郡縣治,天下安。習近平總書記強調,在我們黨的組織結構和國家政權結構中,縣一級處在承上啟下的關鍵環節,是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎。如何有效實施縣域治理,一直備受關注。官治主導與有限自治相結合作為我國縣域治理中的重要歷史傳統,頗有值得借鑒之處。
官治是縣域治理的主導力量
作為地方治理的基礎單元,“縣”在秦始皇統一中國后開始浮出水面。自此,作為一縣之長的縣長、縣令、縣尹、知州、知縣等地方行政首長開始代表中央政權全面負責地方事務。縣域治理的官治雛形由此逐漸形成。
總體上看,縣域官治主要集中在五個方面。一是“勸民農桑”。傳統中國是一個農業社會,無論是整個政權系統的日常運行,還是中央政府的日常調度,都對農業經濟有較強的依賴性。所以,朝廷對縣官的考核首要定位就是開墾荒地、興修水利、種糧植桑等。二是“收稅調力”。收稅即是征收皇糧國稅,調力即是調遣勞動力。這兩項事務的治理成效,直接關系到朝廷的生存和國家的長治久安。在農業社會,它們主要依靠縣域農村來提供。三是“聽訟斷案”。在傳統社會,司法與行政是高度合一的。縣官不僅要負責全縣的行政事務,還要負責全縣的司法事務。當然,縣官斷案也是有限定范圍的,多是一些民事糾紛和較輕的刑事案件,較大的刑事訴訟還是要逐級移交,“歸由朝廷圣斷”。四是“敦化鄉風”。縣域具有與民眾親密接觸的得天獨厚的條件,因而,中央政權便將德化訓民的重責交給了縣官,并賦予與“勸民農桑”相差無幾的考核權重。縣官在日常政務中通過“興教化,礪風俗”來宣傳仁、義、禮、智、信的道德風尚,以實現“正人心、不妄為”的風化目標。五是“維護一統”。“一統秩序”對于中央政權來講具有極端重要性。因此,中央政權要求縣官履行“財政、公安、教育、建設”等基本職責,以為地方提供經濟政治文化社會基礎,為國家提供穩定的地方秩序。
有限自治是官治的重要補充
在科學技術和治理手段較為落后的情況下,官治構成縣域治理的主體力量。但是客觀而言,無論是官治的集中能力還是其滲透能力都十分有限。而且傳統官治具有較強的人治色彩,規則的制定和實施、治理過程的把握和結果的裁定,并沒有定型的制度規章。這些因素嚴重制約著官治在縣域治理中的作用發揮。與此同時,百姓交完糧、納完稅以后,在他們身邊的“長老”“鄉紳”逐漸成為對其生產生活發揮直接影響的力量。于是,“有事不見官,但求鄉老”的自治傳統在縣域治理中開始顯現。
自治傳統最早出現在隋唐時期。當時,一些鄉紳等“頭面人物”逐漸參與鄰里矛盾和糾紛的調解、維護地方秩序。這些民間力量仲裁鄰里紛爭,組織和監督興修水利、路橋,興辦私塾傳授儒家學說,組織編寫族譜、修建宗祠等公益性事務,甚至還參與協調處理農業、工商業等經濟事務。到了明朝,“里老制”開始盛行。據記載,“里老”為民所選,不食官餉。“若戶、婚、田宅、斗毆者則會吏胥決之”。顧炎武在《日知錄》中也說,老百姓在遇到民事糾紛時,多是“但聞嗇夫,不知郡縣”。到了清末民初,不僅繼續秉持“以本地人、本地財辦本地事”的自治模式,而且還一度出現了制度文本——模仿日本地方自治制度而成的《府廳州縣地方自治章程》將縣域自治組織分為議決機關和執行機關,議決機關為縣議事會及參事會,執行機關即為縣行政首長。
縣域自治借用鄉紳等地方力量參與縣域治理,不僅將分散的鄉土社會逐漸整合到政權系統之中,而且還有助于節約縣域治理的成本。但是,縣域自治的能量終究有限。其一,自治所依靠的力量并不是廣大民眾,而是少數有產者,有些時期甚至依靠土豪劣紳來推動。其二,從自治的實際運行狀況看,自治的趨勢雖然較為明確,但實際上并沒有得到普遍落實。
縣域治理在國家治理中始終占有舉足輕重的地位。在全面深化改革的當前,中央多次強調要加強對縣委書記這一群體的培育與管理,從中即可窺見對縣域治理的重視程度。此外,官治和自治并不是完全對立的,而是可以互相彌補。當前面對日趨復雜的公共事務,縣域治理需要激發各種積極因素以形成合力。
作者單位:江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心省社科院基地
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網
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