郡縣治,天下安。習近平總書記強調(diào),在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中,縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。如何有效實施縣域治理,一直備受關(guān)注。官治主導(dǎo)與有限自治相結(jié)合作為我國縣域治理中的重要歷史傳統(tǒng),頗有值得借鑒之處。
官治是縣域治理的主導(dǎo)力量
作為地方治理的基礎(chǔ)單元,“縣”在秦始皇統(tǒng)一中國后開始浮出水面。自此,作為一縣之長的縣長、縣令、縣尹、知州、知縣等地方行政首長開始代表中央政權(quán)全面負責地方事務(wù)。縣域治理的官治雛形由此逐漸形成。
總體上看,縣域官治主要集中在五個方面。一是“勸民農(nóng)桑”。傳統(tǒng)中國是一個農(nóng)業(yè)社會,無論是整個政權(quán)系統(tǒng)的日常運行,還是中央政府的日常調(diào)度,都對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟有較強的依賴性。所以,朝廷對縣官的考核首要定位就是開墾荒地、興修水利、種糧植桑等。二是“收稅調(diào)力”。收稅即是征收皇糧國稅,調(diào)力即是調(diào)遣勞動力。這兩項事務(wù)的治理成效,直接關(guān)系到朝廷的生存和國家的長治久安。在農(nóng)業(yè)社會,它們主要依靠縣域農(nóng)村來提供。三是“聽訟斷案”。在傳統(tǒng)社會,司法與行政是高度合一的。縣官不僅要負責全縣的行政事務(wù),還要負責全縣的司法事務(wù)。當然,縣官斷案也是有限定范圍的,多是一些民事糾紛和較輕的刑事案件,較大的刑事訴訟還是要逐級移交,“歸由朝廷圣斷”。四是“敦化鄉(xiāng)風”。縣域具有與民眾親密接觸的得天獨厚的條件,因而,中央政權(quán)便將德化訓(xùn)民的重責交給了縣官,并賦予與“勸民農(nóng)桑”相差無幾的考核權(quán)重。縣官在日常政務(wù)中通過“興教化,礪風俗”來宣傳仁、義、禮、智、信的道德風尚,以實現(xiàn)“正人心、不妄為”的風化目標。五是“維護一統(tǒng)”。“一統(tǒng)秩序”對于中央政權(quán)來講具有極端重要性。因此,中央政權(quán)要求縣官履行“財政、公安、教育、建設(shè)”等基本職責,以為地方提供經(jīng)濟政治文化社會基礎(chǔ),為國家提供穩(wěn)定的地方秩序。
有限自治是官治的重要補充
在科學技術(shù)和治理手段較為落后的情況下,官治構(gòu)成縣域治理的主體力量。但是客觀而言,無論是官治的集中能力還是其滲透能力都十分有限。而且傳統(tǒng)官治具有較強的人治色彩,規(guī)則的制定和實施、治理過程的把握和結(jié)果的裁定,并沒有定型的制度規(guī)章。這些因素嚴重制約著官治在縣域治理中的作用發(fā)揮。與此同時,百姓交完糧、納完稅以后,在他們身邊的“長老”“鄉(xiāng)紳”逐漸成為對其生產(chǎn)生活發(fā)揮直接影響的力量。于是,“有事不見官,但求鄉(xiāng)老”的自治傳統(tǒng)在縣域治理中開始顯現(xiàn)。
自治傳統(tǒng)最早出現(xiàn)在隋唐時期。當時,一些鄉(xiāng)紳等“頭面人物”逐漸參與鄰里矛盾和糾紛的調(diào)解、維護地方秩序。這些民間力量仲裁鄰里紛爭,組織和監(jiān)督興修水利、路橋,興辦私塾傳授儒家學說,組織編寫族譜、修建宗祠等公益性事務(wù),甚至還參與協(xié)調(diào)處理農(nóng)業(yè)、工商業(yè)等經(jīng)濟事務(wù)。到了明朝,“里老制”開始盛行。據(jù)記載,“里老”為民所選,不食官餉。“若戶、婚、田宅、斗毆者則會吏胥決之”。顧炎武在《日知錄》中也說,老百姓在遇到民事糾紛時,多是“但聞嗇夫,不知郡縣”。到了清末民初,不僅繼續(xù)秉持“以本地人、本地財辦本地事”的自治模式,而且還一度出現(xiàn)了制度文本——模仿日本地方自治制度而成的《府廳州縣地方自治章程》將縣域自治組織分為議決機關(guān)和執(zhí)行機關(guān),議決機關(guān)為縣議事會及參事會,執(zhí)行機關(guān)即為縣行政首長。
縣域自治借用鄉(xiāng)紳等地方力量參與縣域治理,不僅將分散的鄉(xiāng)土社會逐漸整合到政權(quán)系統(tǒng)之中,而且還有助于節(jié)約縣域治理的成本。但是,縣域自治的能量終究有限。其一,自治所依靠的力量并不是廣大民眾,而是少數(shù)有產(chǎn)者,有些時期甚至依靠土豪劣紳來推動。其二,從自治的實際運行狀況看,自治的趨勢雖然較為明確,但實際上并沒有得到普遍落實。
縣域治理在國家治理中始終占有舉足輕重的地位。在全面深化改革的當前,中央多次強調(diào)要加強對縣委書記這一群體的培育與管理,從中即可窺見對縣域治理的重視程度。此外,官治和自治并不是完全對立的,而是可以互相彌補。當前面對日趨復(fù)雜的公共事務(wù),縣域治理需要激發(fā)各種積極因素以形成合力。
作者單位:江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心省社科院基地
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學網(wǎng)
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