——以郴州為例
摘要：農(nóng)業(yè)轉移人口市民化公共成本，是指為農(nóng)業(yè)轉移人口提供市民化公共服務所產(chǎn)生的中央政府、地方政府支出總和。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制包括“支付哪些成本”、“支付多少”、“誰支付”、“如何支付”等方面的問題。本文通過對2015-2020年郴州市子女義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房條件改善等公共服務和基礎設施五個領域進行了成本預測，以此為依據(jù)，就如何構建農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制提出了相應政策建議。
隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化已成為一個不能回避的問題。定量測算農(nóng)業(yè)轉移人口市民化公共成本，構建各級政府之間的成本分擔機制，并提出疏解資金壓力的政策建議，以期為農(nóng)業(yè)轉移人口市民化推進以及新型城鎮(zhèn)化建設提供數(shù)據(jù)支撐和決策依據(jù)。
農(nóng)民市民化成本由農(nóng)民市民化公共成本和農(nóng)民市民化個人成本這兩大部分構成。農(nóng)民市民化公共成本是指需要增加的具有完全公共產(chǎn)品屬性的基本公共服務，包括教育、就業(yè)、社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生和最低生活保障、廉租房等，還有一些準公共服務項目如：城市基礎設施、社區(qū)服務等也可包括在其中，但是，投資性福利項目以及個人因居住環(huán)境改變增加的開支，如商品房、個人生活開支等屬于農(nóng)民市民化個人成本，不應納入本文成本研究范圍。當然，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本不可能全部由政府負擔，而是要構建分擔機制，政府和企業(yè)、個人之間要合理分擔，中央政府和地方政府之間也要建構財權與事權統(tǒng)一的財政分擔體系。
本文以郴州為樣本，通過對2015-2020年郴州市子女義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房條件改善等公共服務和基礎設施五個領域進行了成本預測，以此為依據(jù)提出了相應政策建議。
根據(jù)我市近年戶籍改革的實際情況，將市農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本的范圍界定為：郴州市戶籍的農(nóng)民和農(nóng)民工、常住外來人口中的農(nóng)民工及其家屬融入城市過程中所承擔的成本。
一、農(nóng)民市民化成本測算
（一）各地農(nóng)民市民化成本測算
農(nóng)民市民化成本由農(nóng)民市民化公共成本農(nóng)民市民化個人成本兩大部分構成。目前對農(nóng)民工市民化轉型成本測算文獻較少，據(jù)筆者所查閱的文獻，有以下一些：
１、國務院發(fā)展研究中“促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)民工市民化進程的研究”課題組成員在2010年對重慶、武漢、鄭州和浙江省嘉興市的農(nóng)民工市民化轉型成本進行了詳細測算，測算項目包括義務教育、居民合作醫(yī)療、基本養(yǎng)老保險、民政部門的其他社會保障，得出重慶市為80408元、浙江省嘉興市為83690元、武漢市為85087元、鄭州市為77361元。
２、張靜通過構建農(nóng)民工市民化轉型成本模型，測算項目包括子女義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共管理、城市基礎設施、社會保障、保障性住房，得出烏魯木齊市為88904.85元、河南、江蘇、遼寧地區(qū)的農(nóng)民工市民化成本，并將其重慶農(nóng)民工轉型成本與之對比。
３、張琳通過構建農(nóng)民工市民化轉型成本模型，測算出2015－2020年天津市農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的義務教育成本為43.41億元，社會保障成本為343.63億元，就業(yè)服務成本為83.06億元，住房保障成本為511.03億元，總公共成本為981.13億元，年均163.52億元。天津市實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的年均成本為163.52億元，占2013年全市公共財政支出的6.41%，占2013年全市公共財政收入的7.87%。從財政能力上看，天津市政府承擔農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本較為困難。
