摘要：因為土地用途管制和土地位置不可移動，農地經過征收轉變為城市建設用地可以產生巨大級差收益。征地制度改革的核心是如何分配經過征地產生的土地級差收益。本質上講，城市建設用地級差收益來自經濟發展，如何分配在經濟發展過程中產生的土地級差收益，是關系到中國發展模式和發展道路的根本問題。文章討論了土地級差收益的性質和土地利益分配的原則。文章認為，當前中國土地征收制度是中國經濟快速發展的一個基本制度安排，這一制度大體合理。完善而非改變當前征地制度，應是征地制度改革的方向。
現代化的過程，也是工商業發展和城市擴張的過程。城市化必然要占用土地，農業用地轉變為工商業用地，耕地被征收為城市建設用地，這是一個必然的結果。
當前土地征收話語中，一種是耕地保護的話語。中國人多地少，誰來養活中國的問題不是假問題。尤其考慮到隨著經濟發展，人口增多，生活由溫飽向小康轉變，中國人的飲食結構由吃飽到吃好，由素食為主到消費更多肉蛋奶，人均消費糧食需求會進一步提高，中國能否生產出足夠的糧食，將成為事關國家安全和中國人民基本需求能否滿足的大問題。離開足夠的耕地，養活中國就是一個不可能完成的任務。因此，中央提出實行最嚴格的耕地保護政策，要保持18億畝耕地的紅線。為此，中央采取了兩條措施：一是對土地用途進行嚴格管制，耕地非農使用必須經由國土部門批準，且中央每年根據經濟社會發展的需要向各省市自治區下達建設占用耕地計劃；二是根據《土地管理法》，對建設占用耕地，需“占補平衡、先補后占”，即必須補充相應的新增耕地，從而保證耕地總量不減少。
中央對土地用途實行管制和要求“占補平衡”以保證耕地不減少，并按年度下達建設占用耕地計劃，從而防止濫占耕地現象發生，是完全正確的。土地是不可再生資源，城市建設占用耕地往往很難復墾，這個意義上講，占用一畝耕地就永久地減少了一畝耕地。而經濟發展和城市建設又必須要占用耕地，在占用耕地和發展經濟上，就應有一個大致的平衡，即每年新增建設占地應與經濟發展規模相適應，要保持相對偏緊的建設用地供給，從而使城市保持合理的(偏緊的)經濟密度，而不能允許濫占耕地。正因為中央從嚴格的保護耕地立場出發，保持偏緊的建設占用耕地計劃的供給，而使地方政府有著強烈的增加建設用地需求。地方政府如何突破中央政策的限制，成為觀察當前中國土地制度的一個重要視角。
當前土地征收話語中的第二種話語是保護農民的土地權益，保護農民利益。征地就一定要占用耕地。按當前中國土地制度安排，除國有農場以外，農業用地的所有者是村社集體，農民擁有農地的承包經營權。農村土地除農地以外，還有農村建設用地，比如鄉鎮企業占用土地。農民宅基地和農村公共設施占用土地等。城市建設用地則屬于國有土地。經過國家征收，集體的農村土地變成國有的城市建設用地。
征收土地，就是將農民具有承包經營權的村社集體土地經過征收變成國有城市建設用地。征收農民世世代代所依托生存的土地，不僅僅改變了農民的謀生手段，而且改變了農民的生活方式，因此，必須給失地農民以補償，必須保護失地農民的利益。
問題是如何衡量失地農民的利益。有五種衡量失地農民利益的方式：
一是依據農民從事農業生產所獲收益來給予補償，當前土地征收制度即是如此規定。
二是依據失地農民維持基本的體面生活所需收入來制定補償標準。在當前土地征收制度中，各地實際執行中都或多或少考慮到了這個標準(如相關文件規定，生活水平不降低、長遠生計有保障，等等)。
三是讓農民可以從征收土地中分享收益，比如將征收土地的10%返還農民用于建設，讓農民獲取建設用地的收益。
四是以土地被征收后的市場價格來衡量農民土地收益。
五是讓農民與政府談判，尊重農民意愿，不強征地，自由協商。將土地征收變成市場行為，這是當前媒體輿論的主流導向。在地方政府的實際操作中，也有越來越多的考慮。這種談判，因為土地位置不可移動，就使談判無法形成均衡，從而可能出現釘子戶。坐地要價可能導致征地無法進行。
