——基于“農民上訪”為切入點的安徽池州東至縣TJ社區的個案考察
一、問題的提出
在既有的國家治理現代化論述中，對于農村的治理現代化提及的并不多見。譬如說，李昌庚的《主動改革：中國社會轉型的理想選擇——國家治理現代化的路徑辨析》一文有談到：應該理性的看待普通百姓。他認為，在我國改革進程中，無論官方還是民間，無論理論界還是實務界，存在這么一種不良的傾向，即認為普通百姓尤其是農民文化素質低下。這與孫中山所說的“不能借口民眾的素質地下，就拒絕給予他主任的地位”[1]有矛盾之處。并且，他還說，文化素質高低只是專業知識及其職業分工的差異，但絕不可認為文化層次的高的人就一定比普通百姓聰明多少，家庭聯產承包責任制就是農民發明的。[2]除此之外，還有一些文獻還停留在如何進行鄉村治理或基層治理的層面，用非現代治理的方式或是用了現代化治理的路徑卻沒有將其概括為現代化治理，進而呈現一種全新視角和維度的治理策略去對待農村社區與農本社會。
筆者之所以特別的突出現代化的治理方式及其重要性，并非全是因為“人云亦云”，而是基于一種對“遲緩的政治體制改革”（包括基層政治體制）的反向性思考。因為，頂層設計，必然要左右底層社會，如果上層沒有多少改動，那么下層往往也不會有多少變動。因為中國獨特的“文件政治”與“會議政治”，很多時候都是出臺文件（如農業稅取消。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第19次會議決定，自2006年1月1日起國家不再針對農業單獨征稅，一個在中國存在2600多年的古老稅種宣告終結，原定5年內取消農業稅的設想提前實現。[3]），將下層或底層社會的變動付出實踐。
所以，關鍵在于，國家治理現代化的程度及其操作。這無外乎直接決定了農村社會的治理現代化。二者的關系是農村社會治理現代化被國家治理現代化包括在其中，而村民自治作為體現村莊政治的一個側面，正是國家治理現代化所應該強調的。可是，它又并非強調的如此之細，其更多的在尋找一個“遠大的目標”和“現實的路徑”，在它們彼此之間的“理論差距”中努力。這一點，很多文獻都可以證明，此處就不過度的證偽了。
吳毅在《國家治理現代化的現實目標與可能路徑》中說道：要確立中國國家治理現代化的目標和路徑，必須首先要厘清一個前提，即我們現在的治理體制從何而來？有何特征？他認為，這個改革，要讓有中國特色的民主要讓中國老百姓所體認，而不只是為民做主的現代版，如此，就要從公平正義作為切入口和突破口進行國家治理現代化。[4]
反觀我們對農村社會的考察，就可以很清楚的認知到，農村社會的農民對于公平正義同樣渴求，他們甚至比城市社區里的老百姓還要渴望公平和正義。僅僅2010年就爆發出28萬起群體性事件。[5]何況，還有大大小小的農民上訪，次數多少，想必估算出來的數字，也非常的嚇人。
安徽池州東至縣TJ社區的農民集體上訪就是其中的一個典型的個案。據村民反映給政府的材料中，不難發現，很大部分是因為村民認為村集體的資源被村干部侵吞，或者是把村集體的資源分配給村民時，存在不公平。而他們前后進行了數次上訪，甚至是村民集體到鎮政府上訪和請愿。
本文認為，以安徽省池州市東至縣TJ社區為例的農民抗爭是與利益表達機制不通暢息息相關，甚至村霸橫行鄉村，導致村莊治理的失靈，卻又沒有更好的秩序來制約村霸的行為。而國家治理現代化背景下的農村社會治理現代化，卻又是一個重建鄉村秩序的契機。[6]進而這就構成了本文的問題，在面對復雜和多重的農民與政府權力代理人的沖突時，在農民上訪“以氣抗爭”或“以理抗爭”的背后，農村社會治理現代化該如何進行？或者說，以農民上訪為切入點，農村社會的現代化治理的可能的路徑何在？
二、農村社會治理現代化的概念界定
十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），該“決定”指出，未來全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。所謂治理能力現代化，與以往所出臺的文件政治有所不同，是第一次提及，故引起了海內外的媒體和諸多學者的關注。從“決定”可以看出，主要集中在：第一，對概念的界定；第二，討論國家治理體系和治理現代化的五個標準；第三，如何推進國家治理體系和治理能力的現代化。[7]
