《深化農村改革綜合性實施方案》提出：“抓緊修改有關法律，落實中央關于穩定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案。”按照時間計算，第二輪承包期最早的將于2023年到期，絕大部分地方將于2027年到期。二輪承包期滿后如何延包，是改革和完善我國農村土地承包經營制度面臨的重大課題，其中最核心的爭議問題是兩個：一是延包時是否對原有承包地塊進行調整；二是延包的承包期限如何設定。這些問題關系到對中央“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”重大決策的理解和落實，也是貫徹落實中央提出的“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”的“三權分置”改革舉措的基礎工作，需要抓緊研究并提早安排。
一、延包應否調整承包地塊
（一）爭議觀點
調查發現，無論是政府官員、專家學者還是承包農戶，對于二輪承包期屆滿后的延包是否應當調整承包地塊，均存在幾種截然不同的意見，代表性觀點有4種：
第一種觀點認為，為了穩定承包關系和落實中央“長久不變”的政策，應采取原地延包方式，繼續由原農戶按照現有地塊和面積承包，不調整承包地。
第二種觀點認為，經過了30年的第二輪承包期，一方面，因為出生、死亡、進城落戶等原因，農村集體經濟組織人員數量和結構都發生了較大變化；另一方面，因為征地、農村土地整治等原因，原有耕地數量也發生了很大變化。由于在二輪承包期內實行“生不增、死不減”政策，二輪承包期結束時農戶間土地承包數量不均的矛盾已經積累到了一定程度，基于公平考慮，延包時應該按照當時人員和土地情況調整后重新分配，如此才能讓農民集體成員公平地取得土地保障。
第三種觀點較為折中，認為從穩定農村承包關系和落實中央“長久不變”重大決策的角度考慮，在二輪承包期限屆滿時原則上應當由原承包農戶按照現有地塊和面積承包，不做調整。但基于公平考慮也應當對少數個別情況允許進行適當調整，例如對于農業稅費取消前自動放棄承包地或者因為欠繳稅費而被收回了承包地并且后來一直沒有再分配承包地的人員，在延包時應當予以調整，給這部分人員分配承包地。
第四種觀點則認為，由于各個地方人地關系變化的情況不盡一致，在二輪承包期內是否嚴格執行“增人不增地、減人不減地”政策的情況也不盡相同，在二輪承包期限屆滿時應當允許各個地方從實際情形出發自行決定，充分尊重農民集體的自主決策權，立法不必強求一律。
（二）背后的價值沖突
二輪承包期限屆滿后的延包是否調整承包地的爭議，事實上是30年的二輪承包期內是否調整承包地問題的延續，所面臨的利益決策在本質上是一致的：都體現了基于效率需求的穩定農戶土地承包經營權與基于公平需求的“平均地權”之間的博弈。
為了穩定承包關系、鼓勵農民土地投資，自第二輪承包期開始后，中央文件即要求實行“增人不增地、減人不減地”政策。但是調查發現，這一“30年不變”政策在實踐執行中遭遇了挑戰，穩定承包關系的要求與因人口增減帶來的平均分配承包地的要求之間不時產生對抗：承包地是無償分配給農民的一份福利保障，發包之時基本上是按人頭平均分配，一段時期之后，因為人口的出生和死亡、娶進嫁出等，不同家庭的人口結構和數量都會發生變化，不可避免地會出現一些家庭占有的承包地與其人員數量嚴重不匹配的情形，畸多畸少都有可能。此時如果不調整承包地，農民集體成員對集體土地的公平占有狀態必將被打破。尤其是一些家庭新增的人口沒有承包地份額，這些新增人口的社會保障負擔就會分攤到這個家庭的其他成員身上。與此同時，“外嫁女”、“入贅婿”等的土地權益保障問題也會隨之產生。但如果在承包期內調整承包地，又會與土地承包經營權的物權屬性相沖突，不利于穩定承包關系和保護承包人的土地權益，也不利于經營者形成穩定預期增加土地投資。