2015年12月，中央經濟工作會議公布了2016年經濟工作五大工作重點，“推動房地產去庫存”為其中之一，“通過加快農民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩定房地產市場；要落實戶籍制度改革方案，允許農業轉移人口等非戶籍人口在就業地落戶，使他們形成在就業地買房或長期租房的預期和需求。”與此同時，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，繼續推動農村土地制度改革，進一步賦予農民對土地的權利。
那么，農村土地制度改革是否能夠有助于三四線城市的房地產大幅去庫存？這是本報告探討的核心問題。
一、農民工購房需求潛力大，支付能力和購房需求不匹配
1、中國房地產庫存量和農民工居住情況形成鮮明對比
由于“四萬億”的刺激，地產投資經歷了2010、2011年連續兩年30%以上的增速，以及2012-2014年10%以上的高增長。在人均住宅超過1套后，從2014年開始銷售變緩，庫存量越積越大。2015年末，住宅待售面積達到4.5億平米，相當于2015年銷售面積40%。而房地產商已購土地開工了的住宅施工面積達到51.2億平米，相當于2015年銷售面積的4.6倍。庫存壓力成為影響房地產企業現金流、繼續投資和購地的阻礙因素，也是整體經濟風險聚集之處。
庫存上升的主要原因在于：按照目前城市常住人口計算，現有住宅總量已能夠滿足戶均一套的水平。但是從結構上看，農民工的住宅擁有比率遠遠低于戶均一套的水平。
2015年，全國農民工數量2.77億，其中本地農民工1.08億，外出農民工1.69億。全部農民工中，在直轄市工作的占8.1%，在省會城市工作占比22.4%，地級市占比34.2%，縣級市占比32.6% 。農民工住宿調查發現，只有8.5%的農民工回近郊農村的家居住，0.95%的農民工在務工地自己購房，所以，總共只有不到10%的農民工居住在自己家里。51.9％住在單位宿舍、工地公棚、生產經營場所，16.7%的農民工也和他人一起租賃房屋居住，以群居形式存在。換一句話說，接近七成的農民工沒有獨立的居住處所。這構成目前城鎮的潛在的住房需求。
城鎮居民消費支出的構成進一步佐證了這一點。根據國務院發展研究中心調研數據， 2015年城鎮家庭人均居住支出4725元，在2.14萬元的人均消費支出中占22%，租賃支出在家庭支出中的占比仍然較低。因此可見，居住支出存在一定的提升潛力。
同時，從農村的教育、醫療設施等公共基礎設施來看，和城鎮配套設施的差異在進一步擴大，客觀上也刺激著農民城鎮買房和安居的需求。2000-2010年，由于適齡兒童人口的減少，教育機構逐漸撤點并校。農村小學減少22.94萬所，減幅52.1%；農村初中減少1.06萬所，減幅超過1/4 。2007年以來，就學距離增大和教學質量下降造成農村學生輟學率的再次上升，家境略好的學生開始選擇縣城小學和縣城中學，其中不少家庭在縣城購置房屋。教育資源是農民工進城買房的一個很大的動力。
2、農民工買房意愿和支付能力形成鮮明對比
從農民工的居住意愿上看，40.2%的農民工希望在務工地所在的城市或城鎮定居下來，18.6%的農民工希望能在家鄉附近的城鎮或城市定居，僅15.6%的農民工希望回農村。由上述數據可以推斷，全國2.77億農民工中有近60%（即1.66億）農民工希望買房在城鎮安定，如果按城鎮的居住水平人均30平米計算，那么這個潛在的住宅需求是50億平米左右，與庫存總量接近。從需求結構上看，40%以上的購房需求是在務工地，也就是工作機會比較豐富的大城市、地級市等。目前中小城鎮早已放開限購，不少地區購房還能獲得戶籍，但從去庫存效果看，并沒有很大作用。
但農民工的收入和城鎮住房的房價之間存在很大的差距。目前，一線城市目前平均房價3.5萬元/平米，二線城市（省會城市）平均房價1.0萬元/平米。如果要購買60平住宅作為2個人的家庭居住，分別需要210萬和60萬；一線城市和房價較高的二線城市，房價相對于農民工收入而言大約為50倍和18倍，購房意愿超過農民工的支付能力。房價較底的二線城市和三線城市以及縣城，房價收入比可以控制在10倍以內的，但僅憑存款也很難達到這樣的購買力。
