在20 世紀 80 年代的德國，城市移民給鄉村帶來了諸多社會問題，其中最主要的問題是鄉村開始逐步地失去其獨特的風貌，鄉村生活發生巨大改變。為了幫助鄉村居民適應這一改變，德國政府實施了“鄉村振興”戰略，由鄉村居民決定鄉村的未來，自我實施，并通過一系列的法律制度對鄉村規劃的具體內容予以明確。德國政府通過“鄉村振興”這一農村發展政策工具，順利實現了德國鄉村的可持續發展。
一、公眾參與保障鄉村規劃本土化
對鄉村進行合理規劃是鄉村改革的重要基礎性工作，也是德國鄉村振興戰略得以順利實施的條件之一。德國的鄉村振興戰略重視事前規劃，貫徹城鄉等值理念，突出對鄉村公共產品和公共服務進行有效供給。除了上層法律基礎，底層大眾參與也為德國鄉村振興的實施提供了群眾基礎。
德國通過合理的鄉村空間規劃，保證鄉村居民獲得健康的工作環境和人居環境，充分平衡鄉村經濟、社會和文化的發展。為了實現這一目標，《德國空間規劃法》要求鄉村規劃必須堅持“城鄉等值化”的原則（Evenly Equality），保證居民無論是在城市還是農村工作和居住，都可以享受到均等化的公共服務。同時，該法律還強調要堅持基本農田和生態資源保護的原則，不可因為規劃破壞農業生產和浪費生態資源。《農業結構預規劃》進一步明確鄉村振興既要考慮鄉村內的規劃，也要考慮村與村之間，甚至鎮與鎮之間各類資源的規劃，形成區域性的經濟協調和合作。涉及的規劃內容包括：（1）地區性的經濟結構規劃；（2）公共投資結構規劃；（3）區域性的景觀結構規劃；（4）區域性的土地使用和建造規劃。
對于鄉村規劃中的土地使用等方面的問題，德國通過《土地整理法》予以明確。首先，在農業發展方面，要求鄉村規劃要通過土地再利用，保證鄉村公路、灌溉設施等用地需求，保護農業用水和土壤資源，進而達到改善農業生產條件和工作環境的目的。其次，在農村發展方面，要求鄉村規劃能夠合理利用鄉村土地滿足農村住房和基本公共設施用地的需求，進而達到改善農村社區居住和工作環境的目的。最后，在生態和景觀保護方面，要求鄉村規劃要保護自然資源和農村自然風景，并根據實際需要打造新的農村風景。這一系列工作的實際目的是通過提高鄉村居民的幸福指數，吸引外來人口，提供旅游和休閑服務，為農業生產和未來村莊發展提供動力。因而德國的鄉村振興頗有“筑巢引鳳棲，花開蝶自來”的意味。1976 年，德國對該法律進行了再次修訂，將鄉村振興寫入法律條文，配合德國鄉村振興戰略的實施，保證各類土地在合理規劃下投入鄉村建設。
公眾參與制定鄉村規劃是德國鄉村振興戰略的特色。依據國際經驗，但凡實施鄉村振興發展戰略的國家，如美國、法國、日本和韓國，都會出臺相應的法律，以法律的形式規定改革發展方向和基本內容。德國也不例外，但德國有別于其他國家的一個鮮明特征在于頒布了一個基于法律框架下公眾參與的鄉村規劃，并以法律形式明確“鄉村居民組成了農村社區，他們是鄉村振興戰略中的主體”。這就說明鄉村居民參與鄉村規劃是一種義務，也是一種權利，構成了參與主體的核心。除了鄉村居民，由于德國鄉村振興戰略既貫徹城鄉等值理念，又強調鄉村的本土化，突出自身文化的獨特性，則城市居民和專家學者必然參與其中，構成了鄉村規劃制定的參與人員。
這種大眾參與鄉村規劃的目的是通過聽取各方意見充分地使鄉村規劃實現未來村莊發展愿景，切實符合鄉村居民的生產和生活需要，提高城市居民對鄉村的向往，通過對鄉村居民的內在激勵和鄉村外居民的外在吸引，使鄉村發展獲取不斷的動力。一方面，通過廣泛的公眾參與可以對鄉村的本來面貌和文化特征給予充分的描述，使其通過鄉村振興回歸到原有的鄉村性和獨特性。另一方面，通過廣泛的公眾參與可以對鄉村生活方式進行充分的描述，使其通過鄉村振興擁有不低于城市平均水平的生活條件。這一方式也使得德國鄉村振興戰略呈現出本土化的自我更新的特點，突出的表現為各個鄉村之間鄉村規劃的目標和內容各不相同，并依據自身特點，自我規劃，自我更新。
