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劉強(qiáng):農(nóng)村土地不能調(diào)整嗎

[ 作者:劉強(qiáng)  文章來(lái)源:中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù): 更新時(shí)間:2016-06-27 錄入:王惠敏 ]

關(guān)于“人地矛盾”問(wèn)題的爭(zhēng)議

——基于農(nóng)村土地承包法立法與釋義中兩種不同意見(jiàn)的研究

我國(guó)農(nóng)村土地兼有生產(chǎn)資料和生活保障兩重功能,因此農(nóng)地制度應(yīng)堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的基本原則,既要促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又要保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于如何認(rèn)識(shí)和解決“公平”問(wèn)題,在《農(nóng)村土地承包法》立法與釋義的過(guò)程中,形成了兩種截然不同的意見(jiàn)。本文就此作分析研究。

一、立法過(guò)程中有兩種截然不同的意見(jiàn)

先介紹一下《農(nóng)村土地承包法》所遵循的立法程序。

2000315日,第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《立法法》。該法第三節(jié)“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法程序”規(guī)定:全國(guó)人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)可以向常務(wù)委員會(huì)提出法律案,由委員長(zhǎng)會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程;常務(wù)委員會(huì)第一次審議法律案,在全體會(huì)議上聽(tīng)取提案人的說(shuō)明,由分組會(huì)議進(jìn)行初步審議;常務(wù)委員會(huì)第二次審議法律案,在全體會(huì)議上聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問(wèn)題的匯報(bào),由分組會(huì)議進(jìn)一步審議;常務(wù)委員會(huì)第三次審議法律案,在全體會(huì)議上聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告,由分組會(huì)議對(duì)法律草案修改稿進(jìn)行審議;法律草案修改稿經(jīng)常務(wù)委員會(huì)審議,由法律委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)進(jìn)行修改,提出法律草案表決稿,由委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議表決。

《農(nóng)村土地承包法》的立法權(quán)限在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),其立法過(guò)程正是遵循上述法定程序進(jìn)行的。

(一)全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)起草并提請(qǐng)審議的一審稿,把“自然災(zāi)害”作為唯一可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”

由九屆全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)組織起草的《農(nóng)村土地承包法(草案)》,經(jīng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)第二十三次全體會(huì)議討論通過(guò)后,于2001510日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。該草案第二十六條規(guī)定:

承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地。但部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害失去承包地且沒(méi)有生活保障的,經(jīng)所在地縣級(jí)人民政府批準(zhǔn),可以適當(dāng)調(diào)整承包地。

20016月,第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議審議了《農(nóng)村土地承包法(草案)》。全國(guó)人民代表大會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年對(duì)“適當(dāng)調(diào)整”作了說(shuō)明:

征求意見(jiàn)的過(guò)程中,一些地方提出,現(xiàn)階段,土地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料,也是他們的生活保障。30年承包期內(nèi)會(huì)發(fā)生很大變化,完全不允許調(diào)整承包地難以做到,建議在特殊情況下應(yīng)當(dāng)允許按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行必要的小調(diào)整。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究,我們認(rèn)為,過(guò)去承包關(guān)系不穩(wěn)定,主要原因在于通過(guò)行政手段頻繁調(diào)整承包地,帶來(lái)不少問(wèn)題,群眾意見(jiàn)很大。因此,承包期內(nèi)必須堅(jiān)持“增人不增地,減人不減地”。今后出現(xiàn)人地矛盾,主要應(yīng)當(dāng)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、開(kāi)發(fā)新土地資源、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)等途徑,用市場(chǎng)的辦法解決,不宜再用行政手段調(diào)整承包地。只有在個(gè)別情況下,經(jīng)過(guò)批準(zhǔn),才可以適當(dāng)調(diào)整承包地。據(jù)此,草案規(guī)定:承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地。但部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害失去承包地且沒(méi)有生活保障的,經(jīng)所在地縣級(jí)人民政府批準(zhǔn),可以適當(dāng)調(diào)整承包地(第二十六條)。同時(shí)規(guī)定,可以將依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、通過(guò)依法開(kāi)墾增加的土地、承包方自愿交回的承包地等,承包給新增勞動(dòng)力,以解決人地矛盾(第二十七條)。