由于購買力的因素，這些希望在城市定居的農民工只有35.6%愿意購買商品房，44.2%的農民工希望能通過購買經濟適用房和兩限房來實現定居城市，另外12.3%的農民工希望能申請到廉租房（如圖5）。而目前各城鎮都未開放非戶籍人口申請經濟適用房、廉租房和兩限房的權利。從問卷調查中得到的統計數據來看，22.9%的農名工希望政府提供專門給農民工的公寓，20.1%的農名工希望政府放開政策性住房的限制，也有12.6%的農民工希望單位也能為他們繳納住房公積金。可見，購買力是限制農民工購房的一大因素。
因此，從數量上看，農民工住房市場潛力巨大。但是從結構看，農民工購房意愿和支付能力不匹配，這是目前農民工購房難和城市房地產過剩并存的主要原因。
二、農村土地制度改革和市民化福利政策可提高農民工購房意愿
1、已有政策變化在以試點方式往市場化方向發展
國內的農村土地制度改革主要集中在土地流轉制度改革。目前的農村土地按其用途分三種類型：農用地、農村建設用地（包括農民宅基地和鄉鎮建設用地）和農村未用地。農村土地流轉主要包括國家征收由農村集體所有轉變為城市國家所有的一次性和單向性的所有權流轉，和土地使用權的流轉。具體包括：（1）農用地的流轉，即在不改變農村土地性質和用途的前提下，農用地承包主體和經營主體的變動；（2）農村建設用地的流轉，即農村建設用地轉變為城市建設用地，主要涉及農村集體建設用地的出租、出讓、土地入股及農民宅基地流轉等。（3）農用地征用后成為城市建設用地。
（1）農用地的流轉
農地內部流轉不改變土地性質，對流轉出的一方可以增加收入，對轉入一方可以擴大經營規模，提高生產效率，是目前提倡的土地流轉。主要流轉方式有：轉讓、轉包、出租或互換、土地入股、土地信托等等。十八屆三中全會《決定》提出：“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。” 取消非農資本參與農村土地流轉的限制，給現代農業的規模經營創造條件的同時，也給不愿務農的農民帶來更高的土地轉讓價格。
2016年3月24日中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、財政部、農業部印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，通過了對農村承包土地的經營權抵押貸款的試點決定，但仍規定“借款人獲得的承包土地經營權抵押貸款，應主要用于農業生產經營等貸款人認可的合法用途”。
（2）農村建設用地的流轉
由于其集體所有的屬性，農村建設用地無法與城市土地一樣自由流動。農民的宅基地不能自由買賣，城中村和小產權房也一直存在爭議，目前只能出租給外來人口來獲取租金收入，無法做到同地同權同價的出售。十八屆三中全會的《決定》雖然提到“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。但“符合規劃和用途管制前提”字樣暗含著農村建設用地的出讓在實際操作過程中還是受到限制的（雖然抵押擔保可以實施）。根據2015年《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，預計出臺農民住房使用權的抵押貸款試點也只是時間問題。
（3）農用地轉變為建設用地
對土地實行用途管制是全球各國通行的做法。我國《土地管理法》規定，“限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”；2016年4月國土資源“十三五”規劃綱要明確指出“全國適宜穩定利用的耕地保有量在18.65億畝以上”，這是不可逾越的一道紅線。因此，目前農用地流轉為城市建設用地，只可由政府按規劃征收。
但為解決城鎮和工業園區建設用地不足和保護耕地的矛盾，2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，即通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區。