因此，雖然中央一直強調要穩定承包關系，但隨著時間的推移和農民集體成員數量的增減，家庭成員數量發生變化，農戶之間的利益沖突不斷挑戰承包關系的穩定：家庭成員增加的農戶基于對“集體所有就是人人有份”的樸素認識和公平訴求而要求調整承包地，家庭成員數量不變或者數量減少的農戶則主張保持穩定并不同意調整。貴州省湄潭縣于1987年就開始實施“增人不增地、減人不減地”試驗并嚴格執行，27年后學者的民意調查則表明：93%的被調查者同意按人口進行土地再分配。[1]即便是在1992年便開始實施土地股份合作的廣東省佛山市南海區，這種人口變動與集體土地權益之間的矛盾一樣不可避免。因此，雖然法律和政策都明確要求在二輪承包的30年承包期內不調整承包地，但一些地方通過農民集體表決等不同形式而私自調整承包地的情形并不少見。法律和政策的實施遭遇了挑戰。
由此可見，是否調整并非是簡單的對錯問題，而是反映了不同的價值考量和利益平衡：不調整，是基于穩定現有農戶土地權益和提升土地經營效率的考慮；調整，是基于農民對“集體所有就是人人有份”的樸素認識而產生的土地權益共享的公平訴求。
（三）方案選擇
改革爭議無法避免，任何一種改革方案也都不可能完美無瑕沒有任何反對聲音，因此，改革方案設計必須既充分尊重我國國情又符合現代法治理念和現代產權制度的要求，在權衡利弊的基礎上做出最優的選擇。
“有恒產者有恒心”這一亙古不變的真理是支撐現代物權制度的基本理念之一，明晰而有保障的產權也是現代產權制度和市場經濟的基本要求。回顧我國土地承包經營制度近四十年來的發展歷程，也是逐步向這一方向推進的，“逐步穩定承包關系并延長承包期”的發展脈絡十分明顯：1984年中央確定第一輪承包期為15年，在承包期內執行“大穩定、小調整”原則；1993年中央決定耕地承包期再延長30年不變，并提倡“增人不增地、減人不減地”，2002年頒布的《農村土地承包法》則對這一政策予以法律確認；1997年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》明確強調“集體土地實行家庭承包經營，是一項長期不變的政策”；2008年十七屆三中全會的決定進一步指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”因此，回顧中央不同時期的土地承包經營政策，從“15年不變”到“30年不變”到“長期不變”再到“長久不變”，這一清晰的發展脈絡凸顯了黨中央穩定農村土地承包關系的決心,也使得農戶的土地承包權益越來越明晰和穩定。雖然這一政策的實施一直伴隨著不同的聲音和挑戰，但其在提高農業生產效率和保障農民土地權益方面的成效顯著。
因此，中央關于“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”的重大決策是我國農村土地承包經營制度正確的發展方向，既順應建立現代產權制度和促進農業現代化的要求，也是對我國農村土地承包經營領域偉大實踐的經驗總結，是我國在堅守土地公有制底線的前提下農業經營制度的最優安排。同時，這一重大決策也為我們解決上述價值沖突指明了方向：在二輪承包期限屆滿時必須繼續維持原有承包關系穩定，原則上不調整承包地；當務之急，是在繼續維持原有承包關系穩定的同時妥善平衡好各種利益關系，在效率優先的基礎上兼顧“無地”或“少地”農戶的公平訴求。
如果在此次二輪承包期屆滿后完全不調整承包地，繼續在二輪承包的基礎上原地延包，隨之而來的挑戰是：
第一，在二輪承包期間新出生的人口、二輪承包時或者承包期內放棄了（自愿交回了）承包地的農戶，均沒有機會取得承包地，因為全國各地尚留有機動地的集體為數極少，而且耕地數量總體上是在減少。在尚沒有實現城鄉一體化的社會保障制度之前，這部分人的生存保障問題如何解決？其公平訴求如何滿足？考慮到在二輪承包期限內“30年不變”政策在實施中積累的矛盾和遇到的挑戰，二輪承包期限屆滿后的延包如果既不調整分配方案，又不能解決這部分人的利益訴求，其實施必將面臨更大的阻力。