４、眭海霞、陳俊江認為農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本主要分為保障住房成本、教育培訓成本、社會保障成本、基礎設施建設增加成本、私人增加的生活成本等５個部分，通過構建農(nóng)民工市民化轉型成本模型，并對其進行分類加總測算的結果顯示，成都市農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的人均總成本為285760.84元。
綜合以上農(nóng)民工市民化轉型成本模型，本文對郴州市2015—2020年郴州市農(nóng)民市民化公共成本進行測算:
（二）郴州農(nóng)民市民化公共總成本測算
通過對2010-2014年郴州市城鎮(zhèn)人口的變化情況分析，推算出郴州市近年來平均每年轉移人口9.18萬人；從郴州經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢來看，城鎮(zhèn)化將進入新一輪發(fā)展時期，按《郴州市城市總體規(guī)劃(2015年－2020年)》到2020年，要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化率60%，2014年郴州市城鎮(zhèn)化率已達到48.5%，2015—2020年郴州還將轉移的農(nóng)業(yè)人口為55.08萬人。
在進行農(nóng)民市民化社會成本測算時，學術界采用的指標體系雖然稱呼各異，但隨遷子女的教育成本、社會保障成本、住房成本、社會管理成本、城市基礎設施投入是農(nóng)民市化公共成本的主要構成要素。
1、隨遷子女教育總成本
隨遷子女教育總成本＝隨遷子女總人數(shù)*生均義務教育成本。分別取2012-2013年郴州市義務教育保障資平均值和2012-2013年郴州市教育局生均公共財政預算教育事業(yè)平均值進行權衡，得出郴州市隨遷子女生均義務教育成本為6122元；如果以全國的流動兒童(14周歲以下）占全部流動人口的12.14%為統(tǒng)計口徑，得出郴州市2010—2014隨遷子女義務教育階段總人數(shù)為4.552萬人。由此推算出2015—2020年郴州市隨遷子女義務教育階段總人數(shù)為6.69萬人。因此據(jù)本文測算2015—2020年隨遷子女教育總成本=6122元*6.69萬=4.09億元
2、公共管理總成本
公共管理總成本＝郴州市人均公共管理支出*轉移總人數(shù)。公共管理支出包括一般公共服務、科教文衛(wèi)支出、社區(qū)管理、城市管理、社會綜合治理、公交運輸?shù)取Ｓ捎陧椫С錾婕岸鄠€領域，在郴州市歷年來的統(tǒng)計年鑒中難以找全，而郴州市的經(jīng)濟發(fā)展水平與烏魯木齊市相近，參考烏魯木齊市根公共管理方面的支出，推算出郴州市人均公共管理成本為4470.598元。可得出2015—2020年公共管理總成本=4470.598元*55.08萬=24.62億元.
3、基礎設施總成本
基礎設施總成本=郴州市人均城市公共基礎設施支出*轉移總人數(shù)。基礎設施的投入主要包括水電、燃氣、交通運輸、公路、通訊和綠地等基礎設施的投入。鑒于收集數(shù)據(jù)的可得性，為簡化起見，采用去除住房的城市固定資產(chǎn)投資進行城市基礎實施的支出成本計算。Fn為城市固定資產(chǎn)投資總額，Pn為年平均人口，則Wn=Fn/Pn(n=2010,2011,2012，2013，2014)，但由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)不全，取2010年和2014年平均值為41094元，根據(jù)郴州市歷年來經(jīng)濟發(fā)展狀況及對城鎮(zhèn)基礎設施的投入情況，綜合烏市人均城市公共基礎設施支出為23428.2元，取兩城的平均值約為郴州市人均城市公共基礎設施支出32261.1元。因此據(jù)本文測算2015—2020年基礎設施總投入=32261.1元*55.08萬=177.69億元
4、保障房一次性建設總成本
保障房一次性建設總成本=具有住房需求的農(nóng)民工家庭總人數(shù)*保障房的單位面積平均造價*人均保障房面積(按照國家標準不應低于13平方米.根據(jù)郴州市2010—2014年平均住房成本價格測算出郴州市保障房的單位面積平均造價為2854.47（元），人均保障房成本＝2854.47*13＝37108.14（元）；到2020年郴州市保障房要覆蓋到282.9*20%＝56.58萬人。截止到201４年年底，郴州市共開工建設13.48萬套,已安排入住城鎮(zhèn)中等偏下收入家庭9.3萬戶，解決了31.9萬人的住房問題，因此，還需解決56.58-31.9＝24.68萬人的住房問題，可得出2015－2020年住房保障總成本＝37108.14*24.68=91.58億元.
