農(nóng)民工購房需求潛力大，但支付能力和購房需求不匹配。農(nóng)村土地制度改革和市民化福利政策可提高農(nóng)民工購房意愿。政府可以從土地流轉(zhuǎn)制度改革、提供信貸、保障房等市民待遇入手，提高農(nóng)民工的購房意愿和支付能力。
2015年12月，中央經(jīng)濟工作會議公布了2016年經(jīng)濟工作五大工作重點，“推動房地產(chǎn)去庫存”為其中之一，“通過加快農(nóng)民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場；要落實戶籍制度改革方案，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長期租房的預期和需求。”與此同時，十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，繼續(xù)推動農(nóng)村土地制度改革，進一步賦予農(nóng)民對土地的權(quán)利。
那么，農(nóng)村土地制度改革是否能夠有助于三四線城市的房地產(chǎn)大幅去庫存？這是本報告探討的核心問題。
一、農(nóng)民工購房需求潛力大，支付能力和購房需求不匹配
1、中國房地產(chǎn)庫存量和農(nóng)民工居住情況形成鮮明對比
由于“四萬億”的刺激，地產(chǎn)投資經(jīng)歷了2010、2011年連續(xù)兩年30%以上的增速，以及2012-2014年10%以上的高增長。在人均住宅超過1套后，從2014年開始銷售變緩，庫存量越積越大。2015年末，住宅待售面積達到4.5億平米，相當于2015年銷售面積40%。而房地產(chǎn)商已購土地開工了的住宅施工面積達到51.2億平米，相當于2015年銷售面積的4.6倍。庫存壓力成為影響房地產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)金流、繼續(xù)投資和購地的阻礙因素，也是整體經(jīng)濟風險聚集之處。
庫存上升的主要原因在于：按照目前城市常住人口計算，現(xiàn)有住宅總量已能夠滿足戶均一套的水平。但是從結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)民工的住宅擁有比率遠遠低于戶均一套的水平。
2015年，全國農(nóng)民工數(shù)量2.77億，其中本地農(nóng)民工1.08億，外出農(nóng)民工1.69億。全部農(nóng)民工中，在直轄市工作的占8.1%，在省會城市工作占比22.4%，地級市占比34.2%，縣級市占比32.6% 。農(nóng)民工住宿調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有8.5%的農(nóng)民工回近郊農(nóng)村的家居住，0.95%的農(nóng)民工在務工地自己購房，所以，總共只有不到10%的農(nóng)民工居住在自己家里。51.9％住在單位宿舍、工地公棚、生產(chǎn)經(jīng)營場所，16.7%的農(nóng)民工也和他人一起租賃房屋居住，以群居形式存在。換一句話說，接近七成的農(nóng)民工沒有獨立的居住處所。這構(gòu)成目前城鎮(zhèn)的潛在的住房需求。
城鎮(zhèn)居民消費支出的構(gòu)成進一步佐證了這一點。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心調(diào)研數(shù)據(jù)， 2015年城鎮(zhèn)家庭人均居住支出4725元，在2.14萬元的人均消費支出中占22%，租賃支出在家庭支出中的占比仍然較低。因此可見，居住支出存在一定的提升潛力。
同時，從農(nóng)村的教育、醫(yī)療設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施來看，和城鎮(zhèn)配套設(shè)施的差異在進一步擴大，客觀上也刺激著農(nóng)民城鎮(zhèn)買房和安居的需求。2000-2010年，由于適齡兒童人口的減少 ，教育機構(gòu)逐漸撤點并校。農(nóng)村小學減少22.94萬所，減幅52.1%；農(nóng)村初中減少1.06萬所，減幅超過1/4 。2007年以來，就學距離增大和教學質(zhì)量下降造成農(nóng)村學生輟學率的再次上升，家境略好的學生開始選擇縣城小學和縣城中學，其中不少家庭在縣城購置房屋。教育資源是農(nóng)民工進城買房的一個很大的動力。
2、農(nóng)民工買房意愿和支付能力形成鮮明對比
從農(nóng)民工的居住意愿上看，40.2%的農(nóng)民工希望在務工地所在的城市或城鎮(zhèn)定居下來，18.6%的農(nóng)民工希望能在家鄉(xiāng)附近的城鎮(zhèn)或城市定居，僅15.6%的農(nóng)民工希望回農(nóng)村。由上述數(shù)據(jù)可以推斷，全國2.77億農(nóng)民工中有近60%（即1.66億）農(nóng)民工希望買房在城鎮(zhèn)安定，如果按城鎮(zhèn)的居住水平人均30平米計算，那么這個潛在的住宅需求是50億平米左右，與庫存總量接近。從需求結(jié)構(gòu)上看，40%以上的購房需求是在務工地，也就是工作機會比較豐富的大城市、地級市等。目前中小城鎮(zhèn)早已放開限購，不少地區(qū)購房還能獲得戶籍，但從去庫存效果看，并沒有很大作用。
但農(nóng)民工的收入和城鎮(zhèn)住房的房價之間存在很大的差距。目前，一線城市目前平均房價3.5萬元/平米，二線城市（省會城市）平均房價1.0萬元/平米 。如果要購買60平住宅作為2個人的家庭居住，分別需要210萬和60萬；一線城市和房價較高的二線城市 ，房價相對于農(nóng)民工收入而言大約為50倍和18倍，購房意愿超過農(nóng)民工的支付能力。房價較底的二線城市和三線城市以及縣城，房價收入比可以控制在10倍以內(nèi)的，但僅憑存款也很難達到這樣的購買力。
