——基于縣鄉(xiāng)公務(wù)員問卷調(diào)查的分析
【摘要】 縣鄉(xiāng)公務(wù)員對縣域治理、縣政改革與發(fā)展問題的主觀認(rèn)知和情感體驗是有效把握中國地方治理脈動、重構(gòu)現(xiàn)代地方治理體系建設(shè)方略的重要窗口問卷調(diào)查結(jié)果顯示,縣鄉(xiāng)公務(wù)員高度關(guān)注縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,縣鄉(xiāng)政權(quán)的“發(fā)展型”色彩鮮明,而公共服務(wù)性彰顯不足,與中央政府加快地方治理轉(zhuǎn)型的宏觀戰(zhàn)略以及民眾的社會需求和政治期望均存在一定程度的背離,因此,在現(xiàn)代治理理念的牽引下,通過變革財政管理體制與創(chuàng)新干部人事制度,激發(fā)縣鄉(xiāng)公務(wù)員的公共服務(wù)動機,塑造現(xiàn)代治理文化,最終實現(xiàn)地方治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,是中國地方治理未來發(fā)展的基本趨勢和戰(zhàn)略愿景。
【關(guān)鍵詞】地方治理;現(xiàn)代轉(zhuǎn)型;治理文化;縣政改革與發(fā)展
【基金項目】 2010年度國家社會科學(xué)基金一般項目“城市新失業(yè)群體政治心態(tài)的實證研究”(10BZZf003)
【作者簡介】 唐皇鳳(1974-),男,湖南安化人,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授,政治學(xué)博士后,主要從事中國地方政府與治理研究
當(dāng)今世界是一個充滿差異與分歧的復(fù)雜世界,一方面社會分工日益精細(xì)化和復(fù)雜化,人們的社會需求多樣化,組織機構(gòu)日趨繁密化;另一方面,多元主體之間的相互依賴與相互依存關(guān)系日益顯著,復(fù)雜性社會對公共治理提出了全方位的挑戰(zhàn)。在構(gòu)建多中心的合作治理模式中,社會關(guān)系的質(zhì)量成為決定治理績效的首要因素,而地方治理之優(yōu)勢就在于能夠提供那種自上而下的垂直治理所缺乏的社會支持力量地方政府不僅為處理復(fù)雜的社會公共事務(wù)提供了治理彈性,而且為日益嚴(yán)重的國家治理危機提供了某種緩沖機制。對于中國這樣一個超大規(guī)模社會而言,分權(quán)化改革日益彰顯了地方政府在國家治理體系中的重要性,具有完整政權(quán)架構(gòu)的縣級政權(quán),作為國家與社會、政府與市場、城市與鄉(xiāng)村的重要聯(lián)結(jié)點,在中國現(xiàn)代國家治理體系中占據(jù)舉足輕重的獨特地位,縣域治理的現(xiàn)代化實乃地方治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的關(guān)鍵節(jié)點。本文試圖從一個新的研究視角出發(fā),以縣域治理主體——縣鄉(xiāng)干部的治理觀、改革觀和發(fā)展觀為研究對象,考察他們對中國縣域治理、縣政改革與發(fā)展問題的主觀認(rèn)知和情感體驗,以把握中國地方治理的基本現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢。
一、問題的提出
人是政治生活的主體,政治與國家都是人造物,是人類行動的領(lǐng)域的之一,所有的國家治理活動南人去創(chuàng)造和實施,并最終服務(wù)于人追求良善公共生活的基本目的、在社會科學(xué)研究傳統(tǒng)中,關(guān)注能動者的解釋學(xué)傳統(tǒng)注重對主體動機、主觀意義的理解,強調(diào)社會行動者對他們所處社會世界的建構(gòu),治理主體已有的思維方式、價值理念在社會治理實踐中具有根深蒂同的前置性影響,對組織和治理行為具有潛在而自然強制性的重要影響。對于地方治理而言,“不考察人們的信仰及他們看問題的視角,就不可能得出任何聽信的解釋”。在地方治理過程中,必須了解治理者和公民的信仰和要求,這需要考察各種治理主體對自己所處社會位置的理解及影響他們行為和價值觀的規(guī)范。地方治理是一個充滿雜亂和不確定性的過程,在執(zhí)行部門創(chuàng)建和實施的各項政策工作中,不同的治理主體針對某一政策具有各不相同的理解,且這些不同理解在機構(gòu)的日常運行中得以不斷延續(xù),進(jìn)而形成色彩繽紛、迥然有異的治理文化和行政文化。因此,不僅宏觀層次的治理文化,而且具體某個層級、某個部門的行政文化,均對特定的治理模式的塑造成型和實施績效產(chǎn)生重要影響。在這個意義上講,一種治理模式無論多么現(xiàn)代,其是否能夠有效運作,不僅取決其本身的先進(jìn)性和科學(xué)性,更取決于治理主體本身對這種模式的獨特理解和支持,其運行的外部生態(tài)環(huán)境和內(nèi)部支持系統(tǒng)對治理行為的有效性具有決定性的作用。因此,治理主體的現(xiàn)代化是治理模式現(xiàn)代化的前提性條件,而引入治理文化的研究,對拓展地方治理問題的研究題域,深入理解善治所仰賴的社會基礎(chǔ)性條件,均具有重要的價值和意義。