5、社會保障總成本
郴州市城鎮(zhèn)職工社會保險總成本＝人均城鎮(zhèn)職工社會保障成本*參加職工社會保險的人數(shù)。根據(jù)郴州市2010-2014年城鎮(zhèn)職工社會保障成本測算出郴州市人均城鎮(zhèn)職工社會保障成本為6814.59元，其中項目包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險。目前農(nóng)業(yè)轉移人口在郴州市繳納城鎮(zhèn)職工社會保險的比例只有12.2％，假設郴州市在試點期內將農(nóng)業(yè)轉移人口參加城鎮(zhèn)職工社會保險的比例提高到30％，則試點期內參加職工社會保險的人數(shù)約為16.52萬人(55.08*30%=16.52)，年均約為2.75萬人。可得2015—2020年城鎮(zhèn)職工社會保障總成本=6814.59元*16.52萬=11.25億元。
根據(jù)郴州市2010—2014年郴州市城鎮(zhèn)低保支出可推算出郴州市每年城市低保支出為4億元，由此預測2015-2020年郴州市城鎮(zhèn)低保總支出為24億元。
農(nóng)民市民化人均公共成本=隨遷子女的教育成本6122+社會保障成本6814.59+住房成本37108.14+社會管理成本4470.598+城市基礎設施投入32261.1＝86776.43元。2015-2020年農(nóng)民市民化公共總成本＝隨遷子女的教育總成本6122*6.69+社會保障成總本6814.59*16.52+住房總成本37108.14*2４.68+社會管理總成本4470.598*55.08+城市基礎設施總投入32261.1*55.08+城鎮(zhèn)低保總支出24億＝333.23億。
二、構建農(nóng)民市民化成本分擔機制
根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》規(guī)定，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制可以理解為由中央和地方政府、企業(yè)、農(nóng)民工個人三方共同參與承擔的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本的分擔機制。中央和地方政府是農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本的主要承擔者，需要負擔大部分的公共成本費用，根據(jù)多地農(nóng)民市民化成本分擔數(shù)據(jù)分析，政府需要承擔的部分超過總成本的一半，其中，農(nóng)業(yè)人口及其隨遷子女的義務教育、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障屬于中央政府的事權范圍，應當由中央財政承擔；社會救助、保障性住房、就業(yè)、城市管理等則屬于地方政府的事權范圍，由地方財政承擔，即由省、市、縣三級共同負擔。企業(yè)除了要承擔農(nóng)民工的職業(yè)培訓費用，還必須為農(nóng)民工繳納社會保險費用，主要是按照國家法律法規(guī)的要求為農(nóng)民工辦理基本的工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保險，而企業(yè)需要承擔的部分為成本總額的1／4。農(nóng)民工則需要繳納個人部分的社會保險并承擔私人方面的其他成本費用主要是生活成本、住房成本，農(nóng)民工個人分別需要承擔的部分也為成本總額的1／4。
流動成本：目前，教育、醫(yī)療等方面資金中央、省、市負擔比例大體為6∶2∶2，在隨遷子女教育、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、就業(yè)等方面的資金需求，按照市負擔20%的比例測算，我市所需負擔農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本流動成本約7.868億元，約1.5億元/年左右。
固定成本：保障性住房支出方面，按《郴州市公共租賃住房管理暫行辦法》規(guī)定“單套面積以40平米左右小戶型為主”測算，2014年以前我市保障性住房造價成本2854.47元/m2，由此推算出每套約114178.8萬元/套,按照現(xiàn)行政策中央、省對中西部補助約3.5萬元/套，約占成本的3１%，市財政予以負擔成本的69%，市財政約需負擔63.19億元，約12.64億元/年左右；城市基礎設施投入基本由地方政府承擔。
以上對各級政府需要承擔的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化“支付哪些成本”、“支付多少”進行了初步的分析，地方政府主要承擔保障性住房建設和基礎設施建設等固定成本投入，地方政府不僅要多方籌錢，更要把資金好、用活。
