德國政府十分重視對農業自然資源的保護和可持續利用。20世紀90年代以來就綜合應用經濟手段和法律手段對自然資源實行管理。目前，德國政府對農業水土資源的管理已實現了系統化、法制化、精準化、信息化和生態化，顯著提高了資源利用效率，維護了農業生態系統健康，促進了農業可持續發展。
德國耕地資源可持續利用的經驗做法
德國國土面積35.7萬平方公里，農業用地約占國土面積的53%。當前，德國耕地管理的目的是保障糧食等農產品供給，保護自然生態區域。在數量上，目標是到2020年耕地被工業、交通侵占的速度降低到30公頃/天(近四年平均為94公頃/天)。在質量上，嚴格保護土壤，防止退化或被污染。在經營管理上，有利于耕地的整合和結構優化，便于規模化經營和節約利用，實行系統化、精細化的管理制度。
耕地保護法制化。首先是嚴格耕地數量管理。目前德國大約80%的土地所有權歸自然人、法人私有，10%歸公眾所有，實行租佃經營與混合經營并存的農地利用模式，在農地整治與管理方面逐漸形成了系統化的管理，成為農地管理政策與農業農村發展措施的基礎。德國通過編制三級土地利用規劃，保證農地規劃和管理的有序運行;允許農地自由交易，但通過農地規劃以及農業準入制度等對交易市場機制進行嚴格調控和管理;通過農地整治項目，依法明確規定了農地整理過程中農地管理機構及其職能、農地糾紛處理等內容，有效促進了農地調整和規模化經營;通過嚴謹的權屬管理，充分保護農地所有者權益，保障農業經營的穩定性和科學性。
此外，德國還嚴格土壤質量保護。據介紹，第二次世界大戰之后，德國經濟衰退，農產品供給不足，農業生產中使用大量化肥以獲取較高產量。20世紀90年代以來，德國逐漸將工作重點轉移到土壤生態環境保護。近年來，德國政府推出系統的土壤保護措施，尤其是加快立法進程，保護土壤質量。目前，德國在土壤保護方面，出臺了《聯邦土壤保護法》《聯邦土壤保護與污染場地條例》《土壤評價法》《循環經濟與廢棄物管理法》等一系列法律法規。《聯邦土壤保護法》于1999年3月1日生效，是德國第一部全面規制土壤污染的法律。法令明確規定，“所有的土地所有者或使用者有防止土壤污染和清除土壤污染的義務”。《聯邦土壤保護與污染地條例》有 13條，是德國土壤保護的具體法律舉措。該條例規定了污染的可疑地點、污染地和土壤污染調查評估的具體要求，并根據不同的土壤用途詳細規定了不同的啟動值標準，風險預防值的評價指標也因不同的土地用途而有所差異，同時規定了可允許的附加污染額度等。
耕地利用精準化。德國1986年頒布《肥料法》，1996年又頒布了《施肥條例》，2003年歐盟頒布統一的《肥料法》，肥料管理越來越嚴格。按照要求，施肥應采用地表撒施，肥料用量應遵照栽培作物生長期的需求量和土壤狀況嚴格計算，防止肥料的損失及對土壤和水體的污染。在曾作為牧場的農田上，由于這樣的土壤中已含有較高的磷和鉀，不提倡施以磷和鉀含量較高的肥料。管理規定還指出，種植過程中，肥料的使用必須以土壤中營養物質的含量為基礎，應對土壤中營養物質的含量變化進行精確測定。據了解，德國新的施肥法即將實施，為減輕施肥對農業生態環境的影響，對施肥規定更嚴格更具體。我們考察的幾個農場，已將地理信息系統、全球定位系統和遙感技術應用于農業各項活動。經精確定位，自動確定在地塊上的相關位置，根據實地情況，準確地施用肥料和農藥。
