隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境資源破壞問題日益凸顯，水污染、空氣污染和土壤污染等環(huán)境污染問題嚴(yán)重影響到我國公民的生存環(huán)境。環(huán)境科學(xué)和健康科學(xué)專業(yè)的發(fā)展也證實了癌癥村和森林死亡等問題與環(huán)境污染之間存在直接的因果關(guān)系，然而在我國廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的事實仍然大量存在，比如2015年11月央視《經(jīng)濟(jì)半小時》節(jié)目就報道了秦嶺違法采石嚴(yán)重、生態(tài)嚴(yán)重破壞、秦嶺沿線生態(tài)調(diào)查系列新聞。報道中展示了近幾年秦嶺山體的過度開發(fā)現(xiàn)狀，秦嶺沿線遍布的采石場和已經(jīng)成規(guī)模的數(shù)個石材集散地，以及秦嶺北麓沿線五六十萬村民依靠采石產(chǎn)業(yè)鏈生存的現(xiàn)狀。報道中同時展示了過度開發(fā)秦嶺的直接后果，秦嶺作為國家環(huán)保總局批準(zhǔn)的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，滿目瘡痍，植被遭受嚴(yán)重破壞，殘垣斷壁，滿山遍野都是廢棄石料，“國家綠肺”已名不副實。
2015年1月1日我國開始實行新《環(huán)境保護(hù)法》，然而這部史上最嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)基本法卻沒有攔住秦嶺的非法采石作業(yè)，也沒有扼制住全國上下環(huán)境污染的趨勢。從年初至今，泉州死豬污染水體事件、宜昌清江污染事件、廣東連江水污染事件、安徽池州農(nóng)田污染事件、廣東電子垃圾污染事件等大量環(huán)境污染事件凸顯出我國農(nóng)村基層地區(qū)缺乏環(huán)境治理的法律環(huán)境，農(nóng)村環(huán)境治理仍困難重重。
一、我國農(nóng)村環(huán)境污染問題和治理現(xiàn)狀
從污染源劃分，我國農(nóng)村環(huán)境污染主要分為三類：農(nóng)村生活污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和企業(yè)生產(chǎn)污染。農(nóng)村生活污染源主要是農(nóng)民生活垃圾，包括生活中廢棄的白色垃圾和玻璃瓶等固體廢棄物，生活污水、藥水等液體廢物，以及煤渣和草灰等燃料廢棄物。改革開放經(jīng)濟(jì)改善后，我國農(nóng)村垃圾量曾幾何倍數(shù)增加，白色垃圾在農(nóng)村生活垃圾中占比也快速攀升，由于缺少垃圾回收設(shè)施，不少農(nóng)民為圖方便就將生活垃圾直接扔在河道旁或村道邊，生活廢水也就直接排到河道中，造成了嚴(yán)重的農(nóng)村生活污染。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染主要是農(nóng)村農(nóng)作物生產(chǎn)過程中殘留廢物產(chǎn)生的污染，包括過度使用農(nóng)藥和化肥、殘余農(nóng)用薄膜、處理不當(dāng)?shù)募仪菁S便，不科學(xué)種植或水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)生的污染物。企業(yè)生產(chǎn)污染主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)引發(fā)的污染，主要包括廢水污染、廢氣污染和固體廢物污染等。在農(nóng)村三大類環(huán)境污染中，農(nóng)村生活污染不涉及經(jīng)營行為，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和企業(yè)生產(chǎn)污染都涉及經(jīng)營行為，因此應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待，以便分類合理控制農(nóng)村環(huán)境污染源。
當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染問題非常復(fù)雜，環(huán)境治理成效卻非常低。首先，我國廣大地區(qū)的環(huán)境治理相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施不足。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施基本不存在，比如生活垃圾收集、處理設(shè)備，大量農(nóng)村生活廢物、廢水隨意丟棄、排放，在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，也缺少完善的農(nóng)村生活垃圾處理制度，基本上依靠村委會一級基層組織很難實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾的集中處理，污水處理廠更是少之又少。
其次，環(huán)境治理主要依賴排污收費(fèi)制度和罰款懲罰機(jī)制。在具體的農(nóng)村企業(yè)生產(chǎn)污染治理執(zhí)行過程中，廣大農(nóng)村地區(qū)仍主要借鑒城市環(huán)境治理經(jīng)驗，即采取排污收費(fèi)制度和罰款懲罰機(jī)制結(jié)合的方式，但是，農(nóng)村污染源分散，污染面廣，不少私營中小企業(yè)的工廠非常隱蔽，中型企業(yè)也常在夜間排放或安排專職人員巡邏，以便躲避巡查員和執(zhí)法部門的監(jiān)察，使得排污收費(fèi)制度很難取得成效，懲罰性罰款制度也有執(zhí)行難度。
