德國政府十分重視對農(nóng)業(yè)自然資源的保護(hù)和可持續(xù)利用。20世紀(jì)90年代以來就綜合應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段對自然資源實行管理。目前，德國政府對農(nóng)業(yè)水土資源的管理已實現(xiàn)了系統(tǒng)化、法制化、精準(zhǔn)化、信息化和生態(tài)化，顯著提高了資源利用效率，維護(hù)了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)健康，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
德國耕地資源可持續(xù)利用的經(jīng)驗做法
德國國土面積35.7萬平方公里，農(nóng)業(yè)用地約占國土面積的53%。當(dāng)前，德國耕地管理的目的是保障糧食等農(nóng)產(chǎn)品供給，保護(hù)自然生態(tài)區(qū)域。在數(shù)量上，目標(biāo)是到2020年耕地被工業(yè)、交通侵占的速度降低到30公頃/天(近四年平均為94公頃/天)。在質(zhì)量上，嚴(yán)格保護(hù)土壤，防止退化或被污染。在經(jīng)營管理上，有利于耕地的整合和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，便于規(guī)模化經(jīng)營和節(jié)約利用，實行系統(tǒng)化、精細(xì)化的管理制度。
耕地保護(hù)法制化。首先是嚴(yán)格耕地數(shù)量管理。目前德國大約80%的土地所有權(quán)歸自然人、法人私有，10%歸公眾所有，實行租佃經(jīng)營與混合經(jīng)營并存的農(nóng)地利用模式，在農(nóng)地整治與管理方面逐漸形成了系統(tǒng)化的管理，成為農(nóng)地管理政策與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展措施的基礎(chǔ)。德國通過編制三級土地利用規(guī)劃，保證農(nóng)地規(guī)劃和管理的有序運行;允許農(nóng)地自由交易，但通過農(nóng)地規(guī)劃以及農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入制度等對交易市場機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格調(diào)控和管理;通過農(nóng)地整治項目，依法明確規(guī)定了農(nóng)地整理過程中農(nóng)地管理機(jī)構(gòu)及其職能、農(nóng)地糾紛處理等內(nèi)容，有效促進(jìn)了農(nóng)地調(diào)整和規(guī)模化經(jīng)營;通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋?quán)屬管理，充分保護(hù)農(nóng)地所有者權(quán)益，保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性和科學(xué)性。
此外，德國還嚴(yán)格土壤質(zhì)量保護(hù)。據(jù)介紹，第二次世界大戰(zhàn)之后，德國經(jīng)濟(jì)衰退，農(nóng)產(chǎn)品供給不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用大量化肥以獲取較高產(chǎn)量。20世紀(jì)90年代以來，德國逐漸將工作重點轉(zhuǎn)移到土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)。近年來，德國政府推出系統(tǒng)的土壤保護(hù)措施，尤其是加快立法進(jìn)程，保護(hù)土壤質(zhì)量。目前，德國在土壤保護(hù)方面，出臺了《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染場地條例》《土壤評價法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》等一系列法律法規(guī)。《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》于1999年3月1日生效，是德國第一部全面規(guī)制土壤污染的法律。法令明確規(guī)定，“所有的土地所有者或使用者有防止土壤污染和清除土壤污染的義務(wù)”。《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》有 13條，是德國土壤保護(hù)的具體法律舉措。該條例規(guī)定了污染的可疑地點、污染地和土壤污染調(diào)查評估的具體要求，并根據(jù)不同的土壤用途詳細(xì)規(guī)定了不同的啟動值標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險預(yù)防值的評價指標(biāo)也因不同的土地用途而有所差異，同時規(guī)定了可允許的附加污染額度等。
