中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確“深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”國內(nèi)外歷史經(jīng)驗都表明，加強農(nóng)田基本建設(shè)，提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力，是保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎(chǔ)。
深刻認識加強農(nóng)田建設(shè)的重要意義
加強農(nóng)田建設(shè)，提升耕地質(zhì)量，提高耕地產(chǎn)能，對保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品安全，促進鄉(xiāng)村振興意義重大。
加強農(nóng)田建設(shè)是保障國家糧食安全的重要基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，生態(tài)、交通等建設(shè)占用耕地剛性增加，耕地占補平衡越來越難，人增地減不可逆。城鄉(xiāng)居民生活水平提高對食品的多樣化需求，推動特色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展占用耕地持續(xù)增加。而經(jīng)過幾十年大規(guī)模開墾，我國耕地后備資源已近枯竭。加強農(nóng)田建設(shè)，提升耕地質(zhì)量，確保旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，提高耕地產(chǎn)能，落實藏糧于地戰(zhàn)略，是保障國家糧食安全的重要基礎(chǔ)。
加強農(nóng)田建設(shè)是促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措。改革開放40年來，以農(nóng)民承包經(jīng)營為主的經(jīng)營體制徹底解決了農(nóng)產(chǎn)品供給不足問題，但是由于農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小、機械化程度不高、資源投入和消耗量大等原因，農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益不高，競爭力不強已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約。加強農(nóng)田建設(shè)，建設(shè)“田成方、樹成行、渠相連、路相通”的旱澇保收高標準農(nóng)田，實現(xiàn)灌排配套，推進水肥一體化、耕種收機械化，促進農(nóng)業(yè)資源集約化高效利用，實現(xiàn)標準化生產(chǎn)、規(guī)模化經(jīng)營，解決“小農(nóng)戶”融入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問題，整體提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。
加強農(nóng)田建設(shè)是推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要支撐。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺既需要產(chǎn)能穩(wěn)固、鏈條完整、綠色優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，又需要引入先進設(shè)施裝備、資本、人才，更需要集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的企業(yè)為龍頭。加強農(nóng)田建設(shè)，提高農(nóng)田質(zhì)量，從根本上改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)集約高效發(fā)展，穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能，促進綠色發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)競爭力，使農(nóng)業(yè)成為有效益、有奔頭的產(chǎn)業(yè)，既為產(chǎn)業(yè)興旺奠定堅實基礎(chǔ)，又引導(dǎo)資本、人才、企業(yè)進村落地，把就業(yè)、效益、收入更多留在農(nóng)村，支撐鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。
加強農(nóng)田建設(shè)是籌措鄉(xiāng)村振興資金的潛在渠道。鄉(xiāng)村振興需要大量的人財物投入，特別是產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興、改善鄉(xiāng)村環(huán)境等，需要多方面籌集資金。根據(jù)江西、山東、河南等多省的實踐，通過平整土地，把農(nóng)民承包的細碎耕地整理建設(shè)成大面積集中連片的高標準農(nóng)田，可以增加2%左右耕地面積，這些新增耕地可以調(diào)劑用于占補平衡。按照每年建設(shè)8000萬畝高標準農(nóng)田計算，就可新增耕地160萬畝左右，若每畝按平均5萬元調(diào)劑交易，可籌集資金800億元左右。因此，加強高標準農(nóng)田建設(shè)可以作為籌集鄉(xiāng)村振興資金的潛在渠道。