用養結合制度化。德國實行保護性耕作的共同做法是：第一，按照歐盟共同農業政策要求，所有農場均開展輪作。第二，普遍實行保護性耕作，特別是實行覆蓋耕作，即利用作物秸稈殘茬覆蓋地表，在培肥地力的同時，用秸稈蓋土、根茬固土，保護土壤，減少風蝕、水蝕和水分無效蒸發，提高天然降雨利用率。同時，一些農場也采用免耕播種，在有殘茬覆蓋的地表實現開溝、播種、施肥、施藥、覆土鎮壓復式作業，簡化工序，減少機械進地次數，降低作業成本。第三，對待有機肥的使用，是“能用則用”的態度。考察的幾個農場主表示，只要運輸半徑合理，經濟上可行，他們一般都傾向用有機肥作底肥，提高土壤有機質含量。第四，廣泛種植綠肥。由于農場主大多長期經營固定地塊，且在各種配套政策、法規指導下，農場主均能從農業或相關產業獲得穩定收益，因此，他們都有保護土壤資源的積極性。
土地經營規模化。德國政府制定《農業法》《土地整治法》，保障土地作為農業生產要素的流動性。農業經營組織之間可以互相兼并重組，相互間出售、出租土地、農舍等資產不受任何限制，也可以購買土地。隨著競爭加劇，大農場兼并小農場的進程正在加快，大量分流農業從業人員，農業生產率有較大提高。德國的土地合并，對于推進德國農業機械化，改善田間的道路狀況，提高土壤的肥力，提高農業生產力具有十分重要的意義。如今德國的土地合并工作已從傳統意義上的土地合并與調整，轉向農業環境保護、土地綠化、生物多樣性保護及鄉村公共休閑地(鄉村公園)等建設方面。
土地補償生態化。德國法律上關于生態占補平衡措施的近乎苛刻的規定，更是將德國生態優先的理念體現得淋漓盡致，要求設立“生態賬戶”，針對由建筑主體規劃引起的對自然和景觀的侵犯，必須采取彌補或替代措施，在空間和時間上都可在對自然和景觀的侵犯行為之外單獨實施，為此需要的土地可在所謂的生態賬戶中預留。例如，如果要硬化田間道路，就必須將自己的耕地拿出一定比例作為生態用地補償。
德國農業水資源可持續利用的經驗做法
德國屬于溫帶海洋性氣候，降雨量500~1000毫米，水資源比較充沛，可用水量為每年1880億立方米，但分布不是十分均勻，東北部(原東德地區)相對較少。農業生產以雨養為主，97%的耕地是雨養農業，農業灌溉用水只占總用水量的0.25%。
注重提高農業用水效率。雨養農業著重提高降水的利用，通過各種措施提高土壤對降水的吸納能力。除了降雨量，農場主更關心可用田間持水量(降水量中能貯存于田間土壤并被作物利用的水量)。很多農場主在自己農場安裝土壤墑情監測儀器實時測定土壤水分狀況，政府農業部門也會發布墑情信息。灌溉農業則大力推行節水灌溉高效利用水資源。德國的灌溉農業100%實現節水灌溉，其中，噴灌占80%左右，主要用于麥類、馬鈴薯等大田作物;滴灌占20%左右，主要用于蔬菜、水果、馬鈴薯等。由于完全杜絕了地面灌溉，德國灌溉農業水分利用效率很高。政府主要通過市場手段——水價調控，來推動農場主采用先進的灌溉技術，達到節水目的，平均水價為每方水0.2歐元(1.5元左右)。
嚴控水體污染。歐盟于1991 年通過的《關于防治水體受來自農業源的氮肥污染的指令》和德國國內法中相應的農肥條例、植物保護法等對特定單位的肥料成分作了規定：氮肥應盡量避免流失到水體中，施肥應當盡可能地使肥料中的營養物質為植物生長所吸收。相應的措施包括：只在植物生產期施肥、注意施用深度最高值和標識義務以及遵守與水體的間隔距離規則。為明顯減少農業污染，德國還制定了其他配套辦法。例如限制礦物肥料的使用條件、推廣冬季輪作、轉變粗放型農業、提高土地覆蓋率、采用有利于保護土地的耕作方式和考慮到水體保護的施肥方式、禁止噴灑農藥、推廣生態農業、設立水體沿岸帶以及向農民提供更多信息與咨詢服務等等。德國污水處理實現了城鄉一體化全覆蓋，農村生活污水處理執行和城市一樣的標準，確保農村地區土壤、地下水等農業資源不被二次污染，農業生態不受損。
