隨著農(nóng)村人口進城就業(yè)和落戶越來越多，如何處置這些人在原籍的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)(以下簡稱“三權(quán)”)，逐漸成為各方關(guān)注的焦點。集體成員擁有的以成員權(quán)為基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)利缺乏流動性的問題不解決，不僅影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進、農(nóng)村建設(shè)用地有效利用，而且影響新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展。而要解決這個問題，必須對“三權(quán)”的權(quán)利屬性、維護和轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”的利弊進行深入分析，以此為基礎(chǔ)提出“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的總體思路。
一、“三權(quán)”是以成員權(quán)為基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)利
我國農(nóng)村集體所有制，是20世紀(jì)50年代中后期逐步形成的一種公有制，既不同于我國城鎮(zhèn)集體所有制，也不同于共同共有、按份共有、總有等其他團體所有制。1962年中共八屆十中全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》后，“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體所有制得以最終確立。改革開放以來，農(nóng)村集體所有制的實現(xiàn)形式發(fā)生了重大變化。經(jīng)過長期發(fā)展演變，目前我國農(nóng)村集體所有制的核心制度安排是：土地等集體資產(chǎn)的權(quán)利主體是成員集體，行使主體是集體經(jīng)濟組織或村民自治組織，成員個人不能獨立行使所有權(quán)、不能請求分割土地所有權(quán);集體成員新出生子女“天賦成員權(quán)”，通過合法婚嫁、收養(yǎng)等也可以取得成員權(quán)，成員權(quán)不得買賣、繼承，集體經(jīng)濟組織不能剝奪成員的成員權(quán)、不能開除其任何成員，成員權(quán)沒有明確的退出機制;以成員權(quán)為基礎(chǔ)的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利具有雙重屬性，既具有身份屬性、又具有財產(chǎn)屬性，身份屬性決定了其只能由本集體成員擁有、在本集體成員間流轉(zhuǎn)，財產(chǎn)屬性決定了其需要通過跨成員邊界流動以充分體現(xiàn)其市場價值，這兩種屬性既對立統(tǒng)一、又消長變化。
隨著改革的深入推進，成員權(quán)正在遭遇重大挑戰(zhàn)：
一是獲得成員權(quán)并不能立即獲得土地承包權(quán)。20世紀(jì)80年代中期，貴州省湄潭縣就實行承包期內(nèi)“生不增、死不減”。從全國看，20世紀(jì)90年中期開展第二輪土地承包，承包期延長為30年，并要求承包期內(nèi)不作大的調(diào)整。黨的十七屆三中全會《決定》進一步提出，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。這意味著，在承包期內(nèi)新獲得成員權(quán)的人，并不能立即獲得土地承包權(quán);只有在開展新一輪承包時，成員權(quán)才有意義。四川省成都市“確實權(quán)、頒鐵證”后無期限地“生不增、死不減”，更意味著成員權(quán)不再包含土地承包權(quán)。
二是獲得成員權(quán)并不必然能獲得宅基地使用權(quán)。一些地方將新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)優(yōu)先分配給基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)和城市建設(shè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織難以獲得計劃指標(biāo)，符合分家立戶條件的集體成員難以獲得宅基地指標(biāo)。在一些地方的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，已多年未分宅基地。
三是獲得成員權(quán)并不必然獲得集體收益分配權(quán)。一些地方實行股份合作制改革后，實行“生不增、死不減，進不增、出不減”的股權(quán)固化、靜態(tài)化管理，新獲得成員權(quán)的人不再能獲得集體資產(chǎn)股權(quán)。一些地方為緩和矛盾，規(guī)定新獲得成員權(quán)的人可以配股，但這部分人的權(quán)利受到很大限制，其成員權(quán)的含金量明顯低于老成員。
四是更加傾向于將成員權(quán)授予家庭而非個人。除宅基地使用權(quán)歷來是以家庭為單位授予的外，土地承包權(quán)雖然分配時要以當(dāng)時的家庭人口為基礎(chǔ)，但卻是確權(quán)到戶、一戶一證;近年來，一些地方在完善集體資產(chǎn)股份合作制改革時，也強調(diào)將股權(quán)確權(quán)到戶、一戶一證。以戶為單位授予成員權(quán)，表明“三權(quán)”等以成員權(quán)為基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)利，是家庭共有財產(chǎn)。這樣，“無地人口”等問題就失去了法理基礎(chǔ)，家庭人口的增減不影響該家庭已經(jīng)獲得的成員權(quán)、以成員權(quán)為基礎(chǔ)的各項財產(chǎn)權(quán)利。
五是成員權(quán)與戶籍脫鉤。在傳統(tǒng)集體所有制下，成員權(quán)與戶籍捆綁在一起，獲得戶籍意味著自動獲得成員權(quán)，失去戶籍則自動失去成員權(quán)。但現(xiàn)在情況有了很大變化，即便是全家進城落戶的家庭，也可以繼續(xù)保留土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等單項成員權(quán)，乃至完整的集體成員權(quán)。
成員權(quán)的這些變化，勢必要對“三權(quán)”等以成員權(quán)為基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)利帶來深刻影響，特別是對“三權(quán)”的身份屬性與財產(chǎn)屬性的消長變化帶來深刻影響。
二、“三權(quán)”處置的認識紛爭與政策演進
