摘要：因?yàn)橥恋赜猛竟苤坪屯恋匚恢貌豢梢苿?dòng)，農(nóng)地經(jīng)過征收轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地可以產(chǎn)生巨大級(jí)差收益。征地制度改革的核心是如何分配經(jīng)過征地產(chǎn)生的土地級(jí)差收益。本質(zhì)上講，城市建設(shè)用地級(jí)差收益來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何分配在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的土地級(jí)差收益，是關(guān)系到中國發(fā)展模式和發(fā)展道路的根本問題。文章討論了土地級(jí)差收益的性質(zhì)和土地利益分配的原則。文章認(rèn)為，當(dāng)前中國土地征收制度是中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一個(gè)基本制度安排，這一制度大體合理。完善而非改變當(dāng)前征地制度，應(yīng)是征地制度改革的方向。
現(xiàn)代化的過程，也是工商業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)張的過程。城市化必然要占用土地，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地，耕地被征收為城市建設(shè)用地，這是一個(gè)必然的結(jié)果。
當(dāng)前土地征收話語中，一種是耕地保護(hù)的話語。中國人多地少，誰來養(yǎng)活中國的問題不是假問題。尤其考慮到隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口增多，生活由溫飽向小康轉(zhuǎn)變，中國人的飲食結(jié)構(gòu)由吃飽到吃好，由素食為主到消費(fèi)更多肉蛋奶，人均消費(fèi)糧食需求會(huì)進(jìn)一步提高，中國能否生產(chǎn)出足夠的糧食，將成為事關(guān)國家安全和中國人民基本需求能否滿足的大問題。離開足夠的耕地，養(yǎng)活中國就是一個(gè)不可能完成的任務(wù)。因此，中央提出實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，要保持18億畝耕地的紅線。為此，中央采取了兩條措施：一是對(duì)土地用途進(jìn)行嚴(yán)格管制，耕地非農(nóng)使用必須經(jīng)由國土部門批準(zhǔn)，且中央每年根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要向各省市自治區(qū)下達(dá)建設(shè)占用耕地計(jì)劃；二是根據(jù)《土地管理法》，對(duì)建設(shè)占用耕地，需“占補(bǔ)平衡、先補(bǔ)后占”，即必須補(bǔ)充相應(yīng)的新增耕地，從而保證耕地總量不減少。
中央對(duì)土地用途實(shí)行管制和要求“占補(bǔ)平衡”以保證耕地不減少，并按年度下達(dá)建設(shè)占用耕地計(jì)劃，從而防止濫占耕地現(xiàn)象發(fā)生，是完全正確的。土地是不可再生資源，城市建設(shè)占用耕地往往很難復(fù)墾，這個(gè)意義上講，占用一畝耕地就永久地減少了一畝耕地。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)又必須要占用耕地，在占用耕地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，就應(yīng)有一個(gè)大致的平衡，即每年新增建設(shè)占地應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)，要保持相對(duì)偏緊的建設(shè)用地供給，從而使城市保持合理的(偏緊的)經(jīng)濟(jì)密度，而不能允許濫占耕地。正因?yàn)橹醒霃膰?yán)格的保護(hù)耕地立場出發(fā)，保持偏緊的建設(shè)占用耕地計(jì)劃的供給，而使地方政府有著強(qiáng)烈的增加建設(shè)用地需求。地方政府如何突破中央政策的限制，成為觀察當(dāng)前中國土地制度的一個(gè)重要視角。
當(dāng)前土地征收話語中的第二種話語是保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民利益。征地就一定要占用耕地。按當(dāng)前中國土地制度安排，除國有農(nóng)場以外，農(nóng)業(yè)用地的所有者是村社集體，農(nóng)民擁有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地除農(nóng)地以外，還有農(nóng)村建設(shè)用地，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用土地。農(nóng)民宅基地和農(nóng)村公共設(shè)施占用土地等。城市建設(shè)用地則屬于國有土地。經(jīng)過國家征收，集體的農(nóng)村土地變成國有的城市建設(shè)用地。