由上述條文和說(shuō)明可見(jiàn),草案一審稿僅把“自然災(zāi)害”列為唯一可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”。

(二)全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)修改后的二審稿、三審稿、表決稿,把“征用占用”、“人地矛盾”也列入了可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”

1、全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)承包法草案修改時(shí),對(duì)可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”作了較大修改

2002年秋,全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年撰文《人大十年回顧》。該文指出:由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)起草的《農(nóng)村土地承包法(草案)》(一審稿)提交全國(guó)人大常委會(huì)審議后,修改權(quán)就交給全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委了。交給法律委、法工委后,怎么修改基本上由他們說(shuō)了算,有時(shí)一些原則性的修改報(bào)黨組甚至報(bào)中央都不告訴農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)。農(nóng)村土地承包法在一審后,法工委將原草案規(guī)定的承包期內(nèi)不得調(diào)整和不得收回承包地等重大原則性條文作了比較大的改動(dòng),不征求農(nóng)委意見(jiàn)就上報(bào)了。

2、全國(guó)人大法律委員會(huì)提請(qǐng)審議二審稿時(shí),建議把“自然災(zāi)害、征用占用、人地矛盾”作為可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”,并將此意見(jiàn)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)一并審議

20026月,第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)《農(nóng)村土地承包法(草案)》(二次審議稿)進(jìn)行了再次審議。624日,全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員顧昂然就《農(nóng)村土地承包法(草案)》修改情況作了匯報(bào):

關(guān)于承包土地的調(diào)整。草案第二十六條規(guī)定:“承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地。但部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害失去承包地且沒(méi)有生活保障的,經(jīng)所在地縣級(jí)人民政府批準(zhǔn),可以適當(dāng)調(diào)整承包地。”有的委員和一些地方、部門(mén)提出,為了保護(hù)承包人的權(quán)益,不應(yīng)隨意調(diào)整承包地。同時(shí)考慮到實(shí)踐中除自然災(zāi)害以外,還有承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出,適當(dāng)調(diào)整個(gè)別農(nóng)戶之間承包地的情形,應(yīng)當(dāng)按照中央關(guān)于“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提是穩(wěn)定的原則,對(duì)調(diào)整承包地作出嚴(yán)格規(guī)定。因此,法律委員會(huì)建議依照土地管理法的規(guī)定將該條修改為:“承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”“承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議三分之二以上成員同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的,按照其約定。”(草案二次審議稿第二十六條)

……

草案二次審議稿已按照上述意見(jiàn)作了修改,法律委員會(huì)建議全國(guó)人大常委會(huì)再次審議。

由以上情況可知,全國(guó)人大法律委員會(huì)把“人地矛盾”列為可以對(duì)承包地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的“三種特殊情形”之一,并將此意見(jiàn)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議。

627日,在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議農(nóng)村土地承包法草案(二審稿)時(shí),農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年發(fā)言指出:

