——以湖北長陽土家族自治縣為例
【摘 要】 改革開放后,隨著人民公社管理體制的逐漸廢弛,村民自治成為中國農村的一項基層民主制度。村級基層組織是村民選舉產生的自治管理組織。湖北長陽土家族自治縣農村基層民主政治建設的現狀表明:一方面,中國農村基層民主政治已經形成基本框架并取得了一定的成績,另一方面,其制度化水平、主體觀念、民主能力都還處于初級階段,整體水平還有待提高。中國農村基層民主政治的進一步發展有賴于村級基層組織自治功能的進一步強化和管理人才、農民自身民主能力的提高。從根本上說,有賴于整個國家政治、經濟和文化建設水平的提高和現代轉型。
【關鍵詞】 村級基層組織；農村基層民主政治；村民自治
一、中國農村基層組織的變遷和角色轉換
在傳統中國,受經濟和社會發展的條件所限,農村和農民長期處于政治和社會的邊緣,中央政權實際上很難深入到鄉村田野,農民和國家的關系是離散的,農村的治理主要依靠鄉紳和宗族的力量。在新中國成立以前,盡管民國時期的政權組織曾經對于將農民納入國家政治體系做過一些努力,但收效甚微。中國農村從傳統向現代的社會轉型進程一直是極其緩慢的。
新中國成立后,中國共產黨領導下的政權通過土地改革和人民公社化運動,將廣大農民整合進了國家政治體系。土地改革運動“對于一個向來被視為一盤散沙的農業大國來說,其意義尤為重大”。使“農民取得了土地,黨取得了農民”。①土改使得農民的生產積極性被極大地激發出來,建國初期的農業生產力有了極大的提高。在經濟建設獲得較大成功之后,中央政府很快在農村開展了大規模的社會主義改造,其重要內容就是將農民組織起來,實行集體化,使政權組織建設與經濟組織建設合為一體,并因此發展為“政社合一”的人民公社體制。②自此至改革開放前,人民公社是國家在農村的基層組織,它雖然不是正式的國家政權組織,但它承擔著國家在鄉村的治理功能。人民公社的角色基本上是國家和黨在農村中的代言人角色,通過人民公社,中國億萬離散的農民感受到國家權力的存在,國家政權的指令也通過人民公社到達鄉村田野。
改革開放前中國農村的社會發展實踐證明:人民公社體制作為還沒有實現從傳統向現代轉型的中國農村的治理體制,其效率是低下的。人民公社體制采用的科層制和標準化管理方式抑制了農民的生產積極性和農村發展的多樣性。此外,人民公社管理組織實行黨的一元化領導,由于權力運行的邏輯,使得公社干部往往成為農村治理的中心,日益脫離普通農民群體而成為農村中的特權階層,農民被擠壓到農村治理體制的邊緣,嚴重影響了農民和農村社會的主動性和積極性,造成農村治理水平低下,農業發展步履維艱。
改革開放后,中國農村人民公社體制日益廢弛。這時,一種新的農村治理機制———村民自治悄然出現,經過二十多年的實踐,農村村民自治已經成為中國農村治理的基本體制,有效地推動了農村基層民主政治建設。
目前,中國農村的基層組織一般被認為由村民委員會和村黨支部組成?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》明確規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織”,這是對村民委員會角色的明確定位。即農村基層組織不是國家一級行政機構,是農民自己的自治組織。對于村級黨組織,《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定是:“中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發揮領導核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這就是說,村黨支部的角色是政治領導、思想領導和組織領導,是為保障村民自治活動而工作的。