最后，農(nóng)村基層政府組織對于環(huán)境治理的認(rèn)識不足。從法律層面上看，新《環(huán)境保護(hù)法》首次明確了“保護(hù)優(yōu)先”原則，強(qiáng)調(diào)了“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)”，還強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村自然環(huán)境保護(hù)和農(nóng)民健康問題。然而新出臺的《環(huán)境保護(hù)法》卻與各部門環(huán)境法存在內(nèi)部體系性問題，與安檢法、能源法、交通法和食品法等部門環(huán)境法還需要進(jìn)一步體系化和協(xié)同化。在面對新環(huán)境保護(hù)法與傳統(tǒng)部門環(huán)境法時，我國基層政府還無法充分意識到環(huán)境治理的緊迫性，才會出現(xiàn)當(dāng)前眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)頂風(fēng)作案的局面，整體農(nóng)村污染趨勢沒有得到扼制。
在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村生活污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和企業(yè)生產(chǎn)污染問題同時存在，環(huán)境治理已經(jīng)刻不容緩，否則我國廣大農(nóng)村地區(qū)將同安徽池州一樣無地可種，甚至城市會被污染的鄉(xiāng)村包圍，水、空氣、糧食相繼污染后，城市也難以獨善其身。
二、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中政府責(zé)任缺失的原因分析
農(nóng)村環(huán)境污染問題的產(chǎn)生不僅起源于企業(yè)對于經(jīng)濟(jì)利益的無限追求，而且在于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中政府監(jiān)督管理角色缺位、政府責(zé)任缺失。在新環(huán)保基本法第一章就明確了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中地方各級人民政府的職責(zé)，第六條明確規(guī)定了“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，第八條明確了地方各級人民政府應(yīng)加大環(huán)保財政支持，第九條明確了地方各級人民政府的環(huán)保宣傳教育義務(wù)，第十條明確了地方各級人民政府的環(huán)保監(jiān)督責(zé)任。第二章至第六章中分別細(xì)化了地方各級政府的監(jiān)督管理、保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害和信息公開責(zé)任，以及詳細(xì)的法律責(zé)任。然而，新環(huán)境基本法實施近一年的時間，卻沒有根本上扼制農(nóng)村環(huán)境污染趨勢，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中政府責(zé)任缺失的原因主要包含以下幾點：
第一，環(huán)境治理面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展困局。以秦嶺生態(tài)環(huán)境破壞為例，秦嶺沿線有五六十萬村民需要依靠采石業(yè)生存，地方政府也需要采石業(yè)提供稅收用于支付教育、交通等必要基礎(chǔ)財政支出，所以發(fā)布停業(yè)整頓或取締的政令容易，想要解決非法采石問題卻不易。一旦幾十萬人的生存生活問題無法解決，就很難徹底切斷生態(tài)環(huán)境破壞的源頭。地方基層政府一旦面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展困局，通常會選擇優(yōu)先解決現(xiàn)實問題，即優(yōu)先解決農(nóng)民吃飯問題和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而環(huán)境保護(hù)和治理就成為了次要問題，特別是在特別偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)。因此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展困局已經(jīng)成為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中政府責(zé)任缺失的主要原因。
第二，問責(zé)制度執(zhí)行滯后。由于地方政府官員輪值制度和村級干部三年換屆制度的存在，地方環(huán)境污染問責(zé)制度可實施性空間不大。我國不少農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)存在嚴(yán)重污染問題，監(jiān)測儀器配備不全，環(huán)境數(shù)據(jù)信息基本缺失，很難判定環(huán)境污染是歷史遺留污染還是即時污染，或者很難定量評估環(huán)境污染程度及地方政府需要承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，甚至很多地方官員調(diào)離后或村委會改選多屆后才曝光污染事件，而官員過往的考評記錄主要以經(jīng)濟(jì)成效為主，很難因環(huán)境污染被問責(zé)。換言之，環(huán)境污染問責(zé)制度可操作性不強(qiáng)，執(zhí)行滯后，都嚴(yán)重影響了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和治理，成為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中政府責(zé)任缺失的制度原因。
