農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機(jī)理: 一個(gè)分析框架
摘要：本文提出一個(gè)以農(nóng)民分化為前提假設(shè)的分析框架，沿著“農(nóng)民分化—農(nóng)村土地功能變化—分化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)訴求變化—農(nóng)村土地制度創(chuàng)新”的邏輯線索，揭示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機(jī)理。土地是農(nóng)民的重要財(cái)富，對(duì)農(nóng)民具有多種功能，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，土地對(duì)農(nóng)民的功能多樣性和重要性不同。農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求是對(duì)土地功能多樣性和重要性的認(rèn)知，是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的依據(jù)。在農(nóng)民分化背景下，土地對(duì)分化農(nóng)民的功能多樣性和重要性發(fā)生了變化，分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求發(fā)生了變化，農(nóng)村土地制度必須適時(shí)創(chuàng)新。
關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化; 農(nóng)村土地制度創(chuàng)新; 機(jī)理
農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和市民化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。在國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化同步。在我國(guó)，由于城鄉(xiāng)二元制度改革滯后，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城處于“半城市化”狀態(tài)，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化不同步。學(xué)術(shù)界和實(shí)際工作部門對(duì)此高度關(guān)注，長(zhǎng)期以來(lái)，研究的重點(diǎn)是促進(jìn)就業(yè)、勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)和民生改善。然而，治標(biāo)不治本。近年來(lái)，研究思路發(fā)生了深刻變化，逐漸形成的共識(shí)是讓進(jìn)城農(nóng)民融入城市，走市民化道路。黨的十八大肯定了這一思路，首次提出“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。
農(nóng)村土地制度對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重要影響，然而，相關(guān)研究薄弱。現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)注進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)、勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)和民生改善，而對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民的土地，主張穩(wěn)定土地承包關(guān)系，發(fā)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利。實(shí)際上，這是穩(wěn)定，而不是創(chuàng)新農(nóng)村土地制度。理論研究薄弱必然導(dǎo)致實(shí)踐創(chuàng)新滯后，農(nóng)村土地制度很大程度停留于改革初期的制度設(shè)計(jì)，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的客觀趨勢(shì)。文獻(xiàn)研究顯示，現(xiàn)有研究薄弱的一個(gè)重要方法論原因是隱含假設(shè)農(nóng)民務(wù)農(nóng)。一般認(rèn)為進(jìn)城農(nóng)民是“城鄉(xiāng)兩棲人口”，歸屬在農(nóng)村。有鑒于此，本文提出一個(gè)以農(nóng)民分化為假設(shè)前提的分析框架，沿著“農(nóng)民分化—農(nóng)村土地功能變化—分化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)訴求變化—農(nóng)村土地制度創(chuàng)新”的邏輯線索，揭示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化北背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機(jī)理，為農(nóng)村土地制度創(chuàng)新提供依據(jù)。
一、農(nóng)民分化
(一)我國(guó)農(nóng)民分化的基本類型
由于我國(guó)與國(guó)外“農(nóng)民”的內(nèi)涵存在很大差異，首先需要界定“農(nóng)民”概念的內(nèi)涵。在國(guó)外，農(nóng)民更多是一個(gè)職業(yè)概念，一般是指從事農(nóng)業(yè)的公民。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)，收入來(lái)自農(nóng)業(yè)，居住生活在農(nóng)村，具有職業(yè)、收入、生活空間“三維合一”的“農(nóng)”的特征。在我國(guó)，農(nóng)民不是一個(gè)簡(jiǎn)單的職業(yè)概念，而是一個(gè)制度概念，農(nóng)民指具有農(nóng)村戶籍和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的公民。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力基本務(wù)農(nóng)，農(nóng)民具有制度身份、職業(yè)、收入、空間“四維合一”的“農(nóng)”的特征。改革開放以后，伴隨著市場(chǎng)化改革，工業(yè)化和城市化加速，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民發(fā)生了分化，其制度身份與職業(yè)、收入和空間特征發(fā)生了不同程度的分離。學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)農(nóng)民分化有大量研究，對(duì)農(nóng)民分化類型多從職業(yè)和收入維度劃分，代表性的，如陸學(xué)藝、張厚義按照職業(yè)差異，劃分了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)民工、雇工、農(nóng)村知識(shí)分子、個(gè)體勞動(dòng)者和個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、農(nóng)村管理者八個(gè)階層;宋鎮(zhèn)修從收入維度將農(nóng)民分為貧苦戶、溫飽戶、寬裕戶和小康戶階層; 綜合就業(yè)和收入，姜長(zhǎng)云劃分了純農(nóng)民、一兼業(yè)農(nóng)民(農(nóng)業(yè)收入為主)、二兼業(yè)農(nóng)民(農(nóng)業(yè)收入為輔)、純非農(nóng)民四種類型。現(xiàn)有研究的劃分結(jié)論不盡一致，有的劃分過于繁雜，甚至是學(xué)究式的，沒有實(shí)際價(jià)值。本文從我國(guó)農(nóng)民的制度特征出發(fā)，結(jié)合職業(yè)、收入和空間維度，將改革以后我國(guó)農(nóng)民分化分為務(wù)農(nóng)農(nóng)民、非農(nóng)農(nóng)民和兼業(yè)農(nóng)民三種基本類型，如圖。
