國家的強農(nóng)惠農(nóng)政策有效地繁榮了農(nóng)村集體經(jīng)濟，城鎮(zhèn)化的快速推進擴大了集體資產(chǎn)的經(jīng)營范圍、提高了集體資產(chǎn)的收益能力，大規(guī)模的征地也使農(nóng)村集體獲得了空前規(guī)模的現(xiàn)金資產(chǎn)。但是，傳統(tǒng)的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度由于集體經(jīng)濟組織成員共同享有集體資產(chǎn)的所有權(quán)，會導致產(chǎn)權(quán)虛置。2010年中央“一號文件”提出“鼓勵有條件的地方開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點”；2013年中央“一號文件”明確提出進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，更是彰顯了中央進行集體產(chǎn)權(quán)制度改革的決心。在實踐層面上，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也形成了一些有效的探索，從最早的廣東省的“南海模式”，到2002年開始的蘇州農(nóng)村股份合作制改革，2003年北京昌平開展的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以及寧波農(nóng)村股份合作模式等都是典型代表。
一、問題的提出
在新形勢下，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，明晰集體資產(chǎn)占有、使用、收益、分配的關(guān)系，對于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、維護農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、保持農(nóng)村社會穩(wěn)定、鞏固基層政權(quán)建設、加強基層黨風廉政建設，順利實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等都具有重要的意義。
第一，隨著我國經(jīng)濟的快速增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的逐步轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)經(jīng)濟和市場一體化水平的不斷提高，農(nóng)村富余勞動力開始轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營者開始出現(xiàn)老齡化、女性化，一小部分農(nóng)村土地甚至被撂荒。在這種情況下就產(chǎn)生了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的需求。據(jù)農(nóng)業(yè)部初步統(tǒng)計，截至2012年12月底，家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達0.18億公頃，占承包耕地的21.5%。截至2013年11月底，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到26%左右。[1]通過產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)民分到的可以是土地承包經(jīng)營權(quán)，也可以是土地股份，或者其他能夠提高資源利用效率的、創(chuàng)新集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)形式。
第二，由于缺乏相應的法律地位，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法形成獨立的辦事機構(gòu)。村委會承擔管理集體資產(chǎn)的職能。由于農(nóng)民群眾很難做到有效監(jiān)督，村干部替代農(nóng)民群眾成為實際上的集體資產(chǎn)占有者和支配者。集體資產(chǎn)所有權(quán)主體的替代直接損害了集體資產(chǎn)真正的所有者——農(nóng)民的利益。
第三，近年來，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化程度的提高，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，發(fā)達地區(qū)和城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或多或少都面臨著資源的重新配置。一方面，農(nóng)村土地大量被轉(zhuǎn)為國有；另一方面，農(nóng)村人口大量進入城鎮(zhèn)就業(yè)、定居并獲得了城市戶籍，農(nóng)村集體成員構(gòu)成日趨復雜①。集體資產(chǎn)的收益分配成為農(nóng)村糾紛的主要來源，因土地補償款、集體不動產(chǎn)收益在組織成員中的分配不合理引發(fā)的沖突時有發(fā)生。因此，迫切需要建立與城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢相適應的集體產(chǎn)權(quán)制度。
