原題:城鎮化發展過程中的開發區管理體制改革:問題與對策
基金項目：國家社會科學基金重點項目“城鎮化發展過程中的開發區治理轉型”(編號：12AZZ006);江蘇省社會科學基金項目“江蘇開發區行政管理體制改革研究”(編號：11ZZB003)
我國開發區的發展實際上是一個人為的城鎮化過程。開發區建設所帶來的資本集聚、產業集聚及由此引起的人口集聚，導致了所在區域的城鎮化。在城鎮化過程中，開發區由早先功能單一的工業園區，逐步演變為多功能的綜合性“城市新區”或“新城鎮”。開發區演化成現代化新城區、新城鎮之后，其社會管理任務日趨繁重，管理體制存在的問題愈為突出。改革開發區管理體制，應對開發區空間變化、社會轉型帶來的新挑戰，增創開發區發展新優勢，是當前開發區發展急需解決的問題。
一、開發區的發展：一個城鎮化的過程
自1984年國家決定設立可以實行經濟特區的某些政策、采用特殊管理手段的開發區以來，全國已批準建立各類國家級開發區496家，其中國家經濟技術開發區219家、國家高新技術產業開發區129家、保稅區13家、邊境經濟合作區15家、出口加工區63家、旅游度假區等其他類型的國家開發區57家，各省批準建立的各類省級開發區總量超過1164家。開發區設立的最初目的是在國家優惠政策支持下，更大規模地利用國外資金、先進技術和管理經驗，加快區域經濟發展和技術進步。其選址一般都是在離城市有一定空間距離、易封閉管理的遠郊區，地理上屬于農村地域，以便利用農村土地資源與國外先進技術和資金合作進行經濟技術開發，結果是帶來資本集聚、產業集聚，并由此引起人口集聚，逐步演變為城市新區。
蘇州工業園區是一個由農村地區，開發建設成為現代化新城的典型。1994年中國和新加坡兩國政府決定在蘇州古城東郊合作開發建設工業園區。經過首期利用鄰近古城的有利條件，建成一個以工業為主體、擁有高水平商業活動空間的中心小區，二期建成高新技術中心小區，三期建成大型加工工業為主體的中心小區，逐步建成擁有60萬常住人口的功能綜合配套的新城。循此規劃，開發建設20多年來，蘇州工業園區早已從原先的一片阡陌田野發展成為具有國際競爭力的高科技園區和現代化、國際化新城區。南京高新技術產業開發區，1988年起步時只是一片以零星建筑、自然的農田和丘陵為主的土地，現在則建設發展成為具有綜合功能的城市新區。[1]上海浦東經過20多年的開發建設，也從盡是稻田菜地的“鄉下”演變成了一座現代化的國際經濟、金融、貿易、航運中心和高科技新城。
開發區的發展成為我國城鎮化發展的一種推進模式，已獲得人們的共識。從長江三角洲地區的實踐看，由于開發區的建立以及外資的引入，導致第二、第三產業的快速發展和基礎設施建設步伐的加快，所在區域整體的城鎮化水平在短時間內得到大幅度提升。[2]這種開發區帶動整個地區城鎮化的模式被稱為“開發區模式”，是一種人為的城鎮化過程。[3]開發區建設對城鎮化發展的人為的快速推進，既源于開發區自身的城鎮化，也源于開發區對周邊地區的城鎮化驅動。開發區建設發展過程作為一個城鎮化過程，具體表現為：開發區地域上的農村人口由于經濟開發而失去土地，轉化為城鎮人口，其生活方式也隨開發區經濟的非農化發展向城市生活方式轉變;開發區的基礎設施按城市建設標準展開建設，開發區的物質空間形態向城鎮形態轉變;原有的延續千年的第一產業消失，代之以迅速興起的第二、第三產業，經濟結構向城鎮經濟轉變;開發區的產業聚集，引起了人口聚集，人口規模迅速擴大，且異質性增強，城市特質持續增多。開發區發展還快速帶動周邊農村地區的城鎮化。周邊農村以道路交通為主的基礎設施投資逐步展開，第二、第三產業經濟活動顯著增加，相應地帶來了人口集聚，人口結構變化和居民生活方式的城鎮化轉變。