充分把握農(nóng)田建設(shè)面臨的機遇與挑戰(zhàn)
新時代、新形勢，農(nóng)田建設(shè)既迎來了國強民富的好機遇，也面臨農(nóng)產(chǎn)品供過于求、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板等挑戰(zhàn)。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施為加強農(nóng)田建設(shè)提供政治保障。習(xí)近平總書記多次在不同場合強調(diào)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在公共財政投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排。加強農(nóng)田建設(shè)促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》明確到2022年建成高標準農(nóng)田10億畝的任務(wù)。人財物的優(yōu)先安排，建設(shè)任務(wù)的明確要求，為新時代農(nóng)田建設(shè)提供了政治保障。
深化機構(gòu)改革為加強農(nóng)田建設(shè)提供了體制保障。中央深化機構(gòu)改革方案明確將農(nóng)田建設(shè)項目管理職能整合劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部履行農(nóng)田建設(shè)和耕地質(zhì)量管理職責(zé)。目前，中央和省兩級的機構(gòu)改革和職能調(diào)整已到位，預(yù)計年底前市、縣兩級改革全部完成。農(nóng)田建設(shè)管理機構(gòu)與體制進一步理順，徹底改變了“五牛下田”“分散管理”的局面，確保統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一建設(shè)標準、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一驗收考核、統(tǒng)一上圖入庫落地落實。國內(nèi)外經(jīng)驗為加強農(nóng)田建設(shè)提供了借鑒。從國內(nèi)看，建國以來實施了多輪農(nóng)田基本建設(shè)，特別是二十世紀六七十年代以農(nóng)業(yè)學(xué)大寨為典型的大規(guī)模農(nóng)田基本建設(shè)，九十年代農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)開展的中低產(chǎn)田改造，本世紀以來的土地整治、高標準農(nóng)田建設(shè)等，都從多個層面為農(nóng)田建設(shè)的模式設(shè)計、社會動員、資金籌措、組織實施等積累了經(jīng)驗。從國外看，與我國人均耕地面積少國情相似的日本，二次世界大戰(zhàn)后開展了“土地改良事業(yè)”的重大建設(shè)工程，從立法保障到分層分級籌集資金、組織實施、建后維護等都形成了一整套值得借鑒的經(jīng)驗。
糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足為加強農(nóng)田建設(shè)增添變數(shù)。我國糧食生產(chǎn)連年豐收，產(chǎn)量連續(xù)7年保持在6億噸以上，供給充足，有的品種供過于求。加之，糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價格倒掛，“多進少種”呼聲此起彼伏。生產(chǎn)成本上漲，種植糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品收益低，生產(chǎn)積極性受挫。據(jù)統(tǒng)計，2016年以來，農(nóng)民年人均可支配收入中來自種植業(yè)經(jīng)營占比低于20%。因此，在各種投入上打了折扣，耕地季節(jié)性撂荒現(xiàn)象嚴重（南方部分省份30%以上耕地冬閑撂荒）。這些因素的交互影響，削弱了地方政府和農(nóng)民、企業(yè)抓糧種糧的積極性，進而減弱了農(nóng)田建設(shè)的投入動力，為農(nóng)田建設(shè)資金投入、建設(shè)任務(wù)落地落實等增添變數(shù)。
賬實不符為農(nóng)田建設(shè)目標任務(wù)落地落實增加困難。一是耕地家底賬實不符。據(jù)2017年國家土地督察公告顯示，部分地區(qū)耕地認定不實、占補平衡落實不到位、違法用地等問題仍然存在。耕地中種植林果、苗圃大量存在，現(xiàn)有耕地的確切數(shù)量不清。二是高標準農(nóng)田建成數(shù)量不清。2011-2015年有關(guān)部門累計安排投資建設(shè)的高標準農(nóng)田約4.8億畝中實際建成面積存在“水分”，既有不同渠道投資在同一項目區(qū)安排建設(shè)，出現(xiàn)重復(fù)統(tǒng)計的問題，還有部分項目區(qū)由于投資不足只是核心區(qū)的按照有關(guān)標準建設(shè)了，但其他區(qū)域存在建少報多問題。三是已建成的高標準農(nóng)田質(zhì)量不達標。有的只建設(shè)了機耕道路，有的只建設(shè)了灌溉渠道，沒有整治田塊、改良土壤等方面建設(shè)內(nèi)容，全部達到要求的不多。這些都為下一步統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一推進農(nóng)田建設(shè)，實現(xiàn)2022年建成10億畝高標準農(nóng)田目標增添了困難。