從保護耕地的立場出發，當前學界、媒體甚至政策部門，尤其是國土資源部門認為，城市建設用地和農村建設用地均非耕地，既然都不是耕地，若能在農村建設用地的減少和城市建設用地的增加之間掛鉤，即城鄉建設用地增減掛鉤，則一方面可以極大地緩解地方政府強烈的增加建設用地指標的需求，另一方面又盤活了農村建設用地的資本存量，且最為重要的是這個過程中沒有減少耕地。農村最為主要的建設用地是宅基地。伴隨農村人口城市化的進程，越來越多的農村人口移居城市，農村宅基地被廢棄。過去農民建房占地面積往往比較大，若可以通過拆村并居，讓農民集中居住，從而騰出部分宅基地，將騰出的宅基地復墾，可以新增耕地。城鄉建設用地增減掛鉤就是要將此新增耕地面積換作城市建設占用耕地指標。拆村并居騰出宅基地置換出的寶貴城市建設用地指標，具有遠高于農村建設用地的價值。因此，為了獲得城市新增建設用地指標，地方政府有著極強的拆村并居的動力和積極性。
拆村并居、遷村騰地，對于農民來講，好壞各半。好處是，政府推動拆村并居，往往會給農民以補償，最典型的是依騰出宅基地數量給予定額補償，比如每畝宅基地補5萬—10萬元。目前成都市每騰出一畝宅基地可以獲得30多萬元的補償。甚至政府幫農民建樓，農民只出較少的錢就可以搬到樓房去住。只出很少錢，卻極大地改善了住房條件，農民當然滿意。因此，很多地方農民都盼著拆村并居。壞處是，拆村并居遷村騰地，尤其是將若干小村并為一個大村，使農民的住處離耕地過遠，種田不方便且往往無法再搞田園經濟。重要的是，農民集中上樓，導致農業生產不便。有些地方政府一方面積極要求農民遷村騰地，一方面卻只給農民很少的補償，完全不考慮農民上樓對其生產生活的不便，因此引起農民的不滿。有些省區如山東、安徽、江蘇的拆村并居搞成運動，嚴重損害了農民利益。從保護農民利益出發，應該嚴格限制拆村并居和遷村騰地。即使要做，也必須尊重農民的意愿，將選擇權留給農民。
但更重要的是，一旦拆村并居，如何分配利益，就是一個很大的難題。即使村民都同意拆村并居且可以從中獲益，但這種獲益在不同村民中卻是不平衡的，因此會在拆村并居過程中出現矛盾、對抗、上訪。有農民聲稱自己利益受損了，但其實所有農民都從中獲利，只是獲利多少有差異。這個時候單純講尊重農民意愿和保護農民利益，多少顯得有些古怪。
從城鄉建設用地增減掛鉤來看，出問題主要是出在保護農民利益上及平衡農民利益上。似乎保護和平衡農民利益問題解決了，拆村并居和遷村騰地就不再有問題。但實際上，保護和平衡農民利益其實并非根本問題，且當前中國絕大多數農村的農民是歡迎拆村并居和遷村騰地的，他們翹首以盼吶。問題出在哪里？問題出在拆村并居和遷村騰地，無論是在保護耕地還是控制城市建設規模上，都沒有做好。
從保護耕地上看，將宅基地騰出來復墾為耕地，然后置換為城市建設占用耕地指標，表面看起來耕地面積沒有減少，但這兩者卻有著本質差異，即城市建設占用土地是永久占用不再可以復墾的耕地，是一旦減少了就不可以再生的耕地，而農村宅基地則是很容易復墾的土地。兩者置換的結果就是，我們將原本可以很容易復墾的農村建設用地(潛在耕地)變成了永久不可再生的城市建設用地。這違反了中國采取全世界最嚴格耕地保護政策的國策，這對中國未來的糧食安全是一個隱患。
再從控制建設用地規模來看，國家每年下達城市建設占用耕地計劃，是根據當年經濟發展所需要占用耕地總量測算的，是有總量控制和一定科學依據的，是希望通過總量控制來保護偏緊的建設用地供給，從而防止濫占耕地，保護建設用地上一定的經濟密度。否則容易出現濫占多占耕地的圈地運動。正是總量控制，才能從根本上保證中國既有經濟發展、城市擴張，又盡可能保護好耕地?，F在地方政府積極推動全面擴大城鄉建設用地增減掛鉤，從而極大地增加了國家年度城市建設占用耕地規模，改變了國家偏緊的建設用地供給狀況并因此使建設用地在使用中難以達到合理經濟密度。在現實中就是全國各地普遍出現的濫占耕地和大量圈地問題。
從保持現有耕地規模來講，按照《土地管理法》，地方政府征收耕地必須先補充同等數量的耕地，這樣也就已經保證了耕地未減，此即“占補平衡”。“增減掛鉤”與“占補平衡”的差異在哪里？差異在于，“占補平衡”是以國家下達年度用地計劃為限的，而“增減掛鉤”則可以在國家下達年度用地計劃以外新增建設用地。地方政府有推動農民拆房子上樓積極性的原因，就是為了獲得更多用地指標。