耕地利用精準(zhǔn)化。德國1986年頒布《肥料法》，1996年又頒布了《施肥條例》，2003年歐盟頒布統(tǒng)一的《肥料法》，肥料管理越來越嚴(yán)格。按照要求，施肥應(yīng)采用地表撒施，肥料用量應(yīng)遵照栽培作物生長期的需求量和土壤狀況嚴(yán)格計算，防止肥料的損失及對土壤和水體的污染。在曾作為牧場的農(nóng)田上，由于這樣的土壤中已含有較高的磷和鉀，不提倡施以磷和鉀含量較高的肥料。管理規(guī)定還指出，種植過程中，肥料的使用必須以土壤中營養(yǎng)物質(zhì)的含量為基礎(chǔ)，應(yīng)對土壤中營養(yǎng)物質(zhì)的含量變化進(jìn)行精確測定。據(jù)了解，德國新的施肥法即將實施，為減輕施肥對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響，對施肥規(guī)定更嚴(yán)格更具體。我們考察的幾個農(nóng)場，已將地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)和遙感技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)各項活動。經(jīng)精確定位，自動確定在地塊上的相關(guān)位置，根據(jù)實地情況，準(zhǔn)確地施用肥料和農(nóng)藥。
用養(yǎng)結(jié)合制度化。德國實行保護(hù)性耕作的共同做法是：第一，按照歐盟共同農(nóng)業(yè)政策要求，所有農(nóng)場均開展輪作。第二，普遍實行保護(hù)性耕作，特別是實行覆蓋耕作，即利用作物秸稈殘茬覆蓋地表，在培肥地力的同時，用秸稈蓋土、根茬固土，保護(hù)土壤，減少風(fēng)蝕、水蝕和水分無效蒸發(fā)，提高天然降雨利用率。同時，一些農(nóng)場也采用免耕播種，在有殘茬覆蓋的地表實現(xiàn)開溝、播種、施肥、施藥、覆土鎮(zhèn)壓復(fù)式作業(yè)，簡化工序，減少機(jī)械進(jìn)地次數(shù)，降低作業(yè)成本。第三，對待有機(jī)肥的使用，是“能用則用”的態(tài)度。考察的幾個農(nóng)場主表示，只要運輸半徑合理，經(jīng)濟(jì)上可行，他們一般都傾向用有機(jī)肥作底肥，提高土壤有機(jī)質(zhì)含量。第四，廣泛種植綠肥。由于農(nóng)場主大多長期經(jīng)營固定地塊，且在各種配套政策、法規(guī)指導(dǎo)下，農(nóng)場主均能從農(nóng)業(yè)或相關(guān)產(chǎn)業(yè)獲得穩(wěn)定收益，因此，他們都有保護(hù)土壤資源的積極性。
土地經(jīng)營規(guī)模化。德國政府制定《農(nóng)業(yè)法》《土地整治法》，保障土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的流動性。農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織之間可以互相兼并重組，相互間出售、出租土地、農(nóng)舍等資產(chǎn)不受任何限制，也可以購買土地。隨著競爭加劇，大農(nóng)場兼并小農(nóng)場的進(jìn)程正在加快，大量分流農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率有較大提高。德國的土地合并，對于推進(jìn)德國農(nóng)業(yè)機(jī)械化，改善田間的道路狀況，提高土壤的肥力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力具有十分重要的意義。如今德國的土地合并工作已從傳統(tǒng)意義上的土地合并與調(diào)整，轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、土地綠化、生物多樣性保護(hù)及鄉(xiāng)村公共休閑地(鄉(xiāng)村公園)等建設(shè)方面。
土地補(bǔ)償生態(tài)化。德國法律上關(guān)于生態(tài)占補(bǔ)平衡措施的近乎苛刻的規(guī)定，更是將德國生態(tài)優(yōu)先的理念體現(xiàn)得淋漓盡致，要求設(shè)立“生態(tài)賬戶”，針對由建筑主體規(guī)劃引起的對自然和景觀的侵犯，必須采取彌補(bǔ)或替代措施，在空間和時間上都可在對自然和景觀的侵犯行為之外單獨實施，為此需要的土地可在所謂的生態(tài)賬戶中預(yù)留。例如，如果要硬化田間道路，就必須將自己的耕地拿出一定比例作為生態(tài)用地補(bǔ)償。
德國農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的經(jīng)驗做法
德國屬于溫帶海洋性氣候，降雨量500~1000毫米，水資源比較充沛，可用水量為每年1880億立方米，但分布不是十分均勻，東北部(原東德地區(qū))相對較少。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以雨養(yǎng)為主，97%的耕地是雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)灌溉用水只占總用水量的0.25%。
