摘要：德國城市化起步較早，在其城市化的不同發展階段，鄉村地區面臨的問題和挑戰有較大差異，采取的應對措施也在不斷調整完善。在城市化率接近和超過70%以后，德國應對鄉村衰落的主要做法是，以產業的“逆城市化”增加鄉村就業機會，以“村莊更新”改善鄉村人居環境、提升鄉村生活品質，以歐盟“引領項目”(LEADER項目)促進鄉村地區綜合發展，以創新發展推動鄉村“再振興”。德國的經驗表明，均衡的城市化和生產力布局更有利于城鄉互動、促進鄉村地區發展，土地整治是促進鄉村振興的重要平臺和切入點，不同發展階段鄉村衰落的內在邏輯不同、促進鄉村振興的策略也必須相應調整，促進鄉村振興有必要營造社會氛圍、集聚人氣。
關鍵詞：鄉村振興，城市化，村莊更新，德國
在城市化進程中如何應對鄉村發展危機、促進鄉村繁榮發展，是大多數國家曾經或將要面對的一道難題。德國城市化起步較早，在其城市化的不同發展階段，鄉村地區面臨的問題和挑戰有較大差異，采取的應對措施也在不斷調整完善。從德國應對鄉村發展危機的主要做法中①，可以為我國如何找準切入點、有效促進鄉村振興提供一些啟示。
一、德國城市化進程中的鄉村衰落問題
德國早在1850-1855年間城市化率就超過30%、進入城市化快速發展階段，在1890-1895年間城市化率超過50%、進入以城市為中心的發展階段，在1955-1960年間城市化率超過70%、進入后城市化時期。由于1871年統一之前德國大小城邦林立、長期處干四分五裂狀態，加之后來國家空間規劃和區域政策有意識地引導工業企業向小城市和鎮布局，從而使德國城市化呈現出一個突出特征，就是城市的分布和規模結構非常均衡，以小城市和鎮為非農人口的主要承載空間。目前德國人口規模為8200萬人，有大小城市2000多個，其中，生活在10萬人以上城市的僅占全國人口的31.7%，生活在2000人以下村莊的約占全國人口的8.5%，其他60.6%的人口生活在2000至10萬人的小城市和鎮。大部分城市和鎮以都市圈的形式聯結在一起，既在空間上分散布局，又在經濟上緊密相連。例如，德國第九大城市杜塞爾多夫市區人口只有57萬人，但以其為龍頭的500公里半徑范圍內卻聚集著1150萬人口。這種城市化格局，有利于促進城鄉互動、帶動鄉村地區發展。
盡管如此，德國進入城市化快速發展階段后同樣面臨鄉村發展危機問題。在城市化率30%至50%的發展階段，也就是19世紀中葉至19世紀末，農村人口大量流入城市、大片土地出現荒廢，鄉村景觀和生態環境遭受工業化城市化的破壞。在城市化率50%至70%的發展階段，也就是20世紀初至20世紀60年代，人口和就業向城市的集中導致鄉村人口進一步減少，鄉村“空心化”更加嚴重，村莊衰落趨勢更加明顯。在城市化率超過70%以后，也就是20世紀60年代以后，無計劃的“返鄉運動”，導致農村地區建筑密度增大、交通擁擠雜亂、土地開發過度、土地使用矛盾加劇，工業化思維的建設改造破壞了農村原有的村落形態和自然風貌。新世紀以來，由于人口老齡化以及鄉村公共服務的規模不經濟，美麗鄉村仍然難以避免人口衰減、經濟活力下降的問題，德國面臨人口“再城市化”、鄉村“再振興”的新挑戰。
二、德國促進鄉村振興的主要做法
在不同發展階段，德國應對鄉村發展危機的做法有較大差異。在城市化率30%至50%的發展階段，主要是通過建立移民委員會，建設農村居民生活點，增加中小農戶的數量；通過發起“家鄉保護”運動，保護鄉村自然景觀。在城市化率50%至70%的發展階段，德國經歷了兩次世界大戰帶來的深刻危機，一戰后促進鄉村地區發展的重要舉措是開展移民墾殖和定居點建設、以安置戰敗后因割讓領土而失去家園的難民，二戰后促進鄉村地區發展的重要舉措是通過項目建設以創造就業機會、通過一攬子的農業支持政策以增加農民收入。在城市化率接近和超過70%以后，應對鄉村衰落的做法更加全面系統，以下進行重點介紹。