對地方治理問題的研究,一方面需要從公民的社會需求出發(fā),以便治理活動更好地滿足公民的需求、期望和偏好,增強地方治理的針對性和有效性;同樣,也需要關(guān)注治理主體——地方各級政府公務(wù)員的激勵結(jié)構(gòu)、行為與思維模式等,以便更好地調(diào)整制度、體制和公共政策,通過激發(fā)治理主體的主動性和創(chuàng)造性以提升治理績效,實現(xiàn)真正的善治。因此,關(guān)于地方治理問題的研究,既要關(guān)注基本的地方治理體制、治理制度與治理結(jié)構(gòu),也需要在治理主體的認(rèn)知和情感層次上理解地方治理現(xiàn)實,發(fā)掘他們是如何建構(gòu)社會治理問題,以及怎樣觀察、定義和理解治理行為的,因為“我們關(guān)注理念世界中的關(guān)鍵事實,有助于創(chuàng)造我們現(xiàn)實居住的真實世界”。這種研究視角“能夠說明人的可能性、局限性和驅(qū)力,它不能為理想的社會描繪出一幅藍(lán)圖來,但可以為機構(gòu)的變化指出更好的方向”。直接關(guān)注縣鄉(xiāng)公務(wù)員的生活、生存感受,關(guān)注他們對當(dāng)前改革與發(fā)展、地方治理問題的基本態(tài)度,作為研究地方治理問題的基本視角,既可以彌補制度與結(jié)構(gòu)分析“只見機構(gòu)不見人´,的缺陷,同時治理主體也是生活在特定的體制制度環(huán)境之中的,他們的所思所想所感本身就是現(xiàn)存制度與體制的產(chǎn)物,也可以在一個新的視角下深化對現(xiàn)行制度和政策優(yōu)劣性的理性反思。
之所以選擇縣級政權(quán)和縣鄉(xiāng)公務(wù)員作為研究對象,主要是基于縣級政權(quán)在中國國家治理體系中的重要性。縣級政權(quán)是中國歷史上最穩(wěn)定、最基本的一級國家政權(quán),具有深厚的歷史文化底蘊。無論在中國傳統(tǒng)政治體制中,還是在近代以來的制度變革中,縣級政權(quán)作為具有完全制度架構(gòu)的基層政治體,一直備受歷朝歷代統(tǒng)治者的高度重視,“郡縣治,天下安”一直是中國古代地方治理所遵奉的圭臬。縣級政權(quán)是整個國家制度穩(wěn)定存在的基礎(chǔ)構(gòu)件,不僅是體制變革的突破口,而且也是轉(zhuǎn)型中國國家治理體系的基石。在現(xiàn)代化和城市化的新階段,縣級政權(quán)面臨劇烈的傳統(tǒng)與現(xiàn)代的沖突,是透視中國國家現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的最佳窗口。同時,在特定的市場化和社會轉(zhuǎn)型階段,整個縣域經(jīng)濟(jì)與縣域政治發(fā)展的外部環(huán)境面臨重大變革,縣級政權(quán)日益成為中國政治改革和制度創(chuàng)新的重要政治空間,對縣域治理問題的研究有利于深化人們對當(dāng)下中國國家治理形態(tài)的認(rèn)知和理解。
目前,縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員占全國公務(wù)員的60%以上,規(guī)模龐大的縣鄉(xiāng)公務(wù)員不僅在傳統(tǒng)的精英研究中備受冷落,而且對這個在國家治理體系中占據(jù)重要地位并對具體的施政績效產(chǎn)生重要影響、而又備受激勵嚴(yán)重不足困擾的群體,在公共管理學(xué)界沒有得到應(yīng)有的重視。大部分縣鄉(xiāng)公務(wù)員不是選舉產(chǎn)生的,他們位于政府金字塔的最底層,在一線或現(xiàn)場與公民打交道,構(gòu)成了政府公務(wù)員隊伍的絕大多數(shù),其選擇和行動“實際上是為廣泛的公共政策提供了實際執(zhí)行的意義”,并且直接決定了公共服務(wù)的內(nèi)涵和品質(zhì),影響到民眾的生活質(zhì)量,以及民眾對政府的認(rèn)可度和滿意度。民眾必須跟他們打交道,但又無法控制他們的工作、職務(wù)和福利。正如詹姆斯?威爾遜所指出的“要了解一個政府官僚機構(gòu),就必須理解它的第一線職員如何學(xué)會工作。”⑤因此,深入了解縣鄉(xiāng)公務(wù)員群體的生活工作狀態(tài),以“內(nèi)部人視角”對他們的信仰和意義世界進(jìn)行“移情式”的理解,對深化地方治理問題研究具有重要的價值和意義。
本文的主要目的是利用問卷調(diào)查結(jié)果,對縣鄉(xiāng)官員在地方治理、縣政改革與發(fā)展等方面的態(tài)度和主觀認(rèn)知作一個初步的描述性分析,以便于為更全面深入地研究縣域治理積累一手資料,提出一些理論假設(shè)。因此,文章沒有對不同類型的被訪者進(jìn)行比較分析,而是將縣鄉(xiāng)官員作為一個整體來描述,以考察他們是如何評估目前縣域治理的基本現(xiàn)狀以及未來的發(fā)展趨向的。我們首先簡單介紹了實地調(diào)研和被訪者的基本情況,隨后結(jié)合問卷統(tǒng)計分析結(jié)果研究縣鄉(xiāng)官員的治理觀、改革與發(fā)展觀,并總結(jié)了縣鄉(xiāng)干部眼中的“縣域治理與縣政發(fā)展”的基本特征,及其對中國縣域治理制度與政策設(shè)計的主要啟示。
二、數(shù)據(jù)來源與實地調(diào)研情況