征收土地，就是將農(nóng)民具有承包經(jīng)營權(quán)的村社集體土地經(jīng)過征收變成國有城市建設(shè)用地。征收農(nóng)民世世代代所依托生存的土地，不僅僅改變了農(nóng)民的謀生手段，而且改變了農(nóng)民的生活方式，因此，必須給失地農(nóng)民以補(bǔ)償，必須保護(hù)失地農(nóng)民的利益。
問題是如何衡量失地農(nóng)民的利益。有五種衡量失地農(nóng)民利益的方式：
一是依據(jù)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲收益來給予補(bǔ)償，當(dāng)前土地征收制度即是如此規(guī)定。
二是依據(jù)失地農(nóng)民維持基本的體面生活所需收入來制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)前土地征收制度中，各地實(shí)際執(zhí)行中都或多或少考慮到了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)(如相關(guān)文件規(guī)定，生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，等等)。
三是讓農(nóng)民可以從征收土地中分享收益，比如將征收土地的10%返還農(nóng)民用于建設(shè)，讓農(nóng)民獲取建設(shè)用地的收益。
四是以土地被征收后的市場價(jià)格來衡量農(nóng)民土地收益。
五是讓農(nóng)民與政府談判，尊重農(nóng)民意愿，不強(qiáng)征地，自由協(xié)商。將土地征收變成市場行為，這是當(dāng)前媒體輿論的主流導(dǎo)向。在地方政府的實(shí)際操作中，也有越來越多的考慮。這種談判，因?yàn)橥恋匚恢貌豢梢苿?dòng)，就使談判無法形成均衡，從而可能出現(xiàn)釘子戶。坐地要價(jià)可能導(dǎo)致征地?zé)o法進(jìn)行。
從保護(hù)耕地的立場出發(fā)，當(dāng)前學(xué)界、媒體甚至政策部門，尤其是國土資源部門認(rèn)為，城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地均非耕地，既然都不是耕地，若能在農(nóng)村建設(shè)用地的減少和城市建設(shè)用地的增加之間掛鉤，即城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，則一方面可以極大地緩解地方政府強(qiáng)烈的增加建設(shè)用地指標(biāo)的需求，另一方面又盤活了農(nóng)村建設(shè)用地的資本存量，且最為重要的是這個(gè)過程中沒有減少耕地。農(nóng)村最為主要的建設(shè)用地是宅基地。伴隨農(nóng)村人口城市化的進(jìn)程，越來越多的農(nóng)村人口移居城市，農(nóng)村宅基地被廢棄。過去農(nóng)民建房占地面積往往比較大，若可以通過拆村并居，讓農(nóng)民集中居住，從而騰出部分宅基地，將騰出的宅基地復(fù)墾，可以新增耕地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤就是要將此新增耕地面積換作城市建設(shè)占用耕地指標(biāo)。拆村并居騰出宅基地置換出的寶貴城市建設(shè)用地指標(biāo)，具有遠(yuǎn)高于農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值。因此，為了獲得城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府有著極強(qiáng)的拆村并居的動(dòng)力和積極性。
拆村并居、遷村騰地，對(duì)于農(nóng)民來講，好壞各半。好處是，政府推動(dòng)拆村并居，往往會(huì)給農(nóng)民以補(bǔ)償，最典型的是依騰出宅基地?cái)?shù)量給予定額補(bǔ)償，比如每畝宅基地補(bǔ)5萬—10萬元。目前成都市每騰出一畝宅基地可以獲得30多萬元的補(bǔ)償。甚至政府幫農(nóng)民建樓，農(nóng)民只出較少的錢就可以搬到樓房去住。只出很少錢，卻極大地改善了住房條件，農(nóng)民當(dāng)然滿意。因此，很多地方農(nóng)民都盼著拆村并居。壞處是，拆村并居遷村騰地，尤其是將若干小村并為一個(gè)大村，使農(nóng)民的住處離耕地過遠(yuǎn)，種田不方便且往往無法再搞田園經(jīng)濟(jì)。重要的是，農(nóng)民集中上樓，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不便。有些地方政府一方面積極要求農(nóng)民遷村騰地，一方面卻只給農(nóng)民很少的補(bǔ)償，完全不考慮農(nóng)民上樓對(duì)其生產(chǎn)生活的不便，因此引起農(nóng)民的不滿。有些省區(qū)如山東、安徽、江蘇的拆村并居搞成運(yùn)動(dòng)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。從保護(hù)農(nóng)民利益出發(fā)，應(yīng)該嚴(yán)格限制拆村并居和遷村騰地。即使要做，也必須尊重農(nóng)民的意愿，將選擇權(quán)留給農(nóng)民。