北京市昌平區(qū)從2003年開始進行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，到2011年年底，全區(qū)97%的農(nóng)村完成了集體產(chǎn)權(quán)制度改革。昌平區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革起步早、發(fā)展快。對昌平區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進行全面系統(tǒng)的研究，既可以從縱向上對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不同階段、發(fā)展步驟進行實證分析，也可以在橫向上對不同地區(qū)、不同類型的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進行對比分析。此外，從整個昌平區(qū)來看，既有城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)，又有正在快速推進城鎮(zhèn)化的地區(qū)，還有發(fā)展相對緩慢的山區(qū)農(nóng)村，無論從發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境，以及創(chuàng)新實踐探索來看，這種經(jīng)濟社會發(fā)展的多層次性使得該項研究不僅對北京市其他區(qū)縣開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有借鑒意義，而且對其他大城市郊區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也具有重要的啟示意義。從另一個層面來看，昌平的集體產(chǎn)權(quán)制度改革雖取得了顯著成效，但仍存亟待完善之處。
二、調(diào)研基本情況
(一)調(diào)研方法與調(diào)查對象
調(diào)研采取問卷調(diào)查與深度訪談相結(jié)合的方式進行。
問卷調(diào)查以昌平區(qū)現(xiàn)有的17個鎮(zhèn)(街道)中的16個作為調(diào)查范圍，城北街道由于地處昌平區(qū)城鎮(zhèn)核心區(qū)而排除在外。每個鎮(zhèn)(街道)選擇4個村莊、每個村莊選擇5個農(nóng)戶作為調(diào)查對象，分別進行村莊問卷和農(nóng)戶問卷的填寫。所選擇的村莊要能代表所在鎮(zhèn)(街道)經(jīng)濟社會發(fā)展的各個層次，且要突出地理位置、地形等區(qū)域差異。調(diào)查的16個鎮(zhèn)(街道)中，選擇西部的南口鎮(zhèn)和陽坊鎮(zhèn)、中部的延壽鎮(zhèn)和回龍觀鎮(zhèn)、東部的小湯山鎮(zhèn)和北七家鎮(zhèn)等6個鎮(zhèn)進行實地問卷調(diào)查，分別進行村莊問卷和農(nóng)戶問卷的問答式填寫。其余鎮(zhèn)(街道)村莊問卷和農(nóng)戶問卷的填寫均采取發(fā)放問卷的方式進行。
訪談對象包括：一是昌平區(qū)涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、農(nóng)村改革、農(nóng)村土地、征地拆遷等工作的管理機構(gòu)，包括發(fā)改委、農(nóng)委、經(jīng)管站、住建委、國土局、信訪辦等部門。二是鎮(zhèn)(街道)產(chǎn)權(quán)改革主要負責領(lǐng)導及相關(guān)工作人員。三是村民委員會(居民委員會)主要領(lǐng)導和村“兩委”成員代表。鎮(zhèn)、村訪談僅限上述6個實地調(diào)查鎮(zhèn)范圍之內(nèi)。
(二)調(diào)研組織與實施過程
本次調(diào)研共組織訪談40余次，訪談除了針對鄉(xiāng)村干部以外，還涉及區(qū)一級的涉農(nóng)行政管理部門，較為全面地掌握了昌平區(qū)的總體情況和基本資料，特別是與農(nóng)村集體資產(chǎn)和土地相關(guān)的數(shù)據(jù)資料。本次調(diào)研回收村級問卷64份、農(nóng)戶問卷320份，問卷調(diào)查范圍覆蓋昌平全區(qū)除城北街道以外的16個鎮(zhèn)(街道)，每個鎮(zhèn)(街道)范圍內(nèi)分層次選擇村莊作為調(diào)研點，調(diào)研問卷覆蓋較為全面，具有較強的代表性，問卷填寫質(zhì)量比較理想。
(三)農(nóng)戶問卷調(diào)查分析
1.性別結(jié)構(gòu)與年齡結(jié)構(gòu)
被調(diào)查的844名農(nóng)戶(住戶)中，男性和女性恰好各占總比例的50%。在年齡結(jié)構(gòu)上，被調(diào)查農(nóng)民工的平均年齡為45歲，主要集中在35歲至55歲之間，該年齡段的人數(shù)占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的51.54%。其中，35～45歲年齡組占16.82%，46～55歲年齡組占34.72%。年齡分布見圖一。