俞可平認為（2014），國家治理體系就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，它包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序。政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最中意的次級體系。[8]筆者大致同意這個說法，但是，本文所要討論的是農村社會治理現代化，故我們需要界定的不是國家治理現代化，而是農村社會治理現代化。
所謂農村社會治理現代化，在目前的文獻當中還很少有這樣的提法，故而可以依據的概念和定義還不多。本文認為，農村社會治理現代化，主要是指農村制度的建設，運用法治的力量與引入市場的力量，社會的力量和鄉村本土的“內生性資源”（孔飛力，2013），把農村社會治理現代化實踐到程序化、制度化和民主化的程度。并且，比起“壓力型”或“維控型”的治理，要更加的科學與文明。[9]從這個定義來看，農村社會治理的現代化，主要有以下幾個關鍵詞，第一，法治化；第二，民主化；第三，制度化；第四，市場化；第五，程序化。其方向是：科學化和文明化。從這幾個關鍵詞可以看到。我們并非要農村社會的沖突“一夜消失”或“不再出現”。一方面，這是不可能的；另外一方面，與科塞的“沖突論”結合在一起來思索，農村社會的沖突并非是“壞事”，其不但可以磨合農村社會，還給農村社會提供了一個“安全閥門機制”的可能性。也就是說，可以讓“老百姓出氣”。而暴力沖突與傷害農民利益才是壞事。
所以，農村社會治理現代化在面對上文中我們提出的28萬起群體性事件和大大小小的農民上訪，顯得非常的急切。當然，并不是說，這28萬起都是農民抗爭的事件，但是絕大多數是農民的抗爭，這一點相信學界是有目共睹的。
三、農村社會中的集體上訪與公平訴求
（1）農民集體上訪與現代化治理
在全國，每年爆發的農民上訪的事件可謂是“數不勝數”，不可否定的是，如今農民在法制所規定的這個范圍內，通過正當和合理的渠道表達自我利益的現象，至少還在說明農民與政府之間沒有陷入到“非暴力不合作”的地步。故此，說農村社會治理現代化缺乏法治基礎，是錯誤的，因為其在法律法規的規定中進行。
然而，不是說有上訪這樣的一個渠道提供給底層社會的民眾表達自我利益訴求就可以了，而是這樣的一個渠道的有效性有多大？同理，對于安徽省池州市東至縣的TJ社區的村民而言，也存在這樣的法律法規所規定的正當渠道去上訪，但是，為何他們還屢次集體上訪，甚至揚言：
把我們的問題不解決，就把犯事的村干部打一頓，至于坐牢也好，判刑也罷，都可以。無所謂。（村民C所說。訪談時間，2015年2月9日。同時，這類“以暴制暴”的闡述，還可以參見劉晨：麻城T村：農民權益抗爭中的困惑，南方都市報，2015年1月25日。）
由此，我們也可以看到，所謂的村民自治和上級部門因為村民上訪而處理犯事的村干部（分配村內公共資源不公平）是存在矛盾的，甚至是無效的。比如說，如果村干部犯錯了，如果真正的實行村民自治，采取直接選舉，那么村干部很可能會不再當選，或者不被選上。問題就出在，政府所規定的法制，是處于癱瘓的，是失效的，是懸浮的。故而，也就有了學界所說的，治理失靈，懸浮型政權，以及非制度的治理等描述和策略。進而，之所以說用非制度治理，而不是制度治理的一個很大的問題在于，村內原先的秩序，雖然因為土地改革等中共重塑鄉村而遭受瓦解，原先的宗族社會或鄉紳社會，不再存在，卻也不可否定的是，人情社會內部固存的基本倫理價值，一直在農村的土地上維持著“制度的真空化”所不能處理的鄉村事務和交往。
然而，農民的抗爭并非是按照既有的人情關系所發展的，正如我們在調查中所得知的，W曾經說，在“抬頭不見低頭見”的農村社會，利益受到損害的時候，農民不會“認”這些，前提是他們實在是“忍無可忍”之后選擇抗爭。而做出這個抗爭的行為——做出上訪的行為以后，也就意味著和村干部撕破臉，并且直接性的要求在任的村干部下臺才可能善罷甘休。此種做法，也不排除怕舉報或上訪失敗以后，被村干部利用手中的“權力”打擊報復的可能。