但更重要的是，一旦拆村并居，如何分配利益，就是一個(gè)很大的難題。即使村民都同意拆村并居且可以從中獲益，但這種獲益在不同村民中卻是不平衡的，因此會(huì)在拆村并居過程中出現(xiàn)矛盾、對(duì)抗、上訪。有農(nóng)民聲稱自己利益受損了，但其實(shí)所有農(nóng)民都從中獲利，只是獲利多少有差異。這個(gè)時(shí)候單純講尊重農(nóng)民意愿和保護(hù)農(nóng)民利益，多少顯得有些古怪。
從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤來看，出問題主要是出在保護(hù)農(nóng)民利益上及平衡農(nóng)民利益上。似乎保護(hù)和平衡農(nóng)民利益問題解決了，拆村并居和遷村騰地就不再有問題。但實(shí)際上，保護(hù)和平衡農(nóng)民利益其實(shí)并非根本問題，且當(dāng)前中國絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民是歡迎拆村并居和遷村騰地的，他們翹首以盼吶。問題出在哪里？問題出在拆村并居和遷村騰地，無論是在保護(hù)耕地還是控制城市建設(shè)規(guī)模上，都沒有做好。
從保護(hù)耕地上看，將宅基地騰出來復(fù)墾為耕地，然后置換為城市建設(shè)占用耕地指標(biāo)，表面看起來耕地面積沒有減少，但這兩者卻有著本質(zhì)差異，即城市建設(shè)占用土地是永久占用不再可以復(fù)墾的耕地，是一旦減少了就不可以再生的耕地，而農(nóng)村宅基地則是很容易復(fù)墾的土地。兩者置換的結(jié)果就是，我們將原本可以很容易復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地(潛在耕地)變成了永久不可再生的城市建設(shè)用地。這違反了中國采取全世界最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的國策，這對(duì)中國未來的糧食安全是一個(gè)隱患。
再從控制建設(shè)用地規(guī)模來看，國家每年下達(dá)城市建設(shè)占用耕地計(jì)劃，是根據(jù)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要占用耕地總量測(cè)算的，是有總量控制和一定科學(xué)依據(jù)的，是希望通過總量控制來保護(hù)偏緊的建設(shè)用地供給，從而防止濫占耕地，保護(hù)建設(shè)用地上一定的經(jīng)濟(jì)密度。否則容易出現(xiàn)濫占多占耕地的圈地運(yùn)動(dòng)。正是總量控制，才能從根本上保證中國既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張，又盡可能保護(hù)好耕地。現(xiàn)在地方政府積極推動(dòng)全面擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，從而極大地增加了國家年度城市建設(shè)占用耕地規(guī)模，改變了國家偏緊的建設(shè)用地供給狀況并因此使建設(shè)用地在使用中難以達(dá)到合理經(jīng)濟(jì)密度。在現(xiàn)實(shí)中就是全國各地普遍出現(xiàn)的濫占耕地和大量圈地問題。
從保持現(xiàn)有耕地規(guī)模來講，按照《土地管理法》，地方政府征收耕地必須先補(bǔ)充同等數(shù)量的耕地，這樣也就已經(jīng)保證了耕地未減，此即“占補(bǔ)平衡”。“增減掛鉤”與“占補(bǔ)平衡”的差異在哪里？差異在于，“占補(bǔ)平衡”是以國家下達(dá)年度用地計(jì)劃為限的，而“增減掛鉤”則可以在國家下達(dá)年度用地計(jì)劃以外新增建設(shè)用地。地方政府有推動(dòng)農(nóng)民拆房子上樓積極性的原因，就是為了獲得更多用地指標(biāo)。
換句話說，當(dāng)前全國各地有著極高積極性推動(dòng)的拆村并居、遷地騰村，其實(shí)就是為了突破國家下達(dá)年度占用耕地計(jì)劃。為了達(dá)到這一目的，地方政府從保護(hù)耕地的角度立論，有意混淆兩類不同性質(zhì)的建設(shè)用地(復(fù)墾的宅基地和不可復(fù)墾的城市建設(shè)用地)，打著盤活集體土地資產(chǎn)的旗號(hào)，不惜將農(nóng)民住房拆舊建新，不惜農(nóng)民上樓種田不方便，不惜付出高額的拆樓代價(jià)，而來拿到用地指標(biāo)，以突破國家計(jì)劃的限制。