關(guān)于承包地的調(diào)整。一審稿明確規(guī)定,除自然災(zāi)害以外,不得以其他任何理由調(diào)整承包地。二審稿第二十六條第二款規(guī)定:“承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”,可以按照一定的程序調(diào)整承包地。這個(gè)修改從表面上看問(wèn)題不大,問(wèn)題是如何理解“等”字,如果按照法律委員會(huì)在說(shuō)明中說(shuō)的包括承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出,那問(wèn)題就大了。我認(rèn)為,這兩個(gè)口子一開(kāi),實(shí)際上等于否定了承包地不斷調(diào)整的原則。目前亂征地、濫占地由于補(bǔ)償不足導(dǎo)致一些農(nóng)民無(wú)法保證正常的生活,有些地方用調(diào)整承包地的辦法解決,農(nóng)民意見(jiàn)很大。農(nóng)村土地承包法通過(guò)后,如果繼續(xù)采取調(diào)整其他農(nóng)民承包地的辦法來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題,不僅侵犯了農(nóng)民的權(quán)益,而且會(huì)繼續(xù)助長(zhǎng)亂征地、濫占地。今后應(yīng)明確規(guī)定,誰(shuí)征用占用承包地,誰(shuí)就要負(fù)責(zé)給予足夠的補(bǔ)償,安排好農(nóng)民的生活,不能再調(diào)整其他農(nóng)民的承包地。對(duì)承包期內(nèi)產(chǎn)生的人地矛盾,除了用預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、新開(kāi)地和承包方交回的承包地等解決外,主要用市場(chǎng)的辦法,通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),或者發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)來(lái)解決。人地矛盾突出決不能成為調(diào)整承包地的理由。因此建議將“等”字刪除。

九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議認(rèn)為,草案二次審議稿吸收了常委會(huì)初次審議的意見(jiàn)和有關(guān)方面的意見(jiàn),修改得比較好。同時(shí),也提出了一些修改意見(jiàn)。

3、審議通過(guò)《農(nóng)村土地承包法》時(shí),維持在“三種特殊情形”下可以適當(dāng)調(diào)整承包地的意見(jiàn)

20028月,第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議先后對(duì)《農(nóng)村土地承包法(草案)》(三次審議稿)、《農(nóng)村土地承包法(草案)》(建議表決稿)進(jìn)行了審議。草案的三次審議稿、建議表決稿,均保留了二次審議稿中關(guān)于土地調(diào)整的“等特殊情形”的立法意見(jiàn),即“自然災(zāi)害、征用占用、人地矛盾”三種特殊情形下可以適當(dāng)調(diào)整承包地。829日,第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)了《農(nóng)村土地承包法》;同日,國(guó)家主席江澤民簽署第73號(hào)令予以公布。《農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定:

承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地。

承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的,按照其約定。

由此可知,《農(nóng)村土地承包法》以法律的形式確定,在自然災(zāi)害等特殊情形下,可以對(duì)承包地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。按照法律委員會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的意見(jiàn),“特殊情形”包括“自然災(zāi)害”、“征用占用”、“人地矛盾”三種特殊情形。

二、法律釋義中爭(zhēng)議雙方堅(jiān)持各自意見(jiàn)

20007月起施行的《立法法》,第四節(jié)“法律解釋”中規(guī)定:法律解釋權(quán)歸全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究擬定法律解釋草案,由委員長(zhǎng)會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程。法律解釋草案經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議,由法律委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)進(jìn)行審議、修改,提出法律解釋草案表決稿。法律解釋草案表決稿由常務(wù)委員會(huì)組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò),由常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的的法律解釋同法律具有同等效力。

由上述法律規(guī)定可知,法律解釋的法定主體是全國(guó)人大常委會(huì),其他機(jī)構(gòu)或部門(mén)不是法律解釋的法定主體。但是,據(jù)了解,《農(nóng)村土地承包法》的解釋沒(méi)有嚴(yán)格按照上述法律規(guī)定執(zhí)行。全國(guó)人大常委會(huì)并沒(méi)有發(fā)布農(nóng)村土地承包法解釋?zhuān)蝗珖?guó)人大常委會(huì)法工委、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)分別編發(fā)了農(nóng)村土地承包法釋義。

(一)全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦按照立法本意,作出“三種特殊情形”可以適當(dāng)調(diào)整承包地的釋義

1、全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室的問(wèn)答

20029月,農(nóng)村土地承包法普法教材編委會(huì)編發(fā)《農(nóng)村土地承包法問(wèn)答及實(shí)施指南》(中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社)。該書(shū)由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室主編。其中,關(guān)于“特殊情形”的回答如下:

