2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公布了2016年經(jīng)濟(jì)工作五大工作重點(diǎn)，“推動(dòng)房地產(chǎn)去庫(kù)存”為其中之一，“通過(guò)加快農(nóng)民工市民化，擴(kuò)大有效需求，打通供需通道，消化庫(kù)存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)；要落實(shí)戶籍制度改革方案，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長(zhǎng)期租房的預(yù)期和需求。”與此同時(shí)，十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，進(jìn)一步賦予農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利。
那么，農(nóng)村土地制度改革是否能夠有助于三四線城市的房地產(chǎn)大幅去庫(kù)存？這是本報(bào)告探討的核心問(wèn)題。
一、農(nóng)民工購(gòu)房需求潛力大，支付能力和購(gòu)房需求不匹配
1、中國(guó)房地產(chǎn)庫(kù)存量和農(nóng)民工居住情況形成鮮明對(duì)比
由于“四萬(wàn)億”的刺激，地產(chǎn)投資經(jīng)歷了2010、2011年連續(xù)兩年30%以上的增速，以及2012-2014年10%以上的高增長(zhǎng)。在人均住宅超過(guò)1套后，從2014年開(kāi)始銷售變緩，庫(kù)存量越積越大。2015年末，住宅待售面積達(dá)到4.5億平米，相當(dāng)于2015年銷售面積40%。而房地產(chǎn)商已購(gòu)?fù)恋亻_(kāi)工了的住宅施工面積達(dá)到51.2億平米，相當(dāng)于2015年銷售面積的4.6倍。庫(kù)存壓力成為影響房地產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)金流、繼續(xù)投資和購(gòu)地的阻礙因素，也是整體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)聚集之處。
庫(kù)存上升的主要原因在于：按照目前城市常住人口計(jì)算，現(xiàn)有住宅總量已能夠滿足戶均一套的水平。但是從結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)民工的住宅擁有比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于戶均一套的水平。
2015年，全國(guó)農(nóng)民工數(shù)量2.77億，其中本地農(nóng)民工1.08億，外出農(nóng)民工1.69億。全部農(nóng)民工中，在直轄市工作的占8.1%，在省會(huì)城市工作占比22.4%，地級(jí)市占比34.2%，縣級(jí)市占比32.6% 。農(nóng)民工住宿調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有8.5%的農(nóng)民工回近郊農(nóng)村的家居住，0.95%的農(nóng)民工在務(wù)工地自己購(gòu)房，所以，總共只有不到10%的農(nóng)民工居住在自己家里。51.9％住在單位宿舍、工地公棚、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，16.7%的農(nóng)民工也和他人一起租賃房屋居住，以群居形式存在。換一句話說(shuō)，接近七成的農(nóng)民工沒(méi)有獨(dú)立的居住處所。這構(gòu)成目前城鎮(zhèn)的潛在的住房需求。
城鎮(zhèn)居民消費(fèi)支出的構(gòu)成進(jìn)一步佐證了這一點(diǎn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)研數(shù)據(jù)， 2015年城鎮(zhèn)家庭人均居住支出4725元，在2.14萬(wàn)元的人均消費(fèi)支出中占22%，租賃支出在家庭支出中的占比仍然較低。因此可見(jiàn)，居住支出存在一定的提升潛力。
同時(shí)，從農(nóng)村的教育、醫(yī)療設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，和城鎮(zhèn)配套設(shè)施的差異在進(jìn)一步擴(kuò)大，客觀上也刺激著農(nóng)民城鎮(zhèn)買房和安居的需求。2000-2010年，由于適齡兒童人口的減少，教育機(jī)構(gòu)逐漸撤點(diǎn)并校。農(nóng)村小學(xué)減少22.94萬(wàn)所，減幅52.1%；農(nóng)村初中減少1.06萬(wàn)所，減幅超過(guò)1/4 。2007年以來(lái)，就學(xué)距離增大和教學(xué)質(zhì)量下降造成農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)率的再次上升，家境略好的學(xué)生開(kāi)始選擇縣城小學(xué)和縣城中學(xué)，其中不少家庭在縣城購(gòu)置房屋。教育資源是農(nóng)民工進(jìn)城買房的一個(gè)很大的動(dòng)力。
2、農(nóng)民工買房意愿和支付能力形成鮮明對(duì)比