由于購買力的因素，這些希望在城市定居的農(nóng)民工只有35.6%愿意購買商品房，44.2%的農(nóng)民工希望能通過購買經(jīng)濟適用房和兩限房來實現(xiàn)定居城市，另外12.3%的農(nóng)民工希望能申請到廉租房（如圖5）。而目前各城鎮(zhèn)都未開放非戶籍人口申請經(jīng)濟適用房、廉租房和兩限房的權(quán)利。從問卷調(diào)查中得到的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，22.9%的農(nóng)名工希望政府提供專門給農(nóng)民工的公寓，20.1%的農(nóng)名工希望政府放開政策性住房的限制，也有12.6%的農(nóng)民工希望單位也能為他們繳納住房公積金 。可見，購買力是限制農(nóng)民工購房的一大因素。
因此，從數(shù)量上看，農(nóng)民工住房市場潛力巨大。但是從結(jié)構(gòu)看，農(nóng)民工購房意愿和支付能力不匹配，這是目前農(nóng)民工購房難和城市房地產(chǎn)過剩并存的主要原因。
二、農(nóng)村土地制度改革和市民化福利政策可提高農(nóng)民工購房意愿
1、已有政策變化在以試點方式往市場化方向發(fā)展
國內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革主要集中在土地流轉(zhuǎn)制度改革。目前的農(nóng)村土地按其用途分三種類型：農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地（包括農(nóng)民宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地）和農(nóng)村未用地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要包括國家征收由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊宜械囊淮涡院蛦蜗蛐缘乃袡?quán)流轉(zhuǎn)，和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。具體包括：（1）農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，即在不改變農(nóng)村土地性質(zhì)和用途的前提下，農(nóng)用地承包主體和經(jīng)營主體的變動；（2）農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，即農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，主要涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地的出租、出讓、土地入股及農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)等。（3）農(nóng)用地征用后成為城市建設(shè)用地。
（1）農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)
農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)不改變土地性質(zhì)，對流轉(zhuǎn)出的一方可以增加收入，對轉(zhuǎn)入一方可以擴大經(jīng)營規(guī)模，提高生產(chǎn)效率，是目前提倡的土地流轉(zhuǎn)。主要流轉(zhuǎn)方式有：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租或互換、土地入股、土地信托等等。十八屆三中全會《決定》提出：“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”“鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。” 取消非農(nóng)資本參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制，給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件的同時，也給不愿務農(nóng)的農(nóng)民帶來更高的土地轉(zhuǎn)讓價格 。
2016年3月24日中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，通過了對農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點決定，但仍規(guī)定“借款人獲得的承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，應主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等貸款人認可的合法用途”。
（2）農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)
由于其集體所有的屬性，農(nóng)村建設(shè)用地無法與城市土地一樣自由流動。農(nóng)民的宅基地不能自由買賣，城中村和小產(chǎn)權(quán)房也一直存在爭議，目前只能出租給外來人口來獲取租金收入，無法做到同地同權(quán)同價的出售。十八屆三中全會的《決定》雖然提到“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。但“符合規(guī)劃和用途管制前提”字樣暗含著農(nóng)村建設(shè)用地的出讓在實際操作過程中還是受到限制的（雖然抵押擔保可以實施）。根據(jù)2015年《國務院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，預計出臺農(nóng)民住房使用權(quán)的抵押貸款試點也只是時間問題。