重慶、成都的“地票”試點：2007年國務院批準重慶成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶在城鄉統一建設用地市場方面推出了創新的“地票”制度，即將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，變成符合栽種農作物要求的耕地，經由土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設用地指標，由市國土房管部門發給等量面積建設用地指標憑證。從2008年底成立農村土地交易所以來，截至2013年10月，重慶是累積交易地票11.84萬畝，形成價款237.5億元，已有7.68萬畝地票落地使用。重慶地票的使用主要在于憑票選地和競標成功后的價款抵扣，即在土地競價時并沒有作用。因此參與地票購買的主體主要是政府土地收儲機構和工業企業，開發商參與度較低。而地票的價格也基本穩定在20萬元/畝，這個價格已經帶來了農民復墾的動力，使其充分認識到了農村建設用地的價值。
成都2010年6月跟進設計推行了“地票”制度，但和重慶“地票”制度不同的是，成都規定“國有經營性建設用地（暫不含工業用地）使用權出讓，必須持有相應‘建設用地指標’（俗稱地票），取消繳納相應“建設用地指標保證金”參與競買的方式。”因此，為在土地出讓中有競買權利，開發商爭相購買“地票”，成都地票拍賣價格曾被抬高到76.47萬元/畝。2010年12月，這種“地票”制度被叫停。
2、農村土地流轉制度的市場化改革能提高農民購房能力
目前制約農名工購房的問題有兩個：（1）首付款的籌集。（2）獲得信貸的能力。
在首付款的籌集方面，農村土地流轉是一個解決問題的思路，但農民工對此態度并不積極。數據顯示，73%的農民工希望進城定居后能保留承包地，其中27.2%的人希望能有償流轉，即使給城鎮戶口也僅9.2%的農民工愿意放棄承包地，其中6.6%需要補償。同樣，多數農民工也希望保留宅基地，只有33.3%的人愿意放棄，絕大部分是有償放棄（包括置換城鎮住房）。
由此可見：（1）目前價格下，大部分民工不愿意放棄承包地和宅基地，只有價格的提高才能提高其交易意愿。（2）有27.2%的人希望能有償流轉和11.2%的人希望能入股分紅方式處置，說明如果原有承包地能長期給他們帶來收益，他們還是愿意放棄經營權的。這里也說明了農民工的不安全感，說明城鎮戶口在非養老方面的保障其實是不夠的。所以提高農民工的社會保障水平也是促使其放棄土地的重要動力。（3）相對而言，愿意放棄宅基地的比例較高。
調查顯示，目前農民工家庭在農村的宅基地面積平均為0.77畝，住宅建筑面積平均為132平方米，住宅價值平均為7.67萬元，比全國農村居民家庭平均住宅價值高2.84萬元。如果以宅基地的復墾作為地票標的出售。按照重慶地票的價格20萬元/畝；平均每戶復墾換地票可得收入約15萬元，相當于70平米住宅的三成首付。
從統計數據來看，目前各城市的土地價格/房價多集中在0.4-0.6之間，重慶的比值在0.45。如果按照重慶對地票的定價，即地票價格/土地價格在0.1左右，或者地票價格與房價的比例在4.2%左右時，復墾宅基地出售可以負擔得起70平左右的房子的首付，高于這個比例則可負擔起更大面積住宅首付。
在信貸方面，目前的困難之處在于農民工收入的不穩定性。如果能將農用地的轉承包、入股方式獲得分紅等收入作為農民工的一個穩定收入來源來評估，并作為貸款的依據。那么農民的住宅貸款也將具有可操作性。2015年《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》就是將農用地的轉承包、入股分紅收入作為一個穩定收入來源給予信貸支持。