由國家政策驅動和地方政府推動，開發區從初期只是功能簡單的外向型工業園區，發展演變成后期的多功能綜合性“城市新區”。這種政府和政策主導的“城鎮化”過程，是中國城鎮化區別于西方的一個重要特征。它不僅帶來了所在區域的經濟快速增長、社會全面轉型、自然與人文環境的持續變化，而且影響著其各種經濟社會事務的管理，也必然引起開發區管理的變化和政府治理的轉型。
二、開發區發展中的管理體制變革：基于江蘇經驗的分析
出于引進國外先進技術和管理經驗為初始動機之一的開發區，從其誕生之日起，即注重借鑒境外先進管理經驗，在體制建設方面進行各種嘗試和探索，形成了獨特的開發區管理體制，成為制度創新的“試驗田”。具有創新的管理體制，是開發區之所以成為我國經濟發展和區域城鎮化引擎和載體的原因之一。而這種一開始就有創新的開發區管理體制在30多年的發展進程中又歷經多次調整變革，其體制、機構及管理內容和方式等，都隨開發區空間規模的擴大、經濟社會發展及外部環境的變化而不斷地進行著調整和變化，試圖始終保持其體制創新功能，與開發區發展保持協調和適應。
江蘇是全國舉辦開發區時間早、發展快、規模大、效益優的省份，目前建有各類國家級開發區60家、省級開發區近100家，其開發區管理體制的變化大體上經歷了體制初創、體制規范、體制回歸與創新并舉等三個發展階段。
體制初創始于1984年。1984年開發區啟動建設時，各地建立精簡、高效的開發管理機構，意在創造吸引外資的“小環境”。例如，地處蘇州古城護城河之西、早期稱為“河西新區”的蘇州高新技術產業開發區，開發初期建立“河西新區開發指揮部”，負責新區的開發建設，下設工程項目部等7個機構，非常精簡。1992年初調整建立河西新區管理委員會和黨的工作委員會，實行“兩塊牌子一套班子”，本著精簡、高效的原則，在市委、市政府領導下，全面負責新區的規劃、建設、開發、生產、管理等工作，享有市級經濟管理權限，具體工作機構僅設一辦十局共11個。同時建立“經濟發展總公司”負責項目招商。
1992年之后，開發區建立比較規范的，又與一般行政區相區別的獨特的管理體制，進入體制規范階段。開發區普遍地設立黨的工作委員會、管理委員會，作為當地黨委、政府或上級黨委、政府的派出機構，并實行“一套班子、兩塊牌子”，全面負責開發區的規劃、建設和管理。具體權限則大小不一，有些是副地市級建制，享受省轄市經濟管理權限;有些則屬于縣處級建制或副縣級建制，享受同級經濟管理權限。也有個別的開發區如蘇州工業園區，享受了省級政府的某些經濟管理權限。管委會通常設置數量較少、人員精簡的若干與上級或當地政府部門并不一一對應，而是綜合性很強的工作部門。凡是開發建設所必需的管理內容，管委會及其部門都不受或很少受當地政府所轄部門的干涉。例如，蘇州工業園區的管理主體——中共蘇州工業園區工作委員會和蘇州工業園區管理委員會，分別是中共蘇州市委和市人民政府的派出機構，對園區范圍內的行政區域統一實施黨的領導和政府職能。初期，管委會僅下設經濟貿易發展局等7個局，不求與上級政府對口，真正形成了“小政府、大社會”的管理體制。再如，昆山開發區黨工委、管委會下設9個機構，與昆山市委、市政府的54個部門對口銜接，同樣形成了比較完善而又精簡高效的管理體制。[4]