從農(nóng)民工的居住意愿上看，40.2%的農(nóng)民工希望在務(wù)工地所在的城市或城鎮(zhèn)定居下來(lái)，18.6%的農(nóng)民工希望能在家鄉(xiāng)附近的城鎮(zhèn)或城市定居，僅15.6%的農(nóng)民工希望回農(nóng)村。由上述數(shù)據(jù)可以推斷，全國(guó)2.77億農(nóng)民工中有近60%（即1.66億）農(nóng)民工希望買房在城鎮(zhèn)安定，如果按城鎮(zhèn)的居住水平人均30平米計(jì)算，那么這個(gè)潛在的住宅需求是50億平米左右，與庫(kù)存總量接近。從需求結(jié)構(gòu)上看，40%以上的購(gòu)房需求是在務(wù)工地，也就是工作機(jī)會(huì)比較豐富的大城市、地級(jí)市等。目前中小城鎮(zhèn)早已放開(kāi)限購(gòu)，不少地區(qū)購(gòu)房還能獲得戶籍，但從去庫(kù)存效果看，并沒(méi)有很大作用。
但農(nóng)民工的收入和城鎮(zhèn)住房的房?jī)r(jià)之間存在很大的差距。目前，一線城市目前平均房?jī)r(jià)3.5萬(wàn)元/平米，二線城市（省會(huì)城市）平均房?jī)r(jià)1.0萬(wàn)元/平米。如果要購(gòu)買60平住宅作為2個(gè)人的家庭居住，分別需要210萬(wàn)和60萬(wàn)；一線城市和房?jī)r(jià)較高的二線城市，房?jī)r(jià)相對(duì)于農(nóng)民工收入而言大約為50倍和18倍，購(gòu)房意愿超過(guò)農(nóng)民工的支付能力。房?jī)r(jià)較底的二線城市和三線城市以及縣城，房?jī)r(jià)收入比可以控制在10倍以內(nèi)的，但僅憑存款也很難達(dá)到這樣的購(gòu)買力。
由于購(gòu)買力的因素，這些希望在城市定居的農(nóng)民工只有35.6%愿意購(gòu)買商品房，44.2%的農(nóng)民工希望能通過(guò)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房來(lái)實(shí)現(xiàn)定居城市，另外12.3%的農(nóng)民工希望能申請(qǐng)到廉租房（如圖5）。而目前各城鎮(zhèn)都未開(kāi)放非戶籍人口申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和兩限房的權(quán)利。從問(wèn)卷調(diào)查中得到的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，22.9%的農(nóng)名工希望政府提供專門(mén)給農(nóng)民工的公寓，20.1%的農(nóng)名工希望政府放開(kāi)政策性住房的限制，也有12.6%的農(nóng)民工希望單位也能為他們繳納住房公積金。可見(jiàn)，購(gòu)買力是限制農(nóng)民工購(gòu)房的一大因素。
因此，從數(shù)量上看，農(nóng)民工住房市場(chǎng)潛力巨大。但是從結(jié)構(gòu)看，農(nóng)民工購(gòu)房意愿和支付能力不匹配，這是目前農(nóng)民工購(gòu)房難和城市房地產(chǎn)過(guò)剩并存的主要原因。
二、農(nóng)村土地制度改革和市民化福利政策可提高農(nóng)民工購(gòu)房意愿
1、已有政策變化在以試點(diǎn)方式往市場(chǎng)化方向發(fā)展
國(guó)內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革主要集中在土地流轉(zhuǎn)制度改革。目前的農(nóng)村土地按其用途分三種類型：農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地（包括農(nóng)民宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地）和農(nóng)村未用地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要包括國(guó)家征收由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)家所有的一次性和單向性的所有權(quán)流轉(zhuǎn)，和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。具體包括：（1）農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，即在不改變農(nóng)村土地性質(zhì)和用途的前提下，農(nóng)用地承包主體和經(jīng)營(yíng)主體的變動(dòng)；（2）農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，即農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，主要涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地的出租、出讓、土地入股及農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)等。（3）農(nóng)用地征用后成為城市建設(shè)用地。
（1）農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)
農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)不改變土地性質(zhì)，對(duì)流轉(zhuǎn)出的一方可以增加收入，對(duì)轉(zhuǎn)入一方可以擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高生產(chǎn)效率，是目前提倡的土地流轉(zhuǎn)。主要流轉(zhuǎn)方式有：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租或互換、土地入股、土地信托等等。十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。”“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。” 取消非農(nóng)資本參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制，給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件的同時(shí)，也給不愿務(wù)農(nóng)的農(nóng)民帶來(lái)更高的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。