（3）農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地
對土地實行用途管制是全球各國通行的做法。我國《土地管理法》規(guī)定，“限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護”；2016年4月國土資源“十三五”規(guī)劃綱要明確指出“全國適宜穩(wěn)定利用的耕地保有量在18.65億畝以上”，這是不可逾越的一道紅線。因此，目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，只可由政府按規(guī)劃征收。
但為解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足和保護耕地的矛盾，2004年《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，即通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)。
重慶、成都的“地票”試點：2007年國務院批準重慶成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場方面推出了創(chuàng)新的“地票”制度，即將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進行復墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設(shè)用地指標，由市國土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標憑證。從2008年底成立農(nóng)村土地交易所以來，截至2013年10月，重慶是累積交易地票11.84萬畝，形成價款237.5億元，已有7.68萬畝地票落地使用。重慶地票的使用主要在于憑票選地和競標成功后的價款抵扣，即在土地競價時并沒有作用。因此參與地票購買的主體主要是政府土地收儲機構(gòu)和工業(yè)企業(yè)，開發(fā)商參與度較低。而地票的價格也基本穩(wěn)定在20萬元/畝，這個價格已經(jīng)帶來了農(nóng)民復墾的動力，使其充分認識到了農(nóng)村建設(shè)用地的價值。
成都2010年6月跟進設(shè)計推行了“地票”制度，但和重慶“地票”制度不同的是，成都規(guī)定“國有經(jīng)營性建設(shè)用地（暫不含工業(yè)用地）使用權(quán)出讓，必須持有相應‘建設(shè)用地指標’（俗稱地票），取消繳納相應“建設(shè)用地指標保證金”參與競買的方式。”因此，為在土地出讓中有競買權(quán)利，開發(fā)商爭相購買“地票”，成都地票拍賣價格曾被抬高到76.47萬元/畝。2010年12月，這種“地票”制度被叫停。
2、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的市場化改革能提高農(nóng)民購房能力
目前制約農(nóng)名工購房的問題有兩個：（1）首付款的籌集。（2）獲得信貸的能力。
在首付款的籌集方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個解決問題的思路，但農(nóng)民工對此態(tài)度并不積極。數(shù)據(jù)顯示，73%的農(nóng)民工希望進城定居后能保留承包地，其中27.2%的人希望能有償流轉(zhuǎn)，即使給城鎮(zhèn)戶口也僅9.2%的農(nóng)民工愿意放棄承包地，其中6.6%需要補償。同樣，多數(shù)農(nóng)民工也希望保留宅基地，只有33.3%的人愿意放棄，絕大部分是有償放棄（包括置換城鎮(zhèn)住房）。
由此可見：（1）目前價格下，大部分民工不愿意放棄承包地和宅基地，只有價格的提高才能提高其交易意愿。（2）有27.2%的人希望能有償流轉(zhuǎn)和11.2%的人希望能入股分紅方式處置，說明如果原有承包地能長期給他們帶來收益，他們還是愿意放棄經(jīng)營權(quán)的。這里也說明了農(nóng)民工的不安全感，說明城鎮(zhèn)戶口在非養(yǎng)老方面的保障其實是不夠的 。所以提高農(nóng)民工的社會保障水平也是促使其放棄土地的重要動力。（3）相對而言，愿意放棄宅基地的比例較高。
調(diào)查顯示，目前農(nóng)民工家庭在農(nóng)村的宅基地面積平均為0.77畝，住宅建筑面積平均為132平方米，住宅價值平均為7.67萬元，比全國農(nóng)村居民家庭平均住宅價值高2.84萬元 。如果以宅基地的復墾作為地票標的出售。按照重慶地票的價格20萬元/畝 ；平均每戶復墾換地票可得收入約15萬元，相當于70平米住宅的三成首付。
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，目前各城市的土地價格/房價多集中在0.4-0.6之間，重慶的比值在0.45。如果按照重慶對地票的定價，即地票價格/土地價格在0.1左右，或者地票價格與房價的比例在4.2%左右時，復墾宅基地出售可以負擔得起70平左右的房子的首付，高于這個比例則可負擔起更大面積住宅首付。
在信貸方面，目前的困難之處在于農(nóng)民工收入的不穩(wěn)定性。如果能將農(nóng)用地的轉(zhuǎn)承包、入股方式獲得分紅等收入作為農(nóng)民工的一個穩(wěn)定收入來源來評估，并作為貸款的依據(jù)。那么農(nóng)民的住宅貸款也將具有可操作性。2015年《國務院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》就是將農(nóng)用地的轉(zhuǎn)承包、入股分紅收入作為一個穩(wěn)定收入來源給予信貸支持。