21世紀初，經歷了近20年發展的開發區，其管理體制在原先逐步規范的基礎上，出現了分化現象。有些開發區繼續保持其精簡、高效的管理體制和機構設置，有些則出現了職能增多、機構增多，甚至向舊體制回歸的趨勢。例如，一些開發區通過與行政區合并，實行“兩區合一”的體制來彌補管理職能缺位問題，并解決管理機構合法性問題。2002年，蘇州高新區與周邊地區所在的行政區——蘇州市虎丘區實施政區合并，開發區依托虎丘區(保留虎丘區名稱)設立一級政府，設置區人大、區政府等機構。高新區管委會與虎丘區人民政府實行“兩塊牌子一套班子”。但是，這種兩區合并，帶來的是機構增多、人員膨脹，乃至摩擦。不同體制間的沖突和磨合，對區域管理可能帶來更多負能量。
本世紀初，開發區管理體制出現向舊體制回歸跡象的同時，也出現再次尋求體制創新的新氣象。這時，國家出臺了一系列有關地方行政管理體制及開發區管理體制改革，進一步規范開發區管理體制的規定。國家有關部門2005年發布的《關于促進國家級經濟技術開發區進一步提高發展水平的若干意見》強調開發區要“堅持和完善精簡高效的管理體制”。而實際上，其精神并未得到有效貫徹。許多開發區管理機構由于新增職能，數量和規模都有擴大。蘇州高新區1992年時僅有工作人員80多名，2000年前后增至300多名，而如今，編制性質復雜的各類工作人員達千余人。啟動開發區管理體制新一輪改革勢在必行。
三、開發區轉型與管理體制面臨的問題
開發區在區域經濟發展中起到了重要的“增長極”作用，但在全面深化改革的新時期，開發區面臨轉型升級新挑戰，管理體制面臨新問題。
近年來，開發區再次面臨內外環境的重大變化，包括優惠政策的終結、土地調控力度的加強、勞動力成本的上升、節能環保壓力的增大等等，促使開發區加快實行技術創新和產業結構調整，轉型升級成必然趨勢。
事實上，開發區管理體制本來就先天不足。多重因素導致開發區管理體制面臨的問題愈趨突出。主要問題有：
(一)管理機構的法律地位不明確。開發區的主要管理機構——管委會，作為市政府的派出機構并沒有明確的法律地位。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定“市轄區、不設區的市的人民政府，……可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”其中未有城市政府可設立“街道辦事處”以外的“派出機構”的規定，更未有設區的市——地級市可以設立派出機構的規定。而現實中，許多國家級開發區的管委會主要是作為地級市政府的派出機構存在和運行的。有關地方立法和部門規章只是對開發區管委會作為地方政府派出機構已經存在的基本事實予以確認。如國家科技部《國家高新技術產業開發區管理暫行辦法》明確：高新區管理的主要主體是當地的地市級以上人民政府，管委會作為開發區日常管理機構，可以行使省市級規劃、土地、工商等經濟管理權限和行政管理權限，對開發區實行統一管理。這個規定回避了“派出機構”問題，而明確管委會是“開發區日常管理機構”。雖然，國務院有關部門《關于促進國家級經濟技術開發區進一步提高發展水平的若干意見》規定開發區管理機構一般是所在地市級以上人民政府的派出機構;在地方性法規上，像江蘇這樣的地區，省人大常委會通過的《江蘇省經濟技術開發區管理條例》規定開發區管委會是開發區所在市人民政府的派出機構，對開發區實行統一管理。但這些部門規章、地方性法規與《地方組織法》并不配套。基于地方立法而存在的開發區，不具備法定的地位和權限的同時，在有些地區還導致區內居民作為公民的選舉權缺失。一些地級市所轄開發區由于不是一級政府，區內又未設鄉鎮一級基層政府，因而法律賦予的公民直接選舉縣鄉兩級人大代表的權利無法實現。變通的辦法是：通過依托鄰近的行政區選舉人大代表的途徑實現公民選舉權。例如，蘇州工業園區居民作為選民，擁有參加鄰近的另一個區——姑蘇區人大代表選舉的權利。一個地區的公民去選舉另一個地區的人大代表，并通過人大選舉和監督那個區的政府，而那個區政府并不管理選舉它的那些公民所在區域公共事務，這是現有開發區管理體制帶來的尷尬。顯然，這與依法治國要求有差距。