三、地方政府分擔農(nóng)業(yè)轉移人口市民化公共成本的思路與對策
（一）摸清底子，做好規(guī)劃。
一是對城區(qū)需新建校舍、新增義務教育學位做好中、長期規(guī)劃。2009年以來，郴州市中心城區(qū)累計投入資金12.35億元，新增學位51290個；2009年至2014年間9個縣市共完成88個擴容項目建設，投資183256萬元，增加學位97835個，有力緩解了城區(qū)義務教育就學壓力，據(jù)此，郴州市“十三五”時期城區(qū)義務教育學位每年穩(wěn)步增長約上千個。二是及時調整好保障性住房中公租房、廉租房的比例。調整好保障性住房中公租房、廉租房的比例，根據(jù)居民需要，量政府財力而行；提高城市空置房屋利用率，通過加大對低收入無房家庭住房補貼等方式，盤活城市房地產(chǎn)資源。三是對小城鎮(zhèn)進行分類發(fā)展。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則下，可把小城鎮(zhèn)進行分類發(fā)展，大體分三類：城市群中的衛(wèi)星城鎮(zhèn)，特色鎮(zhèn)、普通的農(nóng)村小城鎮(zhèn)。
（二）積極爭取中央和省上級財政的轉移支付支持，以緩解資金壓力。
一是爭取增加轉移支付總額。郴州精準發(fā)力點就是國家提出重點扶持的鐵路、機場、城市等重大基礎設施建設、棚戶區(qū)改造和保障住房建設、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、節(jié)能環(huán)保、民生和社會事業(yè)、“三農(nóng)”等領域。二是進一步爭取中央財政對保障性住房專項補助。在涉及地方政府的事權且資金需求量最大的保障性住房方面，爭取中央財政進一步增加專項補助；建立支持保障性住房建設的金融制度和土地制度等，為社會資金的參與進入創(chuàng)造條件。三是調整財政教育支出中農(nóng)村和城市的支出比例。可以適當整合撤并一批規(guī)模小的農(nóng)村學校，但要加大投入改善學生寄宿的條件公共交通或校車服務條件；針對城鎮(zhèn)義務教育學校，2009年來,郴州市以財政資金為主導、以教育貸款和開發(fā)商捐資助學為補充，通過新建、擴建、改建、整合學校，大力推進市城區(qū)義務教育擴容。
（三）優(yōu)化土地經(jīng)營，發(fā)揮土地最大效益。
一是有效管理土地。根據(jù)各類土地特性和流轉形式的差異，農(nóng)地非農(nóng)化選擇以“政府治理”為主導治理結構;集體建設用地配置選擇“市場主導”型治理結構;宅基地配置選擇“政府主導”型治理結構;農(nóng)地內部流轉探索“多中心”治理結構。二是完善合理分配土地收益制度。探索多元的土地征收制度，在允許試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行相關法律法規(guī)條款前提下，通過提高補償標準、市場化補償、自征自用、留地安置、入股分紅等多樣方式征地；允許集體經(jīng)營性建設用地入市，非經(jīng)營性集體建設用地不得入市；宅基地可自愿有償退出，建立宅基地流轉產(chǎn)平臺和市場，采取置換、獎勵、補助或者城鎮(zhèn)購房補貼等方式協(xié)商收回空閑或者多余的宅基地。
（四）構建多渠道資金籌集機制，強化地方政府轉型成本的承擔能力。
我國基礎設施建設資金來源主要有國家預算內資金、銀行貸款、債券籌資、土地收益、民營資本、外資等幾大塊。當前，我國基礎設施建設資金來源仍以地方財政為主，政府是最主要的投資主體。根據(jù)《關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）的要求，各級政府要確保對城市基礎設施建設的資金投入力度，并大力推進投融資體制和運營機制改革，建立政府與市場合理分工的城市基礎設施投融資體制。一是探索建立健全市政債券資本市場。爭取中央允許地方向社會發(fā)行城市基礎建設基金股份，加快建立健全市政債券的發(fā)行制度、評級制度、績效考核制度、以及責任追究制度。二是建立完善透明的投融資機制，吸引國內外社會資金。建立完善透明的投融資機制，并借鑒TOT、BOT、BT等國際融資模式，長期多渠道吸引國內外社會資金，引導民間資本投入中小城鎮(zhèn)水、燃氣、道路、通訊、交通等設施建設與環(huán)境修復工作。三是建立“錢隨人走”、“錢隨事走”的機制。如生均教育事業(yè)費隨農(nóng)業(yè)轉移人口遷移，建設用地指標量化到農(nóng)業(yè)轉移人口并隨之遷移等。
作者單位：郴州市委黨校
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心 微信公眾號
(掃一掃，更多精彩內容！)