扎實抓好農(nóng)田建設(shè)的重點任務(wù)
加強耕地保護與建設(shè)，大規(guī)模推進高標準農(nóng)田建設(shè)，加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，實施耕地質(zhì)量保護與提升行動等是新時代農(nóng)田建設(shè)的重點任務(wù)。
持續(xù)加強農(nóng)田水利建設(shè)。通過持續(xù)不斷的建設(shè)，我國農(nóng)田有效灌溉保證率達到52%以上。但農(nóng)田水利設(shè)施仍然比較薄弱，靠天吃飯還沒有完全解決。因此，必須加快大型灌區(qū)、重點中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造。在水土資源條件具備的地區(qū)，新建一批灌區(qū)，增加農(nóng)田有效灌溉面積。實施大中型灌溉排水泵站更新改造，加強重點澇區(qū)治理，完善灌排體系。加快推進小型農(nóng)田水利建設(shè)，加強灌區(qū)末級渠系建設(shè)和田間工程配套，因地制宜興建中小型水利設(shè)施，支持山丘區(qū)“五小水利”工程建設(shè)。
大力推進高標準農(nóng)田建設(shè)。各級要按照今年中央一號文件部署，編制高標準農(nóng)田建設(shè)4年規(guī)劃，梳理評估2011年以來高標準農(nóng)田建設(shè)情況，以劃定的糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)為重點，按照實施區(qū)域化整體建設(shè)，推進田水林路電綜合配套，同步發(fā)展高效節(jié)水灌溉的要求，編制規(guī)劃形成項目。以推進機械化、規(guī)模化生產(chǎn)為目標，落實建設(shè)條件，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和新型經(jīng)營主體作用，采取多種方式組織好項目建設(shè)，穩(wěn)步推進高標準農(nóng)田建設(shè)。按照“誰受益誰管護，誰使用誰維護”的原則，落實好已建成高標準農(nóng)田的運行維護責(zé)任主體，建好用好高標準農(nóng)田。
扎實抓好耕地質(zhì)量保護與提升行動。嚴格落實耕地占補平衡，在確保補充耕地數(shù)量的同時，提高耕地質(zhì)量，加強新增耕地后期培肥改良。綜合采取工程、生物、農(nóng)藝等措施，開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復(fù)、土壤肥力保護提升等，有效提高耕地產(chǎn)能。因地制宜實行保護性耕作制度，提高土壤有機質(zhì)含量，平衡土壤養(yǎng)分，實現(xiàn)用地與養(yǎng)地結(jié)合，多措并舉保護提升耕地產(chǎn)能。加強耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測，完善土地調(diào)查監(jiān)測體系和耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。
積極探索農(nóng)田建設(shè)新模式。一是推進高標準農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)民承包地改革相結(jié)合，促進農(nóng)田“小塊并大塊”，推進農(nóng)田宜機化，為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化、標準化、機械化打基礎(chǔ)。二是推進農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)布局建設(shè)。采取統(tǒng)籌規(guī)劃整合，將農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)田建設(shè)、鄉(xiāng)村公路、農(nóng)村飲水等項目進行整體打包，統(tǒng)籌設(shè)計，實現(xiàn)集中資金推進鄉(xiāng)村振興。三是積極探索多元建設(shè)主體實施農(nóng)田建設(shè)。根據(jù)各地農(nóng)田分布實際情況，可以統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計后，采取土地平整及田間道路建設(shè)交由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實施，專業(yè)性強的農(nóng)田水利工程項目選擇專業(yè)性公司實施，調(diào)動各方面積極性，發(fā)揮各方面實施優(yōu)勢，提高建設(shè)質(zhì)量和效率。
謀劃落實農(nóng)田建設(shè)保障措施
構(gòu)建農(nóng)田建設(shè)法律規(guī)章制度，建立健全以政府投入為主的多元化建設(shè)投入機制，理順農(nóng)田建設(shè)管理體制，加強農(nóng)田建設(shè)體系隊伍建設(shè)，加快農(nóng)田建設(shè)管理的信息化、現(xiàn)代化。