從計劃經濟時代人民公社高度統一的管理體制到改革開放后實行的村民自治管理體制,從承擔國家基層政權的行政功能到行使農村基層自治功能,中國農村基層組織的變遷和角色轉換帶來了農村基層民主政治建設長足的進步和發展。筆者在湖北省長陽土家族自治縣的調查結果為我們提供了鮮活的素材。
二、湖北長陽土家族自治縣村民自治的初步實踐和民主政治建設的基本情況分析
湖北長陽土家族自治縣位于鄂西南山區清江中下游,全縣國土面積3430平方公里,人口42萬,鄉村人口36萬,占總人口的86%,現有農村勞動力20.38萬人,占鄉村人口的57%。下轄11個鄉鎮,154個村民委員會,968個村民小組。該縣各行政村都建立了中國共產黨的基層黨組織和村民自治組織。全縣兩委(村委會成員和村黨支部成員)班子總人數689人;其中男性511人,占74.2%;女性178人,占25.8%;30歲以下的21人,占3.1%;30歲至40歲的166人,占24.1%;40歲至50歲的276人,占40.2%;50歲至60歲的217人,占31.5%;60歲以上的9人,占1.1%。
根據以上數據,我們可以看到:農村基層組織成員中男性占絕大多數。這表明在目前中國農村,男性政治參與的程度遠高于女性,這與中國農村還處于從傳統型社會的特征是相符合的。傳統型社會女性受教育程度和社會化程度遠遠低于男性,女性政治參與的機會也大大低于男性。從年齡上看,農村基層組織成員中40~60歲的成員占絕大多數,30~40歲的成員不足三分之一,30歲以下的成員則更少,而60歲以上達到一般退休年齡的成員幾乎可以忽略不計。這表明:農村現階段基層組織的成員以年富力強、經驗豐富者為主,這是農村民主政治建設的重要力量。而農村基層組織成員中年青成員的偏少是與中國農村目前的現狀有關的,隨著中國改革開放的深入和城市化的推進,越來越多的農村青年進城發展,使得農村青壯年人數銳減,農村基層組織成員中青年人數自然就不可能多。
從筆者調查的結果來看,自實行村民自治以來,長陽縣的村級民主建設取得了不小的進步:
1、村級基層組織的制度化和民主管理水平有了很大提高
首先,建立了“兩會一組”制度,即村民議事會、村務監督委員會和村民理財小組?！皟蓵唤M”的成員由長期在家務農且具有廣泛群眾基礎的村民擔任。在組成和產生方式上,先由每個村民小組提出2~3為候選人,或10戶聯名提出候選人,然后由村民代表大會選舉產生。其中,村民議事會由10~15人組成;村務監督委員會和村民理財小組由5~7人組成。在職責方面,村委會擬定的重大事項交由議事會議定,村務監督委員會予以監督,審議通過后再交由村委會執行,并在村務公開欄中公布。此外,該縣還出臺了《長陽土家族自治縣村干部管理辦法》,該辦法依據《村民委員會組織法》,對村干部選用條件、教育培訓、民主監督、成績考核、經濟待遇及村級后備干部選拔使用都作了詳細規定,對穩定村干部隊伍,提高村干部整體素質提供了制度化的保障。
其次,充分發揮村民會議和村民代表會議在村級治理中的作用,推進村級民主決策、民主管理和民主監督,保障村民的合法權益。村里的重大公共事務的決策均由村委會提出方案,經兩委聯席會議討論后,提交村民會議或村民代表會議討論決定。村民會議或村民代表會議均由村委會主持召開,村民會議每年至少召開1次,村民代表會議每年至少召開2次。
2、村民的民主意識和民主能力大大增強。
村民們通過制度化的渠道經常性地參與村級治理,在村莊公共事務的決策和管理中表達自己的利益要求和政治愿望,民主意識和政治參與熱情大大增強,并逐漸培養起現代民主所需要的妥協、包容和理性的精神。我們在該縣高家堰鎮走訪時,一個村民告訴筆者:“我可以決定不去投票,但不能剝奪我投票的權力。”這話從一個過去長期缺乏民主訓練,民主意識比較淡漠的農民口中說出,其意義是不容小視的,它反映了中國農民民主意識的覺醒和增強,是農村建設現代民主政治的重要心理基礎。