(二)管理權限范圍較為模糊，機構不斷膨脹。開發區管委會缺乏法律地位的尷尬，使開發區實際上淪為所在城市——母城下屬的一般行政區。這種狀況的直接后果是上級政府及其部門對開發區不恰當的直接干預，致使開發區作為特殊經濟區域所應有的管理權限范圍比較模糊，或上級政府的職能權限授權不足，有些事項開發區不得不呈報上級政府及其部門，影響工作效率。為應對上級政府及其部門對開發區管委會工作的直接干預，開發區管委會又不得不成立相應機構并配備專門工作人員，導致開發區管理機構逐步膨脹。
(三)開發區管理體制的優勢弱化，向傳統體制回歸的趨勢明顯。開發區建立的新型管理體制受制于開發區外部管理體制改革滯后的影響，加之開發區空間規模擴大、人口增加，及由此帶來的公共事務增多，開發區管理逐步擴展到承擔較多的社會管理職能，導致機構和人員增多，先前高效率的管理架構發生變異，向傳統體制回歸趨勢明顯。以精干、高效著稱的蘇州工業園區管理機構，從原先的七局一室等8個機構，發展為目前的十五局兩委四室等21個機構，還有20多個掛靠機構合署辦公，另有國家稅務局等一批派駐機構，這樣，園區的管理機構實際上與上級政府一一對應了。[5]原先的那種機構精干狀況已不復存在。
(四)開發區的經濟開發職能與社會管理職能之間缺乏平衡。開發區初期的主要職能是土地開發和招商引資，后來增加環境治理等職能，以及更多的公共服務。文化教育、醫療衛生、社會治安等社會公共事務隨著開發區經濟開發的推進，空間規模的擴大和人口的集聚而日趨增多。目前，更多的社會管理職能需要開發區管理機構承擔。而實際狀況是，開發區經濟開發職能仍然偏強，社會管理職能顯得較弱，與開發區城鎮化發展對社會管理的需求不相適應。這也是某些生產安全事故在開發區頻發的重要原因之一。
(五)社會管理法治缺失更趨明顯。承擔日趨增多的社會管理任務的開發區管理機構——管委會本身缺乏法律依據，而這個機構管理開發區社會事務所依據的是各種由開發區管委會制定的條例、辦法等。由于開發區管委會自身法律地位不明確，其制定的條例、辦法就成了沒有多少法律效力，甚至是不合法的文件。管委會的具體行政行為由此處于“不合法”的危險境地，許多社會管理職能難以合法有效承擔，乃至對區內企業及公共安全的監管能力顯得不足，而大量的社會事務管理職能的增加又必需開發區強化其社會管理，提升社會治理能力。按照依法治國、建設法治政府的要求，“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為”。[6]由此，如何解決開發區管理機構承擔社會管理職能方面面臨的違法風險，成為一個棘手問題。
四、開發區管理體制的改革路徑
城鎮化發展帶來的社會管理事務日趨繁重而法治缺失日趨凸顯等諸多問題，使開發區管理體制改革成為必然。改革既是為開發區轉型發展提供動力和制度保障，也是主動適應開發區功能和形態變化對公共管理的新要求。開發區的城鎮化發展亦即開發區功能從經濟功能向城市功能轉換過程中，面臨越來越多的社會管理任務，原有的管理體制、機構設置和職能配置，都已不適應開發區持續發展的需要，單一的管委會這種不具有完整政府職能的管理體制必須向能夠同時承擔經濟開發職能和社會管理職能的新體制轉變。應當重新進行體制設計，以解決開發區管理機構的法律地位問題以及實際運行中的法治缺失問題，重理開發區管理職能，強化社會管理，優化經濟開發，并保持機構精簡高效，增創開發區管理體制新優勢。