第二，如果不調整地塊，那些在二輪承包期內轉為城鎮戶籍從而喪失了農民集體成員資格的人員，雖然按照當前政策其有權保留土地承包經營權，但在二輪承包期屆滿時其承包地如何處理？是收回還是讓其繼續延包？顯然，從集體所有的內涵上分析，這部分人已經喪失了集體成員資格，不應該再享有承包的資格，讓其繼續進行新一輪的延包，沒有理論依據。這也就意味著在二輪承包期限屆滿時從法理上考慮這部分人的承包地必須收回。那么收回后的承包地如何處理？
第三，如果在延包時完全不調整承包地，那么無論延包是否設定承包期限、期限多長，都會形成人地關系的徹底固化局面，因為即便下一輪延包設定期限，承包戶也可以合理期待新一輪承包期滿后仍然在不調整地塊的基礎上原地延包，那么，延包是否設定承包期也就意義不大了，農戶的土地承包經營權也就事實上實現了真正的“長久不變”。因此，是否調整承包地的問題也需要和是否以及如何設定期限的問題一體考慮。
解決上述問題的基本思路應是：第一，維持原有承包關系穩定的基本方向不能動搖，因此，在二輪承包期限屆滿后的延包中，除極少數特殊情況外應當盡量維持原有承包關系不變，不做調整；第二，對于上述第二種情形應當在二輪承包期限屆滿時收回承包地，并將這些收回的承包地分配給第一種情形中的無地和少地人員；第三，對于通過上述第二項舉措仍然不能平衡利益的無地或少地人員，國家應當通過實施傾斜性福利保障的方式在一定程度上解決其公平訴求。
二、延包期限如何設定
（一）爭議觀點
對二輪承包期限屆滿后延包的期限設定問題，也有三種不同主張：一是主張繼續沿用30年期限；二是建議延長到70年以便和國有土地保持一致；三是主張不設定承包期限，或者將承包期限定為“長久”，從而充分保障農戶土地權益，徹底避免短期經營行為，并在真正意義上實現“長久不變”。
（二）方案選擇
筆者認為，首先，農村土地承包經營制度的安排應當在土地公有制這一底線的框架下進行。中央明確提出農村土地制度改革必須堅持土地公有制不動搖，農村土地“三權分置”改革不僅提出了“穩定農戶承包權、放活土地經營權”，而且提出要“落實集體所有權”。因此，在改革和完善農村土地承包經營制度時，雖然穩定承包關系并強化土地承包經營權的權能是改革的總體方向，但仍應當堅持區分土地所有權與土地承包經營權，否則將會導致土地所有權被架空而無法落實。從債權到用益物權的轉變，是對土地承包經營權權能的極大強化，但在這一權利強化的過程中必須給土地所有權人保留必要的地位和權能。按照傳統的用益物權理論，有期限限制是用益物權區別于所有權的一個重要特征，即便后來發展出來的永佃權突破了這一期限限制，但永佃權人仍需要向土地所有權人交納佃租，也正是這一交納佃租的行為有效宣告了土地所有權人權利的存在，從而不至于使土地所有權喪失其本質。① 結合我國土地承包經營權制度，如果未來取消期限限制，同時又繼續實行現有的無償承包制度，則農戶享有的土地承包經營權將成為一種既不用向土地所有權人交納任何費用，又可以永久無限期使用的權利，其和土地所有權的區別將徹底名存實亡。
有鑒于此，在二輪承包期限屆滿后的延包方案中，無期限限制與無償承包只能擇其一：或者繼續實行無償承包，但必須設定承包期限，而不能是永久承包；如果不設定期限限制，實行永久承包，則必須向土地所有權人交納承包費。只有如此，方能確保“土地公有制底線”不被突破。
綜合考慮上述兩種方案，在延包時實行無期限限制的承包，不再設定承包期，更符合中央“長久不變”政策的要求，“落實集體所有權”的目標也才能更好實現。因為，如果設定承包期，無論是30年還是70年，都無法避免承包期限屆滿前的短期行為，也無法擺脫到期時如何制訂延包方案的各種爭議和麻煩。不僅如此，從目前來看，30年承包期內不調整承包地的政策在很多地方執行時尚且面臨較大壓力，如果實行70年承包期，并且承包期內不調整承包地，壓力會更大，70年的承包期反倒不利于穩定承包關系并保護農民利益，“長久不變”政策將無法落實。正如有學者所言，“設定一個有年限的承包期，給農民的信號是到期以后承包土地可能不再由他使用和收益，這不利于農民形成對承包土地的長遠預期。因此，‘長久不變’應是指在一個時點后，農民與所承包土地的關系不再變更，不僅農民與其所承包土地形成長久關系，而且農民對所承包土地擁有長久物權。”[2]因此，筆者建議下一輪的承包不設定承包期，實行“永久承包”，但為了避免土地承包經營權與土地所有權的混淆，必須實行有償承包。