此外,村民自治成為民主訓練的學校和平臺,使得村民的民主能力大大提高。如徐勇教授所言,“村民自治的核心價值,在于它作為公眾參與的民主化實驗,在民主化實踐中建立起一系列民主規則和程序,并為中國的民主化提供了示范性作用。”③
村民們在民主選舉、民主議事的過程中學會了如何表達利益、如何與他人博弈、如何妥協和協商等技巧,這些都為農村的民主政治建設和發展打下了基礎。我們在該縣高家堰鎮流溪村7組走訪時,一個村民向我們詳細介紹了該村民主決策從議案的提出、小組討論、村民代表會議討論通過到村委會具體執行的整個過程,其民主能力的提高顯而易見。
三、從長陽縣的情況看農村基層民主政治建設存在的問題
1、村委會與鄉鎮政權組織、農村基層黨組織之間的關系不順
首先,現行《中華人民共和國村民委員會組織法》規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項?！边@一規定對村民委員會和國家基層政權組織之間關系的界定是模糊的,鄉鎮政府究竟該如何“指導、支持和幫助”村民委員會開展工作不得而知,這不可避免地造成實際工作中的矛盾和沖突,影響村級基層組織自治功能的發揮。從我們在長陽農村地區調查的情況來看,鄉鎮政府往往習慣于把村委會當做自己的下屬機關,習慣于行政命令式的管理方法。村級基層組織承擔著大量上級政府部門交辦的事項,長陽縣高家堰鎮流溪村的村支部書記告訴我們,2010年全年為完成上級交辦任務所用的時間占全年時間的60%多。村委會是不能拒絕這些任務的,因為,上級政府有多種途徑和方法控制村級組織。首先,村賬鎮管,即村里的錢都在鎮里管著,不怕你不服。其次,很多農村基礎項目建設都是從上級政府部門那里來的,村級組織不可能敢得罪上司,于是,盡管不一定情愿,但也只好硬著頭皮完成各項任務。由于承擔大量行政功能,村級組織的自治功能就難免弱化,從而失去村民自治的“草根性”特征。
其次,村黨支部與村委會的關系難以把握?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規定,“中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發揮領導核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動,直接行使民主權利。”這個規定比較抽象,在實際操作中會有較大的彈性。在長陽縣各村,多數村委會主任是村黨支部書記,村委會的權力小于村黨支部,村內大政方針由村黨支部和村委會商量而定,但村黨支部的分量顯然比較重。
2、村級組織管理能力不足,與村民之間關系疏離
由于前文所說的村基層組織自治功能的弱化,村級組織的管理能力顯得較弱,村民與之的關系疏離,遠未達到使村民“自我管理、自我教育和自我服務”的目的。村委會往往承擔相當多的基層行政任務,但由于它并不是正式的國家政權組織,也就沒有國家政權組織的權威,完成任務時就難免困難。明知不可為而為之,其效率肯定是不高的。村委會實際上的行政化使得它與村民的關系疏離,甚至影響到村民對它的信任。事實上,在動員和組織村民時候,村委會往往都是小心翼翼的,對村干部而言,最好是不通過村民而直接把事情給辦了。這種狀況顯然偏離了村民自治的原意。
3、村民參與自治的行為單一,弱化了村民自治的效果
村民自治是目前中國農村的一項基層民主政治制度,不論是在初期的民主政治,或在民主政治的轉型中,還是在成熟的民主政治中,政治參與均居核心地位而是有無與倫比的重要性。④然而,從實際情況看,村民們的自治行為也往往只是“民主選舉”,“民主決策、民主管理、民主監督”發展相對滯后。長陽縣村民對農村基層民主的參與主要集中在每3年一次的定期選舉。除了定期選舉,長陽縣各村村民參與村民自治活動最多的就是不定期的村民代表會議。根據長陽縣高家堰鎮流溪村提供的情況,該村在2008年和2009年村民代表會議都超過了5次,2009年大約每個組平均召開了1次村民小組代表會議。每年召開的村民代表會議上,村民代表幾乎沒有提出什么議案,大家所做的,不過是聽取村兩委的工作安排和打算。可以說,在村民自治實踐上,村兩委基本上是在唱獨角戲。長此以往,村民的民主實踐能力很難提高,農村的民主政治建設也就無法真正實現。
