核心提示：環(huán)境資源的公共性決定了政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中必須起主導(dǎo)作用，完善農(nóng)村地區(qū)政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任將對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到?jīng)Q定性的作用。可以通過建立科學(xué)生態(tài)的政府評(píng)價(jià)體系，落實(shí)村民環(huán)境參與權(quán)，完善追究政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管政府法律責(zé)任。
【摘要】環(huán)境資源的公共性決定了政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中必須起主導(dǎo)作用，完善農(nóng)村地區(qū)政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任將對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到?jīng)Q定性的作用。可以通過建立科學(xué)生態(tài)的政府評(píng)價(jià)體系，落實(shí)村民環(huán)境參與權(quán)，完善追究政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管政府法律責(zé)任。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管 政府法律責(zé)任 參與權(quán)
在我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中，農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織、政府三者都起到非常重要的作用，但是由于政府地位的特殊性，其所起作用更為突出。導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境問題的原因很多，比如立法不完善、執(zhí)法不力、環(huán)保意識(shí)薄弱等，但是政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任不完善是其中非常重要的原因之一。
突出政府在農(nóng)村環(huán)保中的主導(dǎo)地位
鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織與村民保護(hù)環(huán)境意識(shí)先天不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織作為理性的經(jīng)濟(jì)人，以最低的經(jīng)營成本獲取最大的利潤是其終極目標(biāo)，環(huán)保義務(wù)是法律強(qiáng)加給經(jīng)濟(jì)組織的義務(wù)，而其本身沒有內(nèi)在保護(hù)環(huán)境的動(dòng)因。
村民既是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者和利用者，又是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞者和受害者。村民的環(huán)境權(quán)在我國立法上缺乏特別保護(hù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的污染行為與政府機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法不作為，往往因?yàn)闆]有合理的渠道去維權(quán)，只能默默忍受。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織與村民由于存在當(dāng)前自身無法克服的局限性，無法充當(dāng)農(nóng)村環(huán)保的主導(dǎo)。而政府擁有法律賦予的公共資源有效配置的公共權(quán)力，并且掌握了農(nóng)村環(huán)保所必需的各種物質(zhì)與人員條件，加上政府的天職就是維護(hù)公共利益，這恰恰與環(huán)境利益的公共性相一致，所以政府擔(dān)任農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)是必然的選擇。
強(qiáng)化政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的合理性
環(huán)境資源的公共性是強(qiáng)化政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的基礎(chǔ)。首先，在農(nóng)村環(huán)境資源的保護(hù)與生產(chǎn)的過程中，商業(yè)生產(chǎn)者追求利益最大化的本質(zhì)，可能使其有搭順風(fēng)車的不良動(dòng)機(jī)，而消費(fèi)者對(duì)生態(tài)環(huán)境的真實(shí)偏好可能在短期內(nèi)無法表達(dá)。由于消費(fèi)和收益的非排他性，私人企業(yè)將無法實(shí)現(xiàn)排他性的收益，從而不會(huì)主動(dòng)從事改善環(huán)境的行為。因此，環(huán)境資源這樣的公共物品是不適合由私人主體去生產(chǎn)和供給的，這時(shí)就需要代表公共利益的公共部門進(jìn)行市場(chǎng)干預(yù)，比如由政府提供生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞綇?qiáng)化政府職責(zé)。其次，由政府等公共部門提供生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品時(shí)，個(gè)體表達(dá)偏好的方式一般通過投票的方式來表達(dá)，這一方式也存在著明顯的缺陷。所以需要用立法的方式，規(guī)范政府的環(huán)境法律責(zé)任，防止政府濫用職權(quán)。
政府職責(zé)的公共性是強(qiáng)化政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的必然。出現(xiàn)環(huán)境問題，一般是由于部分私人主體為了追求自身的利益而對(duì)環(huán)境進(jìn)行破壞；或是政府公共決策失誤破壞生態(tài)平衡。前者是市場(chǎng)失靈導(dǎo)致，后者為政府失靈導(dǎo)致。前者是個(gè)人對(duì)集體的損害，后者是政府代表集體對(duì)集體的損害，無論何種損害，最終都會(huì)對(duì)公共利益造成重大損害。
導(dǎo)致政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中法律責(zé)任不完善的因素
個(gè)別地方官員片面追求經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，忽略環(huán)境保護(hù)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力比較大，個(gè)別政府為了完成經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，緩解就業(yè)壓力，保證地方政府財(cái)政收入穩(wěn)步上漲，主動(dòng)向一些重污染企業(yè)進(jìn)行招商引資。這些企業(yè)往往成為當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的重要保證，所以地方政府往往對(duì)這種企業(yè)導(dǎo)致的環(huán)境污染采取放任的態(tài)度，對(duì)于群眾舉報(bào)也基本是敷衍了事。某些地方大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)導(dǎo)致的污染甚至引發(fā)了群體性事件，個(gè)別地方政府甚至充當(dāng)污染企業(yè)的保護(hù)傘，除非導(dǎo)致嚴(yán)重后果無法收?qǐng)觯艜?huì)被動(dòng)應(yīng)對(duì)。個(gè)別地方政府對(duì)待生態(tài)環(huán)境的這種態(tài)度，加速惡化了我國農(nóng)村地區(qū)本身就無比脆弱的生態(tài)環(huán)境。