2016年3月24日中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，通過(guò)了對(duì)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)決定，但仍規(guī)定“借款人獲得的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等貸款人認(rèn)可的合法用途”。
（2）農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)
由于其集體所有的屬性，農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o法與城市土地一樣自由流動(dòng)。農(nóng)民的宅基地不能自由買賣，城中村和小產(chǎn)權(quán)房也一直存在爭(zhēng)議，目前只能出租給外來(lái)人口來(lái)獲取租金收入，無(wú)法做到同地同權(quán)同價(jià)的出售。十八屆三中全會(huì)的《決定》雖然提到“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。但“符合規(guī)劃和用途管制前提”字樣暗含著農(nóng)村建設(shè)用地的出讓在實(shí)際操作過(guò)程中還是受到限制的（雖然抵押擔(dān)保可以實(shí)施）。根據(jù)2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，預(yù)計(jì)出臺(tái)農(nóng)民住房使用權(quán)的抵押貸款試點(diǎn)也只是時(shí)間問(wèn)題。
（3）農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地
對(duì)土地實(shí)行用途管制是全球各國(guó)通行的做法。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，“限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”；2016年4月國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要明確指出“全國(guó)適宜穩(wěn)定利用的耕地保有量在18.65億畝以上”，這是不可逾越的一道紅線。因此，目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，只可由政府按規(guī)劃征收。
但為解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足和保護(hù)耕地的矛盾，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，即通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)。
重慶、成都的“地票”試點(diǎn)：2007年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重慶成為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)方面推出了創(chuàng)新的“地票”制度，即將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，由市國(guó)土房管部門(mén)發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證。從2008年底成立農(nóng)村土地交易所以來(lái)，截至2013年10月，重慶是累積交易地票11.84萬(wàn)畝，形成價(jià)款237.5億元，已有7.68萬(wàn)畝地票落地使用。重慶地票的使用主要在于憑票選地和競(jìng)標(biāo)成功后的價(jià)款抵扣，即在土地競(jìng)價(jià)時(shí)并沒(méi)有作用。因此參與地票購(gòu)買的主體主要是政府土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)和工業(yè)企業(yè)，開(kāi)發(fā)商參與度較低。而地票的價(jià)格也基本穩(wěn)定在20萬(wàn)元/畝，這個(gè)價(jià)格已經(jīng)帶來(lái)了農(nóng)民復(fù)墾的動(dòng)力，使其充分認(rèn)識(shí)到了農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值。
成都2010年6月跟進(jìn)設(shè)計(jì)推行了“地票”制度，但和重慶“地票”制度不同的是，成都規(guī)定“國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（暫不含工業(yè)用地）使用權(quán)出讓，必須持有相應(yīng)‘建設(shè)用地指標(biāo)’（俗稱地票），取消繳納相應(yīng)“建設(shè)用地指標(biāo)保證金”參與競(jìng)買的方式。”因此，為在土地出讓中有競(jìng)買權(quán)利，開(kāi)發(fā)商爭(zhēng)相購(gòu)買“地票”，成都地票拍賣價(jià)格曾被抬高到76.47萬(wàn)元/畝。2010年12月，這種“地票”制度被叫停。