在安徽省TJ社區村民給我們的舉報材料中，可以發現這樣的一段話：
……縣紀委領導，以上反應的問題自2014年5月至今多數社員已向TJ社區X鎮反應多次，幾位主要的負責人都作出了批示，表示要查處。但到現在還沒有得到回復，已經有多名在《關于強烈要求罷免TJ社區中心組LMW組長職務的報告》上簽名的社員遭到LMW的刁難和責罵。難道一定要發生群體性上訪才能引起重視嗎？（參見《關于團結社區中心居民組老資產收益分配中幾個問題的反映》，2015年2月。從該舉報信中的內容可以發現，該信已經遞交過一次給鎮的紀委，也得到了回復，而沒有處理村干部LMW，所以村民表示，要繼續上訪，且還是群體性的上訪（又可以叫集體性上訪）。）
從這段材料可以發現，一個是村干部LMW已經做出了對村民的刁難和責罵，一個是被責罵和刁難的村民要表示繼續上訪，在不遵從村莊倫理和傳統文化的內在邏輯—“多一事不如少一事”之時，村民C等在內的一群人，最后真的到鎮政府進行了集體行動—集體上訪。
今天我和伍位社員一起到東至縣信訪局再次上訪，接待我們的是東至縣政法委趙可靜書記。我們把材料遞給他，趙書記仔細看后，問了幾個問題后，指出這是典型的戶口買賣，并說劉木文是黨員就是違紀違法。問我們到公安經偵大隊去沒有？我們回答已經去過了。問立案沒有？我們答沒有立案。他就站起來說，我知道了，我會給你們答復的，我給堯渡鎮王金財書記打電話。因時間快12點了，ZKJ書記就送我們出了信訪局大門。（村民C給我們回訪時回復的信件。回訪時間：2015年2月10日。）
可以看到，最終村民們還是走向了集體上訪，他們的目的是想借助群體的力量來“說服”鎮政府拿出實質性的行動處罰村干部L，并且讓其承擔亂作為的代價。
我們在前文中已經說到，村民之所以要上訪的主要原因在于該社區的公共資產分配的不公平，并且從舉報信中可以發現，這樣的不公平，被有意遮蔽在了村干部手中，而1988年就頒布的《村組法》所規制的村民自治之一個要求就是村委事務的公開。由此可見，這種做法是違背村民自治的，所以村民要上訪。
只是，村民并非是“依法抗爭”，而是為了利益，從小農的“道義”出發，集體性的做出了上訪的行為。
如果放在我們在開篇所說的農村社會治理現代化語境下來分析，以法治化、民主化、制度化和程序化來看，村干部L和村委至少違背了這四點，也就是說，村委的事務沒有公開，這是非民主化，農民利益表達無效，鎮政府不作為，這是非制度化和非法治化，還有就是政府處理這件事是“有反應，無處理”是非程序化，是“半拉子工程”，所以，就更談不上所謂的“治理現代化”了。而治理現代化，在農村社會中，需要尊重農民的尊嚴和利益，需要把利益表達制度化，需要有一個完整和合理的處理程序，需要把法治落實到位，特別是村民自治所規定的，村民有選舉權和被選舉權，有權利監督村莊事務，且村民自治就是中國基層的一個被中央政府允許的民主實踐。
當村莊資源被霸占和侵吞與國家文件政治所發出的聲音發生內在的緊張感時，又該如何處理二者的矛盾？可以肯定的是，村莊政治要服從國家政治。可是我們在村莊中又聽到了，村干部叫囂村民“誰來調查都不怕”的言論，這是否理解為：當村治失靈以后，村干部已經成了當地的“土皇帝”或“第二個中央政府”？或者說“村霸”統治了農村。有的地區，村委還聯合黑惡勢力，用暴力治村，欺壓百姓，比如我們在2014年底調查的麻城T村。[10]
與中央政策“背道而馳”的地方干部做法導致村民的不滿和上訪，而背后所訴求的不僅僅是滿足底層群體的利益訴求，還應該從治理的層面上，發揮“政治想象”，把底層設計歸位于國家治理現代化的語境當中頂層設計當中，進而實踐出農村社會治理現代化。
（2）農民的公平訴求與現代化治理
談到農村社會治理現代化，必然要勾連起國家治理現代化。無論是那一個治理現代化，都對民主化有一個基本的要求。
秦暉在《農民中國：歷史反思與現實選擇》中談到：中國近代以來的“村級民主”在相當程度上具有國家民主理念的外部精英所推動，不同于當年草根起源的農村經濟改革，如果國家政治氣候改善，其后出現上級民主化乃至國家民主化并非絕無可能。即便如此，關鍵因素還是在于國家氣候，不在于基層民主的“村治”是否成功。[11]