與其如此，為什么不由國家直接擴(kuò)大全國各地建設(shè)用地指標(biāo)，而非得去折騰農(nóng)民、折騰村莊、折騰宅基地，非得去發(fā)明所謂盤活農(nóng)村生產(chǎn)存量的話語，借城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的口號(hào)來做文章呢？
如果國家要控制年度建設(shè)用地指標(biāo)的話，則以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作招牌的突破國家政策規(guī)定的地方政府行為就應(yīng)當(dāng)禁止，這與保護(hù)農(nóng)民利益無關(guān)，而與保持城市合理經(jīng)濟(jì)密度及實(shí)行最嚴(yán)格耕地保護(hù)的國策有關(guān)。
我們從尊重農(nóng)民意愿和保護(hù)農(nóng)民利益角度去反對(duì)“增減掛鉤”所導(dǎo)致的拆村并居和農(nóng)民上樓，至少是沒有抓到當(dāng)前農(nóng)村政策的癢處。
當(dāng)前在土地制度方面，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)用地價(jià)格不斷攀升，而引起了各種關(guān)于土地的虛幻想象。周其仁說“農(nóng)民自用的建設(shè)用地一旦經(jīng)由市場競價(jià)，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財(cái)富”[1]，是這種虛妄想象的典型。正是在周其仁式的虛妄想象基礎(chǔ)上，全國各地都有大辦農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所，以將農(nóng)村宅基地?fù)Q作城市建設(shè)用地的積極性。這種以突破國家政策為目的，以折騰農(nóng)民為手段的積極性越高，則對(duì)保護(hù)耕地和解決“三農(nóng)”問題上的破壞就會(huì)越大。再說一遍，既然各地非得通過折騰農(nóng)民來突破國家建設(shè)用地指標(biāo)，國家為何不擴(kuò)大各地建設(shè)用地指標(biāo)？其原因是保持偏緊的建設(shè)用地供給，有助于保持城市合理的經(jīng)濟(jì)密度從而有利于節(jié)約耕地；或者說，國家控制建設(shè)用地規(guī)模是合理的，有道理的。既然如此，當(dāng)然就不應(yīng)允許各地用土地產(chǎn)權(quán)交易所一類形式來突破政策，地方硬性去做，就是違反政策的，就不應(yīng)被允許。土地產(chǎn)權(quán)交易所當(dāng)然也就不是制度創(chuàng)新。
當(dāng)前有眾多周其仁式的經(jīng)濟(jì)學(xué)家說，農(nóng)民是捧著金飯碗討飯吃，意指農(nóng)民有那么多多余宅基地，完全可以作為資產(chǎn)盤活，最基本的辦法是通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換城市建設(shè)用地，從而分享城市建設(shè)用地的巨額增值收益。但這事情很奇怪，因?yàn)檗r(nóng)民宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地，即使復(fù)墾為耕地，可以置換城市建設(shè)用地，也只是置換城市建設(shè)用地指標(biāo)，而不可能變成了建設(shè)用地本身，因此其增值收益是因其作為城市建設(shè)用地指標(biāo)的擴(kuò)大。
這個(gè)意義就是，城市建設(shè)用地指標(biāo)本身是值錢的，通過折騰農(nóng)民的宅基地置換出來的城市建設(shè)用地指標(biāo)本身有高價(jià)。既然如此，為什么不由中央直接增加建設(shè)用地指標(biāo)來獲取這筆財(cái)富？且這個(gè)時(shí)候還不用去折騰農(nóng)民？其實(shí)，問題的要害恰在于，正是中央控制建設(shè)用地規(guī)模，保持偏緊的建設(shè)用地供給，才形成了建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺和值錢。中央若放開建設(shè)用地管理，建設(shè)用地指標(biāo)就毫無意義，折騰農(nóng)民宅基地以換取建設(shè)用地就十分可笑了。
不理解土地用途管制及保持偏緊的城市建設(shè)用地供給，從而造成建設(shè)用地相對(duì)稀缺是產(chǎn)生用地指標(biāo)本身價(jià)值的關(guān)鍵，卻極力在突破中央政策上做文章，還認(rèn)為這是制度創(chuàng)新，這就實(shí)在是太荒唐了。