2、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的市場(chǎng)化改革能提高農(nóng)民購(gòu)房能力
目前制約農(nóng)名工購(gòu)房的問(wèn)題有兩個(gè)：（1）首付款的籌集。（2）獲得信貸的能力。
在首付款的籌集方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)解決問(wèn)題的思路，但農(nóng)民工對(duì)此態(tài)度并不積極。數(shù)據(jù)顯示，73%的農(nóng)民工希望進(jìn)城定居后能保留承包地，其中27.2%的人希望能有償流轉(zhuǎn)，即使給城鎮(zhèn)戶口也僅9.2%的農(nóng)民工愿意放棄承包地，其中6.6%需要補(bǔ)償。同樣，多數(shù)農(nóng)民工也希望保留宅基地，只有33.3%的人愿意放棄，絕大部分是有償放棄（包括置換城鎮(zhèn)住房）。
由此可見(jiàn)：（1）目前價(jià)格下，大部分民工不愿意放棄承包地和宅基地，只有價(jià)格的提高才能提高其交易意愿。（2）有27.2%的人希望能有償流轉(zhuǎn)和11.2%的人希望能入股分紅方式處置，說(shuō)明如果原有承包地能長(zhǎng)期給他們帶來(lái)收益，他們還是愿意放棄經(jīng)營(yíng)權(quán)的。這里也說(shuō)明了農(nóng)民工的不安全感，說(shuō)明城鎮(zhèn)戶口在非養(yǎng)老方面的保障其實(shí)是不夠的。所以提高農(nóng)民工的社會(huì)保障水平也是促使其放棄土地的重要?jiǎng)恿Α＃?）相對(duì)而言，愿意放棄宅基地的比例較高。
調(diào)查顯示，目前農(nóng)民工家庭在農(nóng)村的宅基地面積平均為0.77畝，住宅建筑面積平均為132平方米，住宅價(jià)值平均為7.67萬(wàn)元，比全國(guó)農(nóng)村居民家庭平均住宅價(jià)值高2.84萬(wàn)元。如果以宅基地的復(fù)墾作為地票標(biāo)的出售。按照重慶地票的價(jià)格20萬(wàn)元/畝；平均每戶復(fù)墾換地票可得收入約15萬(wàn)元，相當(dāng)于70平米住宅的三成首付。
從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，目前各城市的土地價(jià)格/房?jī)r(jià)多集中在0.4-0.6之間，重慶的比值在0.45。如果按照重慶對(duì)地票的定價(jià)，即地票價(jià)格/土地價(jià)格在0.1左右，或者地票價(jià)格與房?jī)r(jià)的比例在4.2%左右時(shí)，復(fù)墾宅基地出售可以負(fù)擔(dān)得起70平左右的房子的首付，高于這個(gè)比例則可負(fù)擔(dān)起更大面積住宅首付。
在信貸方面，目前的困難之處在于農(nóng)民工收入的不穩(wěn)定性。如果能將農(nóng)用地的轉(zhuǎn)承包、入股方式獲得分紅等收入作為農(nóng)民工的一個(gè)穩(wěn)定收入來(lái)源來(lái)評(píng)估，并作為貸款的依據(jù)。那么農(nóng)民的住宅貸款也將具有可操作性。2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》就是將農(nóng)用地的轉(zhuǎn)承包、入股分紅收入作為一個(gè)穩(wěn)定收入來(lái)源給予信貸支持。
按目前農(nóng)民工收入水平計(jì)算，如果銀行能給予農(nóng)民工抵押貸款，農(nóng)民工的收入支付還款也是風(fēng)險(xiǎn)較大。以重慶為例，70平米住宅的7成房貸約35萬(wàn)，月供在1700元，如果能申請(qǐng)公積金貸款，每月月供1523元。對(duì)于重慶這樣的2014年家庭月人均可支配收入在2100元左右的城市，1700相當(dāng)于一個(gè)家庭27%的月收入，而重慶2014年家庭月均支出在4544元，再支付月供正好“月光”。農(nóng)民工家庭收入一般低于城鎮(zhèn)居民家庭，因此預(yù)計(jì)鮮有家庭會(huì)敢于嘗試。從房?jī)r(jià)收入比看，重慶處于二線城市的中游水平，并不算高，但即便是這樣，農(nóng)民工買房還貸的壓力也是很大的。
如果考慮農(nóng)地的出租來(lái)補(bǔ)貼收入，江浙地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格多在700-1000元/畝，戶均土地面積在10畝左右，每年的流轉(zhuǎn)收入可達(dá)7000-10000元，能在一定程度上補(bǔ)充收入、提高農(nóng)民買房支付能力，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化帶來(lái)價(jià)格提高更將給農(nóng)戶收入保障。對(duì)銀行來(lái)說(shuō)，農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)也是開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ)。因此，將農(nóng)民工納入公積金系統(tǒng)，以及支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是提高農(nóng)民工住宅購(gòu)買力的現(xiàn)實(shí)途徑。
3、農(nóng)民工市民化也將提高農(nóng)民購(gòu)房意愿，但需要大量的財(cái)政投入
