關于“人地矛盾”問題的爭議
——基于農村土地承包法立法與釋義中兩種不同意見的研究
我國農村土地兼有生產資料和生活保障兩重功能，因此農地制度應堅持“效率優先、兼顧公平”的基本原則，既要促進農業經濟發展，又要保障農村社會穩定。對于如何認識和解決“公平”問題，在《農村土地承包法》立法與釋義的過程中，形成了兩種截然不同的意見。本文就此作分析研究。
一、立法過程中有兩種截然不同的意見
先介紹一下《農村土地承包法》所遵循的立法程序。
2000年3月15日，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過《立法法》。該法第三節“全國人民代表大會常務委員會立法程序”規定：全國人民代表大會專門委員會可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程；常務委員會第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議；常務委員會第二次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議；常務委員會第三次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議；法律草案修改稿經常務委員會審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由委員長會議提請常務委員會全體會議表決。
《農村土地承包法》的立法權限在全國人民代表大會常務委員會，其立法過程正是遵循上述法定程序進行的。
（一）全國人大農業與農村委員會起草并提請審議的一審稿，把“自然災害”作為唯一可以適當調整承包地的“特殊情形”
由九屆全國人大農業與農村委員會組織起草的《農村土地承包法（草案）》，經農業與農村委員會第二十三次全體會議討論通過后，于2001年5月10日提請全國人大常委會審議。該草案第二十六條規定：
承包期內不得調整承包地。但部分農戶因自然災害失去承包地且沒有生活保障的，經所在地縣級人民政府批準，可以適當調整承包地。
2001年6月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議審議了《農村土地承包法（草案）》。全國人民代表大會農業與農村委員會副主任委員柳隨年對“適當調整”作了說明：
征求意見的過程中，一些地方提出，現階段，土地不僅是農民重要的生產資料，也是他們的生活保障。30年承包期內會發生很大變化，完全不允許調整承包地難以做到，建議在特殊情況下應當允許按照法律規定的程序進行必要的小調整。經過反復研究，我們認為，過去承包關系不穩定，主要原因在于通過行政手段頻繁調整承包地，帶來不少問題，群眾意見很大。因此，承包期內必須堅持“增人不增地，減人不減地”。今后出現人地矛盾，主要應當通過土地流轉、開發新土地資源、發展鄉鎮企業和第二、三產業等途徑，用市場的辦法解決，不宜再用行政手段調整承包地。只有在個別情況下，經過批準，才可以適當調整承包地。據此，草案規定：承包期內不得調整承包地。但部分農戶因自然災害失去承包地且沒有生活保障的，經所在地縣級人民政府批準，可以適當調整承包地（第二十六條）。同時規定，可以將依法預留的機動地、通過依法開墾增加的土地、承包方自愿交回的承包地等，承包給新增勞動力，以解決人地矛盾（第二十七條）。
由上述條文和說明可見，草案一審稿僅把“自然災害”列為唯一可以適當調整承包地的“特殊情形”。
（二）全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會修改后的二審稿、三審稿、表決稿，把“征用占用”、“人地矛盾”也列入了可以適當調整承包地的“特殊情形”
1、全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會對承包法草案修改時，對可以適當調整承包地的“特殊情形”作了較大修改
2002年秋，全國人大農業與農村委員會副主任委員柳隨年撰文《人大十年回顧》。該文指出：由農業與農村委員會起草的《農村土地承包法（草案）》（一審稿）提交全國人大常委會審議后，修改權就交給全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委了。交給法律委、法工委后，怎么修改基本上由他們說了算，有時一些原則性的修改報黨組甚至報中央都不告訴農業與農村委員會。農村土地承包法在一審后，法工委將原草案規定的承包期內不得調整和不得收回承包地等重大原則性條文作了比較大的改動，不征求農委意見就上報了。
2、全國人大法律委員會提請審議二審稿時，建議把“自然災害、征用占用、人地矛盾”作為可以適當調整承包地的“特殊情形”，并將此意見提請全國人大常委會一并審議
2002年6月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議對《農村土地承包法（草案）》（二次審議稿）進行了再次審議。6月24日，全國人大法律委員會副主任委員顧昂然就《農村土地承包法（草案）》修改情況作了匯報：