1．務(wù)農(nóng)農(nóng)民
務(wù)農(nóng)農(nóng)民是從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，具有制度身份、職業(yè)、收入和空間“四維合一”的“農(nóng)”的特征。我國(guó)務(wù)農(nóng)農(nóng)民包括傳統(tǒng)農(nóng)民、專業(yè)戶、農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)者。
(1)傳統(tǒng)農(nóng)民。傳統(tǒng)農(nóng)民是以傳統(tǒng)方式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，生產(chǎn)的目的主要是滿足家庭生活需要，一般是在家庭承包的土地上小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有的少量轉(zhuǎn)入土地，但是普遍經(jīng)營(yíng)規(guī)模不大。由于農(nóng)村大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力外出打工，務(wù)農(nóng)農(nóng)民具有老齡化、女性化和低文化程度的特點(diǎn)。由于使用傳統(tǒng)技術(shù)，又不具有人力資本優(yōu)勢(shì)，傳統(tǒng)農(nóng)民的生產(chǎn)和收入水平不高，往往不能很好地滿足家庭生活，屬于農(nóng)村較為貧困的階層。傳統(tǒng)農(nóng)民是我國(guó)務(wù)農(nóng)農(nóng)民的主要組成部分，估計(jì)占務(wù)農(nóng)農(nóng)民的60%以上。
(2)專業(yè)戶。專業(yè)戶是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“大戶”，通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，集中了一定數(shù)量土地，生產(chǎn)規(guī)模較大，進(jìn)行了一定的技術(shù)和專用性資產(chǎn)投資，生產(chǎn)的目的不是滿足家庭生活需要，而是市場(chǎng)導(dǎo)向和利潤(rùn)。專業(yè)農(nóng)戶是農(nóng)村的鄉(xiāng)土精英，一般年富力強(qiáng)，具有一定的人力資本優(yōu)勢(shì)。專業(yè)農(nóng)戶具有較高的產(chǎn)量和收入水平，屬于農(nóng)村較為富裕的階層。專業(yè)戶是我國(guó)職業(yè)農(nóng)民的雛形，目前職業(yè)化程度不高，數(shù)量不多，估計(jì)在務(wù)農(nóng)農(nóng)民中的比重不會(huì)超過20%。
(3)農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)者。農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)者是合作社的經(jīng)營(yíng)管理人士，而普通農(nóng)民社員并不直接參與合作社的經(jīng)營(yíng)管理。農(nóng)民合作社的經(jīng)營(yíng)者是農(nóng)村鄉(xiāng)土精英，年富力強(qiáng)。農(nóng)民合作社的經(jīng)營(yíng)者屬于農(nóng)村較為富裕的階層。與專業(yè)戶相比，農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不同。專業(yè)戶與農(nóng)民是單純的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，產(chǎn)權(quán)關(guān)系簡(jiǎn)單，主要是支付事先協(xié)商好的租金。而農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)民社員的產(chǎn)權(quán)關(guān)系較為復(fù)雜，通過制定合作社章程，建立社員(代表) 大會(huì)，農(nóng)民社員參與民主管理，分配利潤(rùn)。農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)者也是我國(guó)職業(yè)農(nóng)民的雛形，在務(wù)農(nóng)農(nóng)民中的比重也不高，估計(jì)不會(huì)超過專業(yè)農(nóng)戶。
2．非農(nóng)農(nóng)民
非農(nóng)農(nóng)民是在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村戶籍勞動(dòng)力，他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)和生活，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，收入來(lái)源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但是，具有農(nóng)村戶籍和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，在制度意義上依然是農(nóng)民。非農(nóng)農(nóng)民包括占主體的農(nóng)民工和少數(shù)個(gè)體私營(yíng)企業(yè)主。
(1)農(nóng)民工。
農(nóng)民工包括在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村戶籍雇傭勞動(dòng)者和個(gè)體勞動(dòng)者。由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)性和城鎮(zhèn)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)民工大多年青力壯，具有相對(duì)較高的文化程度，是農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)人力資源。相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移具有“無(wú)限供給”的特點(diǎn);加之受到制度歧視，農(nóng)民工的工資水平不高，扣除在城市的基本生活開支后所剩無(wú)幾，大多數(shù)農(nóng)民工屬于貧困階層。農(nóng)民工是一個(gè)數(shù)量龐大的人口群體，是非農(nóng)農(nóng)民的主體。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2012年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到26261萬(wàn)人。2012年我國(guó)農(nóng)村戶籍人口8．86億，農(nóng)民工占農(nóng)村戶籍人口約30%。隨著歲月流逝，農(nóng)民工的構(gòu)成發(fā)生了很大變化，1980年代和1990年代出生的“新生代農(nóng)民工”逐漸成為農(nóng)民工的主體。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2012年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2012年16—30歲新生代農(nóng)民工的比重比往年有所下降，但仍然達(dá)到36．8%。新生代農(nóng)民工具有不同于老一代農(nóng)民工的鮮明特質(zhì)，文化程度相對(duì)較高，基本上不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，對(duì)城市生活更加熟悉和適應(yīng)，對(duì)土地的依戀情結(jié)較輕，更加渴望融入城市。