注重提高農(nóng)業(yè)用水效率。雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)著重提高降水的利用，通過各種措施提高土壤對降水的吸納能力。除了降雨量，農(nóng)場主更關(guān)心可用田間持水量(降水量中能貯存于田間土壤并被作物利用的水量)。很多農(nóng)場主在自己農(nóng)場安裝土壤墑情監(jiān)測儀器實時測定土壤水分狀況，政府農(nóng)業(yè)部門也會發(fā)布墑情信息。灌溉農(nóng)業(yè)則大力推行節(jié)水灌溉高效利用水資源。德國的灌溉農(nóng)業(yè)100%實現(xiàn)節(jié)水灌溉，其中，噴灌占80%左右，主要用于麥類、馬鈴薯等大田作物;滴灌占20%左右，主要用于蔬菜、水果、馬鈴薯等。由于完全杜絕了地面灌溉，德國灌溉農(nóng)業(yè)水分利用效率很高。政府主要通過市場手段——水價調(diào)控，來推動農(nóng)場主采用先進(jìn)的灌溉技術(shù)，達(dá)到節(jié)水目的，平均水價為每方水0.2歐元(1.5元左右)。
嚴(yán)控水體污染。歐盟于1991 年通過的《關(guān)于防治水體受來自農(nóng)業(yè)源的氮肥污染的指令》和德國國內(nèi)法中相應(yīng)的農(nóng)肥條例、植物保護(hù)法等對特定單位的肥料成分作了規(guī)定：氮肥應(yīng)盡量避免流失到水體中，施肥應(yīng)當(dāng)盡可能地使肥料中的營養(yǎng)物質(zhì)為植物生長所吸收。相應(yīng)的措施包括：只在植物生產(chǎn)期施肥、注意施用深度最高值和標(biāo)識義務(wù)以及遵守與水體的間隔距離規(guī)則。為明顯減少農(nóng)業(yè)污染，德國還制定了其他配套辦法。例如限制礦物肥料的使用條件、推廣冬季輪作、轉(zhuǎn)變粗放型農(nóng)業(yè)、提高土地覆蓋率、采用有利于保護(hù)土地的耕作方式和考慮到水體保護(hù)的施肥方式、禁止噴灑農(nóng)藥、推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)、設(shè)立水體沿岸帶以及向農(nóng)民提供更多信息與咨詢服務(wù)等等。德國污水處理實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化全覆蓋，農(nóng)村生活污水處理執(zhí)行和城市一樣的標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)村地區(qū)土壤、地下水等農(nóng)業(yè)資源不被二次污染，農(nóng)業(yè)生態(tài)不受損。
系統(tǒng)管理水資源。德國對水資源利用活動，必須依靠《水法》開展。《水法》系統(tǒng)規(guī)定了各用水部門、用水群體對于水資源保護(hù)、節(jié)約利用活動，對于農(nóng)業(yè)用水與其他用水銜接、用水主體與其他用水主體之間的合作提供了重要指南。德國《水法》與歐盟水相關(guān)法律一致，《歐盟水框架指令》是從可持續(xù)利用角度出發(fā)，要求以流域整體的生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)充傳統(tǒng)的行政區(qū)域管理來組織水管理，在包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會領(lǐng)域在內(nèi)的所有層面上進(jìn)行緊密合作。德國水管理從協(xié)調(diào)水體使用各方利益，向水體整體改善和保護(hù)、以盡可能滿足各方面的水體基礎(chǔ)功能供應(yīng)方向發(fā)展。
地下水保護(hù)嚴(yán)格。為了保護(hù)地下水，德國不僅對生產(chǎn)化肥、農(nóng)藥的企業(yè)制定了嚴(yán)格的生產(chǎn)許可證申報程序，而且對農(nóng)業(yè)施肥、噴藥也有相當(dāng)嚴(yán)格的規(guī)定。農(nóng)民在使用某種農(nóng)藥或化肥時必須做好記錄，以便有關(guān)部門檢查和檢測對照。同時，按照生物生長所需營養(yǎng)，德國法律規(guī)定每年11月15日至次年1月15日禁止任何施肥行為，避免植物不吸收而影響地下水和土壤。取水量和補(bǔ)給量相協(xié)調(diào)，在抽取地下水作為引用水源時，要根據(jù)地下水補(bǔ)給速度來確定抽取速度，確保地下水位不下降，做到出入平衡。
幾點啟示