關于承包土地的調整。草案第二十六條規定：“承包期內不得調整承包地。但部分農戶因自然災害失去承包地且沒有生活保障的，經所在地縣級人民政府批準，可以適當調整承包地。”有的委員和一些地方、部門提出，為了保護承包人的權益，不應隨意調整承包地。同時考慮到實踐中除自然災害以外，還有承包地被依法征用占用、人口增減導致人地矛盾突出，適當調整個別農戶之間承包地的情形，應當按照中央關于“大穩定、小調整”的前提是穩定的原則，對調整承包地作出嚴格規定。因此，法律委員會建議依照土地管理法的規定將該條修改為：“承包期內，發包方不得調整承包地。”“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員大會或者成員代表會議三分之二以上成員同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。”（草案二次審議稿第二十六條）
……
草案二次審議稿已按照上述意見作了修改，法律委員會建議全國人大常委會再次審議。
由以上情況可知，全國人大法律委員會把“人地矛盾”列為可以對承包地進行適當調整的“三種特殊情形”之一，并將此意見提請全國人大常委會進行審議。
6月27日，在九屆全國人大常委會第二十八次會議審議農村土地承包法草案（二審稿）時，農業與農村委員會副主任委員柳隨年發言指出：
關于承包地的調整。一審稿明確規定，除自然災害以外，不得以其他任何理由調整承包地。二審稿第二十六條第二款規定：“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”，可以按照一定的程序調整承包地。這個修改從表面上看問題不大，問題是如何理解“等”字，如果按照法律委員會在說明中說的包括承包地被依法征用占用、人口增減導致人地矛盾突出，那問題就大了。我認為，這兩個口子一開，實際上等于否定了承包地不斷調整的原則。目前亂征地、濫占地由于補償不足導致一些農民無法保證正常的生活，有些地方用調整承包地的辦法解決，農民意見很大。農村土地承包法通過后，如果繼續采取調整其他農民承包地的辦法來解決這個問題，不僅侵犯了農民的權益，而且會繼續助長亂征地、濫占地。今后應明確規定，誰征用占用承包地，誰就要負責給予足夠的補償，安排好農民的生活，不能再調整其他農民的承包地。對承包期內產生的人地矛盾，除了用預留的機動地、新開地和承包方交回的承包地等解決外，主要用市場的辦法，通過土地承包經營權流轉，或者發展二、三產業來解決。人地矛盾突出決不能成為調整承包地的理由。因此建議將“等”字刪除。
九屆全國人大常委會第二十八次會議審議認為，草案二次審議稿吸收了常委會初次審議的意見和有關方面的意見，修改得比較好。同時，也提出了一些修改意見。
3、審議通過《農村土地承包法》時，維持在“三種特殊情形”下可以適當調整承包地的意見
2002年8月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議先后對《農村土地承包法（草案）》（三次審議稿）、《農村土地承包法（草案）》（建議表決稿）進行了審議。草案的三次審議稿、建議表決稿，均保留了二次審議稿中關于土地調整的“等特殊情形”的立法意見，即“自然災害、征用占用、人地矛盾”三種特殊情形下可以適當調整承包地。8月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議通過了《農村土地承包法》；同日，國家主席江澤民簽署第73號令予以公布。《農村土地承包法》第二十七條規定：
承包期內，發包方不得調整承包地。
承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。
由此可知，《農村土地承包法》以法律的形式確定，在自然災害等特殊情形下，可以對承包地進行適當調整。按照法律委員會提請全國人大常委會審議的意見，“特殊情形”包括“自然災害”、“征用占用”、“人地矛盾”三種特殊情形。
二、法律釋義中爭議雙方堅持各自意見
2000年7月起施行的《立法法》，第四節“法律解釋”中規定：法律解釋權歸全國人民代表大會常務委員會。常務委員會工作機構研究擬定法律解釋草案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程。法律解釋草案經常務委員會會議審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行審議、修改，提出法律解釋草案表決稿。法律解釋草案表決稿由常務委員會組成人員的過半數通過，由常務委員會發布公告予以公布。全國人民代表大會常務委員會的的法律解釋同法律具有同等效力。
由上述法律規定可知，法律解釋的法定主體是全國人大常委會，其他機構或部門不是法律解釋的法定主體。但是，據了解，《農村土地承包法》的解釋沒有嚴格按照上述法律規定執行。全國人大常委會并沒有發布農村土地承包法解釋；全國人大常委會法工委、全國人大農業與農村委員會分別編發了農村土地承包法釋義。