(2)農(nóng)村戶籍的個(gè)體私營(yíng)業(yè)主。
由于是農(nóng)村戶籍，他們具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，沒有切斷與農(nóng)村土地的聯(lián)系，仍然是制度意義的農(nóng)民。相對(duì)于農(nóng)民工的龐大數(shù)量，成為個(gè)體私營(yíng)業(yè)主的非農(nóng)農(nóng)民數(shù)量很少。這是因?yàn)椋r(nóng)民工在城市主要是出賣勞動(dòng)力，由于受到就業(yè)、培訓(xùn)和晉升等歧視，人力資本很難提高，難以改變“打工仔”身份，實(shí)現(xiàn)“向上”的社會(huì)流動(dòng)。
3．兼業(yè)農(nóng)民
兼業(yè)農(nóng)民是“半工半農(nóng)，亦農(nóng)非農(nóng)”的農(nóng)民，他們的農(nóng)村戶籍和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份與職業(yè)、收入、生活空間“農(nóng)”的特征發(fā)生了不同程度分離。根據(jù)“離農(nóng)”的程度，兼業(yè)農(nóng)民可以大體分為以農(nóng)業(yè)為主和以非農(nóng)業(yè)為主兩種類型。以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民更多具有傳統(tǒng)農(nóng)民的特征，以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民更多具有“去農(nóng)”的特征。總體而言，兼業(yè)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的主要是滿足家庭生活需要，一般是在家庭承包的土地上小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)技術(shù)水平不高，產(chǎn)量和收入水平也不高。在空間上，兼業(yè)農(nóng)民奔波于城鄉(xiāng)之間，是“城鄉(xiāng)兩棲人口”。由于工農(nóng)業(yè)比較收益差異，以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民較為貧困，以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民相對(duì)富裕。改革初期，兼業(yè)農(nóng)民是我國(guó)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要形式。隨著工業(yè)化和城市化的縱深發(fā)展，兼業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍在數(shù)量上趨于縮小和萎縮，估計(jì)在我國(guó)農(nóng)民群體中的比重不超過20%。
(二)我國(guó)農(nóng)民分化的趨勢(shì)
現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)民分化趨勢(shì)研究不多，視角是總體性的。例如，盧福營(yíng)指出，由于存在城鄉(xiāng)二元制度及其改革滯后，我國(guó)農(nóng)民分化時(shí)間漫長(zhǎng)，產(chǎn)權(quán)身份、職業(yè)身份、社區(qū)身份的轉(zhuǎn)換“不同步”;鄒農(nóng)儉認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)民分化從職業(yè)轉(zhuǎn)移起步，經(jīng)歷地域遷移，最后躍遷到社會(huì)身份的徹底改變;萬(wàn)能和原新認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民正處于大規(guī)模的職業(yè)分化階段，地域遷移正在逐步發(fā)生，農(nóng)民社會(huì)身份的變更才剛剛開始，農(nóng)村社會(huì)階層分化還沒有達(dá)到一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定和成熟的程度，呈現(xiàn)出明顯的過渡性和不平衡性特征。區(qū)別于已有研究的宏觀性，本文對(duì)農(nóng)民分化發(fā)展趨勢(shì)的研究是微觀視角，著眼于不同類型分化農(nóng)民。
1．務(wù)農(nóng)農(nóng)民:傳統(tǒng)務(wù)農(nóng)農(nóng)民與職業(yè)務(wù)農(nóng)農(nóng)民并存在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，務(wù)農(nóng)農(nóng)民是職業(yè)農(nóng)民，市場(chǎng)化生產(chǎn)，企業(yè)化管理，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)目的是利潤(rùn)最大化。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)務(wù)農(nóng)農(nóng)民的發(fā)展方向也是職業(yè)化。但是，目前我國(guó)務(wù)農(nóng)農(nóng)民的職業(yè)化程度低，職業(yè)化道路還十分漫長(zhǎng)，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，傳統(tǒng)務(wù)農(nóng)農(nóng)民將與職業(yè)務(wù)農(nóng)農(nóng)民并存。
2．非農(nóng)農(nóng)民:市民化非農(nóng)農(nóng)民的主體是農(nóng)民工。長(zhǎng)期以來(lái)，由于城鄉(xiāng)二元制度改革滯后，進(jìn)城農(nóng)民沒有城市戶籍，不具有城市居民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，受到制度性歧視，難以融入城市，在城市處于邊緣化狀態(tài)。近年來(lái)，隨著農(nóng)民工在城市的就業(yè)和居住趨于穩(wěn)定，舉家外出農(nóng)民工的數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工的主體，市民化成為農(nóng)民工的強(qiáng)烈愿望。同時(shí)，國(guó)家將有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。可以預(yù)料，我國(guó)農(nóng)民工的市民化進(jìn)程將會(huì)加快。非農(nóng)農(nóng)民中的少數(shù)人是個(gè)體私營(yíng)業(yè)主或經(jīng)營(yíng)者，由于沒有城市居民戶籍，保留農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，仍然是制度意義的農(nóng)民。不過，這部分人的市民化進(jìn)程最快。目前，國(guó)家政策強(qiáng)調(diào)首先市民化的是在城市具有穩(wěn)定就業(yè)、居住和較高收入水平的人。無(wú)疑，作為非農(nóng)農(nóng)民中“先富起來(lái)”的人，這些個(gè)體私營(yíng)業(yè)主將“捷足先登”。