關(guān)于在哪些情況下可以調(diào)整承包地,第二十七條第二款的規(guī)定是“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”,即只有在特殊情形下,才可以適當(dāng)調(diào)整承包地。這里的“特殊情形”,主要包括以下幾個(gè)方面:1、部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的;2、部分農(nóng)戶的土地被征用或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),喪失土地的農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,不要征地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用,要求繼續(xù)承包土地的;3、人地矛盾突出的。關(guān)于人地矛盾突出的,一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大,新增人口比較多,而新增人口無(wú)地少地的情形比較嚴(yán)重,又沒(méi)有其他生活來(lái)源的,在這種情況下,允許在個(gè)別農(nóng)戶之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。在實(shí)踐中,有些地方的做法是,新增人口按照先后次序排隊(duì)候地,到調(diào)整期時(shí)“以生頂死”,在個(gè)別農(nóng)戶之間進(jìn)行“抽補(bǔ)”,將死亡或者戶口遷出的農(nóng)民的土地調(diào)給新增人口,調(diào)整期一般為五至十年。

上述問(wèn)答口徑與草案二審稿審議時(shí)法律委員會(huì)的匯報(bào)意見(jiàn)是一致的,即在“三種特殊情形”下,可以對(duì)承包土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

2、全國(guó)人大常委會(huì)法工委的釋義

200211月,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編發(fā)《農(nóng)村土地承包法釋義》(法律出版社)。該書(shū)關(guān)于“特殊情形”的釋義如下:

這里的“特殊情形”,主要包括以下幾個(gè)方面:(1)部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的;(2)部分農(nóng)戶的土地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),喪失土地的農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,不要征地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用,要求繼續(xù)承包土地的;(3)人地矛盾突出的。關(guān)于人地矛盾突出的,一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大,新增人口比較多,而新增人口無(wú)地少地的情形比較嚴(yán)重,又沒(méi)有其他生活來(lái)源的,在這種情況下,允許在個(gè)別農(nóng)戶之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。在實(shí)踐中,有些地方的做法是,新增人口按照先后次序排隊(duì)候地,到調(diào)整期時(shí)“以生頂死”,在個(gè)別農(nóng)戶之間進(jìn)行“抽補(bǔ)”,將死亡或者戶口遷出的農(nóng)民的土地調(diào)給新增人口,調(diào)整期一般為510年。

該《農(nóng)村土地承包法釋義》主要是由全國(guó)人大法工委民法室編寫(xiě)的,因此與上述民法室編發(fā)的《農(nóng)村土地承包法問(wèn)答及實(shí)施指南》內(nèi)容是一致的。

3、全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于《草原法》的有關(guān)釋義

200212月,第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過(guò)了修訂的《草原法》。該法第十三條第二款規(guī)定:

在草原承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi),不得對(duì)承包經(jīng)營(yíng)者使用的草原進(jìn)行調(diào)整;個(gè)別確需適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村(牧)民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村(牧)民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府草原行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。

200412月,全國(guó)人大常委會(huì)法工委編發(fā)《草原法釋義》(法律出版社)。該書(shū)對(duì)第十三條中“確需適當(dāng)調(diào)整”的釋義如下:

本款所指的“確需適當(dāng)調(diào)整”的情形,主要包括以下幾個(gè)方面:(1)部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包草原的;(2)部分農(nóng)戶的草原被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),喪失草原的農(nóng)戶要求繼續(xù)承包草原的;(3)人地矛盾突出的。關(guān)于人地矛盾突出的,一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大,新增人口比較多,而新增人口沒(méi)有草原可以承包,又沒(méi)有其他生活來(lái)源的,在這種情況下,允許在個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。