自2003年以來，相關(guān)法律和政策文件在“三權(quán)”處置問題上經(jīng)歷了從重保障功能到重財產(chǎn)屬性、從直面“一權(quán)”到直面“三權(quán)”、從強調(diào)“維護”到強調(diào)“轉(zhuǎn)讓”的演進過程。
(一)從重保障功能到重財產(chǎn)屬性
2003年頒布施行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包期內(nèi)承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);承包期內(nèi)承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方，承包方不交回的發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。這一法律規(guī)定的認識邏輯是：土地承包經(jīng)營權(quán)是一種社會保障，大城市的社會保障水平要好于小城鎮(zhèn)，因此進入大城市的必須交回土地承包經(jīng)營權(quán)、進入小城鎮(zhèn)的可以不交回。這一認識邏輯產(chǎn)生了廣泛影響，不少人認為進城落戶農(nóng)民不能“兩頭占”，不能既享受城市戶口的福利又享受土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村人口的好處。盡管2007年頒布施行的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為一種用益物權(quán)，但一些地方仍規(guī)定，農(nóng)民進城落戶必須以放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)為前提。直到《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》(2011年2月)明確提出，“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強制或變相強制收回”后，事情才有了轉(zhuǎn)機。農(nóng)民進城落戶后享受城市公共服務(wù)，是其公民權(quán)利;“三權(quán)”是其財產(chǎn)權(quán)利。不能要求進城落戶農(nóng)民以其財產(chǎn)權(quán)利交換公民權(quán)利。從看重“三權(quán)”的社會保障功能和身份屬性，到強調(diào)其財產(chǎn)權(quán)屬性，是一個重大突破，對如何處置“三權(quán)”具有決定性影響。
(二)從直面“一權(quán)”到直面“三權(quán)”
“三權(quán)”并非從一開始就作為一個整體引起關(guān)注。最初引起關(guān)注的是農(nóng)民進城落戶后的土地承包經(jīng)營權(quán)怎么處置，《農(nóng)村土地承包法》首次給予了正面回應(yīng)。隨著農(nóng)民進城落戶逐漸成為一些地方追求的目標(biāo)，其宅基地使用權(quán)如何處置也成為政策關(guān)注的焦點。2011年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，首次將宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)并列，強調(diào)尊重進城落戶農(nóng)民的處置意愿。后來人們發(fā)現(xiàn)，城郊農(nóng)村有較多集體經(jīng)營性資產(chǎn)，其收益如何分配，部分成員“村轉(zhuǎn)居”、獲得非農(nóng)戶籍后能否繼續(xù)參與分配，也需要予以回應(yīng)。因此，黨的十八大《報告》首次將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)并列，強調(diào)要維護“三權(quán)”。由此可見，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，需要處置的以成員權(quán)為基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)利在逐步增加。
(三)從強調(diào)“維護”到強調(diào)“轉(zhuǎn)讓”
如何處置“三權(quán)”有兩種政策取向，一是強調(diào)“維護”，主張進城落戶農(nóng)民繼續(xù)持有;二是強調(diào)“轉(zhuǎn)讓”，主張進城落戶農(nóng)民交回、放棄、退出或轉(zhuǎn)讓基于成員權(quán)的各項財產(chǎn)權(quán)利。強調(diào)維護“三權(quán)”，有利于保持農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，為進城落戶農(nóng)民留有退路，減輕社會轉(zhuǎn)型的震蕩;但不利于解決農(nóng)地的細碎化和控制農(nóng)產(chǎn)品的土地成本，不利于“空心屋”和“空心村”的有效利用，也不利于進城落戶農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的變現(xiàn)。強調(diào)轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”，有利于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營、促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的利用率，有利于提高閑置農(nóng)房和宅基地的利用率，也有利于滿足部分城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)生活的需求;但對農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村社會管理制度的沖擊較大，也不利于控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，特別是“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的受讓人范圍擴大到非本集體成員時更是如此。維護與轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”的利弊權(quán)衡并非一成不變，既與工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程有關(guān)，也與考慮問題的角度和價值取向有關(guān)。