3．兼業(yè)農(nóng)民:“兩極分化”與“去農(nóng)化”傾向我國(guó)兼業(yè)農(nóng)民是城鄉(xiāng)二元制度下農(nóng)民分化不徹底的表現(xiàn)。一方面，農(nóng)民進(jìn)入城市后受到制度性歧視，就業(yè)和生活困難，難以融入城市，城市的“拉力”不充分。另一方面，農(nóng)村土地制度改革滯后，進(jìn)城農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村土地，具有濃厚的“土地情結(jié)”，農(nóng)村缺乏足夠的“推力”。兼業(yè)農(nóng)民在這種“兩難困境”中糾結(jié)和掙扎，將發(fā)生“兩極分化”:一極是“向后”，一部分人將完全從事農(nóng)業(yè); 另一極是“向前”，另一部分人將徹底脫離農(nóng)業(yè)，進(jìn)入城市。在今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，一方面，工農(nóng)業(yè)比較收益和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距客觀存在;另一方面，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體制改革深化，城市的“阻力”減小，農(nóng)村的“推力”加大，從而引導(dǎo)更多的兼業(yè)農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，兼業(yè)農(nóng)民的隊(duì)伍將趨于縮小和萎縮。在這個(gè)意義上，我們說(shuō)，我國(guó)兼業(yè)農(nóng)民的“兩極分化”具有“去農(nóng)化”傾向，即更多的兼業(yè)農(nóng)民將向城市轉(zhuǎn)移。
二、農(nóng)民分化與農(nóng)村土地功能變化
(一)我國(guó)農(nóng)村土地的基本功能
土地是重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民最重要的物質(zhì)財(cái)富，土地對(duì)農(nóng)民具有多種功能。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村土地功能有大量研究，一般將農(nóng)村土地功能分為生產(chǎn)功能和保障功能，多數(shù)人認(rèn)為，土地本來(lái)只是一種生產(chǎn)要素，我國(guó)農(nóng)村土地具有保障功能是因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)保障事業(yè)落后，是農(nóng)村社會(huì)保障嚴(yán)重缺失情況下的一種保障替代形態(tài)，發(fā)展的趨勢(shì)是從生產(chǎn)和保障雙重功能向生產(chǎn)單一功能演變。學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村土地功能拓展也有研究，例如，鄧大才認(rèn)為，農(nóng)村土地具有生存功能、就業(yè)功能和社會(huì)保障三項(xiàng)傳統(tǒng)功能，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地正在衍生出一些新的功能，目前主要是價(jià)值功能、財(cái)產(chǎn)功能、融資功能和資本功能;王克強(qiáng)歸納土地對(duì)農(nóng)民具有六大功效:所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)功效(直接經(jīng)濟(jì)收益效用)、基本生活保障功效、就業(yè)機(jī)會(huì)保障功效、子孫對(duì)土地的繼承權(quán)功效、以免重新獲取時(shí)支付大筆錢功效、征地后可得補(bǔ)償功效。現(xiàn)有研究的缺陷是對(duì)農(nóng)村土地功能的內(nèi)涵解釋模糊，外延存在重疊。借鑒已有研究的成果，彌補(bǔ)不足，本文將我國(guó)農(nóng)村土地的基本功能分為生產(chǎn)功能、保障功能和財(cái)產(chǎn)功能三個(gè)方面，如圖2。
1．生產(chǎn)功能
生產(chǎn)功能著重于土地作為生產(chǎn)要素，在生產(chǎn)者手中發(fā)揮作用，為生產(chǎn)者提供生產(chǎn)要素、就業(yè)崗位和生產(chǎn)收入。生產(chǎn)功能是農(nóng)村土地最本原的功能。
2．保障功能
保障功能是指土地對(duì)農(nóng)民具有基本生活等多方面的保障作用。保障功能是農(nóng)村土地生產(chǎn)功能的派生，建立在生產(chǎn)功能基礎(chǔ)之上。農(nóng)村土地的保障功能主要表現(xiàn)在: 一是基本生活保障，指土地為農(nóng)民提供了就業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，因而保障了農(nóng)民的基本生活;二是就業(yè)保障，指土地為農(nóng)民提供了就業(yè)崗位。對(duì)于務(wù)農(nóng)農(nóng)民，擁有土地就能夠開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對(duì)于兼業(yè)農(nóng)民，由于農(nóng)外就業(yè)機(jī)會(huì)不穩(wěn)定，農(nóng)村土地是他們的退路，具有失業(yè)保險(xiǎn)作用。三是養(yǎng)老保障，指農(nóng)民年老后可以將土地交給家庭其他成員或他人(組織)經(jīng)營(yíng)，由此獲得收入，保障晚年基本生活。此外，農(nóng)村土地確實(shí)在一定程度上對(duì)農(nóng)民家庭生活具有全面保障作用，例如，生病治療、子女教育的開支等。必須承認(rèn)，在農(nóng)村社會(huì)保障落后或缺失的情況下，土地對(duì)農(nóng)民的保障作用確實(shí)在一定程度上彌補(bǔ)社會(huì)保障的不足或缺失，但是不能替代社會(huì)保障。
3．財(cái)產(chǎn)功能
農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)功能著重于土地是有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)，能夠?yàn)樗姓邘?lái)收入，但不是生產(chǎn)性收入，而是財(cái)產(chǎn)性收入。例如，土地所有權(quán)買賣的收入，土地使用權(quán)出租的收入。土地抵押融資也是其財(cái)產(chǎn)功能我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村土地保障功能的表述多用“社會(huì)保障”，認(rèn)為是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展落后和缺失狀態(tài)下的一種替代。我們認(rèn)為，農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民具有保障作用，但不是社會(huì)保障，不能混淆“保障作用”和“社會(huì)保障”。的體現(xiàn)。我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民個(gè)人不能買賣土地所有權(quán)。但是，農(nóng)民可以通過轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))，并獲得相應(yīng)的收入。這里，土地給農(nóng)民帶來(lái)的收入，是因?yàn)樗撬姓叩呢?cái)產(chǎn)，而不是在所有者手上發(fā)揮生產(chǎn)功能創(chuàng)造了價(jià)值。
(二)農(nóng)民分化與農(nóng)村土地功能變化
土地對(duì)農(nóng)民具有多種功能，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，土地對(duì)農(nóng)民功能的多樣性和重要性不同。改革初期，我國(guó)農(nóng)民基本務(wù)農(nóng)，土地對(duì)農(nóng)民具有直接的生產(chǎn)功能和保障功能，而土地的財(cái)產(chǎn)功能是潛在的，當(dāng)土地被征用時(shí)，可以獲得賠償。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民發(fā)生了分化，土地對(duì)分化農(nóng)民的功能多樣性和重要性也發(fā)生了變化。
1.務(wù)農(nóng)農(nóng)民的土地功能結(jié)構(gòu)