由于各種條件的限制,對公務(wù)員的調(diào)查很難實現(xiàn)完全的隨機抽樣,為了盡可能保證被訪者的典型性和全面性,我們首先在調(diào)研省份的選取上,兼顧東、中、西三大區(qū)域,其次在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上盡量體現(xiàn)地區(qū)差異性,如東部地區(qū)的浙江、廣東的調(diào)研地都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的,而在中西部地區(qū),我們則盡可能兼顧各種發(fā)展水平的地區(qū),如經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的湖南寧鄉(xiāng)縣、寧夏青銅峽市,也包括相對落后的湖北京山縣、南漳縣、甘肅永昌縣。在選定調(diào)研地之后,2009年4月至9月間,課題組集中在湖南省、湖北省、廣東省、浙江省、寧夏、甘肅六省(區(qū))進(jìn)行了縣鄉(xiāng)公務(wù)員職業(yè)認(rèn)同與政治心態(tài)的問卷調(diào)研(其中相當(dāng)部分的問題涉及縣域治理、縣政改革與發(fā)展),共發(fā)放問卷750份,回收有效問卷551份。在這六個省區(qū)的問卷調(diào)研中,為了保證被訪者的隨機性,主要采取兩種問卷發(fā)放方式:(1)一般三個調(diào)研人員為一組,對縣委縣政府的各組成部門、人大和政協(xié)機關(guān)干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)逐一登門發(fā)放問卷,在一個單位集中填寫問卷后及時回收,以保證問卷調(diào)研的真實性和客觀性。在問卷發(fā)放的過程中,根據(jù)政法部門、經(jīng)濟(jì)管理部門、社會管理部門、組織人事紀(jì)檢監(jiān)察部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等分類,根據(jù)各部門的人數(shù)比例選擇問卷的發(fā)放份數(shù),如湖北京山縣、湖南寧鄉(xiāng)縣、浙江慈溪市采取的就是這種方式。(2)根據(jù)各部門的人數(shù)規(guī)模、行政級別、部門屬性、年齡和性別結(jié)構(gòu)等,縣委組織部根據(jù)全面性和代表性的原則隨機選擇適當(dāng)數(shù)量的干部作為調(diào)研對象,最終通過召開干部大會集中填寫問卷,保證每個部門都有人參與問卷調(diào)研,效果很好,如湖北南漳縣、甘肅永昌縣采取的就是這種方式。
具體的問卷發(fā)放與回收情況如下:(1)湖北省:京山縣(100份,回收有效問卷74份);南漳縣(發(fā)放150份,回收有效問卷128份);湖北省共發(fā)放問卷250份,回收202份;(2)湖南省:長沙市寧鄉(xiāng)縣(發(fā)放50份,回收有效問卷48份);益陽市赫山區(qū)(發(fā)放50份,回收有效問卷22份);湖南省共發(fā)放問卷100份,回收70份;(3)浙江省:寧波市慈溪市(發(fā)放100份,回收有效問卷53份),共發(fā)放100份,回收53份;(4)廣東省:廣東省佛山市順德區(qū)(發(fā)放50份,回收有效問卷34份),共發(fā)放50份,回收34份;5、甘肅省:金昌市永昌縣(發(fā)放100份,回收有效問卷縣57份、鄉(xiāng)鎮(zhèn)16份),共發(fā)放100份,回收73份.6、寧夏回族自治區(qū):吳忠市青銅峽市(發(fā)放150份,回收有效問卷縣72份、鄉(xiāng)鎮(zhèn)51份),共發(fā)放150份,回收123份。
同時,為了適當(dāng)擴(kuò)大調(diào)研面,在2010年寒假期間,我們委托武漢大學(xué)的部分博士、碩士研究生和本科生同學(xué)發(fā)放了部分問卷;同時積極尋找愿意配合調(diào)研的干部,請他們書面回答調(diào)研問卷并通過E-MAlL直接回復(fù)給課題組;并在甘肅行政學(xué)院、寧夏回族自治區(qū)區(qū)委黨校、浙江省委黨校的干部培訓(xùn)班上發(fā)放了部分問卷。通過這三種途徑共發(fā)放調(diào)研問卷450份,回收有效問卷331份。其中,吉林省長春市農(nóng)安縣(發(fā)放50份,回收有效問卷38份);陜西省西安市閻良區(qū)(發(fā)放100份,回收有效問卷63份);海南省儋州市那大區(qū)(發(fā)放50份,回收有效問卷28份);新疆維吾爾自治區(qū)喀什地區(qū)疏附縣(發(fā)放30份,回收有效問卷23份);江西省吉安市吉安縣(發(fā)放問卷20份,回收有效問卷20份);湖南省婁底市婁星區(qū)(發(fā)放問卷20份,回收有效問卷20份);湖南省益陽市安化縣(發(fā)放30份,回收有效問卷17份);湖北省人事廳主辦的全省干部培訓(xùn)班學(xué)員(發(fā)放20份,回收有效問卷17份);浙江省委黨校青干班(發(fā)放30份,回收有效問卷20份);甘肅省行政學(xué)院(發(fā)放50份,回收有效問卷49份);寧夏自治區(qū)委黨校(發(fā)放50份,回收有效問卷36份)。問卷調(diào)研共發(fā)放問卷1200份,回收有效問卷886份,回收率73.8%。其中,有效調(diào)研問卷的省區(qū)分布為:吉林省38份,占4.3%;新疆23份,占2.6%;甘肅122份,占13.8%;寧夏159份,占17.9%;陜西63份,占7.1%;湖北219份,占24.7%;湖南107份,占12.1%;江西20份,占2.3%;浙江73份,占8.2%;廣東34份,占3.8%;海南28份,占3.2%。我們問卷調(diào)研樣本的基本情況如表1、表2所示。