加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)的法治建設(shè)。我國農(nóng)業(yè)資源管理法制體系還不健全，是影響資源利用效率提高的一個重要因素。以土壤為例，我國沒有專門的土壤保護(hù)法律。同時，所有者、經(jīng)營者之間的修復(fù)責(zé)任不清，歷史污染者難以追究，修復(fù)工作力度不大。因此，制定專門的《土壤環(huán)境保護(hù)法》，對土壤污染的主管部門、政府及企業(yè)的義務(wù)與責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，是當(dāng)務(wù)之急。
降低資源使用強(qiáng)度、提高使用效率。德國大多數(shù)地區(qū)實行長周期、單季種植，并按規(guī)劃實行休耕輪作，水土資源使用強(qiáng)度不高，水土資源在支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中得到了充分的休養(yǎng)生息，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的平衡可以得到維護(hù)。與之相比，我國在過去幾十年內(nèi)，種植業(yè)發(fā)展方向是縮短周期、增加產(chǎn)量，且農(nóng)藥化肥利用效率不高，浪費嚴(yán)重，造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，面源污染、地下水超載等現(xiàn)象突出。因此，一是要推進(jìn)耕地草原休養(yǎng)生息，降低利用強(qiáng)度，促進(jìn)資源的恢復(fù)。二是控制農(nóng)業(yè)用水總量，提高水資源利用率，減少地下水的抽取。三是實行精準(zhǔn)施肥、用藥，提高肥藥利用率，減少對環(huán)境的污染。
加快推進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營。德國農(nóng)場之間相互兼并重組、土地租賃經(jīng)營不受任何限制，而且政府制定《農(nóng)業(yè)法》《土地整治法》保障其穩(wěn)步推進(jìn)，使原來規(guī)模很小的農(nóng)場逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模較大的農(nóng)場。與之相比，我國目前以兼業(yè)農(nóng)戶為主，來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入在農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)中所占比例越來越低，農(nóng)戶主動遵守生產(chǎn)規(guī)程、主動保護(hù)農(nóng)業(yè)資源的積極性不高，使得我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)缺乏主體。借鑒德國經(jīng)驗，大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營是保護(hù)農(nóng)業(yè)資源的重要手段。
構(gòu)建有利于農(nóng)業(yè)資源利用的補(bǔ)貼體系。歐盟農(nóng)業(yè)政策的一個顯著特點就是農(nóng)業(yè)支持政策全面轉(zhuǎn)向鼓勵農(nóng)業(yè)資源集約利用和環(huán)境保護(hù)，僅有一小部分政策支持用來幫助農(nóng)戶抵御市場風(fēng)險，幾乎沒有單純刺激產(chǎn)量增加的支持政策。簡單言之，德國已經(jīng)完全把與生產(chǎn)掛鉤的直接補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變?yōu)椴粧煦^的單一直接支付制度，由“藍(lán)箱”而轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G箱”，這也應(yīng)該成為我國下一步農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的主要方向。
改進(jìn)水資源利用方式。與德國相比，我國灌溉面積占耕地面積50%左右，但其中節(jié)水灌溉面積不足一半，噴滴灌面積不到20%。我國旱耕地超過10億畝，生產(chǎn)水平長期低而不穩(wěn)，與德國差距十分巨大。建議：一是建立農(nóng)業(yè)用水地下水抽補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)格禁止地下水超采區(qū)用水增長，扭轉(zhuǎn)地下水位不斷下降的態(tài)勢。二是大力發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，以噴滴灌等灌溉代替地面灌溉，全面提升灌溉水生產(chǎn)效率。三是加快推進(jìn)生活污水處理城鄉(xiāng)全覆蓋，確保我國農(nóng)村水土資源不被二次污染。
(作者單位：陳章全 陳世雄 農(nóng)業(yè)部發(fā)展計劃司; 尤飛 尹昌斌 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國農(nóng)村網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