系統管理水資源。德國對水資源利用活動，必須依靠《水法》開展。《水法》系統規定了各用水部門、用水群體對于水資源保護、節約利用活動，對于農業用水與其他用水銜接、用水主體與其他用水主體之間的合作提供了重要指南。德國《水法》與歐盟水相關法律一致，《歐盟水框架指令》是從可持續利用角度出發，要求以流域整體的生態系統補充傳統的行政區域管理來組織水管理，在包括生態、經濟與社會領域在內的所有層面上進行緊密合作。德國水管理從協調水體使用各方利益，向水體整體改善和保護、以盡可能滿足各方面的水體基礎功能供應方向發展。
地下水保護嚴格。為了保護地下水，德國不僅對生產化肥、農藥的企業制定了嚴格的生產許可證申報程序，而且對農業施肥、噴藥也有相當嚴格的規定。農民在使用某種農藥或化肥時必須做好記錄，以便有關部門檢查和檢測對照。同時，按照生物生長所需營養，德國法律規定每年11月15日至次年1月15日禁止任何施肥行為，避免植物不吸收而影響地下水和土壤。取水量和補給量相協調，在抽取地下水作為引用水源時，要根據地下水補給速度來確定抽取速度，確保地下水位不下降，做到出入平衡。
幾點啟示
加快推進農業資源保護的法治建設。我國農業資源管理法制體系還不健全，是影響資源利用效率提高的一個重要因素。以土壤為例，我國沒有專門的土壤保護法律。同時，所有者、經營者之間的修復責任不清，歷史污染者難以追究，修復工作力度不大。因此，制定專門的《土壤環境保護法》，對土壤污染的主管部門、政府及企業的義務與責任進行明確規定，是當務之急。
降低資源使用強度、提高使用效率。德國大多數地區實行長周期、單季種植，并按規劃實行休耕輪作，水土資源使用強度不高，水土資源在支持農業生產過程中得到了充分的休養生息，農業生態環境系統的平衡可以得到維護。與之相比，我國在過去幾十年內，種植業發展方向是縮短周期、增加產量，且農藥化肥利用效率不高，浪費嚴重，造成農業生態環境持續惡化，面源污染、地下水超載等現象突出。因此，一是要推進耕地草原休養生息，降低利用強度，促進資源的恢復。二是控制農業用水總量，提高水資源利用率，減少地下水的抽取。三是實行精準施肥、用藥，提高肥藥利用率，減少對環境的污染。
加快推進規模化經營。德國農場之間相互兼并重組、土地租賃經營不受任何限制，而且政府制定《農業法》《土地整治法》保障其穩步推進，使原來規模很小的農場逐步轉變為規模較大的農場。與之相比，我國目前以兼業農戶為主，來自農業經營的收入在農戶的收入結構中所占比例越來越低，農戶主動遵守生產規程、主動保護農業資源的積極性不高，使得我國農業資源環境保護缺乏主體。借鑒德國經驗，大力推進土地流轉，擴大規模經營是保護農業資源的重要手段。
構建有利于農業資源利用的補貼體系。歐盟農業政策的一個顯著特點就是農業支持政策全面轉向鼓勵農業資源集約利用和環境保護，僅有一小部分政策支持用來幫助農戶抵御市場風險，幾乎沒有單純刺激產量增加的支持政策。簡單言之，德國已經完全把與生產掛鉤的直接補貼政策轉變為不掛鉤的單一直接支付制度，由“藍箱”而轉變為“綠箱”，這也應該成為我國下一步農業政策調整的主要方向。
改進水資源利用方式。與德國相比，我國灌溉面積占耕地面積50%左右，但其中節水灌溉面積不足一半，噴滴灌面積不到20%。我國旱耕地超過10億畝，生產水平長期低而不穩，與德國差距十分巨大。建議：一是建立農業用水地下水抽補平衡制度，嚴格禁止地下水超采區用水增長，扭轉地下水位不斷下降的態勢。二是大力發展高效節水農業，以噴滴灌等灌溉代替地面灌溉，全面提升灌溉水生產效率。三是加快推進生活污水處理城鄉全覆蓋，確保我國農村水土資源不被二次污染。
(作者單位：陳章全 陳世雄 農業部發展計劃司; 尤飛 尹昌斌 中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所)
中國鄉村發現網轉自:中國農村網
(掃一掃，更多精彩內容！)