我們的問卷調(diào)研樣本,無論從性別結(jié)構(gòu),男女比例大致為3:1;年齡結(jié)構(gòu),20~30歲、31~40歲、41~50歲、51~60歲四者之間的比例大致為2:4:4:1;學(xué)歷結(jié)構(gòu),高中(中專)及以下、大專、本科、碩士及以上四者之間比例結(jié)構(gòu)大致為1:5:11:1,本科學(xué)歷居于絕對主導(dǎo)地位,超過60%,并且有少量的碩士和博士等高學(xué)歷群體;還是政治面貌、宗教信仰、進(jìn)入公務(wù)員隊伍的途徑與方式、行政級別和部門屬性的比例分布,都比較符合當(dāng)前縣鄉(xiāng)公務(wù)員隊伍的整體情況,問卷調(diào)研樣本具有較強的代表性。
三、經(jīng)濟(jì)增長與民生服務(wù):縣域治理的戰(zhàn)略重心
在分析縣鄉(xiāng)公務(wù)員和當(dāng)?shù)仄胀ü駥Ξ?dāng)?shù)刂卫碣|(zhì)量主觀評價的過程中,發(fā)現(xiàn)縣鄉(xiāng)公務(wù)員對轄區(qū)內(nèi)的貧富差距(2.89)和環(huán)境保護(hù)(3.00)滿意度較低,而對人口與計劃生育工作(3.53)和機關(guān)工作效率(3.42)的滿意度較高(具體參見表3)。而公民問卷的統(tǒng)計分析結(jié)果(樣本量為1286)則顯示,他們對機關(guān)工作效率(2.93)、政策執(zhí)行的公平程度(2.81)、轄區(qū)內(nèi)的官民關(guān)系(2.88)、轄區(qū)內(nèi)的貧富差距(2.40)、環(huán)境保護(hù)(2.87)的滿意度都比較低,但對人口計劃生育政策(3.53)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(3.39)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和效益(3.34)三項的滿意度較高(具體參見表4)。
調(diào)查數(shù)據(jù)的比較分析表明,縣鄉(xiāng)公務(wù)員和普通公民兩大社會群體都對轄區(qū)內(nèi)貧富差距的治理和環(huán)境保護(hù)問題共同感到不滿整體而言,縣鄉(xiāng)公務(wù)員對地方治理質(zhì)量的主觀滿意度明顯高于普通公民的評價,尤其是涉及與縣鄉(xiāng)官員的工作直接相關(guān)的領(lǐng)域,如機關(guān)工作效率、政策執(zhí)行的公平程度、轄區(qū)內(nèi)的官民關(guān)系三項,兩個不同的政治主體之間評價分歧很大,官員自我評價較高,而普通公民評價較低。一方面說明公民個體一般是通過與基層官員的直接接觸來感知地方政府的,官民的直接溝通與接觸對塑造地方政府的公共形象至關(guān)重要,普通公民也更加注重地方官員在這些方面的表現(xiàn)。同時也說明除了實質(zhì)性的公共服務(wù)之外,基層官員的工作態(tài)度這些象征性行為對地方治理績效具有至關(guān)重要的意義,直接決定了官民互動的質(zhì)量。
更為重要的是,在所被評估的Il項縣域治理指標(biāo)中,除了在“計劃生育與人口政策”方面兩個主體主觀滿意度相等,而與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與效益”和“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”這兩項,普通公民的滿意度居然高于縣鄉(xiāng)公務(wù)員,如在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與效益”的主觀滿意度方面,普通老百姓的滿意度(3.34)高于縣鄉(xiāng)公務(wù)員的滿意度(3.23),在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,普通老百姓的滿意度(3.39)也高于縣鄉(xiāng)公務(wù)員的滿意度(3.29)也就是說,存經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)方面,普通公民的滿意度高于縣鄉(xiāng)官員,而在涉及縣鄉(xiāng)政府的民生服務(wù)、官員公共形象方面的指標(biāo)方面,普通公民的滿意度均比較低,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于縣鄉(xiāng)官員的自我評價我們的調(diào)研結(jié)果支持范雷的研究發(fā)現(xiàn),即在政府滿意度方面,公民主要側(cè)重于對地方政府提供的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)敦育、環(huán)境保護(hù)等與基本公共服務(wù)有關(guān)的方面的評價。經(jīng)過30多年的改革開放,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會公眾對政府認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)正在悄然發(fā)生變化。一方面,人們依然將經(jīng)濟(jì)是否得到發(fā)展作為政府滿意度評價的標(biāo)準(zhǔn);另一方面,在部分人群中,人們對政府的認(rèn)同開始越來越多地取決于政府公共職能發(fā)揮的程度,而非單純的經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長。