2.職業(yè)狀況
被調(diào)查的18歲以上農(nóng)民(居民)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的共294人，占38.99%；而未就業(yè)的人員則有190人，占25.2%；從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人數(shù)是270人，占35.81%②。在被調(diào)查的家庭中，平均每戶有2.6個勞動力，其中60歲以上的有1個；平均每戶有0.92個長期務農(nóng)人員；平均每戶有1人目前仍出區(qū)就業(yè)。
3.改革前后家庭分紅的比較
因為涉及集體股份制改革，因此在返回的問卷當中，集體股份分紅是一個較為重要的數(shù)據(jù)。在被調(diào)查的農(nóng)戶(住戶)中，集體股份分紅是一個面板數(shù)據(jù)，既包括了從改革前三年到改革后三年，跨度為六年的時間序列數(shù)據(jù)，同時也包括了320戶農(nóng)戶的家庭數(shù)據(jù)。
各村(社區(qū))的實際情況大體分為如下類型：有些村鎮(zhèn)在改革前可能不存在分紅；有些村(社區(qū))是從改革前第二年或者改革前第一年才開始分紅；有些村(社區(qū))在2010年或者2011年才完成集體股份制改革，因而改革后的三年分紅的數(shù)據(jù)不完整；對于同一個村(社區(qū))，若大部分農(nóng)戶均填寫了集體分紅的數(shù)據(jù)，則剩余的少部分則視作無效問卷；對于同一個村(社區(qū))，若未占大多數(shù)的部分農(nóng)戶填寫了集體分紅的數(shù)據(jù)，而部分未填寫，則根據(jù)具體情況取舍數(shù)據(jù)(見表1，下頁)。
圖一 被調(diào)查村民年齡分布
為更具體地得到關(guān)于改革前后集體股份分紅的變化趨勢，這里對改革前一年和改革后一年的集體股份分紅采取雙樣本等方差假設檢驗，觀察兩組數(shù)據(jù)是否存在明顯的均值變化，是否能夠較為顯著地反映改革前后的差距。輸出的結(jié)果如表2(下頁)所示，P值小于0.05，說明兩樣本的均值存在明顯差異，為得到均值變化的方向，再對數(shù)據(jù)進行二樣本分析。
表3所示為成對二樣本分析的結(jié)果，原假設為“改革之前一年的集體分紅的均值大于或者等于改革之后一年的集體股份分紅的均值”。成對出現(xiàn)的樣本數(shù)為121個，檢驗得到的P值小于0.05，因此我們拒絕原假設，只能認為改革之前一年的集體股份分紅的均值小于改革之后一年的集體股份分紅的均值。
4.農(nóng)戶就業(yè)狀況改革前后的對比
在之前的家庭背景調(diào)查當中，有754人反映了詳細的就業(yè)情況③，在所有填寫了的問卷中，改革前農(nóng)戶的就業(yè)情況如表4所示④，42%的村民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，27%的村民處于未就業(yè)的狀態(tài)，剩余31%則從事非農(nóng)工作，而在這30%當中有25%的村民的工作是在外務工。但是由于數(shù)據(jù)量較少，或許不具備有效的意義。
相對于改革前的農(nóng)戶就業(yè)，改革后有9名村民就業(yè)發(fā)生了變化，均是從未就業(yè)的狀態(tài)轉(zhuǎn)變成非農(nóng)就業(yè)的狀態(tài)。一定程度上也反映出當前村民(居民)的就業(yè)形式主要是趨向于非農(nóng)就業(yè)。而非農(nóng)就業(yè)的9名村民中，在村內(nèi)非農(nóng)就業(yè)的有6戶，外出務工的有3戶。就短期來看，農(nóng)戶的就業(yè)狀況總體上并沒有特別明顯的變動，在家務農(nóng)的人數(shù)改革前后均維持在139人，而其他部分僅出現(xiàn)了較小幅度的增長。在短期內(nèi)，這種小幅度的增長無法顯著地歸結(jié)于改革。
5.對于改革后生活變化的評價
在對集體產(chǎn)權(quán)制度改革后生活變化的評價方面，感覺生活水平明顯提高的人數(shù)占21.36%，感覺生活水平有所提高的人數(shù)則占60.52%，因此“明顯提高”和“有所提高”這兩部分的人數(shù)占比為81.88%，基本上也能夠推斷對于改革后生活的提高基本上是取得了共識。但從調(diào)查結(jié)果來看還是有所出入，表5(下頁)和表6(下頁)所描述的事實情況基本是一致的，但是對于新的生活滿意的人數(shù)略低于對于生活水平的提高有感受的人數(shù)。在表5中表示“沒有變化”的人數(shù)百分比為16.18%，而在表6中表示“一般”的人數(shù)占到24.34%。
6.對集體產(chǎn)權(quán)改革及政策的評價、意見和建議
基于問卷之前所提出的問題，針對被調(diào)查人自己的問答，被調(diào)查人給出一個關(guān)于是否對調(diào)查滿意的評價。評價的選項共分為五項，分別為“很好”、“好”、“一般”、“不好”和“說不清”。反映改革“很好”和“好”的人數(shù)占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的75.08%，而對于集體產(chǎn)權(quán)制度改革的評價態(tài)度較為消極的農(nóng)戶只占3.84%(見表7)。