第一，土地的生產(chǎn)功能很重要。務(wù)農(nóng)農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，土地是不可或缺的生產(chǎn)要素。傳統(tǒng)農(nóng)民主要經(jīng)營(yíng)自己的小塊承包地，生產(chǎn)具有自給性質(zhì)，土地生產(chǎn)功能關(guān)系他們的基本生活。專業(yè)農(nóng)戶和農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)者為了增產(chǎn)增收，也必須最大限度發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能。
第二，土地的保障功能相對(duì)重要。土地為生產(chǎn)者提供了就業(yè)和收入，從而在一定程度上保障了基本生活。務(wù)農(nóng)農(nóng)民的人力資本專用性強(qiáng)，就業(yè)鎖定在農(nóng)業(yè)，失去土地意味失去就業(yè)崗位，土地對(duì)務(wù)農(nóng)農(nóng)民具有就業(yè)保障作用。務(wù)農(nóng)農(nóng)民年老時(shí)可以將土地交給他人或組織經(jīng)營(yíng)，收取租金養(yǎng)老。但是，土地對(duì)務(wù)農(nóng)農(nóng)民的保障能力不強(qiáng)。傳統(tǒng)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，生產(chǎn)水平不高，土地提供的保障水平不高。專業(yè)農(nóng)戶和農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)者沒有基本生活保障的后顧之憂，他們擁有較高的生活保障水平，是他們對(duì)土地的職業(yè)性經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能。因此，土地對(duì)務(wù)農(nóng)農(nóng)民具有保障功能，但是，其重要性小于生產(chǎn)功能。
第三，土地的財(cái)產(chǎn)功能相對(duì)不重要。對(duì)于務(wù)農(nóng)農(nóng)民，土地主要是生產(chǎn)要素，土地的財(cái)產(chǎn)功能是潛在的，表現(xiàn)為在土地征用時(shí)獲得賠償。對(duì)于專業(yè)農(nóng)戶和農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)者，他們經(jīng)營(yíng)的土地只有小部分是自己的承包地，只有這部分土地才具有財(cái)產(chǎn)功能，其他土地是通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而來(lái)的，是他們租借的生產(chǎn)要素，對(duì)他們沒有財(cái)產(chǎn)功能。綜上，總體而言，務(wù)農(nóng)農(nóng)民的土地功能重要性結(jié)構(gòu)是: 生產(chǎn)功能＞保障功能＞財(cái)產(chǎn)功能。
2．非農(nóng)農(nóng)民的土地功能結(jié)構(gòu)
第一，土地的生產(chǎn)功能不重要。非農(nóng)農(nóng)民在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，土地對(duì)他們不具有生產(chǎn)功能。如果非農(nóng)農(nóng)民將承包地留給家庭成員耕種，從家庭角度看，土地具有生產(chǎn)功能。但是，非農(nóng)農(nóng)民的發(fā)展趨勢(shì)是市民化，他們的家人也將離開農(nóng)村。因此，土地生產(chǎn)功能對(duì)非農(nóng)農(nóng)民不重要，甚至趨于消逝。
第二，土地的保障功能相對(duì)重要。土地對(duì)非農(nóng)農(nóng)民仍然具有一定的保障功能:一是如果發(fā)生了嚴(yán)重的就業(yè)危機(jī)，可以退回農(nóng)村，土地提供了就業(yè)的“退路”，從而在一定程度上保障了基本生活;二是在城市養(yǎng)老保障制度尚不能有效覆蓋非農(nóng)農(nóng)民的情況下，土地能夠在一定程度上保障非農(nóng)農(nóng)民的養(yǎng)老。但是，對(duì)非農(nóng)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地的保障功能很弱。一方面，非農(nóng)農(nóng)民擁有的土地?cái)?shù)量很少，不足以充分保障就業(yè)和基本生活。另一方面，逐漸成為非農(nóng)農(nóng)民主體的新一代農(nóng)民工基本不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，對(duì)農(nóng)村的感情淡漠，即使城市發(fā)生了就業(yè)危機(jī)，他們也不一定選擇回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)。
第三，土地的財(cái)產(chǎn)功能重要。非農(nóng)農(nóng)民在城市生活，他們的承包地留給家庭成員耕種，或者流轉(zhuǎn)給他人或組織經(jīng)營(yíng)。在土地流轉(zhuǎn)情況下，獲得的租金收入是土地財(cái)產(chǎn)功能的體現(xiàn)。非農(nóng)農(nóng)民的發(fā)展趨勢(shì)是市民化，然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度規(guī)定農(nóng)民取得城市戶籍必須放棄承包地，沒有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償(對(duì)土地投資的補(bǔ)償除外)。這時(shí)，進(jìn)城農(nóng)民放棄的不僅是土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且是土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。這使他們難以舍棄土地，渴望擁有獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。換言之，在市民化背景下，非農(nóng)農(nóng)民呼喚完善土地的財(cái)產(chǎn)功能。綜上，總體而言，非農(nóng)農(nóng)民的土地功能重要性結(jié)構(gòu)是:財(cái)產(chǎn)功能＞保障功能＞生產(chǎn)功能。
3.兼業(yè)農(nóng)民的土地功能結(jié)構(gòu)
以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民，他們的土地功能結(jié)構(gòu)與務(wù)農(nóng)農(nóng)民相似，即土地的生產(chǎn)功能很重要，土地的保障功能相對(duì)重要，土地的財(cái)產(chǎn)功能相對(duì)不重要。這是因?yàn)椋赞r(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民主要從事農(nóng)業(yè)，收入主要來(lái)自農(nóng)業(yè)，生活主要依靠農(nóng)業(yè)。以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民，他們的土地功能結(jié)構(gòu)與務(wù)農(nóng)農(nóng)民的相似，即土地的生產(chǎn)功能不重要，土地保障功能相對(duì)重要，土地財(cái)產(chǎn)功能重要。這是因?yàn)椋苑寝r(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民具有“去農(nóng)化”傾向，他們將完全脫離農(nóng)業(yè)，進(jìn)入城市，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
三、農(nóng)民分化與土地產(chǎn)權(quán)訴求變化