按目前農民工收入水平計算，如果銀行能給予農民工抵押貸款，農民工的收入支付還款也是風險較大。以重慶為例，70平米住宅的7成房貸約35萬，月供在1700元，如果能申請公積金貸款，每月月供1523元。對于重慶這樣的2014年家庭月人均可支配收入在2100元左右的城市，1700相當于一個家庭27%的月收入，而重慶2014年家庭月均支出在4544元，再支付月供正好“月光”。農民工家庭收入一般低于城鎮居民家庭，因此預計鮮有家庭會敢于嘗試。從房價收入比看，重慶處于二線城市的中游水平，并不算高，但即便是這樣，農民工買房還貸的壓力也是很大的。
如果考慮農地的出租來補貼收入，江浙地區農地流轉價格多在700-1000元/畝，戶均土地面積在10畝左右，每年的流轉收入可達7000-10000元，能在一定程度上補充收入、提高農民買房支付能力，而農地流轉的市場化帶來價格提高更將給農戶收入保障。對銀行來說，農地的自由流轉也是開展農村承包土地的經營權抵押貸款的基礎。因此，將農民工納入公積金系統，以及支持農村土地流轉是提高農民工住宅購買力的現實途徑。
3、農民工市民化也將提高農民購房意愿，但需要大量的財政投入
另外，政府提供保障性住房以降低農民工購房成本也是去庫存的一個方法。從農民工意愿調查來看，44.2%的農民工希望購買兩限房或經濟適用房實現定居城市（見圖4），而國內各級政府的保障房建設已持續多年，2015年，福州市政府又率先提出購買商品房作為保障性住房。而目前限制其購買經濟適用房和兩限房的便是戶籍制度。因此，農民工的市民化（獲得戶籍及其所保障的社保福利）成為提高農民工購房能力的一種手段。
近年來，多數的農民轉市民戶籍是通過“以承包地換股、換租、換保障”的方式進行，但這種方式只能解決承包地在城市周邊的少數農民工需求；況且，愿意有償或無償放棄承包地的農民占比不超過10%。相比之下，拿宅基地換城里住宅是更能接受的方式，從農民工目前的意愿來看，20%以上愿意直接置換，其次為有償轉讓和給城市戶口（如表1）。但這個方法仍主要適用于近郊農民，因為目前宅基地復墾指標拿來批城鎮建設用地的試點主要在同一個城市里。20%的農民工為鄉外縣內農民工，8.5%為鄉外從業回家居住，因此還有10%以上的農民工是住在城里非自己的房子中的，按照這個比例換算，相當于2775萬農民工可以通過宅基地換戶口和城里住宅的方式轉移到城鎮。若按人均30平米的標準安置，則可去化8億多平米住宅，且多集中在小城市和縣城，這些是地產庫存最大的地方。因此如果能推行，這是地產去庫存的一個立竿見影的方法。
但提供保障房優惠和提供宅基地換城鎮住宅這兩個方法實施的困難在于：（1）政府需墊錢購置開發商庫存作為農民工的安置房，要在復墾完畢合格后，用這些土地的數量指標出讓了近郊有需求的土地后才能將資金回籠。在目前地產進入收縮周期時土地出讓在價錢和時間上都較難把握。（2）對于宅基地換購，如何組織這些散落的宅基地復墾、如何平衡宅基地所在的村和批復作為城鎮建設用地的地方的利益，是另一個問題。
4、部分省市直接補貼農民買房的方式已帶來去庫存效果
在財政實力較強的城鎮，已出現不少政府直接補貼農民購房的案例（見表2）。如四川眉山，2015年5月開始購房補貼以來，刺激農民工購房近3萬套，占購房總數的7成。
三、結論及政策建議
總體而言，農民工中留在城市定居意愿較強，其中一部分人希望擁有自己的住宅，但交易數據表明，城市地產放開限購后，他們的購房比例并沒有明顯上升，主要受制于收入水平和支付能力。低收入和信貸、社保方面的平等權力缺失，增加了其購買房產的難度。因此，政府要鼓勵農民工買房可以從土地流轉制度改革、提供信貸、保障房等市民待遇入手，提高農民工的購房意愿和支付能力。
（1）推動農村土地制度改革，特別是宅基地的變現和農用地流轉。設計宅基地的變現途徑以及“地票”的跨區域流通，使得跨省流動的農民工可以通過出讓宅基地使用權獲得的收入來支付城鎮購房的房款。
（2）給購房農民工提供戶籍的同時，給他們與市民同等的教育、醫療和養老保險等社會保障，并在購買兩限房、經濟適用房方面予以他們和市民同等待遇，在購房信貸方面，讓農民工和市民一樣，享有公積金貸款的相應權力，從而提高農民工的購房能力。
作者單位:國泰君安
中國鄉村發現網轉自：首席經濟學家論壇
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