在20 世紀(jì) 80 年代的德國，城市移民給鄉(xiāng)村帶來了諸多社會問題，其中最主要的問題是鄉(xiāng)村開始逐步地失去其獨(dú)特的風(fēng)貌，鄉(xiāng)村生活發(fā)生巨大改變。為了幫助鄉(xiāng)村居民適應(yīng)這一改變，德國政府實(shí)施了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，由鄉(xiāng)村居民決定鄉(xiāng)村的未來，自我實(shí)施，并通過一系列的法律制度對鄉(xiāng)村規(guī)劃的具體內(nèi)容予以明確。德國政府通過“鄉(xiāng)村振興”這一農(nóng)村發(fā)展政策工具，順利實(shí)現(xiàn)了德國鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。
一、公眾參與保障鄉(xiāng)村規(guī)劃本土化
對鄉(xiāng)村進(jìn)行合理規(guī)劃是鄉(xiāng)村改革的重要基礎(chǔ)性工作，也是德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以順利實(shí)施的條件之一。德國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重視事前規(guī)劃，貫徹城鄉(xiāng)等值理念，突出對鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)進(jìn)行有效供給。除了上層法律基礎(chǔ)，底層大眾參與也為德國鄉(xiāng)村振興的實(shí)施提供了群眾基礎(chǔ)。
德國通過合理的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃，保證鄉(xiāng)村居民獲得健康的工作環(huán)境和人居環(huán)境，充分平衡鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會和文化的發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，《德國空間規(guī)劃法》要求鄉(xiāng)村規(guī)劃必須堅(jiān)持“城鄉(xiāng)等值化”的原則（Evenly Equality），保證居民無論是在城市還是農(nóng)村工作和居住，都可以享受到均等化的公共服務(wù)。同時，該法律還強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持基本農(nóng)田和生態(tài)資源保護(hù)的原則，不可因?yàn)橐?guī)劃破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和浪費(fèi)生態(tài)資源。《農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)預(yù)規(guī)劃》進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村振興既要考慮鄉(xiāng)村內(nèi)的規(guī)劃，也要考慮村與村之間，甚至鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間各類資源的規(guī)劃，形成區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和合作。涉及的規(guī)劃內(nèi)容包括：（1）地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)規(guī)劃；（2）公共投資結(jié)構(gòu)規(guī)劃；（3）區(qū)域性的景觀結(jié)構(gòu)規(guī)劃；（4）區(qū)域性的土地使用和建造規(guī)劃。
對于鄉(xiāng)村規(guī)劃中的土地使用等方面的問題，德國通過《土地整理法》予以明確。首先，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，要求鄉(xiāng)村規(guī)劃要通過土地再利用，保證鄉(xiāng)村公路、灌溉設(shè)施等用地需求，保護(hù)農(nóng)業(yè)用水和土壤資源，進(jìn)而達(dá)到改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和工作環(huán)境的目的。其次，在農(nóng)村發(fā)展方面，要求鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠合理利用鄉(xiāng)村土地滿足農(nóng)村住房和基本公共設(shè)施用地的需求，進(jìn)而達(dá)到改善農(nóng)村社區(qū)居住和工作環(huán)境的目的。最后，在生態(tài)和景觀保護(hù)方面，要求鄉(xiāng)村規(guī)劃要保護(hù)自然資源和農(nóng)村自然風(fēng)景，并根據(jù)實(shí)際需要打造新的農(nóng)村風(fēng)景。這一系列工作的實(shí)際目的是通過提高鄉(xiāng)村居民的幸福指數(shù)，吸引外來人口，提供旅游和休閑服務(wù)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和未來村莊發(fā)展提供動力。因而德國的鄉(xiāng)村振興頗有“筑巢引鳳棲，花開蝶自來”的意味。1976 年，德國對該法律進(jìn)行了再次修訂，將鄉(xiāng)村振興寫入法律條文，配合德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，保證各類土地在合理規(guī)劃下投入鄉(xiāng)村建設(shè)。
公眾參與制定鄉(xiāng)村規(guī)劃是德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的特色。依據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，但凡實(shí)施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的國家，如美國、法國、日本和韓國，都會出臺相應(yīng)的法律，以法律的形式規(guī)定改革發(fā)展方向和基本內(nèi)容。德國也不例外，但德國有別于其他國家的一個鮮明特征在于頒布了一個基于法律框架下公眾參與的鄉(xiāng)村規(guī)劃，并以法律形式明確“鄉(xiāng)村居民組成了農(nóng)村社區(qū)，他們是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體”。這就說明鄉(xiāng)村居民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃是一種義務(wù)，也是一種權(quán)利，構(gòu)成了參與主體的核心。除了鄉(xiāng)村居民，由于德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既貫徹城鄉(xiāng)等值理念，又強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的本土化，突出自身文化的獨(dú)特性，則城市居民和專家學(xué)者必然參與其中，構(gòu)成了鄉(xiāng)村規(guī)劃制定的參與人員。
這種大眾參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的目的是通過聽取各方意見充分地使鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)現(xiàn)未來村莊發(fā)展愿景，切實(shí)符合鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)和生活需要，提高城市居民對鄉(xiāng)村的向往，通過對鄉(xiāng)村居民的內(nèi)在激勵和鄉(xiāng)村外居民的外在吸引，使鄉(xiāng)村發(fā)展獲取不斷的動力。一方面，通過廣泛的公眾參與可以對鄉(xiāng)村的本來面貌和文化特征給予充分的描述，使其通過鄉(xiāng)村振興回歸到原有的鄉(xiāng)村性和獨(dú)特性。另一方面，通過廣泛的公眾參與可以對鄉(xiāng)村生活方式進(jìn)行充分的描述，使其通過鄉(xiāng)村振興擁有不低于城市平均水平的生活條件。這一方式也使得德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略呈現(xiàn)出本土化的自我更新的特點(diǎn)，突出的表現(xiàn)為各個鄉(xiāng)村之間鄉(xiāng)村規(guī)劃的目標(biāo)和內(nèi)容各不相同，并依據(jù)自身特點(diǎn)，自我規(guī)劃，自我更新。
二、鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展取得明顯成效
鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展模型最早由波蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)者 Adamowicz 和 Smarzewska 2009 年提出。這一模型對于政府如何通過政策干預(yù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展具有很好的解釋力，并對鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展理論奠定了基礎(chǔ)。這一模型認(rèn)為鄉(xiāng)村之所以可以通過改革實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，動力主要源于五個維度的構(gòu)建及其共同作用，缺一不可。它們是空間秩序、社會秩序、法律秩序、自然秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，其中前四個秩序會與經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生交互作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各類資本的可持續(xù)使用，推進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。
空間和自然秩序的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)注重鄉(xiāng)村內(nèi)及鄉(xiāng)村外各類資源的空間合理分布，同時，也強(qiáng)調(diào)其與經(jīng)濟(jì)、社會資源的比例結(jié)構(gòu)，使其協(xié)同發(fā)展。在“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略中，德國政府非常重視空間和自然秩序的構(gòu)建，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃必須以《德國空間規(guī)劃法》和《農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)預(yù)規(guī)劃》等法律為基礎(chǔ)，通過合理的空間規(guī)劃，逐步地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、生活區(qū)和生態(tài)區(qū)的截然分開，平衡鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的發(fā)展，也明確了堅(jiān)持基本農(nóng)業(yè)和生態(tài)資源保護(hù)的原則，減少生態(tài)資源的浪費(fèi)。
社會秩序的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)通過基本公共服務(wù)和基本公共設(shè)施的提供，加強(qiáng)鄉(xiāng)村在教育、就業(yè)、福利等方面的和諧發(fā)展，最終提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)。德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要求鄉(xiāng)村規(guī)劃必須堅(jiān)持“城鄉(xiāng)等值化”發(fā)展的原則，保證鄉(xiāng)村居民可以享受到不低于城市基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的平均水平。同時，德國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略把鄉(xiāng)村生活和工作環(huán)境的提升作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目標(biāo)，使鄉(xiāng)村居住環(huán)境和工作環(huán)境顯著地提升。這種社會秩序的構(gòu)建，也使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在實(shí)施過程中，通過生活和工作環(huán)境的提升，吸引和留住更多的農(nóng)村人才，提高農(nóng)業(yè)企業(yè)的競爭，最終反饋于經(jīng)濟(jì)秩序，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。
法律秩序的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展是以法律保障為基礎(chǔ)的長期性的發(fā)展，這樣才能使各部分次序的發(fā)展基于一個穩(wěn)定的預(yù)期，不因政治波動而波動。德國鄉(xiāng)村振興是在法律框架下公眾參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的結(jié)果，并且在鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過程中，以《空間規(guī)劃法》《農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)預(yù)規(guī)劃》《土地整理法》等法律為基礎(chǔ)。這些法律及法規(guī)對于德國鄉(xiāng)村發(fā)展的法律保障一直持續(xù)到今天，如截止到目前，德國仍然依據(jù)《土地整理法》鼓勵對鄉(xiāng)村土地不斷地合并，截至 2016 年，德國農(nóng)場數(shù)量還在持續(xù)地下降，平均每年減少約 3200 個。這種土地合并的穩(wěn)步推進(jìn)，也使得德國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，逐步地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)的正反饋。
經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展是以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)，與其他多維協(xié)同發(fā)展的結(jié)果。農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)性突出體現(xiàn)在兩個方面：其一，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)部門的占比逐步提高；其二，農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)活躍。這一經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，不改變這一根本，在持續(xù)的農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)中，保持在量和質(zhì)上的優(yōu)勢。德國鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建主要通過兩方面。首先是農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的根本轉(zhuǎn)變，從小規(guī)模農(nóng)村經(jīng)濟(jì)升級為大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，降低土地細(xì)碎化和產(chǎn)出效率低的客觀約束，農(nóng)業(yè)取得顯著發(fā)展，成為世界三大農(nóng)業(yè)類型中的一類典型；其次是通過地方產(chǎn)品的品牌化，持續(xù)不斷地推進(jìn)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)。這也主要由于區(qū)位優(yōu)勢，使得可以通過創(chuàng)業(yè)創(chuàng)立地方品牌，利用地方渠道易接入性和農(nóng)產(chǎn)品即時性消費(fèi)等特點(diǎn)，提高創(chuàng)業(yè)成功率。
綜上可知，德國通過鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展主要由于各個維度秩序的有效建立，及考慮到了各個維度的協(xié)同發(fā)展，使其成為一個有機(jī)體。因而，從這個觀點(diǎn)出發(fā)，鄉(xiāng)村振興的實(shí)施從本質(zhì)上就是構(gòu)建這一有機(jī)體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。這也說明，“可持續(xù)發(fā)展”是“振興”的目的和結(jié)果，是一種長遠(yuǎn)發(fā)展的考慮。
（作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員;來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2023年第2期）
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