換句話說，當前全國各地有著極高積極性推動的拆村并居、遷地騰村，其實就是為了突破國家下達年度占用耕地計劃。為了達到這一目的，地方政府從保護耕地的角度立論，有意混淆兩類不同性質的建設用地(復墾的宅基地和不可復墾的城市建設用地)，打著盤活集體土地資產的旗號，不惜將農民住房拆舊建新，不惜農民上樓種田不方便，不惜付出高額的拆樓代價，而來拿到用地指標，以突破國家計劃的限制。
與其如此，為什么不由國家直接擴大全國各地建設用地指標，而非得去折騰農民、折騰村莊、折騰宅基地，非得去發明所謂盤活農村生產存量的話語，借城鄉統籌的口號來做文章呢？
如果國家要控制年度建設用地指標的話，則以城鄉建設用地增減掛鉤作招牌的突破國家政策規定的地方政府行為就應當禁止，這與保護農民利益無關，而與保持城市合理經濟密度及實行最嚴格耕地保護的國策有關。
我們從尊重農民意愿和保護農民利益角度去反對“增減掛鉤”所導致的拆村并居和農民上樓，至少是沒有抓到當前農村政策的癢處。
當前在土地制度方面，因為城市建設用地價格不斷攀升，而引起了各種關于土地的虛幻想象。周其仁說“農民自用的建設用地一旦經由市場競價，可能表現為驚人數目的貨幣財富”[1]，是這種虛妄想象的典型。正是在周其仁式的虛妄想象基礎上，全國各地都有大辦農村土地產權交易所，以將農村宅基地換作城市建設用地的積極性。這種以突破國家政策為目的，以折騰農民為手段的積極性越高，則對保護耕地和解決“三農”問題上的破壞就會越大。再說一遍，既然各地非得通過折騰農民來突破國家建設用地指標，國家為何不擴大各地建設用地指標？其原因是保持偏緊的建設用地供給，有助于保持城市合理的經濟密度從而有利于節約耕地；或者說，國家控制建設用地規模是合理的，有道理的。既然如此，當然就不應允許各地用土地產權交易所一類形式來突破政策，地方硬性去做，就是違反政策的，就不應被允許。土地產權交易所當然也就不是制度創新。
當前有眾多周其仁式的經濟學家說，農民是捧著金飯碗討飯吃，意指農民有那么多多余宅基地，完全可以作為資產盤活，最基本的辦法是通過城鄉建設用地置換城市建設用地，從而分享城市建設用地的巨額增值收益。但這事情很奇怪，因為農民宅基地作為農村建設用地，即使復墾為耕地，可以置換城市建設用地，也只是置換城市建設用地指標，而不可能變成了建設用地本身，因此其增值收益是因其作為城市建設用地指標的擴大。
這個意義就是，城市建設用地指標本身是值錢的，通過折騰農民的宅基地置換出來的城市建設用地指標本身有高價。既然如此，為什么不由中央直接增加建設用地指標來獲取這筆財富？且這個時候還不用去折騰農民？其實，問題的要害恰在于，正是中央控制建設用地規模，保持偏緊的建設用地供給，才形成了建設用地指標的稀缺和值錢。中央若放開建設用地管理，建設用地指標就毫無意義，折騰農民宅基地以換取建設用地就十分可笑了。
不理解土地用途管制及保持偏緊的城市建設用地供給，從而造成建設用地相對稀缺是產生用地指標本身價值的關鍵，卻極力在突破中央政策上做文章，還認為這是制度創新，這就實在是太荒唐了。
并非農地一經非農使用就自動產生價值。由農地變成建設用地所產生的級差收益，源自工商業發展的需要而非土地原生。沒有繁榮的工商業的發展，土地價值也就是其農用價值。這個意義上，以為土地只要一經工商業使用就會產生驚人財富的觀點是錯誤的。
當前城市建設用地的級差收益主要來自兩個方面：一是土地的位置，二是國家保持偏緊建設用地供給的政策。前者與土地位置不可移動的自然屬性有關，屬于級差地租的一部分；后者則只與土地用途管制政策有關，屬于建設用地的政策屬性。土地的自然屬性是不可以改變的，而其政策屬性則是可以改變的。因為土地用途管制而產生的建設用地稀缺(偏緊供給)所產生的土地級差收益，是完全不同于土地位置不可移動所形成的級差收益。本質上講，土地政策屬性所產生級差收益是社會財富的再分配而非社會財富的生產；或者說是財富分配問題而非財富創造問題。試圖通過城鄉建設用地指標交易來突破土地政策從而創造財富的想法是荒唐的。
若我們只在分配領域做文章，根本不考慮生產領域，只想著做土地利益分配的文章，而不考慮土地的生產功能，我們就會陷入困境。