第三，基層執(zhí)法部門不足。當(dāng)前的現(xiàn)實狀況是基層環(huán)境執(zhí)法部門不足、執(zhí)法部門人手不夠，一個縣城的環(huán)境執(zhí)法部門僅有幾個執(zhí)法人員和一部執(zhí)法車，很難向我國廣大農(nóng)村地區(qū)延展，監(jiān)管和監(jiān)測工作難以開展。在缺少高素質(zhì)環(huán)境執(zhí)法人員和相關(guān)設(shè)備車輛的情況下，農(nóng)村基層環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管基本空白，成為了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中政府責(zé)任缺失的客觀原因，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染問題越來越嚴(yán)重。
三、改善農(nóng)村環(huán)境合作治理的途徑分析
面對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理的矛盾，需要尋找新時期農(nóng)村環(huán)境治理的新途徑，各級政府都需要意識到，農(nóng)村地區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境需要平衡發(fā)展，尋找農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增長點和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方向是地方基層政府的當(dāng)務(wù)之急，同時需要以法律為基礎(chǔ)、承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)義務(wù)和責(zé)任，主動接受媒體和農(nóng)民監(jiān)督，認(rèn)真落實環(huán)境治理戰(zhàn)略，不再搶“子孫飯”吃，加強(qiáng)合作治理以切實解決農(nóng)村污染問題。
首先，從立法上進(jìn)一步明確合作治理。我國新環(huán)保法中分別明確了各級地方人民政府和企事業(yè)單位的環(huán)境保護(hù)義務(wù)和權(quán)利，但是缺少合作治理的具體條文，因此建議完善環(huán)境保護(hù)基本法和部門環(huán)境法，從完善立法層面進(jìn)一步明確合作治理，比如在協(xié)調(diào)部門環(huán)境法體系化和協(xié)同化的制度化過程中明確合作治理的重要性和必要性，在能源法中增加能源消耗型企業(yè)參與農(nóng)村環(huán)境治理的必要性和相關(guān)的資金支持方式，在食品法中明確食品加工企業(yè)增加固體廢棄物和液體廢棄物的處理制度，以及合作建設(shè)農(nóng)村環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施的具體執(zhí)行辦法。
其次，健全合作治理機(jī)制，增強(qiáng)合作治理機(jī)制的可實施性。建立合作治理機(jī)制可以彌補(bǔ)政府部門環(huán)境信息缺失的問題，提升基層環(huán)境保護(hù)和治理的效率，具體而言，可以多元化農(nóng)村環(huán)保組織，即接受清水同盟、綠色環(huán)保組織等公益環(huán)保組織的協(xié)助，又接受農(nóng)民自發(fā)組織的環(huán)境自治組織，積極開展環(huán)境保護(hù)宣傳和捐款活動，協(xié)助地方基層政府的環(huán)境保護(hù)工作。村民長年累月生活在被監(jiān)測的環(huán)境中，對于水質(zhì)量和空氣質(zhì)量的變化是最敏感的，所以農(nóng)民還是環(huán)境評估中最有發(fā)言權(quán)的環(huán)境測評員，可以將村民納入環(huán)境監(jiān)督和反饋機(jī)制中，增強(qiáng)合作治理機(jī)制的可實施性。
此外，擴(kuò)大環(huán)境治理資金來源。資金不足是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和治理中的現(xiàn)實問題，必須切實解決環(huán)境治理過度依賴地方財政的現(xiàn)狀，尋求多元化的環(huán)境治理資金來源渠道，比如建立環(huán)境保護(hù)公益捐款專項專用基金，與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作建立環(huán)境保護(hù)專項基金，充分發(fā)動社會各方力量為環(huán)境保護(hù)和治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金和設(shè)備幫忙。
最后，多元化合作治理途徑。農(nóng)村環(huán)境治理不僅僅依靠基層政府，還可以嘗試市場化運(yùn)作環(huán)境治理模式。比如建立環(huán)境監(jiān)測外包制度，將環(huán)境監(jiān)測操作交給專業(yè)的監(jiān)測公司，不僅降低短期內(nèi)的環(huán)境治理設(shè)備采購成本，還可以提高環(huán)境監(jiān)測準(zhǔn)確度。還可以將環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施承包給專業(yè)的垃圾處理公司，從治理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐灶A(yù)防為主，真正實現(xiàn)多元化合作治理，以真正緩解農(nóng)村當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題，進(jìn)而完善農(nóng)村環(huán)境治理。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)家科技》 2016年第163期
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