并非農(nóng)地一經(jīng)非農(nóng)使用就自動(dòng)產(chǎn)生價(jià)值。由農(nóng)地變成建設(shè)用地所產(chǎn)生的級(jí)差收益，源自工商業(yè)發(fā)展的需要而非土地原生。沒有繁榮的工商業(yè)的發(fā)展，土地價(jià)值也就是其農(nóng)用價(jià)值。這個(gè)意義上，以為土地只要一經(jīng)工商業(yè)使用就會(huì)產(chǎn)生驚人財(cái)富的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。
當(dāng)前城市建設(shè)用地的級(jí)差收益主要來自兩個(gè)方面：一是土地的位置，二是國家保持偏緊建設(shè)用地供給的政策。前者與土地位置不可移動(dòng)的自然屬性有關(guān)，屬于級(jí)差地租的一部分；后者則只與土地用途管制政策有關(guān)，屬于建設(shè)用地的政策屬性。土地的自然屬性是不可以改變的，而其政策屬性則是可以改變的。因?yàn)橥恋赜猛竟苤贫a(chǎn)生的建設(shè)用地稀缺(偏緊供給)所產(chǎn)生的土地級(jí)差收益，是完全不同于土地位置不可移動(dòng)所形成的級(jí)差收益。本質(zhì)上講，土地政策屬性所產(chǎn)生級(jí)差收益是社會(huì)財(cái)富的再分配而非社會(huì)財(cái)富的生產(chǎn)；或者說是財(cái)富分配問題而非財(cái)富創(chuàng)造問題。試圖通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易來突破土地政策從而創(chuàng)造財(cái)富的想法是荒唐的。
若我們只在分配領(lǐng)域做文章，根本不考慮生產(chǎn)領(lǐng)域，只想著做土地利益分配的文章，而不考慮土地的生產(chǎn)功能，我們就會(huì)陷入困境。
中國現(xiàn)在和將來都不是因?yàn)橥恋囟嗌賮頉Q定貧困與富裕、發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)，而是反過來，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、工商業(yè)發(fā)展程度、城市發(fā)展程度及歸根結(jié)底的生產(chǎn)發(fā)展程度，決定了城市建設(shè)用地的規(guī)模及其價(jià)值，建設(shè)用地的價(jià)值是附著于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之上的。
以為將農(nóng)民宅基地盤活就是錢的觀點(diǎn)值得商榷。農(nóng)民宅基地閑在那里是潛在耕地，在需要時(shí)可隨時(shí)復(fù)墾，指望通過建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所來盤活所謂農(nóng)村土地資產(chǎn)的想法，不僅幼稚，理論上無據(jù)，而且實(shí)踐上嚴(yán)重有害。這種想法是不理解建設(shè)用地規(guī)模管理、城市合理經(jīng)濟(jì)密度與耕地保護(hù)的關(guān)系，不理解潛在耕地(宅基地)與不可復(fù)墾的城市建設(shè)用地的異同，不理解土地用途管制是產(chǎn)生建設(shè)用地級(jí)差收益的一個(gè)關(guān)鍵，也不理解建設(shè)用地收益來自工商業(yè)發(fā)展而非土地原生的道理。這些想法及做法，都是本末倒置的，倒果為因的。
回到前面關(guān)于城市建設(shè)征收農(nóng)民土地時(shí)保護(hù)農(nóng)民利益的討論。國家征收了農(nóng)民的土地當(dāng)然應(yīng)該給農(nóng)民補(bǔ)償，如何補(bǔ)償農(nóng)民卻眾說不一。
決定給農(nóng)民補(bǔ)償多少的，有兩個(gè)極端標(biāo)準(zhǔn)：一是參照農(nóng)民種地收益；二是參照城市建設(shè)用地的市場價(jià)值。前者將土地僅僅當(dāng)作農(nóng)民的生產(chǎn)資料，農(nóng)民是一個(gè)職業(yè)；后者則將農(nóng)民作為土地及其收益的完全所有者。前者顯然對(duì)農(nóng)民不利，雖然目前土地征收補(bǔ)償一般是以前者作為主要參考基準(zhǔn)，但現(xiàn)在正在大幅提高補(bǔ)償；后者是將農(nóng)民作為土地的絕對(duì)所有者，在現(xiàn)代社會(huì)，這是不可能的，因?yàn)檗r(nóng)民只有土地的承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地所有權(quán)為村社集體，且農(nóng)地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，凡征收為建設(shè)用地，均應(yīng)在國家征地計(jì)劃內(nèi)且征收土地的性質(zhì)改變?yōu)閲校瑖覊艛喑鞘薪ㄔO(shè)用地市場，而且對(duì)土地用途管制是世界通則。