對于改革后最需要由政府解決的問題中，由于各個村鎮(zhèn)、各個農(nóng)戶的實際情況有所不同，其對于政府政策的態(tài)度也存在差異。具體來看，對于改革后最需要由政府解決的問題當中，各個選項的人數(shù)都占到了較大的比例，集中在20%～40%的分段內(nèi)，其中占比最多的是“幫助解決就業(yè)”，占35.29%，而“幫助創(chuàng)業(yè)并解決信貸問題”則占到了20.98%，因此“找工作”的問題仍然是重中之重。而前兩個選項“合理分配資產(chǎn)收益”和“加強集體資產(chǎn)監(jiān)管”均屬于對資產(chǎn)管理的要求，這兩個部分分別只占19.02%和24.71%，兩者的總和并未超過50%(見表8)。
關(guān)于集體資產(chǎn)在改革過程當中本身所面臨的以及應該解決的問題當中，32.56%的被調(diào)查的農(nóng)戶認為集體資產(chǎn)的經(jīng)營問題是產(chǎn)權(quán)改革過程中最應該解決的問題，而28.87%的被訪群眾則認為集體資產(chǎn)的監(jiān)督狀況應該是集體產(chǎn)權(quán)改革過程中的重點，而集體資產(chǎn)的分紅和集體資產(chǎn)的分配這兩項占了24.02%和14.55%，由此可見改革過程的透明與否是農(nóng)戶(住戶)十分重視的問題(見表9，下頁)。
三、昌平區(qū)集體產(chǎn)權(quán)股份化改革取得的成效
昌平區(qū)集體產(chǎn)權(quán)股份化改革取得了較為顯著的成效，主要表現(xiàn)在如下五個方面。
第一，摸清了集體資產(chǎn)的總量，明晰了集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)改革過程中非常重要的一個環(huán)節(jié)就是清產(chǎn)核資，也就是調(diào)查清楚村集體各類資產(chǎn)的總值。根據(jù)村級問卷調(diào)查結(jié)果(見表10，下頁)，北京市昌平區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織量化凈資產(chǎn)總額平均為1.2億元，其中由土地折合的資產(chǎn)比例平均為72.2%；不同區(qū)域類型的村莊，其集體資產(chǎn)的構(gòu)成情況有較大差異，平原村和半山區(qū)村集體資產(chǎn)中由土地折合的資產(chǎn)比例接近70%，而這一比例在山區(qū)村超過90%，也就是說平原村和半山區(qū)村擁有較多的固定資產(chǎn)積累，山區(qū)村的集體資產(chǎn)主要體現(xiàn)在開發(fā)潛力不大的山地。根據(jù)《昌平區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的指導意見》，以清產(chǎn)核資結(jié)果為依據(jù)，所有參與改革的村莊均將集體凈資產(chǎn)的30%轉(zhuǎn)化為了集體股，70%量化到集體成員形成個人股，并向股東發(fā)放了股權(quán)證。從調(diào)研情況來看，64個調(diào)研村中有31個設置了土地確權(quán)股，所有村莊均設置了戶籍股、勞齡股和獨生子女獎勵股，一些村莊根據(jù)村里的實際情況，設置了無地補償股(如延壽鎮(zhèn))、剩余土地勞齡股(如小湯山鎮(zhèn))。根據(jù)集體股與個人股的股份設置，集體資產(chǎn)凈收益的30%歸股份合作社支配，用于公益開支和行政事務開支，70%用于股份分紅。
第二，落實了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，保護了農(nóng)民的土地權(quán)益。2003年昌平區(qū)委、區(qū)政府下發(fā)了《關(guān)于全面落實農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)積極推進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，要求認真貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》，依法賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。《實施方案》建議，落實土地承包經(jīng)營權(quán)的主要形式包括確地、確權(quán)不分地，以及村集體代表大會認可的其他確權(quán)方式。結(jié)合產(chǎn)權(quán)制度改革，昌平區(qū)各鎮(zhèn)(街道)根據(jù)自身經(jīng)濟社會發(fā)展階段和特點，采取了不同形式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)形式(見表11)，主要包括以下幾種：
一是確權(quán)確地。落實家庭承包經(jīng)營，在二輪承包中將土地承包期延長到30年以上，嚴格執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”的原則，保持土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，并向農(nóng)戶頒發(fā)《土地經(jīng)營權(quán)》證書，即傳統(tǒng)意義上的“家庭承包經(jīng)營為基礎，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。