產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)界定取決于產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)訴求。農(nóng)村土地功能是客觀的，不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，客觀的土地功能為當(dāng)事人認(rèn)知，形成當(dāng)事人的土地產(chǎn)權(quán)訴求。土地對(duì)農(nóng)民具有多種功能，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，土地的功能多樣性和重要性不同。在農(nóng)民分化的背景下，土地對(duì)分化農(nóng)民的功能多樣性和重要性發(fā)生了變化，分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求也發(fā)生變化。不同分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求具有共性，因?yàn)樗麄兙哂泄餐闹贫忍卣鳎淳哂修r(nóng)村戶籍和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。不同分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求具有個(gè)性，因?yàn)樗麄兣c土地的關(guān)系呈現(xiàn)差異。
(一)分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求共性
第一，擁有農(nóng)村集體土地的共同所有權(quán)。我國(guó)農(nóng)村土地( 法律規(guī)定屬于國(guó)家的除外)屬于集體所有，一個(gè)集體的全體成員共同擁有所有權(quán)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表其成員行使所有權(quán)。擁有農(nóng)村集體土地的共同所有權(quán)，是其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“成員權(quán)”的體現(xiàn)，是農(nóng)民全部土地權(quán)利和產(chǎn)權(quán)訴求的基礎(chǔ)。
第二，擁有農(nóng)村集體土地的承包權(quán)。擁有農(nóng)村集體土地的承包權(quán)，是農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“成員權(quán)”的體現(xiàn)，也是農(nóng)民其他土地權(quán)利和產(chǎn)權(quán)訴求的重要基礎(chǔ)。承包制的產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)是所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”。相對(duì)于所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使，農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)是“名義上”的，而承包權(quán)則掌握在農(nóng)民手上，是“實(shí)在的”。
(二)分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求個(gè)性
1.務(wù)農(nóng)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求特點(diǎn)
第一，務(wù)農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的訴求非常強(qiáng)烈。務(wù)農(nóng)完全從事農(nóng)業(yè)，而土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的生產(chǎn)要素，因此，務(wù)農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的訴求非常強(qiáng)烈。
第二，務(wù)農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地生產(chǎn)收益權(quán)的訴求非常強(qiáng)烈。收入是人們從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要目的。務(wù)農(nóng)農(nóng)民的收入從而生活全部依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障他們的收入十分重要。
第三，務(wù)農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)權(quán)的訴求不強(qiáng)烈。土地流轉(zhuǎn)是使用權(quán)流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)農(nóng)民主要經(jīng)營(yíng)自己的小塊承包地，由于人力資本和技術(shù)水平不高，一般不需要轉(zhuǎn)入土地。但是，傳統(tǒng)務(wù)農(nóng)農(nóng)民有土地流轉(zhuǎn)權(quán)的訴求。例如，由于年老，傳統(tǒng)農(nóng)民有全部或部分轉(zhuǎn)出自家承包地的愿望。職業(yè)務(wù)農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)權(quán)的訴求比傳統(tǒng)農(nóng)民強(qiáng)烈，因?yàn)樗麄冋峭ㄟ^土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。
2.非農(nóng)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求特點(diǎn)
第一，非農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)及其生產(chǎn)收益權(quán)的訴求不強(qiáng)烈和趨于消逝。非農(nóng)農(nóng)民不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如果將承包地留給家庭成員耕種，從家庭角度，農(nóng)民仍然擁有對(duì)土地使用權(quán)和相應(yīng)的生產(chǎn)收益權(quán)的訴求。不過，非農(nóng)農(nóng)民的發(fā)展趨勢(shì)是市民化，他們的家人也將離開農(nóng)村。因此，非農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)及其生產(chǎn)收益權(quán)的訴求不強(qiáng)烈，甚至趨于消逝。
第二，非農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)權(quán)及其租金收益權(quán)的訴求強(qiáng)烈。非農(nóng)農(nóng)民不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，現(xiàn)行政策下，他們的承包地流轉(zhuǎn)給他人或組織耕作，非農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其租金收益權(quán)的訴求強(qiáng)烈。