中國現在和將來都不是因為土地多少來決定貧困與富裕、發達與不發達，而是反過來，是因為經濟發達程度、工商業發展程度、城市發展程度及歸根結底的生產發展程度，決定了城市建設用地的規模及其價值，建設用地的價值是附著于經濟發展之上的。
以為將農民宅基地盤活就是錢的觀點值得商榷。農民宅基地閑在那里是潛在耕地，在需要時可隨時復墾，指望通過建立農村土地產權交易所來盤活所謂農村土地資產的想法，不僅幼稚，理論上無據，而且實踐上嚴重有害。這種想法是不理解建設用地規模管理、城市合理經濟密度與耕地保護的關系，不理解潛在耕地(宅基地)與不可復墾的城市建設用地的異同，不理解土地用途管制是產生建設用地級差收益的一個關鍵，也不理解建設用地收益來自工商業發展而非土地原生的道理。這些想法及做法，都是本末倒置的，倒果為因的。
回到前面關于城市建設征收農民土地時保護農民利益的討論。國家征收了農民的土地當然應該給農民補償，如何補償農民卻眾說不一。
決定給農民補償多少的，有兩個極端標準：一是參照農民種地收益；二是參照城市建設用地的市場價值。前者將土地僅僅當作農民的生產資料，農民是一個職業；后者則將農民作為土地及其收益的完全所有者。前者顯然對農民不利，雖然目前土地征收補償一般是以前者作為主要參考基準，但現在正在大幅提高補償；后者是將農民作為土地的絕對所有者，在現代社會，這是不可能的，因為農民只有土地的承包經營權，農地所有權為村社集體，且農地只能用于農業生產，凡征收為建設用地，均應在國家征地計劃內且征收土地的性質改變為國有，國家壟斷城市建設用地市場，而且對土地用途管制是世界通則。
因為土地位置不可移動，特定位置的土地，被征收為建設用地時，可以因為三個方面原因而產生巨額級差收益。一是國家對土地用途的管制及偏緊的建設用地供給計劃，使建設用地且有一定程度的稀缺性，從而產生了級差收益；二是特定位置所產生的級差收益；三是位置不可移動性所可能具有的超級要價能力。無論如何，因為建設用地的國家壟斷而使以上建設用地的主要收益變成了國家收入的一部分(主要是地方政府的土地財政)，從而使地方政府具有了較大的通過土地來獲取經濟發展剩余的能力，正是因此而使國家有能力建設良好的城市基礎設施，有能力為全國農民提供財政補貼，等等。
而土地被征收的農民，一定是要在以上兩極區間爭取更大的利益。農民會不斷地增加他們土地利益博弈能力。無論給農民多少土地補償，只要不到高限，他們總有更大的要求補償的愿望。這個意義上，失地農民要求更多的土地利益補償是正常情況。這種博弈不會因為提高了政府給農民的土地補償就會消失(甚至不會弱化)。
但這并不就意味著失地農民的利益就沒有被保護；相反，在補償一定的情況下，農民是愿意失地的。尤其是廣大的占中國農民90%以上的普通農業型地區的農民，他們實在是太愿意自己的耕地被征收以獲征地補償從而讓土地利益變現的了；或者說，農業型地區農民是太羨慕城郊和沿海發達地區農民土地被征收的了。他們盼拆遷、盼土地征收，可惜沒有這樣的機會。中國只有少數農地有被征收的機會。
關鍵是征收土地收益的性質及如何分配。征收土地的收益來自三個方面：
第一是工商業發展；
第二是國家對土地用途管制及偏緊的土地供給；
第三是與第二有關的最嚴格的耕地保護政策。
因此，征收土地收益的分配應至少在以下三個方面有所表現：
第一，建設城市基礎設施，促進工商業發展；
第二，發展高科技戰略產業，實現產業升級；
第三，給從事農業生產的農民以補貼。
簡單地說，被征收土地的收益顯然不應該全歸失地農民。保護失地農民的利益并非就是讓失地農民有絕對的站在特定位置上的土地收益權。
目前媒體和學者不關心也不研究征收土地(城市建設用地)收益的性質，而只愿意在保護農民利益的抽象口號下面，站據道德制高點說大話、空話、套話。其結果可能是，被保護的農民利益已經大到占有了中國幾乎所有經濟發展剩余，從而在中國人為形成一個龐大的土地食利階層，而真正為中國糧食安全做了巨大貢獻的、在耕地保護政策下面不允許土地非農使用的全國90%的農民，卻寸利未得。
來源：《南京農業大學學報：社會科學版》2012年第4期
中國鄉村發現網轉自：微信號 農村土地和鄉村發展
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