由此可見(jiàn),全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)《草原法》中“確需適當(dāng)調(diào)整”的釋義,與《農(nóng)村土地承包法》中“適當(dāng)調(diào)整”的釋義是繼續(xù)保持同一口徑的。

4、國(guó)務(wù)院法制辦公室的解釋

20099月,國(guó)務(wù)院法制辦公室編發(fā)《農(nóng)村土地承包法注解與配套》(中國(guó)法制出版社)。該書(shū)對(duì)第二十七條中“特殊情形”給出的“注解”如下:

這里的特殊情形,主要包括以下幾個(gè)方面:(1)部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的;(2)部分農(nóng)戶的土地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),喪失土地的農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,不要征地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用,要求繼續(xù)承包土地的;(3)人地矛盾突出的。人地矛盾突出,一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大,新增人口比較多,而新增人口無(wú)地少地的情形比較嚴(yán)重,又沒(méi)有其他生活來(lái)源,在這種情況下,允許在個(gè)別農(nóng)戶之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。本款規(guī)定的調(diào)整指的是“小調(diào)整”,是對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的土地進(jìn)行小范圍適當(dāng)調(diào)整,即將人口減少的農(nóng)戶家庭中的富余土地調(diào)整給人口增加的農(nóng)戶。

可以看出,國(guó)務(wù)院法制辦公室的上述注解與全國(guó)人大常委會(huì)法工委的有關(guān)釋義是一致的。

(二)全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)對(duì)法律中“等特殊情形”不作解釋、不愿響應(yīng)

1、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室的釋義

20029月,全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)編發(fā)《農(nóng)村土地承包法釋義與適用》(人民法院出版社)。本書(shū)由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年任顧問(wèn),農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室副主任王宗非主編,農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室副主任王超英、處長(zhǎng)何寶玉等參加編撰。該書(shū)對(duì)法律中“等特殊情形”的釋義如下:

只有出現(xiàn)自然災(zāi)害等特殊情況,才允許按照規(guī)定進(jìn)行個(gè)別調(diào)整;至于什么是特殊情況,必須嚴(yán)格依法解釋?zhuān)l(fā)包方不得隨意自行解釋。

可以看出,該釋義強(qiáng)調(diào)指出“至于什么是特殊情況,必須嚴(yán)格依法解釋?zhuān)l(fā)包方不得隨意自行解釋”,但是該釋義卻并未對(duì)“等特殊情形”作出解釋?zhuān)蟾攀恰氨芏徽劇钡膽B(tài)度。

2、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室的釋義

20029月,全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室處長(zhǎng)何寶玉編發(fā)《農(nóng)村土地承包法釋義及實(shí)用指南》(中國(guó)民主法制出版社)。該書(shū)由全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年任顧問(wèn),農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室副主任王宗非、法案室副主任王超英等參加編撰。該書(shū)于20127月再版。書(shū)中對(duì)“等特殊情形”的釋義如下:

只有出現(xiàn)自然災(zāi)害等特殊情況,才允許進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。什么是特殊情況,必須嚴(yán)格依法解釋?zhuān)坏秒S意自行解釋。

該釋義同樣強(qiáng)調(diào)指出“什么是特殊情況,必須嚴(yán)格依法解釋?zhuān)坏秒S意自行解釋”,但是該釋義卻并未對(duì)“等特殊情形”作出解釋?zhuān)匀徊扇×恕氨芏徽劇钡膽B(tài)度。

3、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室的問(wèn)答

20029月,全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室副主任王超英編發(fā)《農(nóng)村土地承包法實(shí)用問(wèn)答》(中國(guó)法制出版社)。本書(shū)由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室副主任王宗非、法案室處長(zhǎng)何寶玉等參加編撰。該書(shū)對(duì)法律中“等特殊情形”的回答如下:

只有出現(xiàn)自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情況,才允許按照規(guī)定進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。至于什么是特殊情況,必須嚴(yán)格依法作出解釋?zhuān)l(fā)包方不得隨意自行解釋。