按目前農(nóng)民工收入水平計算，如果銀行能給予農(nóng)民工抵押貸款，農(nóng)民工的收入支付還款也是風險較大。以重慶為例，70平米住宅的7成房貸約35萬，月供在1700元，如果能申請公積金貸款，每月月供1523元。對于重慶這樣的2014年家庭月人均可支配收入在2100元左右的城市，1700相當于一個家庭27%的月收入，而重慶2014年家庭月均支出在4544元，再支付月供正好“月光”。農(nóng)民工家庭收入一般低于城鎮(zhèn)居民家庭，因此預計鮮有家庭會敢于嘗試。從房價收入比看，重慶處于二線城市的中游水平，并不算高，但即便是這樣，農(nóng)民工買房還貸的壓力也是很大的。
如果考慮農(nóng)地的出租來補貼收入，江浙地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格多在700-1000元/畝 ，戶均土地面積在10畝左右，每年的流轉(zhuǎn)收入可達7000-10000元，能在一定程度上補充收入、提高農(nóng)民買房支付能力，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化帶來價格提高更將給農(nóng)戶收入保障。對銀行來說，農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)也是開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ)。因此，將農(nóng)民工納入公積金系統(tǒng)，以及支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是提高農(nóng)民工住宅購買力的現(xiàn)實途徑。
3、農(nóng)民工市民化也將提高農(nóng)民購房意愿，但需要大量的財政投入
另外，政府提供保障性住房以降低農(nóng)民工購房成本也是去庫存的一個方法。從農(nóng)民工意愿調(diào)查來看，44.2%的農(nóng)民工希望購買兩限房或經(jīng)濟適用房實現(xiàn)定居城市（見圖4），而國內(nèi)各級政府的保障房建設(shè)已持續(xù)多年，2015年，福州市政府又率先提出購買商品房作為保障性住房。而目前限制其購買經(jīng)濟適用房和兩限房的便是戶籍制度。因此，農(nóng)民工的市民化（獲得戶籍及其所保障的社保福利）成為提高農(nóng)民工購房能力的一種手段。
近年來，多數(shù)的農(nóng)民轉(zhuǎn)市民戶籍是通過“以承包地換股、換租、換保障”的方式進行，但這種方式只能解決承包地在城市周邊的少數(shù)農(nóng)民工需求；況且，愿意有償或無償放棄承包地的農(nóng)民占比不超過10%。相比之下，拿宅基地換城里住宅是更能接受的方式，從農(nóng)民工目前的意愿來看，20%以上愿意直接置換，其次為有償轉(zhuǎn)讓和給城市戶口（如表1）。但這個方法仍主要適用于近郊農(nóng)民，因為目前宅基地復墾指標拿來批城鎮(zhèn)建設(shè)用地的試點主要在同一個城市里。20%的農(nóng)民工為鄉(xiāng)外縣內(nèi)農(nóng)民工，8.5%為鄉(xiāng)外從業(yè)回家居住 ，因此還有10%以上的農(nóng)民工是住在城里非自己的房子中的，按照這個比例換算，相當于2775萬農(nóng)民工可以通過宅基地換戶口和城里住宅的方式轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。若按人均30平米的標準安置，則可去化8億多平米住宅，且多集中在小城市和縣城，這些是地產(chǎn)庫存最大的地方。因此如果能推行，這是地產(chǎn)去庫存的一個立竿見影的方法。
但提供保障房優(yōu)惠和提供宅基地換城鎮(zhèn)住宅這兩個方法實施的困難在于：（1）政府需墊錢購置開發(fā)商庫存作為農(nóng)民工的安置房，要在復墾完畢合格后，用這些土地的數(shù)量指標出讓了近郊有需求的土地后才能將資金回籠。在目前地產(chǎn)進入收縮周期時土地出讓在價錢和時間上都較難把握。（2）對于宅基地換購，如何組織這些散落的宅基地復墾、如何平衡宅基地所在的村和批復作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的地方的利益，是另一個問題。
4、部分省市直接補貼農(nóng)民買房的方式已帶來去庫存效果
在財政實力較強的城鎮(zhèn)，已出現(xiàn)不少政府直接補貼農(nóng)民購房的案例（見表2）。如四川眉山，2015年5月開始購房補貼以來，刺激農(nóng)民工購房近3萬套，占購房總數(shù)的7成 。
三、結(jié)論及政策建議
總體而言，農(nóng)民工中留在城市定居意愿較強，其中一部分人希望擁有自己的住宅，但交易數(shù)據(jù)表明，城市地產(chǎn)放開限購后，他們的購房比例并沒有明顯上升，主要受制于收入水平和支付能力。低收入和信貸、社保方面的平等權(quán)力缺失，增加了其購買房產(chǎn)的難度。因此，政府要鼓勵農(nóng)民工買房可以從土地流轉(zhuǎn)制度改革、提供信貸、保障房等市民待遇入手，提高農(nóng)民工的購房意愿和支付能力。
（1）推動農(nóng)村土地制度改革，特別是宅基地的變現(xiàn)和農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。設(shè)計宅基地的變現(xiàn)途徑以及“地票”的跨區(qū)域流通，使得跨省流動的農(nóng)民工可以通過出讓宅基地使用權(quán)獲得的收入來支付城鎮(zhèn)購房的房款。
（2）給購房農(nóng)民工提供戶籍的同時，給他們與市民同等的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等社會保障，并在購買兩限房、經(jīng)濟適用房方面予以他們和市民同等待遇，在購房信貸方面，讓農(nóng)民工和市民一樣，享有公積金貸款的相應權(quán)力，從而提高農(nóng)民工的購房能力。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國首席經(jīng)濟學家論壇
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