二是確權(quán)確利。明確集體成員的土地承包經(jīng)營權(quán)，但不將土地承包到戶，即“確權(quán)確利不分地”。集體中享受確權(quán)確利的成員，平均分配全部待確權(quán)土地，并獲得土地確權(quán)確利證書，確權(quán)土地由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理，確權(quán)土地的收益也相應由獲得確權(quán)確利證書的集體成員平均分配(30%歸集體所有，70%進行分配)。目前昌平區(qū)所有村莊均已完成農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，確權(quán)確利的“利”已經(jīng)全部轉(zhuǎn)化為確權(quán)確股的“股”。因此，確權(quán)確利這種土地承包經(jīng)營權(quán)形式已經(jīng)不復存在。
三是確權(quán)確股。產(chǎn)權(quán)改革中，沒有承包到戶或者沒有經(jīng)過確權(quán)確利的集體土地，在有資格獲得土地的集體成員之間以股份的形式平均分配，形成農(nóng)村股份合作社個人股中的“土地確權(quán)股”。已經(jīng)承包到戶的土地，其承包經(jīng)營關(guān)系維持不變，不再轉(zhuǎn)化為“土地確權(quán)股”；經(jīng)過確權(quán)確利的土地，則直接轉(zhuǎn)化為“土地確權(quán)股”，之前頒發(fā)的土地確權(quán)確利證書作廢。
四是確權(quán)確地與確權(quán)確股相結(jié)合。產(chǎn)權(quán)改革中，已經(jīng)承包到戶的土地，其承包經(jīng)營關(guān)系維持不變，確權(quán)確地依然有效；未承包到戶的土地和經(jīng)過確權(quán)確利的土地形成股份合作社個人股中的“土地確權(quán)股”。由此，一部分村莊的土地承包經(jīng)營權(quán)形式同時包括確權(quán)確地和確權(quán)確股。
第三，增加了農(nóng)民的集體資產(chǎn)收益，促進了農(nóng)民收入和生活水平的提高。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，改革前一年昌平區(qū)農(nóng)民人均集體分紅收入為4042元，而改革后第一年的人均集體分紅收入為7161元，增幅達到77.2%。據(jù)昌平區(qū)有關(guān)部門統(tǒng)計，2011年全區(qū)共有278個改制后的集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)分紅，個人分紅最高達3.3萬元，戶分紅最高達10.8萬元，全區(qū)分紅金額總計5.48億元。從改革前后更長的一段時間來看，改革之后農(nóng)民的戶均收入有了顯著的提高，且農(nóng)戶收入增長速度明顯加快(見表12)。改革前三年的戶均收入平均增幅為8.1%，改革后三年的戶均收入平均增幅為21.6%，而改革當年的戶均收入增幅高達41.9%。由此可見，產(chǎn)權(quán)制度改革不僅提高了改革當年的農(nóng)戶收入，而且還具有促進農(nóng)戶增收的長期效應。在對集體產(chǎn)權(quán)制度改革后生活變化的自我評價方面，感覺生活水平明顯提高的人數(shù)占21.4%，感覺生活水平有所提高的人數(shù)則占了60.5%，這兩部分的人數(shù)占被調(diào)查農(nóng)民總數(shù)的81.9%。
第四，保全了集體資產(chǎn)，為集體資產(chǎn)的擴大增值提供了制度保障。通過產(chǎn)權(quán)改革，集體資產(chǎn)得到全面的核實，并且在集體和集體成員之間進行了股權(quán)分配，原有產(chǎn)權(quán)制度下虛置的產(chǎn)權(quán)得到了明晰，農(nóng)民作為集體資產(chǎn)所有者的身份得到了確認，集體資產(chǎn)的實際使用權(quán)也從少數(shù)村干部手中回歸到了新成立的農(nóng)村股份合作社，由集體成員組成的董事會、股東大會、監(jiān)事會行使經(jīng)營、管理、監(jiān)督集體資產(chǎn)的權(quán)利。由此，產(chǎn)權(quán)制度改革保護了集體資產(chǎn)，并且從制度上確保了集體資產(chǎn)不外流。更進一步地，產(chǎn)權(quán)改革為集體資產(chǎn)的擴大增值提供了基礎性的制度保障。在明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，股份合作社作為獨立法人，可以在市場競爭條件下行使管理集體資產(chǎn)的職能，集體資產(chǎn)的擴大增值成為可能。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，昌平區(qū)農(nóng)村集體在產(chǎn)權(quán)改革前后，村集體平均收入水平出現(xiàn)了大幅度的提高，改革前、改革當年和改革后第一年分別為8443.5萬元、10334.7萬元和16110.8萬元。