(一)以法治化為導向，推進開發區新型管理體制的再設計
許多開發區已成為擁有大量居民的城市新區，而管理居民事務的機構并不通過居民的選舉產生，這在民主理論上是難以解釋的。基本的政府原理告訴我們，合法性的基礎是同意，缺乏同意的政府，其管理是難以有效和持續的，“這也就是為什么立法機關要由人民直接選舉的最根本原因”。[7]我國縣鄉兩級人大代表直接選舉制度表明，現有的基層政府——鄉鎮政府和區政府，以及市(縣級)政府，都是建立在公民直接選舉人大代表這一民主制度基礎上的產物。這在開發區卻成了例外。有些國家級開發區管委會自身作為地級市政府的派出機構存在，之下又未設置鄉鎮一級基層政府，至多基于城市管理的需要，分設若干街道辦事處進行基層事務管理，導致開發區內公民選舉權缺失，及公民表達利益訴求的基本渠道缺乏。城鎮化了的開發區，應當按照民主和法治的要求建立一級政府，形成以開發區管理體制為主導、開發區與行政區管理體制優勢疊加的新體制，使之具有管理社會事務的合法性。換言之，開發區與所在或鄰近的行政區融合，或者成為獨立的行政區，建立一級政府，由具有法定地位的一級政府行使社會管理職能，使原先由管委會行使的社會管理職能合法化。這樣，既可解決開發區管理機構法律地位不明，在區域經濟社會管理中缺乏行政主體地位和行政執法資格的問題，也有助于解決公共管理機構產生過程中的民主問題。在機構設置上，作為一級政府，開發區政府只設置社會管理機構，而不重復設置由管委會承擔經濟發展方面管理職能的機構。同時，保留開發區管委會，實行“兩塊牌子一套班子”的體制，管委會仍然作為上一級政府的派出機構，利用其高規格授權的優勢，行使經濟開發的規劃和調控職能，亦即開發區的經濟開發職能和社會管理職能由名義上的兩個組織分擔，從而獲得效率和合法性的平衡。由于一般地方政府所具有的經濟建設職能在開發區由管委會承擔，開發區的政府就成為真正意義上的公共服務型和社會管理型政府。
(二)從開發區新的功能定位和空間形態出發，重塑開發區管理職能，強化社會管理，優化開發建設
吸收利用外國直接投資、拉動經濟增長、促進體制創新，是我國建立和發展開發區的最初目的。開發區在其30多年的發展中，也比較圓滿地達成了這些目的。當下的開發區管理體制改革則要從有助于開發區產業轉型、經濟持續增長出發，使其應有的產業集聚功能和經濟發展功能繼續得到有效釋放的同時，平衡經濟增長和民生福祉的改善，使開發區的社會功能得到有效實現。社會功能是開發區作為一個城市新區的基本功能。解決貧困問題、提供醫療衛生和教育服務、發展社會福利、完善社會保障、追求社會公平、促進社會和諧等等，都是開發區作為一個具有大量異質性人口居住區的城市新區應有的功能。促進開發區社會功能的完善，成為開發區管理機構的基本職能和主要任務。
作為城市新區，開發區擁有越來越多的社會事務，應當強化社會管理。作為開發區，其開發功能仍然不可或缺，但要優化開發建設，更多地由企業參與和承擔開發功能，經濟發達地區更應如此。經濟發達地區的開發區按照傳統模式進行經濟開發的空間已相當有限，在已經走完了以政府為主、政府與企業共同開發建設的道路之后，政府可以逐步退出開發，而將職能重心偏向宏觀調控。管委會作為上級政府的派出機構，以其高位統籌和調控開發區的開發建設和經濟發展，且重在形成促進產業轉型和增強經濟競爭力的良好的政策和公共服務環境。