在當前我國糧食價格持續高于國際市場，國家要對農業投入大量補貼的情形下，讓農民向集體交納承包費是否會導致農民種田意愿的進一步下降，從而既危害我國農業產業發展也損害農民利益呢？筆者認為，土地所有權人對農民承包土地收取費用屬于私法關系的范疇，國家對農業的補貼則屬于公法關系的范疇，二者不能混同或者捆綁，土地所有權人對承包土地收取承包費并不影響國家繼續實施農業補貼。不僅如此，承包費的收取既可以宣告土地所有權的存在，還能在一定程度上解決當前大量存在的“空殼集體”問題。隨著集體經濟組織資產收益的壯大，有地農民與無地農民之間因承包地占有不均帶來的利益差距也會被弱化，因為無地農民可以基于其成員身份公平分享集體土地發包收益。事實上，有學者的調查也表明，集體經濟組織以土地所有權主體身份向集體成員收取一定的地租存在民意基礎。[3]
三、結論
以堅持土地公有制底線為前提，以落實中央關于“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”的重大決策為目標，以“效率優先、兼顧公平”的價值理念為指導，以三十多年來我國農村土地承包經營制度發展演變的脈絡為參照，結合現代法治和現代產權制度的要求，筆者就我國農村土地二輪承包期限屆滿后的延包方案問題提出如下建議。
（一）分配方案
在二輪承包期屆滿后，原則上以農戶為單位堅持原有承包地塊和面積不調整，繼續延包；在二輪承包期內已經整戶轉為城鎮戶籍的，喪失農民集體成員資格，在二輪承包期屆滿后不再參與承包，其交回的土地可以酌情發包給無地或者少地農戶；少數地方因為各種原因導致現有承包地分配狀況極其不公正，2/3以上農戶都有重新分配的強烈訴求，并由農民集體成員在自愿基礎上通過表決形式達成重新分配決議，而且該決議內容不違反法律和行政法規強制性規定的，可以按照農民集體的決議執行，從而重新分配。
（二）承包期限
在延包時實行無期限限制的有償承包，不設承包期，但承包戶需要向土地所有權人交納承包費；承包費標準可以根據各地具體情形在地方政府指導下由農民集體商議；承包農戶對承包地享有用益物權，可以自行耕種，也可以依法流轉一定期限內的經營權。
（三）無地農戶的權益保障
對于在延包之時沒有分到土地或者分地較少的農戶，一樣可以基于其成員資格平等地分享集體資產收益（如承包地發包收益、集體經營性建設用地入市收益等）。隨著集體資產收益的壯大，有承包地農戶和無承包地農戶之間的利益差距也將變得不再明顯，兩個群體之間的利益對抗也會逐步弱化。同時，國家在進城落戶和社會保障政策方面對沒有分到土地的農戶或者農業人口應給予適當的傾斜照顧和幫扶。
參考文獻
[1]劉守英. 直面農村土地問題[M] .北京：中國發展出版社，2014：234.
[2]邵夏珍.“增人不增地、減人不減地”與“長久不變”[N].光明日報,2015-12-16.
[3]陳小君.論我國農村集體經濟有效實現中的法律權利實現[Ｊ].中州學刊,2013（2）
[基金項目] 國家社科基金青年項目“農村土地經營權與承包權分離的法律制度構建研究”（15CFX048）。
① 事實上臺灣的永佃權制度也一直備受批評，2010年臺灣民法物權編修正時取消了永佃權制度，而代之以期限不得超過20年的農育權。參見張弘毅. 從永佃權到農育權[J]，法制與社會,2013(1) .
中國鄉村發現網轉自：《行政管理改革》2016年第5期
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