第三，非農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地“退出權(quán)”的訴求非常強(qiáng)烈。所謂“退出權(quán)”，是農(nóng)民有權(quán)退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處置自己在集體土地(承包地和宅基地)以及其他集體財(cái)產(chǎn)中的個(gè)人部分，獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。現(xiàn)行農(nóng)村土地制度沒有賦予農(nóng)民“退出權(quán)”。現(xiàn)行農(nóng)村土地制度規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，可以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、互換等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán); 承包期內(nèi)，全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，可以保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包地交回發(fā)包方;在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。上述規(guī)定要求市民化農(nóng)民白白放棄土地，實(shí)質(zhì)上是剝奪了市民化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這使他們難以舍棄土地，割不斷與農(nóng)村土地的“臍帶”聯(lián)系，形成濃厚的“土地情結(jié)”，阻礙了他們的市民化進(jìn)程。因此，在市民化背景下，“退出權(quán)”是非農(nóng)農(nóng)民的強(qiáng)烈的土地產(chǎn)權(quán)訴求。
3.兼業(yè)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求特點(diǎn)
以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民，他們的土地產(chǎn)權(quán)訴求特點(diǎn)與務(wù)農(nóng)農(nóng)民的相似，即對(duì)土地使用權(quán)和生產(chǎn)收益權(quán)的訴求強(qiáng)烈，對(duì)土地流轉(zhuǎn)權(quán)和租金收益權(quán)的訴求不強(qiáng)烈。以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民，他們的土地產(chǎn)權(quán)訴求與非農(nóng)農(nóng)民相似，但是程度相對(duì)較低，即對(duì)土地的使用權(quán)訴求強(qiáng)度要大于非農(nóng)農(nóng)民，對(duì)土地流轉(zhuǎn)權(quán)及其租金收益權(quán)的訴求強(qiáng)度接近非農(nóng)農(nóng)民，對(duì)“退出權(quán)”的訴求強(qiáng)度要小于非農(nóng)農(nóng)民。究其原因，一方面，以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民還在較小的程度上“兼業(yè)”農(nóng)業(yè);另一方面，他們又具有“去農(nóng)化”傾向。
四、農(nóng)民分化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機(jī)理
(一)一般概括
文獻(xiàn)研究顯示，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村土地制度創(chuàng)新研究薄弱，一個(gè)重要的方法論原因是研究的基本假設(shè)是農(nóng)民務(wù)農(nóng)，一般認(rèn)為進(jìn)城農(nóng)民是“城鄉(xiāng)兩棲人口”，歸屬在農(nóng)村。然而，凝固地看待進(jìn)城農(nóng)民是“城鄉(xiāng)兩棲人口”，歸屬在農(nóng)村，實(shí)際上是假定我國(guó)農(nóng)民不可能徹底分化和市民化。有鑒于此，本文提出了一個(gè)以農(nóng)民分化為假設(shè)前提的分析框架，沿著“農(nóng)民分化—土地功能變化—分化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)訴求變化—農(nóng)村土地制度創(chuàng)新”的邏輯線索，得以揭示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機(jī)理。農(nóng)民分化背景下，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機(jī)理如下:土地是農(nóng)民的重要財(cái)富，對(duì)農(nóng)民具有多種功能，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，土地對(duì)農(nóng)民的功能多樣性和重要性不同。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)民務(wù)農(nóng)，土地是農(nóng)民全部生計(jì)的來(lái)源，土地的生產(chǎn)和生活保障功能十分重要，土地的財(cái)產(chǎn)功能是潛在的，相對(duì)不重要。在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，農(nóng)民發(fā)生了分化，土地對(duì)分化農(nóng)民的功能多樣性和重要性發(fā)生變化，土地的生產(chǎn)和生活保障功能重要性下降，土地的財(cái)產(chǎn)功能重要性上升。農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求是對(duì)土地功能多樣性和重要性的認(rèn)知和反映，是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的依據(jù)。在農(nóng)民分化背景下，土地對(duì)分化農(nóng)民的功能多樣性和重要性發(fā)生了變化，分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求發(fā)生了變化，農(nóng)村土地制度必須適時(shí)創(chuàng)新，才能反映分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求變化，發(fā)揮土地功能的多樣性，保護(hù)分化農(nóng)民的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民分化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
(二)運(yùn)用闡釋
我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)框架形成于20世紀(jì)80年代。我國(guó)農(nóng)村人多地少，改革初期農(nóng)村勞動(dòng)力基本務(wù)農(nóng)，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)的一個(gè)重要前提是土地對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)和生活保障功能最重要。針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代人民公社制度產(chǎn)權(quán)模糊的缺陷，農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新從高度集中的土地產(chǎn)權(quán)中分離出土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地的所有權(quán)仍然由集體經(jīng)濟(jì)組織代表全體成員行使，但是農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括承包權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。