(三)以公共服務社會化為方向進行制度創新，繼續保持開發區機構精簡高效優勢
“小政府大社會”是開發區管理體制的傳統優勢。這些優勢不能隨開發區管理職能的擴張而弱化，更不能因開發區一級政府的設立和管委會機構的仍然保留而消失。城鎮化使開發區規模擴大、人口增加，公共服務需求不斷增長，帶來更多公共事務需要管理。管理職能增加轉而管理機構增多和管理成本增加應該是常理。但應當通過制度創新來繼續保持開發區機構精簡高效優勢。
當今一些發達國家在政府職能擴張和政府責任膨脹的背景下，基于政府的能力有限，而盡可能地把公共事務交由社會組織去承擔，推進政府公共管理職能社會化，從而實現“工作更好，成本更少”的改革目標。其內含的理念和所積累的經驗，應當在我國開發區管理體制改革中首先吸收和借鑒，從而使開發區回歸其制度創新“試驗田”功能。公共服務社會化，是政府公共管理職能社會化的重要路徑。打破政府壟斷提供公共服務的方式，建立多元參與的公共服務機制，著力推進公共服外包，由政府之外的非政府、非企業的所謂“第三類部門”生產和供應公共服務，承擔政府做不好、做不了或不能做、不該做，企業做亦未必有效的社會事務，這是當今發達國家的普遍做法。國外開發區的成功典型——美國硅谷，作為一個自發形成的特殊的高科技開發園區，政府在其中的管理權限十分有限，而硅谷制造集團、西部電子制造商協會等各種非政府組織非常活躍，在區域經濟社會管理中發揮了十分積極的作用，它們與地區政府代表協力解決開發區內企業所共同面臨的諸如交通堵塞、環境治理、教育發展等社會和政治問題。 [10]社區組織也承擔了許多與居民生活密切相關的公共事務如文化、教育、衛生等。政府與非政府組織及企業的合作治理，使企業在沒有被過度干預，相反在只有財政稅收激勵的情況下，實現創新，轉而促進了經濟發展和社會進步。國外開發區的治理經驗尤其值得我國開發區推進新一輪制度創新所借鑒。
在市場經濟體制已經逐步走向完善的當今中國，原來或許應該由政府包攬的教育、醫療衛生、就業、養老乃至社會治安等公共事務，都可以吸引私人資本參與，或鼓勵私人資本與政府合作，形成政府與非政府組織互助合作的新型公共服務體系，以減輕政府負擔，彌補政府財力和服務能力之不足。這方面，蘇州工業園區曾創造了一些可以推廣的成功范例。
在推行公共服務社會化，以減輕政府負擔的同時，對非政府組織進行監管，保證其有效地生產和供應符合社會需要的公共服務，是政府不可或缺的責任。因為理論上，管轄整個社會公共事務是政府應盡的職責，它的每一項活動都是“道德的”，只是由于能力有限，而不被看作是“經濟的”活動。[10]更為關鍵的是，政府要明確劃定購買公共服務的范圍和方向。一方面向社會購買公共服務，另一方面將可能失敗或公眾不滿意的已經社會化市場化的服務及時收回或移交其他組織，確保公共服務質量。開發區政府向公共服務型政府轉變，同時推進公共服務外包，讓更多社會組織參與到公共服務中來，以繼續保持開發區機構精簡高效優勢，是開發區管理體制改革的路徑選擇。
參考文獻：略
作者系蘇州大學研究生院副院長，政治與公共管理學院教授、博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《中國行政管理》2016年第6期
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