村集體收入水平的提高雖然不能完全說是產(chǎn)權(quán)改革的影響，但無疑產(chǎn)權(quán)改革起到了非常重要的作用(見表13)。從收入來源來看，昌平區(qū)的村集體收入以出租土地、物業(yè)、廠房等租金收入為主，屬于資源性收益，與此同時，經(jīng)營性收入的比例較低，這說明昌平區(qū)的農(nóng)村集體在經(jīng)營集體資產(chǎn)的能力和水平上較落后。然而，隨著產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入和完善，農(nóng)村股份合作社經(jīng)營不斷走向成熟，專業(yè)化和市場化程度不斷提高，昌平區(qū)農(nóng)村股份合作社經(jīng)營集體資產(chǎn)的能力必然會不斷增強。
第五，強化了農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，減少了集體資產(chǎn)糾紛，緩和了干群關(guān)系。產(chǎn)權(quán)改革之后，昌平區(qū)的農(nóng)村集體均成立了股份合作社，建立了由股東大會、董事會、監(jiān)事會組成的“三會”制度，形成了適應市場經(jīng)濟發(fā)展的法人治理結(jié)構(gòu)，形成了所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)“四權(quán)”制衡機制，有效解決了共同共有產(chǎn)權(quán)制度帶來的產(chǎn)權(quán)不清、責任不明、保護不力、資產(chǎn)流失等一系列問題，不僅提高了集體資產(chǎn)的管理效率和運營效率，而且進一步加強了監(jiān)督和制約，從體制源頭上預防和杜絕了農(nóng)村干部的違法違紀行為。由此，農(nóng)村長期以來因土地征占、資產(chǎn)處置、收益分配等歷史遺留問題引發(fā)的干群矛盾和不和諧現(xiàn)象得到了有效遏制。據(jù)昌平區(qū)信訪部門統(tǒng)計，在集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革以前，尤其是在2006年以前，與農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)相關(guān)的上訪案件數(shù)量在總的上訪案件中排在第一位，占全區(qū)年度信訪總量的比例一般在50%至60%之間。產(chǎn)權(quán)改革之后，涉及農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)的矛盾和糾紛明顯下降。在昌平區(qū)“未來科技城”、“國家工程技術(shù)創(chuàng)新基地”等重點功能區(qū)建設和城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村拆遷改造的過程中，先后有24個村莊順利實現(xiàn)了整體拆遷，近50億元的土地補償費平穩(wěn)地轉(zhuǎn)化為集體資產(chǎn)和農(nóng)民收益，期間沒有發(fā)生一起越級集體上訪事件。
四、產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的困難和挑戰(zhàn)
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份化改革能帶來諸多益處，但與此同時，也面臨著如下困難和挑戰(zhàn)。
(一)集體成員權(quán)資格的界定
近年來，隨著農(nóng)村地區(qū)的人員構(gòu)成日趨復雜化，在農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的操作過程中，集體成員資格的界定成為改革的重點和難點。而集體成員的資格往往涉及集體分紅或者征地補償款的分配等利益問題，從而導致哪些人有資格獲得集體股份成為矛盾的核心，主要體現(xiàn)在三個方面：一是以固定時點的方式確定改革基準日容易引發(fā)矛盾；二是“轉(zhuǎn)非”農(nóng)民是否能夠繼續(xù)占有集體股份引發(fā)爭議；三是“外來戶”與“本地戶”在股份分配上存在矛盾。
(二)股份調(diào)整與股權(quán)變更
第一，股份固化和股份調(diào)整均存在問題。一方面，“生不增、死不減”的固化股權(quán)在一定程度上存在不合理之處，對于那些家里老人少的年輕人，其所能分享到的集體股份就較少，而一些靠繼承得到大量股份的村民有可能招致其他村民的不滿，長久以往容易成為矛盾的根源。如前文所述，“轉(zhuǎn)非”的農(nóng)民繼續(xù)占有集體資源也會造成尚未“轉(zhuǎn)非”農(nóng)民的不滿。另一方面，“增人增股，減人減股”的股權(quán)設置并沒有觸動產(chǎn)權(quán)改革的根本——所有權(quán)，改革的僅僅是收益權(quán)。比如，昌平區(qū)陽坊鎮(zhèn)村和蘇州市的遠郊農(nóng)村，村民的股份是一年一調(diào)整或者3～5年一調(diào)整，婚嫁、出生等原因的新增戶籍人口可以獲得股份，而去世老人或者遷出農(nóng)民的股份則由集體收回。這樣的產(chǎn)權(quán)改革是不徹底的，改革的僅是收益權(quán)而非所有權(quán)。