（一）全國人大常委會法工委、國務院法制辦按照立法本意，作出“三種特殊情形”可以適當調整承包地的釋義
1、全國人大常委會法工委民法室的問答
2002年9月，農村土地承包法普法教材編委會編發《農村土地承包法問答及實施指南》（中國農業出版社）。該書由全國人大常委會法制工作委員會民法室主編。其中，關于“特殊情形”的回答如下：
關于在哪些情況下可以調整承包地，第二十七條第二款的規定是“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”，即只有在特殊情形下，才可以適當調整承包地。這里的“特殊情形”，主要包括以下幾個方面：1、部分農戶因自然災害嚴重毀損承包地的；2、部分農戶的土地被征用或者用于鄉村公共設施和公益事業建設，喪失土地的農戶不愿意“農轉非”，不要征地補償等費用，要求繼續承包土地的；3、人地矛盾突出的。關于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因導致人口變化比較大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴重，又沒有其他生活來源的，在這種情況下，允許在個別農戶之間適當進行調整。在實踐中，有些地方的做法是，新增人口按照先后次序排隊候地，到調整期時“以生頂死”，在個別農戶之間進行“抽補”，將死亡或者戶口遷出的農民的土地調給新增人口，調整期一般為五至十年。
上述問答口徑與草案二審稿審議時法律委員會的匯報意見是一致的，即在“三種特殊情形”下，可以對承包土地進行適當調整。
2、全國人大常委會法工委的釋義
2002年11月，全國人大常委會法制工作委員會編發《農村土地承包法釋義》（法律出版社）。該書關于“特殊情形”的釋義如下：
這里的“特殊情形”，主要包括以下幾個方面：（1）部分農戶因自然災害嚴重毀損承包地的；（2）部分農戶的土地被征收或者用于鄉村公共設施和公益事業建設，喪失土地的農戶不愿意“農轉非”，不要征地補償等費用，要求繼續承包土地的；（3）人地矛盾突出的。關于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因導致人口變化比較大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴重，又沒有其他生活來源的，在這種情況下，允許在個別農戶之間適當進行調整。在實踐中，有些地方的做法是，新增人口按照先后次序排隊候地，到調整期時“以生頂死”，在個別農戶之間進行“抽補”，將死亡或者戶口遷出的農民的土地調給新增人口，調整期一般為5至10年。
該《農村土地承包法釋義》主要是由全國人大法工委民法室編寫的，因此與上述民法室編發的《農村土地承包法問答及實施指南》內容是一致的。
3、全國人大常委會法工委關于《草原法》的有關釋義
2002年12月，第九屆全國人大常委會第三十一次會議審議通過了修訂的《草原法》。該法第十三條第二款規定：
在草原承包經營期內，不得對承包經營者使用的草原進行調整；個別確需適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村（牧）民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府草原行政主管部門批準。
2004年12月，全國人大常委會法工委編發《草原法釋義》（法律出版社）。該書對第十三條中“確需適當調整”的釋義如下：
本款所指的“確需適當調整”的情形，主要包括以下幾個方面：（1）部分農戶因自然災害嚴重毀損承包草原的；（2）部分農戶的草原被征收或者用于鄉村公共設施和公益事業建設，喪失草原的農戶要求繼續承包草原的；（3）人地矛盾突出的。關于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因導致人口變化比較大，新增人口比較多，而新增人口沒有草原可以承包，又沒有其他生活來源的，在這種情況下，允許在個別承包經營者之間適當進行調整。
由此可見，全國人大常委會法工委對《草原法》中“確需適當調整”的釋義，與《農村土地承包法》中“適當調整”的釋義是繼續保持同一口徑的。
4、國務院法制辦公室的解釋
2009年9月，國務院法制辦公室編發《農村土地承包法注解與配套》（中國法制出版社）。該書對第二十七條中“特殊情形”給出的“注解”如下：
這里的特殊情形，主要包括以下幾個方面：（1）部分農戶因自然災害嚴重毀損承包地的；（2）部分農戶的土地被征收或者用于鄉村公共設施和公益事業建設，喪失土地的農戶不愿意“農轉非”，不要征地補償等費用，要求繼續承包土地的；（3）人地矛盾突出的。人地矛盾突出，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因導致人口變化比較大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴重,又沒有其他生活來源，在這種情況下，允許在個別農戶之間適當進行調整。本款規定的調整指的是“小調整”，是對個別農戶之間承包的土地進行小范圍適當調整，即將人口減少的農戶家庭中的富余土地調整給人口增加的農戶。