(一)以產業的“逆城市化”增加鄉村就業機會
第二次世界大戰結束后，大規模重建使城市成為經濟和生活的中心，加之農業機械化使大量勞動力從農業中解放出來，鄉村人口大量減少，缺乏生機活力。針對這種情況，1954年和1955年原聯邦德國先后頒布《土地整治法》和《農業法》，推動小規模農戶退出后的土地流轉集中、發展農業規模經營，推動完善鄉村基礎設施、提高鄉村生活水平。通過完善產業基礎設施和功能區布局規劃，強化小城市和鎮的產業配套與服務功能，增強其對大企業的吸引力，讓在小城市和鎮工作、回鄉村居住成為理想的工作生活方式，形成了產業和人口的“逆城市化”發展趨勢。德國排名前100名的大企業，只有3個將總部放在首都柏林，很多大企業的總部設在小鎮上。這在很大程度上帶動了鄉村的現代化，促進了城鄉的均衡協調發展。
巴伐利亞州在促進大企業向小城市和鎮布局、推動城鄉協調發展方面取得的成效更為明顯。1965年原聯邦德國頒布《聯邦德國空間規劃》后，該州遵循“城鄉等值化”理念制定了《城鄉空間發展規劃》，按照城鄉居民具有相同的生活、工作、交通、公共服務等條件的目標規范建設活動。鄉村條件的改善，加之土地和稅收優惠政策的推動，一些大企業積極向鄉村腹地轉移。例如，20世紀70年代初，位于巴伐利亞州的寶馬公司將主要生產基地轉移到距離慕尼黑120公里之外一個叫作Dingolfing的小鎮，為周邊100公里的鄉村地區提供了25000多個就業機會。
(二)以“村莊更新”提升鄉村生活品質
經歷了工業化驅動的“逆城鎮化”階段后，德國鄉村人口結構已由傳統的農業人口為主轉變為非農業人口為主。把這些人留在鄉村，除了就業外，還需要增強鄉村綠色生態環境和特色風貌對他們的吸引力。順應這一時代潮流，1969年聯邦德國頒布《“改善農業結構和海岸保護”共同任務法》，通過補貼、貸款、擔保等方式支持鄉村基礎設施建設，保護鄉村景觀和自然環境。1976年對《土地整治法》進行修訂，突出保護和塑造鄉村特色。1977年由國家土地整治管理局正式啟動實施以“農業-結構更新”為重點的村莊更新計劃(Village Renewal，dorferneuerung)，主要內容是在保留原有特色基礎上整修房屋和強化基礎設施，使鄉村更加美麗宜居。
經過逐步演變，村莊更新計劃已成為“整合性鄉村地區發展框架”，旨在以整體推進的方式確保農村能夠享受同等的生活條件、交通條件、就業機會。村莊更新計劃包括基礎設施的改善、農業和就業發展、生態和環境優化、社會和文化保護四方面目標。村莊更新計劃主要由政府支持推進，其資金50%來自于歐盟，25%來自于聯邦政府，剩余25%由市級政府籌集。當地政府通過土地整治項目，鼓勵地主將土地優先賣給政府，以便于整體規劃鄉村建設，并以此保障為居民提供較為便宜的住房和為產業提供低成本的用地。但在具體實施過程中，是在強化美麗鄉村共同愿景基礎上，以居民廣泛參與項目決策、規劃設計和自主改造的方式自下而上推進實施，積極引入專業機構提供設計、評估、認證、促進合作等方面支持，形成多方聯合參與推進鄉村建設的行動者網絡。對于私人住宅的改造，采取自主申請、公開遴選、后補助支持的方式給予支持，達到期望要求的私人住宅可以獲得20%-40%的補助支持。一個村莊的改造一般要經過10-15年的時間才能完成。
(三)以歐盟“引領項目”(LEADER項目)促進鄉村地區綜合發展