第二，股份的繼承和轉(zhuǎn)讓存在潛在矛盾。昌平區(qū)的產(chǎn)權(quán)改革制度設計設置了固化的私有股權(quán)，股份理所當然可以繼承，這在昌平區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的政策文件中得到了確認。但是，政策文件同時規(guī)定，股份的轉(zhuǎn)讓只能在股份合作社內(nèi)部進行，不能突破集體界限。然而，個人股在繼承過程當中，一定會出現(xiàn)繼承者不是股份合作社社員的情況，這樣股份所有者就突破了股份合作社的界限。這樣，股份轉(zhuǎn)讓必須在股份合作社內(nèi)部進行這條規(guī)定，也就失去了意義。
(三)集體資產(chǎn)收益的分配
北京市昌平區(qū)和蘇州市的產(chǎn)權(quán)改革，都在不同程度上設置了集體股。集體股的設置有助于集體更好地為農(nóng)民提供公共服務，但也存在一些問題。
第一，集體股的設置依據(jù)存在問題。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員共同所有，并沒有明確村集體對集體資產(chǎn)的所有權(quán)。產(chǎn)權(quán)改革將一部分集體資產(chǎn)量化成了集體股份，確實是出于方便村集體管理集體事務的角度來考慮的，但實質(zhì)上侵犯了集體成員對集體資產(chǎn)的所有權(quán)。
第二，集體經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)集體股分紅數(shù)額較大，管理存在問題。作為典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，昌平區(qū)回龍觀鎮(zhèn)的一些行政村集體經(jīng)濟組織收益數(shù)額相當可觀，比如北店等地區(qū)，在70%的個人股分配之后，仍有數(shù)額相當可觀的30%集體股份分紅，這部分集體分紅在扣除掉各項成本后，每年仍有幾千萬元的資金剩余。如何監(jiān)督管理富裕地區(qū)可觀的集體股份的資金剩余是目前亟待解決的問題。這不僅關(guān)系到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的成敗與否，也是涉及黨風廉政建設的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
(四)集體資產(chǎn)的運營管理和經(jīng)營壯大
第一，股份合作社“政企合一”的本質(zhì)沒有變化，交叉任職的方式使得集體資產(chǎn)管理者普遍存在不求有功但求無過的心態(tài)。產(chǎn)權(quán)改革過程中，村干部大多也在股份合作社任職，由村支書兼任股份合作社董事長。這樣的管理方式，使得股份合作社的經(jīng)營仍然是行政化的。經(jīng)營運作集體資產(chǎn)面臨著巨大的風險，村干部大多不會選擇冒這種風險，而只是希望不出現(xiàn)大的失誤，他們要做的就是保證集體經(jīng)濟正常運行。這樣的管理方式缺乏市場化觀念，有違產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)營壯大集體經(jīng)濟的初衷。
第二，股份合作社經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的能力整體偏低。昌平區(qū)產(chǎn)權(quán)改革之后，股份經(jīng)濟合作社一般都是由村兩委班子成員交叉任職，實際經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的人員并未產(chǎn)生明顯變化，管理人員受教育程度和管理水平整體偏低，不具備專業(yè)化的管理素質(zhì)和能力。在集體資產(chǎn)規(guī)模有限、經(jīng)營內(nèi)容較少的情況下，這樣的管理團隊暫時不會出現(xiàn)太大問題，然而一旦出現(xiàn)集體資產(chǎn)規(guī)模提高、經(jīng)營內(nèi)容多樣化增強，甚至資本運作這樣的市場化經(jīng)營方式引入到農(nóng)村之后，這樣的經(jīng)營團隊的經(jīng)營管理能力必將受到巨大的挑戰(zhàn)和沖擊。
第三，股份合作社經(jīng)營集體資產(chǎn)存在較大阻力，股份經(jīng)濟合作社經(jīng)營職能虛化。一些村莊的公共積累資產(chǎn)較多，流動資金較為可觀，但是受到來自上級政府和村民的雙重阻力，股份合作社從未進行過任何投資活動。目前昌平區(qū)普遍執(zhí)行著“村賬鎮(zhèn)管”的財務政策，村里面設有財務人員，但是賬目統(tǒng)一由鎮(zhèn)上管理和核算，村里的財權(quán)被集中到了鎮(zhèn)里，村子進行資產(chǎn)投資、經(jīng)營活動受到較大的制約。根據(jù)集體資產(chǎn)財務管理制度，村里任何大額的支出項目，都需要經(jīng)過村民代表大會表決通過，而村民對村干部或者股份合作社管理人員的經(jīng)營能力普遍持懷疑態(tài)度，而且農(nóng)民普遍有一種能賺不能賠的心態(tài)。在這樣的環(huán)境下，股份合作社管理人員(村干部)一般都沒有進行投資經(jīng)營的積極性，他們要做的事就是經(jīng)營管理集體資源，獲得租金等資源性收益。由此，股份合作社的經(jīng)營職能沒有履行，較少踐行經(jīng)營職能。