這個比較分析的結(jié)果可以做出多重的解讀,并且具有重要的政策啟示意義。一方面,在現(xiàn)行的干部政績考核機制下,地方官員的“發(fā)展焦慮”其實是一種政績沖動,是一種“發(fā)展幻覺”,誤讀了老百姓的真實社會需求和對地方政府的政治期望。事實上,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,普通老百姓的滿意度是比較高的。另一方面,這也意味著基層治理轉(zhuǎn)型迫在眉睫,我們改革的重心應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會管理領(lǐng)域,轉(zhuǎn)向針對政府工作人員服務(wù)態(tài)度的改善,政府機構(gòu)工作效率的提升,以增強政策執(zhí)行的公正性,密切官民關(guān)系,不斷提升官民之間的政治信任水平。因此,縣鄉(xiāng)政府能否實現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動者向公共服務(wù)的供給者的轉(zhuǎn)變,從“發(fā)展型政府”向“公共服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)型,不僅順應(yīng)時代潮流和政府改革的基本趨勢,而且能夠迎合新時期公民對縣鄉(xiāng)政府的政治期盼,是提升公民政府滿意度、政治信任和執(zhí)政合法性的關(guān)鍵。而在市場化治理水平較高的條件下,增強基層治理中的社會保護(hù)水平,增強地方治理制度和體制的彈性等軟實力,是中國政治發(fā)展的重點領(lǐng)域。
近年來,中國政府不斷加大社會建設(shè)投入,積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,“改善民生,建立健全基本公共服務(wù)體系”和“標(biāo)本兼治.加強和創(chuàng)新社會管理”的社會建設(shè)目標(biāo),這一切意味著中國開始實現(xiàn)國家建設(shè)戰(zhàn)略的第二次轉(zhuǎn)型。第一次轉(zhuǎn)型是改革開放時代從“以階級斗爭為中心”到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的轉(zhuǎn)型,第二次則是新世紀(jì)伊始,執(zhí)政黨和政府開啟的“從經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”到“以社會建設(shè)為重心”的轉(zhuǎn)型,以改善民生、公平分享改革發(fā)展成果為主線的社會建設(shè)迅速成為執(zhí)政黨力推的主體性改革,中國已經(jīng)悄然進(jìn)入社會建設(shè)新時代。以加強社會制度建設(shè)、強化社會管理和公共服務(wù)、完善中國特色的社會管理格局等為核心內(nèi)容的社會建設(shè),日益成為執(zhí)政黨與政府順應(yīng)時代發(fā)展潮流,主動回應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的戰(zhàn)略抉擇。開啟社會建設(shè)新時代,推進(jìn)國家建設(shè)戰(zhàn)略的重心位移,既是中國共產(chǎn)黨必須肩負(fù)的重大歷史使命,也是實現(xiàn)國家治理模式現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與維護(hù)社會長治久安的戰(zhàn)略抉擇,而國家建設(shè)戰(zhàn)略重心的位移是推動地方治理轉(zhuǎn)型的核心動力。
四、聚焦于制度建設(shè):縣鄉(xiāng)干部理性務(wù)實的改革發(fā)展觀
在問卷調(diào)研中,我們重點考察了縣鄉(xiāng)公務(wù)員的政治問題關(guān)注、對政治改革、縣域政治改革與發(fā)展問題的基本認(rèn)知。問卷分析結(jié)果顯示,在政治問題的關(guān)切度方面(具體參見表5),縣鄉(xiāng)公務(wù)員最關(guān)心的政治問題是反腐敗和廉政建設(shè)(占29.35%),其次是法治建設(shè)(28.56%)、民主政治建設(shè)(28.10%)和國家政策變動(25.62%).證明縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員還是有敏銳的政治意識,關(guān)注中國政治發(fā)展中的熱點和難點問題,對民主、法治、廉政等政治問題具有一定的超越性關(guān)懷。而關(guān)注外交與國際政治形勢的人最少,表明縣鄉(xiāng)公務(wù)員的政治視野具有一定的狹窄性,這與他們的生活工作環(huán)境有關(guān)。關(guān)注當(dāng)?shù)厝耸伦儎拥娜艘膊欢?/span>,僅占10.84%,這出乎我們的意外,因為人們一般認(rèn)為官員們會對自己的仕途非常感興趣,會更關(guān)心身邊的人的職位升遷。事實上,在我們的深度訪談中也有顯示,平時與自己主要的社會交往群體聊天的主要話題中,也較少涉及官員的人事變動問題,主要原因可能是在中國的官場,人事問題十分敏感,大家不愿意染麻煩,因而不愿觸碰這個敏感話題,但并不表明他們不關(guān)心這個問題;另外一種可能就是人事安排問題上級主導(dǎo)的色彩非常濃厚,大家關(guān)心這個問題但無法改變什么,缺乏內(nèi)在的效能感,慢慢地喪失了對這個與自己切身利益最直接相關(guān)的熱點問題的熱情與關(guān)注。