二、鄉村可持續發展取得明顯成效
鄉村可持續發展模型最早由波蘭經濟學者 Adamowicz 和 Smarzewska 2009 年提出。這一模型對于政府如何通過政策干預實現農業、農村可持續發展具有很好的解釋力，并對鄉村可持續發展理論奠定了基礎。這一模型認為鄉村之所以可以通過改革實現可持續發展，動力主要源于五個維度的構建及其共同作用，缺一不可。它們是空間秩序、社會秩序、法律秩序、自然秩序和經濟秩序，其中前四個秩序會與經濟秩序產生交互作用，進而實現各類資本的可持續使用，推進鄉村可持續發展。
空間和自然秩序的構建強調鄉村的可持續發展應注重鄉村內及鄉村外各類資源的空間合理分布，同時，也強調其與經濟、社會資源的比例結構，使其協同發展。在“鄉村振興”戰略中，德國政府非常重視空間和自然秩序的構建，鄉村振興規劃必須以《德國空間規劃法》和《農業結構預規劃》等法律為基礎，通過合理的空間規劃，逐步地實現農業區、工業區、生活區和生態區的截然分開，平衡鄉村經濟、社會和生態的發展，也明確了堅持基本農業和生態資源保護的原則，減少生態資源的浪費。
社會秩序的構建強調通過基本公共服務和基本公共設施的提供，加強鄉村在教育、就業、福利等方面的和諧發展，最終提升鄉村生活品質。德國鄉村振興戰略中要求鄉村規劃必須堅持“城鄉等值化”發展的原則，保證鄉村居民可以享受到不低于城市基本公共服務標準的平均水平。同時，德國鄉村振興戰略把鄉村生活和工作環境的提升作為鄉村振興戰略的主要目標，使鄉村居住環境和工作環境顯著地提升。這種社會秩序的構建，也使得鄉村振興戰略在實施過程中，通過生活和工作環境的提升，吸引和留住更多的農村人才，提高農業企業的競爭，最終反饋于經濟秩序，產生協同效應。
法律秩序的構建強調鄉村的可持續發展是以法律保障為基礎的長期性的發展，這樣才能使各部分次序的發展基于一個穩定的預期，不因政治波動而波動。德國鄉村振興是在法律框架下公眾參與鄉村規劃的結果，并且在鄉村規劃的實施過程中，以《空間規劃法》《農業結構預規劃》《土地整理法》等法律為基礎。這些法律及法規對于德國鄉村發展的法律保障一直持續到今天，如截止到目前，德國仍然依據《土地整理法》鼓勵對鄉村土地不斷地合并，截至 2016 年，德國農場數量還在持續地下降，平均每年減少約 3200 個。這種土地合并的穩步推進，也使得德國的農業經營模式發生了轉變，逐步地實現了農業現代化，產生了經濟的正反饋。
經濟秩序的構建強調鄉村的可持續發展是以農業發展為主導，與其他多維協同發展的結果。農業發展的主導性突出體現在兩個方面：其一，農業在經濟部門的占比逐步提高；其二，農業創業活躍。這一經濟秩序的構建強調鄉村的可持續發展是以農業產業發展為依托，不改變這一根本，在持續的農業創業中，保持在量和質上的優勢。德國鄉村振興實現鄉村經濟秩序的構建主要通過兩方面。首先是農業經營方式的根本轉變，從小規模農村經濟升級為大農村經濟，降低土地細碎化和產出效率低的客觀約束，農業取得顯著發展，成為世界三大農業類型中的一類典型；其次是通過地方產品的品牌化，持續不斷地推進農業創業。這也主要由于區位優勢，使得可以通過創業創立地方品牌，利用地方渠道易接入性和農產品即時性消費等特點，提高創業成功率。
綜上可知，德國通過鄉村振興實現了鄉村的可持續發展主要由于各個維度秩序的有效建立，及考慮到了各個維度的協同發展，使其成為一個有機體。因而，從這個觀點出發，鄉村振興的實施從本質上就是構建這一有機體，實現鄉村可持續發展。這也說明，“可持續發展”是“振興”的目的和結果，是一種長遠發展的考慮。
（作者系中國社會科學院農村發展研究所助理研究員;來源:《中國鄉村發現》2023年第2期）
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