另外，政府提供保障性住房以降低農(nóng)民工購(gòu)房成本也是去庫(kù)存的一個(gè)方法。從農(nóng)民工意愿調(diào)查來(lái)看，44.2%的農(nóng)民工希望購(gòu)買兩限房或經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)現(xiàn)定居城市（見(jiàn)圖4），而國(guó)內(nèi)各級(jí)政府的保障房建設(shè)已持續(xù)多年，2015年，福州市政府又率先提出購(gòu)買商品房作為保障性住房。而目前限制其購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房的便是戶籍制度。因此，農(nóng)民工的市民化（獲得戶籍及其所保障的社保福利）成為提高農(nóng)民工購(gòu)房能力的一種手段。
近年來(lái)，多數(shù)的農(nóng)民轉(zhuǎn)市民戶籍是通過(guò)“以承包地?fù)Q股、換租、換保障”的方式進(jìn)行，但這種方式只能解決承包地在城市周邊的少數(shù)農(nóng)民工需求；況且，愿意有償或無(wú)償放棄承包地的農(nóng)民占比不超過(guò)10%。相比之下，拿宅基地?fù)Q城里住宅是更能接受的方式，從農(nóng)民工目前的意愿來(lái)看，20%以上愿意直接置換，其次為有償轉(zhuǎn)讓和給城市戶口（如表1）。但這個(gè)方法仍主要適用于近郊農(nóng)民，因?yàn)槟壳罢貜?fù)墾指標(biāo)拿來(lái)批城鎮(zhèn)建設(shè)用地的試點(diǎn)主要在同一個(gè)城市里。20%的農(nóng)民工為鄉(xiāng)外縣內(nèi)農(nóng)民工，8.5%為鄉(xiāng)外從業(yè)回家居住，因此還有10%以上的農(nóng)民工是住在城里非自己的房子中的，按照這個(gè)比例換算，相當(dāng)于2775萬(wàn)農(nóng)民工可以通過(guò)宅基地?fù)Q戶口和城里住宅的方式轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。若按人均30平米的標(biāo)準(zhǔn)安置，則可去化8億多平米住宅，且多集中在小城市和縣城，這些是地產(chǎn)庫(kù)存最大的地方。因此如果能推行，這是地產(chǎn)去庫(kù)存的一個(gè)立竿見(jiàn)影的方法。
但提供保障房?jī)?yōu)惠和提供宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住宅這兩個(gè)方法實(shí)施的困難在于：（1）政府需墊錢購(gòu)置開(kāi)發(fā)商庫(kù)存作為農(nóng)民工的安置房，要在復(fù)墾完畢合格后，用這些土地的數(shù)量指標(biāo)出讓了近郊有需求的土地后才能將資金回籠。在目前地產(chǎn)進(jìn)入收縮周期時(shí)土地出讓在價(jià)錢和時(shí)間上都較難把握。（2）對(duì)于宅基地?fù)Q購(gòu)，如何組織這些散落的宅基地復(fù)墾、如何平衡宅基地所在的村和批復(fù)作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的地方的利益，是另一個(gè)問(wèn)題。
4、部分省市直接補(bǔ)貼農(nóng)民買房的方式已帶來(lái)去庫(kù)存效果
在財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的城鎮(zhèn)，已出現(xiàn)不少政府直接補(bǔ)貼農(nóng)民購(gòu)房的案例（見(jiàn)表2）。如四川眉山，2015年5月開(kāi)始購(gòu)房補(bǔ)貼以來(lái)，刺激農(nóng)民工購(gòu)房近3萬(wàn)套，占購(gòu)房總數(shù)的7成。
三、結(jié)論及政策建議
總體而言，農(nóng)民工中留在城市定居意愿較強(qiáng)，其中一部分人希望擁有自己的住宅，但交易數(shù)據(jù)表明，城市地產(chǎn)放開(kāi)限購(gòu)后，他們的購(gòu)房比例并沒(méi)有明顯上升，主要受制于收入水平和支付能力。低收入和信貸、社保方面的平等權(quán)力缺失，增加了其購(gòu)買房產(chǎn)的難度。因此，政府要鼓勵(lì)農(nóng)民工買房可以從土地流轉(zhuǎn)制度改革、提供信貸、保障房等市民待遇入手，提高農(nóng)民工的購(gòu)房意愿和支付能力。
（1）推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，特別是宅基地的變現(xiàn)和農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。設(shè)計(jì)宅基地的變現(xiàn)途徑以及“地票”的跨區(qū)域流通，使得跨省流動(dòng)的農(nóng)民工可以通過(guò)出讓宅基地使用權(quán)獲得的收入來(lái)支付城鎮(zhèn)購(gòu)房的房款。
（2）給購(gòu)房農(nóng)民工提供戶籍的同時(shí)，給他們與市民同等的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障，并在購(gòu)買兩限房、經(jīng)濟(jì)適用房方面予以他們和市民同等待遇，在購(gòu)房信貸方面，讓農(nóng)民工和市民一樣，享有公積金貸款的相應(yīng)權(quán)力，從而提高農(nóng)民工的購(gòu)房能力。
作者單位:國(guó)泰君安
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇
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