本問(wèn)答同樣強(qiáng)調(diào)指出“至于什么是特殊情況,必須嚴(yán)格依法作出解釋?zhuān)l(fā)包方不得隨意自行解釋”,但是本問(wèn)答卻并未對(duì)“等特殊情形”作出解釋?zhuān)匀皇恰氨芏徽劇钡膽B(tài)度。

4、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室副主任王超英的解釋?zhuān)瑢?duì)“三種特殊情形”給予了響應(yīng)

200211月,農(nóng)業(yè)部編發(fā)《農(nóng)村土地承包法培訓(xùn)講義》(中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社)。該書(shū)由柳隨年、陳耀邦任顧問(wèn),農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)劉堅(jiān)主編,全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室副主任王宗非、法案室副主任王超英等參加編撰。王超英在《切實(shí)保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)》一講中指出:

只有出現(xiàn)自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情況,才允許按照規(guī)定進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。至于什么是特殊情況,必須嚴(yán)格依法做出解釋?zhuān)l(fā)包方不得隨意自行解釋。在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上,全國(guó)人大法律委員會(huì)匯報(bào)《農(nóng)村土地承包法(草案)》修改情況時(shí),對(duì)于個(gè)別調(diào)整的情況提出,“實(shí)踐中除自然災(zāi)害以外,還有承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出,適當(dāng)調(diào)整個(gè)別農(nóng)戶之間承包地的情形”。

在上述講義中,王超英對(duì)法律委員會(huì)提出的“三種特殊情形”給予了響應(yīng)。這是筆者所涉獵到的文獻(xiàn)中,農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人唯一一次對(duì)“三種特殊情形”給予的響應(yīng)。

三、主要結(jié)論

從前面兩部分梳理、分析的有關(guān)情況,可以得出兩條基本結(jié)論:

第一,《農(nóng)村土地承包法》的立法本意,“等特殊情形”指三類(lèi)特殊情形。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的立法過(guò)程可知,法律草案一審稿中的“特殊情形”,到二審稿時(shí)修改為“等特殊情形”,三審稿、建議表決稿中也均為“等特殊情形”,審議通過(guò)并公布的《農(nóng)村土地承包法》中確定為“等特殊情形”;法律委員會(huì)所作的說(shuō)明中,“等特殊情形”是指自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地、承包土地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出這三類(lèi)情形,在這“三類(lèi)特殊情形”下,可以按照法定程序?qū)Τ邪剡M(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。上述法律草案和修改說(shuō)明一并經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了審議,審議通過(guò)《農(nóng)村土地承包法》時(shí)維持了這個(gè)重要修改意見(jiàn)。因此,《農(nóng)村土地承包法》的立法本意,“等特殊情形”指三類(lèi)特殊情形,這是確鑿無(wú)疑的。

第二,《農(nóng)村土地承包法》的法律解釋?zhuān)暗忍厥馇樾巍睉?yīng)解釋為三類(lèi)特殊情形。按照關(guān)于法律解釋的法律規(guī)定,法律解釋權(quán)歸全國(guó)人大常委會(huì)。在全國(guó)人大常委會(huì)未公布農(nóng)村土地承包法解釋的情況下,相比較而言,全國(guó)人大常委會(huì)法工委的解釋比全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)的解釋更具有權(quán)威性,因?yàn)榉üの侨珖?guó)人大常委會(huì)擬定法律解釋草案的工作機(jī)構(gòu)。而且,全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于“等特殊情形”的解釋?zhuān)c全國(guó)人大法律委員會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的意見(jiàn)是一致的。因此,《農(nóng)村土地承包法》中“等特殊情形”應(yīng)解釋為“三類(lèi)特殊情形”,不應(yīng)再存爭(zhēng)議。

參考文獻(xiàn):略

作者單位:中國(guó)人民大學(xué)  

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