其次,我們從國家宏觀的政治改革和具體的縣政改革兩個方面考察了縣鄉(xiāng)公務(wù)員的政治改革傾向。在國家宏觀的政治改革傾向方面(具體參見表6),縣鄉(xiāng)公務(wù)員認(rèn)為比較重要的改革中,排在前5位的分別是對政府的監(jiān)督機制(49.44%)、干部人事制度(34.31%)、決策的科學(xué)化與民主化(27.77%)、黨內(nèi)民主(24.94%)和純潔黨風(fēng)與嚴(yán)肅黨紀(jì)(24.04%)。而對與自由、民主、法治等抽象價值有關(guān)的政治改革不是特別關(guān)注,如思想言論、新聞出版與結(jié)社自由(4.51%)、行政與司法關(guān)系(7.22%)、改革與完善選舉制度( 8.35%)、人大的立法與監(jiān)督作用(9.93%)。他們對黨和政府改革的高度關(guān)注,反映了現(xiàn)實權(quán)力結(jié)構(gòu)中黨委政府的核心地位,而對人大與司法改革的不太關(guān)注,則表明這些現(xiàn)代國家治理的核心要素在中國政治體系中尚處于比較邊緣化的位置:另外,他們對抽象的自由、民主、法治等現(xiàn)代政治普適價值的相對忽視,也是當(dāng)前中國官場和現(xiàn)實國情的真實寫照,與長期以來中國主流意識形態(tài)話語對自由與法治的相對忽視有關(guān)。而缺乏對現(xiàn)代政治價值的終極關(guān)懷,不僅阻礙了基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程,也妨礙了中國民主法治建設(shè)事業(yè)的推進(jìn),因為這些現(xiàn)代政治價值不僅要附著于具體的制度體系上,更要借助具有高度現(xiàn)代性的政治力量加以有效地貫徹,才能真正造福于人民。
同時,對“您認(rèn)為下列改革中,對縣級政權(quán)建設(shè)具有重大影響的改革有哪些?(按照重要性排序,選三項)”的統(tǒng)計分析結(jié)果表明(具體參見表7),涉及干部人事制度的三項“縣級關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)崗位的區(qū)域回避制度”(36.91%)、“領(lǐng)導(dǎo)干部的任期制度”(25.73%)與“公開選拔縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”(占47.52%)之和高達(dá)110.16%,表明干部人事制度改革對縣級政權(quán)建設(shè)具有極其重要的影響,這個結(jié)果與我們深度訪談的結(jié)果以及問卷調(diào)研中其他涉及干部人事制度方面的問題的統(tǒng)計分析結(jié)果高度一致。而在我們列舉的所有重大制度變革中,“公開選拔縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”的選擇比例超過第二的“農(nóng)村稅費改革”(占43.91%),成為影響縣級政權(quán)建設(shè)最重要的兩項制度變革。而涉及財政管理制度的“分稅制改革”(32.51%)和“農(nóng)村稅費改革”兩項之和也高達(dá)76.42%。表明財政管理制度是影響縣級政權(quán)建設(shè)的第二大制度性因素。而涉及政府管理體制的“垂直管理制度”比例也很高,一項就達(dá)31.04%,證明垂直管理對縣級政權(quán)建設(shè)影響也非常大。而涉及基層民主政治建設(shè)的兩項“縣級人大代表的直接選舉”(24.15%)和“基層群眾自治制度的實施”(23.93%),合計達(dá)48.08%,證明基層民主政治建設(shè)還是對縣域政治發(fā)生了相當(dāng)程度的影響。
而對排第一的(也就是縣鄉(xiāng)公務(wù)員認(rèn)為最重要的制度改革)制度改革的統(tǒng)計分析結(jié)果表明,涉及財政管理制度的“分稅制改革”(20.6%)和“農(nóng)村稅費改革”( 28.3%)兩項的高達(dá)48.9%,財政管理制度被認(rèn)為影響縣級政權(quán)建設(shè)最重要的制度因素。涉及干部人事制度的三項“縣級關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)崗位的區(qū)域回避制度”(10.5%)、“領(lǐng)導(dǎo)干部的任期制度”(6.6%)與“公開選拔縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”(占19.0%)之和達(dá)36.1%,表明干部人事制度改革對縣級政權(quán)建設(shè)具有重要影響。而在我們列舉的所有重大制度變革中,“公開選拔縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”的選擇比例超過第二的“農(nóng)村稅費改革”(占43.91%),成為兩項影響縣級政權(quán)建設(shè)最重要的制度變革。而選政府管理體制的“部門垂直管理制度”比例為4.6%;涉及基層民主政治建設(shè)的兩項“縣級人大代表的直接選舉”(6.5%)和“基層群眾自治制度的實施”(3.5%),合計達(dá)10.O%。統(tǒng)計結(jié)果顯示,縣鄉(xiāng)基層官員普遍認(rèn)為干部人事制度是影響縣鄉(xiāng)基層官場的重要因素,但在選擇排最重要的制度性因素的時候,更多的官員認(rèn)為現(xiàn)行的財政體制對縣鄉(xiāng)基層官場的影響更大。因此,財政管理體制對縣鄉(xiāng)政權(quán)的影響最重大,千部人事制度對縣鄉(xiāng)官員的影響最普遍,而適當(dāng)調(diào)整財政管理制度和干部人事制度,激活地方治理的生機與活力,則是未來中國地方治理制度創(chuàng)新的核心與關(guān)鍵。
