(luò)及低齡空巢老人與高齡空巢老人結(jié)對互助網(wǎng)絡(luò)等渠道發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各類資源的作用，整合資源以構(gòu)建覆蓋全社區(qū)的志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，滿足農(nóng)村空巢老人對安全保障服務(wù)供給的渴求。
3.提高空巢老人安全保障服務(wù)供給專業(yè)化、市場化、智能化水平
(1)提高空巢老人安全保障服務(wù)專業(yè)化、市場化水平。對已有社工崗位的社區(qū)，應(yīng)加強(qiáng)對社區(qū)社工的專業(yè)技能與從業(yè)理念培訓(xùn)，建立一支職業(yè)化、專業(yè)化的志愿者隊伍，以滿足空巢老人安全保障服務(wù)需求；其次可考慮通過“項目招標(biāo)、創(chuàng)意投標(biāo)和示范評標(biāo)”等方式，購買、引入專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展空巢老人醫(yī)療康復(fù)、健康養(yǎng)生、失能老人護(hù)理、心理慰藉、法律咨詢和維權(quán)等服務(wù)，以提高空巢老人安全保障服務(wù)專業(yè)化、市場化水平。
(2)建設(shè)社區(qū)智能服務(wù)系統(tǒng)平臺提高社區(qū)空巢老人安全保障服務(wù)智能化水平。在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的設(shè)計中，應(yīng)考慮納入社區(qū)智能服務(wù)系統(tǒng)及與其他設(shè)施的配套建設(shè)，充分利用現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等科技技術(shù)的智能服務(wù)功能，滿足社區(qū)空巢老人安全保障服務(wù)需求。農(nóng)村社區(qū)智能服務(wù)系統(tǒng)可以借鑒城市社區(qū)已有智能服務(wù)系統(tǒng)平臺，加以適合農(nóng)村服務(wù)需求的調(diào)整與改造，重點(diǎn)以呼叫中心、老人數(shù)據(jù)庫及智能終端產(chǎn)品為基礎(chǔ)，通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、無線藍(lán)牙、云計算等技術(shù)，實現(xiàn)老人和政府職能部門、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)、社會服務(wù)商、愛心團(tuán)隊間的無縫對接，為居家養(yǎng)老的老年人尤其是空巢老人提供緊急求救、生活救助、咨詢服務(wù)、醫(yī)療保健等各類服務(wù)。
五、結(jié)語
農(nóng)村空巢老人的人身和財產(chǎn)安全保障需求僅是農(nóng)村留守弱勢群體(613899部隊，即留守兒童、留守婦女、留守老人)基本利益需求的縮影，農(nóng)村留守弱勢群體多元化的基本利益需求為新型農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新、提高養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)公共服務(wù)“社會化、專業(yè)化、智能化”水平、提高農(nóng)村新型社區(qū)治理能力提供了契機(jī)[5]。實踐證明，農(nóng)村空巢老人的人身和財產(chǎn)安全保障服務(wù)的有效供給離不開新型農(nóng)村社區(qū)的管理與服務(wù)創(chuàng)新，離不開社區(qū)治理能力、治理體系的現(xiàn)代化、信息化、智能化建設(shè)。農(nóng)村新型社區(qū)要從農(nóng)村留守群體的基本利益需求出發(fā)，建立健全政府管理與服務(wù)機(jī)制、公共服務(wù)社會化機(jī)制在內(nèi)的多元主體社區(qū)服務(wù)立體供給機(jī)制[4]，完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，全方位提升社區(qū)治理能力[6]，切實做到社會服務(wù)“零距離”，百姓訴求“全響應(yīng)”，社會矛盾“速化解”，使農(nóng)村空巢老人能夠在農(nóng)村新型社區(qū)“管理寓于服務(wù)”的服務(wù)與關(guān)愛中安度晚年。
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版》2015年第6期
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