從整個歐盟來看，鄉村人口的減少以及鄉村年輕人失業率的提高已經成為一個突出問題②。盡管德國總體上鄉村失業率處于較低水平，但德國部分地區的鄉村勞動力缺乏非農就業機會的問題也依然存在，尤其是東德地區。比如，在薩克森州鄉村勞動力中從事非農產業的比例只有15.2%，而臨近的下薩克森州因為有大眾的帶動，鄉村勞動力中在非農部門就業的比重則達到81.3%。德國聯邦農村發展項目是聯邦政府人口戰略的重要構成之一，將應對人口結構變化、提升鄉村生活質量以及塑造年輕人的鄉村作為其重點。對于缺乏鄉村就業機會的劣勢地區，德國將歐盟農村發展項目更大幅度地向農村社會發展領域傾斜。從2014-2020歐盟農村發展項目計劃中，薩克森州獲得的支持資金為113877.67萬歐元，其中用于六大方向中的包容社會與當地發展的支持比例達到了40.4%，而在下薩克森州用于包容社會與當地發展的支持比例僅為25.1%。
包容社會與當地發展最主要的項目是“農村地區發展聯合行動”項目(LEADER，源于法語Liaison entre actions de développement rural)。該項目創立于1991年，最初是一個區域性農村發展的實驗項目，采取“自下而上”的方法讓當地民眾參與農村地區發展的決策和管理，2007年被納入歐盟農業政策的重要組成部分，經過不斷發展在各地成立了地方性行動小組(lokalen Aktionsgruppen，簡稱LAG)，聯合廣泛的利益相關者共同推進農村社會發展。由于LEADER項目充分調動了當地民眾和各類專業服務主體的積極性，獲得比較好的政策效果，在2014-2020的項目期內LEADER的方法從地區發展項目擴展到所有的歐盟結構投資資金項目中。
(四)以創新發展推動鄉村“再振興”
通過實施村莊更新項目，德國大部分鄉村形成了特色風貌和生態宜人的生活環境，鄉村成為美麗的代名詞。但由于鄉村人口老齡化和人口數量的減少，使得基本生活服務因缺乏市場規模而供應不足，生活便利性下降又導致人口進一步從鄉村流出。特別是醫療服務的不充分使越來越多的老年人賣掉鄉村住房到城市居住，現代生活服務設施和就業機會的不足使年輕人越來越難以留在鄉村。面對保持鄉村活力的新問題，德國又出現鄉村“再振興”的需求。
2014年10月29日，德國聯邦農業與食品部提出了新的農村發展計劃，其目標是支持農村創新發展，讓農村成為有吸引力、生活宜居、充滿活力的地區。該項目包括四大板塊：(1)未來導向的創新戰略樣本和示范項目。資助農村發展的利益相關者針對特定問題提出創新解決方案，基于專家對這些創新實踐項目的評價，為未來農村發展政策設計提出建議，關注的主題包括保障基本服務、改善內部社會發展、增強中小企業發展所需要的基礎設施、發展新形式的鄉村文化、應對變化與挑戰。(2)鄉村提升項目。支持13個結構劣勢區域積極應對人口結構變化、增加區域價值和保障鄉村就業，為每個區域提供1500萬歐元支持。(3)“活力村莊”(Kerniges Dorf，Robust village)和“我們的村莊有未來”(Our village has a future)的競賽獎勵。(4)研發和知識的轉移，讓鄉村能夠獲得創新資源，并支持鄉村發展領域的研究創新。為有效推進鄉村的進一步發展，德國聯邦食品與農業部將促進鄉村可持續發展作為其重要任務，2015年專門成立了鄉村戰略司。
三、幾點啟示
中德兩國發展階段不同，農村土地所有制、鄉村治理結構、城鄉關系等重大制度安排有很大差異，但兩國都具有深厚的農耕文化傳統，都很重視城市化進程中的鄉村發展問題。從德國促進鄉村振興的做法中，可以得到一些啟示。
第一，均衡的城市化和生產力布局更有利于鄉村地區發展。德國走出了一條以小城市和鎮為主的城市化道路，通過空間規劃和區域政策引導工業向小城市和鎮布局，為“在鄉村生活、在城鎮就業”的人口遷移模式提供了可能，帶動了鄉村地區的發展。我國于1996年邁過30%的城鎮化率、進入城鎮化快速發展階段，盡管此前一些有識之士已提出“小城鎮、大戰略”，但在后來的城鎮化進程中各類資源明顯向大城市集中，“大中小城市和小城鎮協調發展”的預期結果并未出現。特別是此前一些地方通過發展鄉鎮企業為農民就地就近轉移就業創造了機會，但此后隨著鄉鎮企業改制、農村土地轉用政策收緊，原先分布在鄉村的企業紛紛遷往縣、市的產業園區，鄉村工業發展空間被嚴重擠壓。這種以東南沿海地區和大中城市為主、農民大跨度轉移就業的人口遷移模式，對鄉村腹地的帶動效果較差。應深刻反思我國的城鎮化道路，在基礎設施投資、醫療和教育資源布局、土地指標分配等方面為中西部地區縣城和小城鎮發展創造條件。只有把小城市和鎮這個節點做活，才能為城鄉融合發展提供有效支點。