最后,我們考察了縣鄉(xiāng)公務(wù)員的發(fā)展觀。在回答“您認(rèn)為中國共產(chǎn)黨目前亟需解決的最大問題”時,選擇“腐敗”的高達(dá)55.76%,比第二位的“體制改革和創(chuàng)新能力弱化”(24.83%)高出30.93個百分點,居于絕對的支配地位,證明縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員對黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象高度關(guān)注,并且認(rèn)為解決腐敗問題非常迫切。而對黨內(nèi)民主、“和平演變”、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力則關(guān)注不多,甚至選擇“脫離人民群眾”的也只有16.03%。因此,在縣鄉(xiāng)公務(wù)員看來,鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ),提高黨的執(zhí)政能力,首要的是反腐敗和加強廉政建設(shè),其次需要推進(jìn)體制改革,創(chuàng)新政治運行機制,提高中國政治體制的靈活性和適應(yīng)性,充分表明了縣鄉(xiāng)公務(wù)員理性務(wù)實的政治態(tài)度。
具體到縣域政治發(fā)展方面,我們考察了縣鄉(xiāng)公務(wù)員心目中當(dāng)前縣政改革與發(fā)展的重點,縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員形成了相當(dāng)高的共識,認(rèn)為全面加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是當(dāng)前縣級政權(quán)建設(shè)的重中之重,總比例高達(dá)65.5%,選擇為第一重要的為5 4.7%,選擇為第二重要的10.8%,第三重要的4.4%,說明縣鄉(xiāng)公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)發(fā)展欲望依然十分強勁。另外,干部人事制度改革(33.86%)、縣級政府的職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革(32.73%)、推行“省直管縣”改革(26.41%)、加強縣級黨委執(zhí)政能力建設(shè)(24.72%)也被縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員認(rèn)為是縣級政權(quán)建設(shè)的重點。而較少關(guān)注的則是:加強縣級人大制度建設(shè)(5.19%)、加強基層群眾自治制度建設(shè)(7.56%)、縣級司法制度的改革(5.87%)、培育一個組織化與制度化的現(xiàn)代社會(9.48%),表明民主法治建設(shè)依然是縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員關(guān)注較少的問顥,與他們整體的改革傾向具有高度的一致性。
我們的問卷調(diào)研結(jié)果與中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心“公共管理創(chuàng)新”課題組2007年的問卷調(diào)查結(jié)果具有一定的相似性,可以在一定程度上相互支持和驗證。他們的調(diào)研結(jié)果顯示,當(dāng)?shù)卣ぷ髦写嬖诘闹饕獑栴}是:“政府的規(guī)章制度不合理、不完善”(40.8%);“部門之間爭奪利益,相互扯皮”(38.2%);“政府工作人員只聽上級的”(33.4%)。而與政府官員個人有關(guān)的問題則排到了后幾位,如選擇“政府工作人員能力不夠”的比例是2 4.2%;“腐敗、亂來的事情很多”的比例是22.1%;“領(lǐng)導(dǎo)水平不高”的比例是16.2%二65.0%的被調(diào)查者認(rèn)為大多數(shù)政府工作人員是“認(rèn)真負(fù)責(zé)”的,11.3%的認(rèn)為大多數(shù)政府工作人員“工作不積極,缺乏工作熱情”,而認(rèn)為他們“常常濫用公家的錢或公物”的只有1.9%。公務(wù)員們認(rèn)為政府工作中存在的主要問題是“制度性”和“體制性”問題,而不是官員的素質(zhì)和道德問題。并且,學(xué)歷越高,越會把政府工作中的問題歸結(jié)為“制度性問題”,政府最重要的事情中,“社會穩(wěn)定”(47.2%);生活安康( 30.9%);國家安全( 11.6%);民主自由(6.1%)。政治體制改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系,68.0%的被調(diào)查者認(rèn)為“二者同樣重要”,但認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”更重要的比例(20.4%)比認(rèn)為“政治體制改革”更重要的比例( 10.9%)多出近10個百分點77.6%的被調(diào)查者認(rèn)為“國家應(yīng)該設(shè)法減少不平等”。評價政府最重要的三個標(biāo)準(zhǔn)中,“發(fā)展經(jīng)濟(jì),提高人民生活水平”( 77.0%),“政府工作人員具有良好的職業(yè)道德(清正廉潔、遵紀(jì)守法等)”( 31.9%);“依法行政”(27.8%)二各級地方官員仍然把發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高人民生活水平作為政府應(yīng)該承擔(dān)的“頭等大事”,也是衡量政府行為最重要的標(biāo)準(zhǔn)。而把“依法行政”排在第一和第二位的分別為7.4%和22.5%,與排在第三位的合計達(dá)57.7%,“依法行政”的觀念得到了越來越多的官員的承認(rèn)。