構(gòu)建農(nóng)田建設(shè)法律規(guī)章制度體系。一是推動頒布《農(nóng)田建設(shè)條例》。適應(yīng)新時代農(nóng)田建設(shè)投資多元、主體多元等實際，突出政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會參與的建設(shè)管理思路，通過立法明確政府、企業(yè)、農(nóng)戶、農(nóng)民合作組織等的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范激勵、約束農(nóng)田建設(shè)管理各主體行為，促進農(nóng)田建設(shè)事業(yè)長久持續(xù)發(fā)展。二是制定實施《農(nóng)田建設(shè)項目管理辦法》。借鑒原有各部門管理辦法，結(jié)合各地農(nóng)田建設(shè)管理實踐，制定規(guī)范性管理文件，規(guī)范高標準農(nóng)田建設(shè)等項目管理。三是編制建設(shè)標準及定額。分區(qū)域制定農(nóng)田建設(shè)標準及投資標準，各省根據(jù)此標準，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)實際，制定省域內(nèi)的農(nóng)田建設(shè)標準定額，填補農(nóng)田建設(shè)無標準定額的空白。
建立健全農(nóng)田建設(shè)投入機制。一是要明確各級財政農(nóng)田建設(shè)投入，力爭財政資金穩(wěn)定增加。研究出臺農(nóng)田建設(shè)中央與地方財政支出責(zé)任劃分，保障投入制度性安排，確保全國每年完成8000萬畝以上高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。二是統(tǒng)籌各渠道資金，實施耕地質(zhì)量保護與提升行動。統(tǒng)籌東北黑土地保護、退化耕地治理等專項資金，按照區(qū)域整合資金，捆綁支持培肥地力，提升耕地質(zhì)量。三是引導(dǎo)新型經(jīng)營主體投入。健全農(nóng)田建設(shè)新機制，通過先建后補、以獎代補等方式，引導(dǎo)涉農(nóng)企業(yè)、工商資本、新型經(jīng)營主體投入高標準農(nóng)田建設(shè)。四是著力拓寬投入渠道。探索利用高標準農(nóng)田建設(shè)新增耕地指標調(diào)劑收益、農(nóng)村集體建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)約指標調(diào)劑收益為基礎(chǔ)，吸引社會資本進入，建立農(nóng)田建設(shè)基金，以基金投入方式再引導(dǎo)金融資本投入農(nóng)田建設(shè)。
加強農(nóng)田建設(shè)體系隊伍建設(shè)。一是明確體系職能。在機構(gòu)改革中明確各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承擔(dān)農(nóng)田建設(shè)管理職責(zé)和任務(wù)，配備相應(yīng)人員力量，確保有人干事、有人負責(zé)，特別是基層農(nóng)業(yè)部門須配備懂項目建設(shè)與管理的人員。二是提升能力素質(zhì)。建立健全培訓(xùn)考核制度，實行上崗培訓(xùn)、任職培訓(xùn)和績效考核，加快提升干部隊伍能力素質(zhì)。三是充分利用好社會中介機構(gòu)。利用好勘察設(shè)計、工程咨詢等中介機構(gòu)技術(shù)力量，在規(guī)劃編制、項目評審、建設(shè)管理等方面為我所用，既做好相關(guān)工作，又在實踐中引導(dǎo)培養(yǎng)干部隊伍專業(yè)素質(zhì)。
推進農(nóng)田建設(shè)管理現(xiàn)代化。一是構(gòu)建農(nóng)田建設(shè)項目管理系統(tǒng)。實現(xiàn)從建設(shè)規(guī)劃編制，建設(shè)項目布局，到建設(shè)項目勘察設(shè)計、評審審批、建設(shè)管理、竣工驗收、監(jiān)督考核、上圖入庫等以高標準農(nóng)田建設(shè)為重點的項目建設(shè)管理全流程信息化、自動化管理。二是建立以遙感技術(shù)為支撐的農(nóng)田建設(shè)績效評價系統(tǒng)。充分利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，輔以航空遙感影像，實施農(nóng)田建設(shè)水利化、機械化、規(guī)模化成效監(jiān)測評價，農(nóng)田生產(chǎn)能力（單產(chǎn)增加）評估，實現(xiàn)對農(nóng)田建設(shè)投資績效全面評價。三是建立耕地質(zhì)量監(jiān)測評價系統(tǒng)。充分利用科研、教育、事業(yè)單位基礎(chǔ)資源，根據(jù)土壤類型及土壤退化、污染情況布局監(jiān)測站點，按照長期定位全面監(jiān)測、土壤性狀肥力健康綜合監(jiān)測、土壤污染等專項監(jiān)測分別布點，全面監(jiān)測耕地質(zhì)量及其演變趨勢。
（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司副司長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2019(11):27-29）
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