這也就是說，農村社會治理現代化之民主化的訴求，主要取決于國家治理現代化。而看似不公正、不公平的安徽池州的這場利益博弈，背后的主要原因還是非民主，非法治。正如政治家們所言，民主是需要依靠法治來保障的，而法治又需要民主去推進。民主可以是一種權力監督，所以村干部L，就不會在受到村民舉報以后，依然囂張不堪，依然叫囂村民，“誰來都不怕”。法治的另外一種含義在于，誰越軌，誰就付出代價。而在安徽省的TJ社區，法律規定的村民自治的確是賦予了村民權利，卻得不到落實，被違規的操作以后，村莊的利益只能無情的被盤剝到了村干部的手中，這就是我們常說的“權力尋租”。
同樣，公平也需要依靠法治來保障，需要民主化去實踐。歷史學家們認為，中國千百年來的農民革命，基本上都是對“公平”進行訴求。比如說，老百姓口中常說的，“這不公平”，再比如“王侯將相寧有種乎？”——其也是一種不公平的體現。它背后所指涉的是，社會流動的機會不平等，而不是本文所說的資源分配不公平。本來村莊的資源，是集體性的資源，歸集體所有，但是村干部變賣和強占，把收益自己獲取，或者“他吃肉，百姓喝湯”，那么肯定最后的結局就是農民的不滿，繼而抗爭，而上級政府又不作為，那就只可能引發集體上訪。至于接下來怎么發展，誰都料想不到。
公平訴求也是利益訴求。利益訴求的背后是需要法治，而不是靠“草根動員”等形式達到維護和保護作為弱勢群體的農民。如果利益表達不制度化，那么簡單而又粗暴，希望于上級政府壓下級政府，無組織性和規律性的農民集體運動，就很可能在某些時候，變成危險于社會的底層革命。這樣的案例，已經在中國近代史上很多次了。而制度化，恰好就是對農村社會治理現代化的直接回應。
四、農村社會治理現代化的有限性與可能性
（1）農村社會治理現代化的有限性
所謂農村社會治理現代化的有限性，主要是指它在實踐過程中遭遇到的困境和阻礙。從安徽省池州市TJ社區的考察中，我們可以發現，農村社會中的鄉村治理，還有很長的路要走，也不是簡單的提出“治理現代化”的口號就能“畢其功于一役”或“簡單化”的把既有的問題解決掉。
我們也應該明白，之所以有當今農村中的種種問題，不是一天就形成的，而是有一個歷史的脈絡。這樣的一個歷史的脈絡，在筆者看來，要追溯到土地改革時期。因為，土地改革，直接打破了原有的村莊秩序，正如楊善華在《農村社會發展的悲劇和階級劃分》一文當中所說的，1949年以后中國農村的社會變遷大致可以分成以下幾個階段：（1）1950年—1952年的土地改革；（2）1953年—1957年的合作化運動；（3）1958年—1978年的人民公社。在土地改革中，最為重要的是發動群眾。而起初很多農民都認為，地主靠勤勞致富，他們有地讓我們租種，是他們養活了我們，斗地主，有點忘恩負義。由此，中共看到了病因所在后，不斷的向農民灌輸階級斗爭的思想，將農民發動起來去“斗地主”。有的本村村民不好意思都本村的地主，那么就交換村莊的地主“斗”。這一點，在韓丁的《翻身》當中有一些記錄。當然，并不是說，土地改革——這個底層社會運動就直接瓦解了所有的鄉村舊秩序。但土地改革的意義在于：（1）摧毀了封建土地所有制，改變了農村中原有的封建生產關系；（2）摧垮了“三座大山”，建立了中國共產黨在基層政權和黨的基層組織，鞏固了人民民主專政；（3）在土改之后，農民被納入到了國家控制的基層組織范疇之中，大大增加了社會的動員能力；（4）中共從此以后可以讓政府的政令直接到達村這一級基層，為農村下一步的演變創造了條件。（楊善華，2003）這樣的一個運動固然創造了“高效率”控制模式，但是“權力內卷化”所引發的秩序被打破以后卻又沒有重建，只是單一性的把黨對農村完成了一次簡單的嵌入，由此也引發了多多少少的鄉村秩序的危機，卻日益嚴重。比如說，如今有的鄉村政權已經在“空轉”。（徐勇，2014）
從歷史的維度出發，再來回過頭來看當下的鄉村秩序，農村社會治理現代化又該從何處著手進行？在面臨非民主化，非制度化，非程序化的鄉村社會，所存在的阻礙，不僅僅是村干部的“胡作非為”，不受法律的約束和民眾的權力監督，還有村霸，甚至是鄉村混混[12]的“滲透”。由此，當上級政府以“拖拉”和“不出事”邏輯對付農民上訪、利益訴求和尊嚴訴求的時候，只會讓村莊的治理陷入越來越“非現代化”的陷阱當中。所以，由此來看，它的阻礙（有限性）還是來自于政府的內部，而不是村民的“胡鬧”。正如村民Z給我們所說，“哪個老百姓不想老老實實的過日？又不是吃多了沒事干才去上訪？”（當然不排除有“謀利型上訪”或“鬧訪”的其他事件存在。）