總之,問卷統(tǒng)計分析結(jié)果表明,縣鄉(xiāng)公務(wù)員在縣政改革與發(fā)展方面,依然高度關(guān)注縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題,這與現(xiàn)行國家發(fā)展模式和主流傾向具有較強的相關(guān)性,“發(fā)展型政府”依然是縣鄉(xiāng)政權(quán)的主要特征。在現(xiàn)有的地方治理制度中,財政管理制度與干部人事制度是他們關(guān)注的焦點問題,雖然對更長遠(yuǎn)、更根本、也更具超越性的自由、民主、法治、人權(quán)問題關(guān)注度較高,但較少關(guān)注支撐基層民主法治建設(shè)的制度與體制創(chuàng)新,說明縣鄉(xiāng)公務(wù)員的改革發(fā)展觀立足于當(dāng)下,較少有固化刻板的意識形態(tài)色彩,是一種理性務(wù)實的改革發(fā)展觀但是,縣鄉(xiāng)公務(wù)員這種治理發(fā)展觀一旦與目前社會日益增長的公共服務(wù)需求和公民“應(yīng)得權(quán)利預(yù)期的革命”相對照,地方治理轉(zhuǎn)型的緊迫性就顯得異常明顯,也就是說,在一定程度上,縣鄉(xiāng)公務(wù)員對縣域治理和縣政改革與發(fā)展的理解和認(rèn)知,與中央政府加快地方政府職能轉(zhuǎn)變和治理轉(zhuǎn)型的宏觀戰(zhàn)略,以及公民對縣鄉(xiāng)政權(quán)微觀的政治期望和社會需求均出現(xiàn)了一定程度地背離。因此,加強基層政權(quán)建設(shè)的重點,除了強化縣鄉(xiāng)政權(quán)的公共服務(wù)能力之外,更為根本的是塑造縣鄉(xiāng)公務(wù)員的現(xiàn)代治理理念,通過現(xiàn)代治理理念的牽引與體制機制創(chuàng)新共同推動地方治理實現(xiàn)真正而徹底的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。
五、基本結(jié)論
在一個日益復(fù)雜而充滿歧異的年代,對地方治理問題的診斷很難形成基本的共識。在中國,集中關(guān)注國家宏觀層面的制度安排與政策設(shè)計,聚焦中央政府出臺的指導(dǎo)原則、改革藍(lán)圖和基本舉措,這種自上而下的研究思路長期主導(dǎo)著地方治理研究的問題取向,框定著研究者的理論視野。蓋因在中國特色的現(xiàn)代治理體系中,基于現(xiàn)有的制度架構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu),中央政府和黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人是啟動政策議程、推動地方治理轉(zhuǎn)型與變革的基本引擎和核心動力。但是,面對一個規(guī)模日趨龐大、內(nèi)部結(jié)構(gòu)一功能日益分化、機制程序極端復(fù)雜化的現(xiàn)代官僚體系,要成功運轉(zhuǎn)并按照既定軌道去塑造這個“利維坦”,其任務(wù)簡直是可望而不可即。岡此,自上而下的地方治理研究思路具有明顯的局限性,“想做什么”、“應(yīng)該怎么做”和“能夠做什么”、“實際做了什么”之間,可能存在巨大的鴻溝一從具體的縣域治理主體——縣鄉(xiāng)公務(wù)員出發(fā),了解他們的需求、偏好與期望,研究他們對縣域治理和縣政發(fā)展的主要觀點、基本立場與情感體驗,可以為尋求更具現(xiàn)實性和可行性的治理轉(zhuǎn)型路徑提供堅實的知識基礎(chǔ)畢竟,無論設(shè)計多么優(yōu)良和精細(xì)的治理制度和體制,都需要這個數(shù)量龐大卻又嚴(yán)重激勵不足的群體去實施,地方治理績效更大程度上取決于基層官員的具體作為和表現(xiàn),而基層官員的作為和表現(xiàn)在很大程度上取決于是否有一套科學(xué)合理的激勵和約束機制,而干部人事制度和財政管理制度則充當(dāng)著基層干部激勵的“阿基米德支點”。因此,在現(xiàn)代治理理念的牽引下,通過財政管理體制和干部人事制度的改革與創(chuàng)新激發(fā)縣鄉(xiāng)公務(wù)員的公共服務(wù)動機,通過理念引導(dǎo)和制度創(chuàng)新逐步塑造現(xiàn)代治理文化,最終推動地方治理實現(xiàn)真正而徹底的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,治理理念的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型昭示著中國地方治理現(xiàn)代化的基本趨勢和路徑選擇。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會主義研究》2014年01期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