以上情況表明,目前中國農村基層民主政治的發展水平還處于初級階段,其制度化水平、主體觀念和民主能力還有待提高。
四、加強農村基層民主政治建設的若干思路
1、理順村級組織與國家基層政權組織的關系,強化化村級組織的自治功能
加強農村基層民主政治建設首先應該理順村級組織與鄉鎮政府之間以及“兩委”之間的關系,強化村級組織的自治功能。為此,首先應完善相關法律,提高依法實行村民自治的可操作性。目前的《中國人民共和國村民委員會組織法》關于村民自治的規定比較原則而抽象,在實際操作中彈性較大,應該制定相關的實施細則,明確界定村級組織與鄉鎮政府之間和“兩委”之間的關系,減少村級組織的行政色彩,還原村級組織的自治色彩。其次,國家基層政權的行政滲透必須獲得農民民意的支持,并支付相應的費用。這樣,才能調動村民的積極性,真正做到民主自治。
2、加強人才培養,提高村級基層組織的管理能力
農村基層民主政治建設的基礎是人才,沒有人才再好的制度也不足以自行。中國目前正處于城鎮化高速發展的時期,大量農村中青年涌入城市,造成農村人才流失嚴重。以長陽縣為例,全縣現有農村勞動力20.38萬人,2010年全縣外出務工人員達到12.98萬人。大量優秀農村勞動力外流,不僅造成了村級治理的主體缺失,還造成了農村經濟和社會事業建設的乏力。要解決這個問題,一是做好返鄉農民工回鄉創業的工作,并培養政治素質較高者,參加到基層民主建設中來。二是引導城市工作的人回鄉參與家鄉建設。這些人有較多的知識和見識,又有故土情結,加以引導,可以發揮其作用。三是吸引來自城市的自愿者,包括現在的大學生村官和政府下派干部及自愿到鄉村工作的城市人員。總之,只有擁有足夠的人才,才能提高村級基層組織的管理水平和管理能力,推動農村基層民主政治建設的發展。另外,加強村級基層組織自身的建設也十分重要。
3、加強民主宣傳和民主訓練,進一步提高農民的民主意識和民主能力
村民自治是中國農村一項基本的民主政治制度,它是由國家自上而下推動的,即它的制度供給主體是國家政權。這種自上而下的制度變遷要真正實現,取決于農民是否真正認同這項制度并能否掌握和運用民主權利,取決于農民的民主實踐能力。因此,中國農村基層民主政治建設的基礎工作在于加大民主宣傳和民主訓練的力度,切實提高農民的民主意識和民主能力。只有這樣,才能在農村營造出現代民主政治的社會氛圍,培養起現代民主政治的社會心理基礎,現代民主政治也才能在農村找到適宜的土壤而逐漸生長、成熟起來。當然,農民的現代民主意識和民主能力的提高不可能是一蹴而就的,從根本上說,它取決于中國城鄉發展的平衡和社會的總體進步。
五、結語
農村基層民主是中國社會轉型時期政治發展和農村社會結構轉型的產物,經過二十多年的實踐,農村基層民主政治建設有了可喜的進步。村民自治已經成為農村基層民主政治的基本制度,其實踐活動為中國農村經濟發展和社會穩定起到了重要作用。在中國這樣的傳統農業大國,當然,對于傳統的中國農村而言,自組織的發展、理性社會的建構和公民社會的養成都不會是一蹴而就的,這決定了農村基層民主政治建設只能是一個漸進的、長期的過程,從根本上說,它的發展有賴于整個國家現代政治、經濟和文化的現代轉型和長足進步。反過來,中國農村基層民主政治的發展也是中國政治現代化進程中的重要一環,它的進步會大大促進中國的現代化進程。
注釋:略
中國鄉村發現網轉自：《社會主義研究》2011年第4期
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