（2）農村社會治理現代化的可能性
既然農村社會治理現代化具有有限性，但是我們不能否定其可能性的存在，甚至在國內的很多研究中，都從治理的模式，視角等出發對農民上訪做了研究。比如說張康之所說的“合作治理”，他認為，依據權力的治理是一種封閉式的治理，與之相比，依據法律的治理已經開放多了，但是，法治的開放性是具備有限性的，它是在對社會治理相關過程中得以展開，這種界定決定了開放性的不足。但是，社會治理體系及其過程的開放性持續增長，必然會走向合作治理的方向。所謂合作治理，就是開放性的治理，就是多元主體并存條件下，治理主體平等合作的一個模式。[13]再比如申端鋒的《鄉村治權與分類治理：農民上訪研究的范式轉換》一文當中提出的“有分類無治理”的現象。他認為，自分田到戶以來（也就是人民公社被家庭聯產承包責任制瓦解以后），分類治理就是鄉村治理的一個基本手段，基層政府直接面對群眾，但是群眾并不是鐵板一塊，不是一個面孔，鄉村治理涉及的面廣，牽涉的情況復雜，必須在合理分類的基礎上，才能進行有效治理。他說，近代以來的國家政權建設其實質乃是要對國民的分類治理，而不是傳統時期的通過中間人進行“雙軌政治”和“經紀統治”。[14]同時還有韋加慶（2012）的“整體性治理”和“選擇性治理”（劉晨，2013）等治理模式。不論什么樣的治理范式，筆者認為，都可以納入到整體性視角下的“農村社會治理現代化”的框架中。[15]因為，不難發現，很多治理范式的提出，都是基于現代中國語境下的不同類別的處理農村問題的方法或視角。并且，農村社會治理現代化，本身就包含了不同治理范式背后所指涉的農民利益訴求需要被制度化、民主化和程序化的可能。
進一步來說， 究竟有多少進路或路數可以供農村社會治理現代化來選擇，其實還是一個不容易回答的問題。但是，也不是說，沒有這個可能性，比如說，謝小芹等人對我國西部農村“混混治村”進行研究研究以后提出的“去政治化”的路數，只是這樣的一種路數在該文作者看來，有更好的鄉村治理的可能性。筆者卻不怎么認同。一方面，其落入了追趕“時髦口號”的理論陷阱，另外一方面，這個方案不切合中國的基本“事實”，你不能說把“理想主義”或“浪漫主義”的“應該”強加或建構到一個根本不可能“去政治化”的社會當中，進而治理。同樣，治理主體多元化，也是一個具有浪漫色彩的“策略”。
在知識分子構想的策略早先于既有的社會事實時，策略本身就是失效的，最多是一種起到呼吁的效果。而筆者認為，排除種種嫌疑，追溯到當今中國最關心的一個問題上來，追溯到本文的一個核心的分析對象上來，就是從實現公平出發來進行國家治理現代化的可能。[15]（吳毅，2014）進而，在底層社會或農村社會當中，以制度保障與法制建設，維護公平與正義的存在，且其本身就是如今無論是新左派，還是自由派，都已經達成的共識。在這點上進行改革，是最佳的一個選擇。并且，另外一個共識就是法治。而具體的路徑，大致可以有以下幾種方案：第一，落實村民自治，訓練農民的監督權力行使；第二，加強中國整體的政治體制改革；第三，利用法律保障農村社會公平；第四，提高農村社會政策引導下的民生建設；第五，重塑鄉村倫理和秩序；第六，杜絕黑惡勢力對鄉村的滲透；第七，訓練村民的公民素養。
從安徽池州的這個個案出發來看，和全國其它的農民上訪的一些情況一樣，都是因為缺乏法治的原因，導致農民利益受損時得不到該有的維護，進而只能走向上訪，有的甚至可能走向暴力。
我們也不難發現，從農村社會治理現代化的概念出發，對于公平背后的利益訴求，需要的不是本文所提出的“底層社會—治理現代化”，更需要本質當中的制度化，法治化和民主化。也只有這樣，才能讓農村的一些問題，看似“無解”，變得實際上是“有解”的。
參考文獻：略
劉晨系澳門大學社會學系博士研究生；張甜甜系河南科技大學助教
文字表述細節以實體書刊為準
中國鄉村發現網轉自：《戰略與管理》，2015年第2期
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