環(huán)境監(jiān)管政府法律責(zé)任立法不完善。近些年來我國出臺(tái)了以環(huán)境保護(hù)法為主的大量環(huán)保性的法律與法規(guī)，但其對(duì)于法律責(zé)任的立法主要集中在污染者，而對(duì)政府監(jiān)管法律責(zé)任的立法大多比較抽象，規(guī)定不夠具體明確，實(shí)施起來有困難。現(xiàn)行環(huán)保領(lǐng)域的法律對(duì)農(nóng)村環(huán)境政府監(jiān)管法律責(zé)任規(guī)定得不具體、不完善，直接導(dǎo)致我國政府對(duì)國家環(huán)保政策執(zhí)行不到位，這樣必然導(dǎo)致我國農(nóng)村環(huán)境不斷惡化。
城鄉(xiāng)環(huán)境二元制保護(hù)機(jī)制。我國政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)長期存在重城市、輕農(nóng)村的二元制保護(hù)機(jī)制，對(duì)城市與農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行分而治之的策略，這種以城市為中心的環(huán)保理念，使我國的城鄉(xiāng)差距不斷拉大。目前，我國城市的發(fā)展在很大程度上是以犧牲農(nóng)村為代價(jià)，比如很多重污染企業(yè)被城市驅(qū)逐，轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。這種城鄉(xiāng)二元制的環(huán)保模式逐漸形成了政府重城市環(huán)保監(jiān)管責(zé)任，輕農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管責(zé)任的理念。
農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法不到位。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法不到位是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境問題的一個(gè)關(guān)鍵原因。根據(jù)筆者的鄉(xiāng)間調(diào)查分析，由于環(huán)境執(zhí)法不到位導(dǎo)致的農(nóng)村環(huán)境污染問題幾乎占到農(nóng)村環(huán)境污染總量的一半以上。導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法不到位主要有以下原因：首先，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍非常薄弱，目前農(nóng)村環(huán)保基本是缺人、缺錢、缺設(shè)備。農(nóng)村環(huán)保現(xiàn)狀基本是無人管、無力管。其次，我國對(duì)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)投入不足。我國目前政府對(duì)環(huán)境的監(jiān)測(cè)主要在城市，對(duì)農(nóng)村的環(huán)境監(jiān)測(cè)投入非常有限，所有政府無法及時(shí)掌握農(nóng)村的污染現(xiàn)狀。再次，政府環(huán)境執(zhí)法權(quán)出自多個(gè)部門，權(quán)力互相交錯(cuò)，錯(cuò)綜復(fù)雜，極不協(xié)調(diào)。
完善政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中法律責(zé)任的路徑
建立科學(xué)生態(tài)的政府評(píng)價(jià)體系。各級(jí)人民政府要樹立科學(xué)的發(fā)展觀念，把追求綠色GDP作為最重要的追求目標(biāo)。一方面，制定非常具體而明確的各種環(huán)保指標(biāo)，作為政府政績的重要考核指標(biāo)。另一方面，環(huán)保指標(biāo)由獨(dú)立于政府之外的專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，保證監(jiān)測(cè)過程獨(dú)立、客觀、公正。并且政府內(nèi)部應(yīng)當(dāng)出臺(tái)非常具體、便于操作的處罰措施，使政府工作人員環(huán)境監(jiān)控行政責(zé)任可以精準(zhǔn)地落到實(shí)處。
落實(shí)村民環(huán)境參與權(quán)。公民環(huán)境參與權(quán)是公民監(jiān)督與制約國家環(huán)境管理權(quán)的重要權(quán)利。作為環(huán)境權(quán)主體的公民，有權(quán)自始至終參與到國家環(huán)境監(jiān)督和管理的過程中。但是我國公民的環(huán)境參與權(quán)沒有得到法律應(yīng)有的保護(hù)，對(duì)村民的環(huán)境參與權(quán)的法律保護(hù)更是幾乎處于空白狀態(tài)。保護(hù)村民環(huán)境參與權(quán)，建立并完善政府環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開制度，建立環(huán)境信息公眾交流平臺(tái)。鼓勵(lì)與引導(dǎo)環(huán)境公益性組織健康發(fā)展，公民可以要求環(huán)境公益性組織，或者由該組織自己啟動(dòng)針對(duì)政府的環(huán)境監(jiān)管中不作為、亂作為等違法性行為的行政復(fù)議或行政公益訴訟制度。
完善追究政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的機(jī)制。一是在立法中完善政府環(huán)境責(zé)任。應(yīng)在憲法中明確規(guī)定政府是承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任的主要主體之一。完善環(huán)境保護(hù)法中對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定。另外，還應(yīng)完善環(huán)境單行法及地方性法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。二是科學(xué)合理設(shè)置環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)。加快政府各機(jī)關(guān)環(huán)境職權(quán)職責(zé)法治化。建立專門的政府環(huán)境職權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。并將各地區(qū)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制制度化。各個(gè)地區(qū)之間只有協(xié)調(diào)共管才能解決環(huán)境問題。協(xié)調(diào)制度規(guī)范化可以使這種跨地區(qū)的環(huán)境污染依照法律與制度進(jìn)行合理解決。三是完善政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管問責(zé)制。完善立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境問責(zé)制。完善司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境問責(zé)制。加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督與問責(zé)。司法機(jī)關(guān)問責(zé)制有強(qiáng)大的國家機(jī)器作為后盾，如果使用得當(dāng)，政府環(huán)境監(jiān)督責(zé)任法治化將取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
(作者單位分別為江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院；江西財(cái)經(jīng)大學(xué)軟件與通信工程學(xué)院)
【注：本文為江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：FX1311）的階段性研究成果】
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:人民論壇
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