第二，土地整治是促進鄉村振興的重要平臺。德國在城市化進程中始終重視鄉村土地整治，將其作為解決鄉村發展問題的重要切入點，在不同發展階段賦予其不同功能。早期主要推進農地整治，解決細碎化問題，以利于機械化和規模經營。后來把基礎設施和公共事業建設作為鄉村土地整治的重點。20世紀70年代以后，在鄉村土地整治中突出景觀和環境保護。土地整治不僅需要法律的保障、規劃的引領、政府機構和資金的推動，而且需要土地產權人的配合。例如，巴伐利亞州不僅制定了農業結構調整方案(AEP)、土地整治法實施辦法、村莊更新實施條例，而且專門制定了土地產權調整條例。德國的經驗表明，隨著城市化的發展，鄉村土地利用結構、布局、功能都會發生急劇變化，單純靠土地市場難以適應這種急劇變化，需要政府以法律、規劃、建設項目的方式介入。長期以來，我國也在推進農村土地整治，主要目的是提高耕地質量、增加耕地面積，以及騰退農村建設用地指標，沒有與鄉村發展深度融合。應賦予我國農村土地整治更完整的功能，將其作為實施鄉村振興戰略的重要平臺，推動土地整治與農業規模經營、鄉村旅游、基礎設施建設、景觀和環境保護等相結合。
第三，不同發展階段鄉村衰落的內在邏輯不同，促進鄉村振興的策略也必須相應調整。德國作為工業化的先行者，經歷了城市化的完整過程，其在不同發展階段面臨的鄉村發展問題不同，應對策略也有較大差異。特別是在城市化率70%前后，這一點更為明顯。此前，主要以農業支持保護對沖農業比較效益下降，以基礎設施和公共服務建設對沖城鄉生活條件差異的擴大；此后，更加注重以空間規劃和區域政策對沖城鄉工業的效率差異，以生態環境和鄉土文化對沖城鄉生活繁華程度差異的擴大。我國目前仍處在城鎮化快速發展階段，應堅定不移地推進以人為核心的新型城鎮化，繼續降低鄉村人口總量和占比。但從現在開始，就要注意改善鄉村人口結構，讓鄉村能夠留住和吸引回一批年輕人，以增強鄉村生機和活力。為此，要緊緊抓住振興產業這個核心，為年輕人創造有足夠吸引力的職業發展空間；同時，也要改善農村人居環境、提高公共服務水平，讓年輕人愿意在鄉村長期生活下去。
第四，促進鄉村振興需要營造社會氛圍。德國不僅通過頒布《土地整治法》《農業法》《聯邦空間規劃》等法律法規、實施村莊更新計劃和歐盟“引領項目”等投資建設活動以促進鄉村振興，而且注重為鄉村振興營造氛圍。例如，在民間自發開展鄉村社區美化競賽的基礎上，1961年聯邦德國農業部將其轉化為全國性的鄉村競賽制度，每三年舉辦一屆“我們村莊更美麗”競賽，2007年更名為“我們村莊明天會更美好”競賽，從注重外在美轉向注重內涵美。開展這個活動，既引起全社會對鄉村發展的關注，也有利于激發各個村莊建設美麗家園的積極性。近年來，我國一些地方自發開展了美麗鄉村、星級農家樂等評比，最近農業農村部也在推動開展“中國農民豐收節”活動。應借鑒德國經驗，對這些活動進行統籌謀劃，圍繞現階段鄉村振興的核心內容設計賽事內容和規則，提高活動的實效性和影響力。
國務院發展研究中心農村經濟研究部“城鄉融合發展的制度框架和政策體系研究”課題組
課題顧問：王安順 課題負責人：葉興慶 張云華 金三林 執筆：葉興慶 程郁 于曉華
中國鄉村發現網轉自：國研網
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