第四，集體資產(chǎn)保值無憂但增值困難。當前，昌平區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)以土地、物業(yè)等資源性資產(chǎn)為主，經(jīng)營方式主要是出租。相對來講，這種資產(chǎn)經(jīng)營的方式風險較小，一定程度上可以實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值，但如何實現(xiàn)集體資產(chǎn)的增值，獲得更大的收益，為村民帶來更大的分紅，還需要進一步探索。由于村里缺乏專業(yè)的經(jīng)營人才、缺乏相應風險管控機制、缺乏相應的經(jīng)營激勵機制，難以對村資產(chǎn)進行大規(guī)模的社會化經(jīng)營，實現(xiàn)利潤最大化。
五、相關(guān)對策建議
針對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份化改革存在的問題，在此，提出如下對策建議。
第一，因地制宜地確定改革方式。針對不同類型地區(qū)的特征，不宜采取一刀切的方式進行集體產(chǎn)權(quán)制度的改革。例如，可以采取不同形式的改革基準日確定方式：對于勞齡股和獨生子女獎勵股，可以繼續(xù)沿用固定時點的確定方式；對于戶籍股，可以將改革基準日設定為一個具體的時間段，代替固定的時間點，改革前后幾年時間內(nèi)獲得戶籍的，都可以獲得戶籍股；對于在改革基準日之前去世的老人，堅持不分配戶籍股，但是可以考慮將其生前勞齡打一定的折扣之后，將股份分配給其法定繼承人。
第二，量化配股應當以集體成員身份為基礎。農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)民以集體成員身份共同共有的財產(chǎn)，在產(chǎn)權(quán)改革過程中，集體成員身份應當是量化配股的唯一依據(jù)，其他任何占有集體股份的形式都是對農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益的侵犯。某些地區(qū)產(chǎn)權(quán)改革中針對村干部的貢獻設置的干部崗位股和針對未獲得股份的社區(qū)人口設置的福利配送股都缺乏法律依據(jù)，這種通過行政化和福利化的方式侵占農(nóng)民集體資產(chǎn)的行為應當杜絕。
第三，制定股份繼承和轉(zhuǎn)讓的實施細則。根據(jù)北京市昌平區(qū)的產(chǎn)權(quán)改革相關(guān)文件，“股東以所持股份對本經(jīng)濟組織承擔責任，股東所持股份可以繼承、轉(zhuǎn)讓，但不得退股。”文件并未明確繼承和轉(zhuǎn)讓的具體程序。從制度改革和完善的角度來說，應當明確集體股份獲得者的身份，將股份繼承和轉(zhuǎn)讓的對象和過程細化。股份獲得者身份的確認實質(zhì)上是集體成員權(quán)身份認定的問題，股份通過繼承和轉(zhuǎn)讓進行流轉(zhuǎn)，是不是一定要限定在股份合作社范圍之內(nèi)，需要明確。當前“法定繼承、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓”的政策，操作上來說起到了保護私人財產(chǎn)繼承權(quán)、最大限度防止集體資產(chǎn)外流的作用，但是實質(zhì)上是自相矛盾的。
第四，加強各級政府對股份合作社的監(jiān)督指導和政策扶持。在產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，各級政府應加強對合作社運營的管理與監(jiān)督，幫助改制后的集體經(jīng)濟組織逐步建立更加完善的運營機制。在政策上給予大力支持，一方面，出臺相應的配套政策，明確股份合作社的法律地位，規(guī)范合作社的運營與管理，讓農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的運轉(zhuǎn)有據(jù)可依；另一方面，國家應該針對農(nóng)村股份合作的發(fā)展出臺一些扶持性政策，引導農(nóng)村股份合作社的科學發(fā)展，比如，鼓勵投資的土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策，給予集體經(jīng)濟的發(fā)展更大的空間。
該標題為《改革》編輯部改定標題，作者原標題為《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份化改革的政策效果分析——以北京市昌平區(qū)為例》。在研究過程中，得到了中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室趙陽研究員的指導以及昌平區(qū)有關(guān)領(lǐng)導和部門的大力支持，在此一并表示感謝。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2014年第6期
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