由此，一定程度明晰了人民公社的模糊產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展。實(shí)踐證明，“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持”。但是，制度創(chuàng)新不可能一勞永逸，也不會(huì)停息。制度創(chuàng)新源于對(duì)“潛在利潤(rùn)”的追求，核心是產(chǎn)權(quán)界定，反映農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求變化。改革之初，農(nóng)村勞動(dòng)力基本務(wù)農(nóng)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的核心是所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”，實(shí)現(xiàn)“人人有田耕，自己當(dāng)老板”，體現(xiàn)了公平和效率兼顧。在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。政策賦予農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、互換等形式，將承包地流轉(zhuǎn)給他人或組織經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，但是，不能買賣土地所有權(quán)。土地流轉(zhuǎn)權(quán)的賦予適應(yīng)和促進(jìn)了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，也促進(jìn)了工業(yè)化和城市化的發(fā)展。在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)安排滿足了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)要求。但是，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，農(nóng)民分化加劇，尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)市民化趨勢(shì)，農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)安排又逐漸地不適應(yīng)市民化背景下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地產(chǎn)權(quán)訴求，阻礙農(nóng)民徹底分化和市民化。由此，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新再次提上議事日程。在市民化背景下，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的依據(jù)是分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求變化。我國(guó)不同分化類型農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求既有共性，又有個(gè)性。共性是:要求擁有對(duì)農(nóng)村集體土地的共同所有權(quán)和個(gè)人承包權(quán)。個(gè)性是:務(wù)農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)和生產(chǎn)收益權(quán)的訴求強(qiáng)烈，對(duì)土地流轉(zhuǎn)權(quán)和租金收益權(quán)的訴求不強(qiáng)烈; 非農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)和生產(chǎn)收益權(quán)的訴求不強(qiáng)烈甚至趨于消逝，對(duì)土地流轉(zhuǎn)權(quán)和租金收益權(quán)的訴求強(qiáng)烈，尤其是在市民化背景下，非農(nóng)農(nóng)民不滿足于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和租金收益權(quán)，而是希望獲得退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，處置自己在集體土地和其他集體財(cái)產(chǎn)中的個(gè)人部分，獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，即“退出權(quán)”。以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民，其土地產(chǎn)權(quán)訴求與務(wù)農(nóng)農(nóng)民相似;以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民，其土地產(chǎn)權(quán)訴求與非農(nóng)農(nóng)民相似，但是程度相對(duì)較低。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，農(nóng)村土地制度凸顯的產(chǎn)權(quán)缺陷是農(nóng)民沒有“退出權(quán)”。我國(guó)農(nóng)村土地屬于一個(gè)集體范圍內(nèi)的全體成員共同所有，農(nóng)民對(duì)集體土地的權(quán)利是一種“成員權(quán)”，只有作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員時(shí)才擁有權(quán)利，如果“退出”不再是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也就失去了曾經(jīng)擁有的權(quán)利，即所謂“與生俱來(lái)，死不帶走”。一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度沒有賦予農(nóng)民“退出權(quán)”，這是因?yàn)椋谙喈?dāng)長(zhǎng)時(shí)期，農(nóng)民不需要“退出權(quán)”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，城鄉(xiāng)人口隔絕，農(nóng)村勞動(dòng)力務(wù)農(nóng)，農(nóng)民不需要“退出權(quán)”。改革初期，農(nóng)村勞動(dòng)力基本務(wù)農(nóng)，農(nóng)民也不需要“退出權(quán)”。隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。但是，由于城鄉(xiāng)二元制度改革滯后，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力進(jìn)城后受到制度性歧視，只能在城市打工掙錢，不能成為真正的城市人，歸宿在農(nóng)村。如果進(jìn)城農(nóng)民的歸宿在農(nóng)村，土地就是他們的最后保障，他們也就不需要“退出權(quán)”。然而，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的背景下，農(nóng)民進(jìn)城后將“一去不返”。這時(shí)，“退出權(quán)”就成為一個(gè)迫切的產(chǎn)權(quán)訴求，賦予農(nóng)民“退出權(quán)”就成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新的焦點(diǎn)。
作者系華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》 2014年第3期
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