可以看出，國務院法制辦公室的上述注解與全國人大常委會法工委的有關釋義是一致的。
（二）全國人大農業與農村委員會對法律中“等特殊情形”不作解釋、不愿響應
1、全國人大農業與農村委員會辦公室的釋義
2002年9月，全國人大農業與農村委員會編發《農村土地承包法釋義與適用》（人民法院出版社）。本書由農業與農村委員會副主任委員柳隨年任顧問，農業與農村委員會辦公室副主任王宗非主編，農業與農村委員會法案室副主任王超英、處長何寶玉等參加編撰。該書對法律中“等特殊情形”的釋義如下：
只有出現自然災害等特殊情況，才允許按照規定進行個別調整；至于什么是特殊情況，必須嚴格依法解釋，發包方不得隨意自行解釋。
可以看出，該釋義強調指出“至于什么是特殊情況，必須嚴格依法解釋，發包方不得隨意自行解釋”，但是該釋義卻并未對“等特殊情形”作出解釋，大概是“避而不談”的態度。
2、全國人大農業與農村委員會法案室的釋義
2002年9月，全國人大農業與農村委員會法案室處長何寶玉編發《農村土地承包法釋義及實用指南》（中國民主法制出版社）。該書由全國人大農業與農村委員會副主任委員柳隨年任顧問，農業與農村委員會辦公室副主任王宗非、法案室副主任王超英等參加編撰。該書于2012年7月再版。書中對“等特殊情形”的釋義如下：
只有出現自然災害等特殊情況，才允許進行個別調整。什么是特殊情況，必須嚴格依法解釋，不得隨意自行解釋。
該釋義同樣強調指出“什么是特殊情況，必須嚴格依法解釋，不得隨意自行解釋”，但是該釋義卻并未對“等特殊情形”作出解釋，仍然采取了“避而不談”的態度。
3、全國人大農業與農村委員會法案室的問答
2002年9月，全國人大農業與農村委員會法案室副主任王超英編發《農村土地承包法實用問答》（中國法制出版社）。本書由農業與農村委員會辦公室副主任王宗非、法案室處長何寶玉等參加編撰。該書對法律中“等特殊情形”的回答如下：
只有出現自然災害嚴重毀損承包地等特殊情況，才允許按照規定進行個別調整。至于什么是特殊情況，必須嚴格依法作出解釋，發包方不得隨意自行解釋。
本問答同樣強調指出“至于什么是特殊情況，必須嚴格依法作出解釋，發包方不得隨意自行解釋”，但是本問答卻并未對“等特殊情形”作出解釋，仍然是“避而不談”的態度。
4、全國人大農業與農村委員會法案室副主任王超英的解釋，對“三種特殊情形”給予了響應
2002年11月，農業部編發《農村土地承包法培訓講義》（中國農業出版社）。該書由柳隨年、陳耀邦任顧問，農業部副部長劉堅主編，全國人大農業與農村委員會辦公室副主任王宗非、法案室副主任王超英等參加編撰。王超英在《切實保障農民的土地承包經營權》一講中指出：
只有出現自然災害嚴重毀損承包地等特殊情況，才允許按照規定進行個別調整。至于什么是特殊情況，必須嚴格依法做出解釋，發包方不得隨意自行解釋。在九屆全國人大常委會第二十八次會議上，全國人大法律委員會匯報《農村土地承包法（草案）》修改情況時，對于個別調整的情況提出，“實踐中除自然災害以外，還有承包地被依法征用占用、人口增減導致人地矛盾突出，適當調整個別農戶之間承包地的情形”。
在上述講義中，王超英對法律委員會提出的“三種特殊情形”給予了響應。這是筆者所涉獵到的文獻中，農業與農村委員會有關負責人唯一一次對“三種特殊情形”給予的響應。
三、主要結論
從前面兩部分梳理、分析的有關情況，可以得出兩條基本結論：
第一，《農村土地承包法》的立法本意，“等特殊情形”指三類特殊情形。根據《農村土地承包法》的立法過程可知，法律草案一審稿中的“特殊情形”，到二審稿時修改為“等特殊情形”，三審稿、建議表決稿中也均為“等特殊情形”，審議通過并公布的《農村土地承包法》中確定為“等特殊情形”；法律委員會所作的說明中，“等特殊情形”是指自然災害嚴重毀損承包地、承包土地被依法征用占用、人口增減導致人地矛盾突出這三類情形，在這“三類特殊情形”下，可以按照法定程序對承包地進行適當調整。上述法律草案和修改說明一并經全國人大常委會進行了審議，審議通過《農村土地承包法》時維持了這個重要修改意見。因此，《農村土地承包法》的立法本意，“等特殊情形”指三類特殊情形，這是確鑿無疑的。
第二，《農村土地承包法》的法律解釋，“等特殊情形”應解釋為三類特殊情形。按照關于法律解釋的法律規定，法律解釋權歸全國人大常委會。在全國人大常委會未公布農村土地承包法解釋的情況下，相比較而言，全國人大常委會法工委的解釋比全國人大農業與農村委員會的解釋更具有權威性，因為法工委是全國人大常委會擬定法律解釋草案的工作機構。而且，全國人大常委會法工委關于“等特殊情形”的解釋，與全國人大法律委員會提請全國人大常委會審議的意見是一致的。因此，《農村土地承包法》中“等特殊情形”應解釋為“三類特殊情形”，不應再存爭議。
參考文獻：略
作者單位：中國人民大學
中國鄉村發現網轉自：新鄉土 微信公眾號
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