因?yàn)橥恋匚恢貌豢梢苿?dòng)，特定位置的土地，被征收為建設(shè)用地時(shí)，可以因?yàn)槿齻€(gè)方面原因而產(chǎn)生巨額級(jí)差收益。一是國家對(duì)土地用途的管制及偏緊的建設(shè)用地供給計(jì)劃，使建設(shè)用地且有一定程度的稀缺性，從而產(chǎn)生了級(jí)差收益；二是特定位置所產(chǎn)生的級(jí)差收益；三是位置不可移動(dòng)性所可能具有的超級(jí)要價(jià)能力。無論如何，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地的國家壟斷而使以上建設(shè)用地的主要收益變成了國家收入的一部分(主要是地方政府的土地財(cái)政)，從而使地方政府具有了較大的通過土地來獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余的能力，正是因此而使國家有能力建設(shè)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，有能力為全國農(nóng)民提供財(cái)政補(bǔ)貼，等等。
而土地被征收的農(nóng)民，一定是要在以上兩極區(qū)間爭取更大的利益。農(nóng)民會(huì)不斷地增加他們土地利益博弈能力。無論給農(nóng)民多少土地補(bǔ)償，只要不到高限，他們總有更大的要求補(bǔ)償?shù)脑竿＿@個(gè)意義上，失地農(nóng)民要求更多的土地利益補(bǔ)償是正常情況。這種博弈不會(huì)因?yàn)樘岣吡苏o農(nóng)民的土地補(bǔ)償就會(huì)消失(甚至不會(huì)弱化)。
但這并不就意味著失地農(nóng)民的利益就沒有被保護(hù)；相反，在補(bǔ)償一定的情況下，農(nóng)民是愿意失地的。尤其是廣大的占中國農(nóng)民90%以上的普通農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)民，他們實(shí)在是太愿意自己的耕地被征收以獲征地補(bǔ)償從而讓土地利益變現(xiàn)的了；或者說，農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)民是太羨慕城郊和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民土地被征收的了。他們盼拆遷、盼土地征收，可惜沒有這樣的機(jī)會(huì)。中國只有少數(shù)農(nóng)地有被征收的機(jī)會(huì)。
關(guān)鍵是征收土地收益的性質(zhì)及如何分配。征收土地的收益來自三個(gè)方面：
第一是工商業(yè)發(fā)展；
第二是國家對(duì)土地用途管制及偏緊的土地供給；
第三是與第二有關(guān)的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。
因此，征收土地收益的分配應(yīng)至少在以下三個(gè)方面有所表現(xiàn)：
第一，建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)工商業(yè)發(fā)展；
第二，發(fā)展高科技戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；
第三，給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民以補(bǔ)貼。
簡單地說，被征收土地的收益顯然不應(yīng)該全歸失地農(nóng)民。保護(hù)失地農(nóng)民的利益并非就是讓失地農(nóng)民有絕對(duì)的站在特定位置上的土地收益權(quán)。
目前媒體和學(xué)者不關(guān)心也不研究征收土地(城市建設(shè)用地)收益的性質(zhì)，而只愿意在保護(hù)農(nóng)民利益的抽象口號(hào)下面，站據(jù)道德制高點(diǎn)說大話、空話、套話。其結(jié)果可能是，被保護(hù)的農(nóng)民利益已經(jīng)大到占有了中國幾乎所有經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余，從而在中國人為形成一個(gè)龐大的土地食利階層，而真正為中國糧食安全做了巨大貢獻(xiàn)的、在耕地保護(hù)政策下面不允許土地非農(nóng)使用的全國90%的農(nóng)民，卻寸利未得。
來源：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版》2012年第4期
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