從實際的政策演變來看，起初更多地強調(diào)“維護”。2003年頒布施行的《農(nóng)村土地承包法》，強調(diào)了維護進入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán);2011年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，甚至突破了進入地級及以上城市落戶必須交回承包地的法律規(guī)定;黨的十八大《報告》將“維護”的政策取向推到了一個新的高度。黨的十八屆三中全會《決定》雖然在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利方面做出了許多具有突破意義的部署，但在“維護”與“轉(zhuǎn)讓”之間并未表現(xiàn)出明確的政策取向。2015年發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，首次明確提出了“退出”的構(gòu)想，要求“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”“在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點”。2015年出臺的黨的十八屆五中全會《建議》，明確要求“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”，不僅將“探索”和“在有條件的地方”的審慎立場調(diào)整為“支持引導(dǎo)”的積極立場，而且將“退出”調(diào)整為“轉(zhuǎn)讓”。2016年發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，將黨的十八屆五中全會《建議》的相關(guān)部署進一步細化，不僅重申了“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，并支持引導(dǎo)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”的政策主張，而且提出了“開展宅基地融資抵押、適度流轉(zhuǎn)、自愿有償退出試點”和“嚴控農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，探索建立收儲制度，盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地”的新要求，使上述政策主張更加具有可操作性。
三、按分步走策略穩(wěn)妥有序開啟“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓通道
總體判斷，部分地區(qū)、部分群體“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的條件已經(jīng)成熟。貫徹落實黨的十八屆五中全會《建議》和“十三五”規(guī)劃綱要精神，支持引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”的基本思路是：
(一)按宅基地使用權(quán)、土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)的順序，依次擴大轉(zhuǎn)讓改革的尺度
這三項權(quán)利對農(nóng)民的重要性程度不同，轉(zhuǎn)讓后對農(nóng)村社會形態(tài)可能帶來的影響也不一樣，因而改革的尺度應(yīng)有所差異。集體收益分配權(quán)更接近完整意義的財產(chǎn)權(quán)利，特別是按照黨的十八屆三中全會《決定》的要求“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”后，其流動性大大提高，可以實行更大尺度的轉(zhuǎn)讓改革。土地承包權(quán)對進城落戶農(nóng)民的生計保障作用大幅下降，所能產(chǎn)生的地租收入在進城落戶農(nóng)民總收入中的占比大幅下降，可以實行較大尺度的轉(zhuǎn)讓改革。宅基地使用權(quán)對進城落戶農(nóng)民而言，既是鄉(xiāng)愁所系，也在一定時期內(nèi)具有較強的保障功能，其轉(zhuǎn)讓改革應(yīng)較為審慎。
(二)按一般農(nóng)村、城郊村、城中村的順序，依次擴大轉(zhuǎn)讓改革的力度
不同類型農(nóng)村“三權(quán)”的存在形態(tài)差異較大，對轉(zhuǎn)讓改革的需求迫切程度不同，轉(zhuǎn)讓改革的力度也應(yīng)有所不同。城中村的農(nóng)民就業(yè)和生活的穩(wěn)定性高于其他進城落戶農(nóng)民，集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給職能逐步移交給了政府，所在社區(qū)日益接近于城市社區(qū)，一般不存在承包權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，矛盾的焦點集中在宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的資產(chǎn)化上，可以加大轉(zhuǎn)讓改革的力度。城郊農(nóng)村的農(nóng)民收入來源越來越多元化、非農(nóng)化的可逆性很低，土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)的生計保障功能日趨淡化，可以實行較大力度的轉(zhuǎn)讓改革;宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性和對農(nóng)民的重要性較強，也可以實行較大力度的轉(zhuǎn)讓改革。一般農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)不多、可分配的集體收益較少，集體收益分配權(quán)不是進城落戶農(nóng)民關(guān)注的焦點;土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的生計保障功能的淡出需要一個過程，作為所有者代表的集體經(jīng)濟組織(多數(shù)地方由村民自治組織代行其職能)承擔(dān)的社會管理職能的剝離更是一個漫長的過程，轉(zhuǎn)讓改革有一定的空間，但需要考慮的因素較為復(fù)雜。
(三)根據(jù)不同地區(qū)、不同財產(chǎn)權(quán)利，設(shè)置不同的受讓人范圍和優(yōu)先序
“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的矛盾焦點，是如何確定受讓人范圍、能否轉(zhuǎn)讓給非本集體成員。受讓人范圍過小，不利于形成充分反映“三權(quán)”真實價值的轉(zhuǎn)讓價格;受讓人范圍過寬，對土地集體所有制和農(nóng)村社會管理制度、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和地方政府的“土地財政”都將帶來巨大沖擊。總的原則，應(yīng)按外部自然人或法人、國家、本集體成員、集體經(jīng)濟組織的順序，依次擴大受讓的優(yōu)先權(quán)。對集體收益分配權(quán)而言，應(yīng)優(yōu)先由本集體經(jīng)濟組織回購，用于分配或配售給新獲得成員權(quán)的人，或者通過減少股份數(shù)以增厚其他成員股份的分紅;本集體經(jīng)濟組織其他成員為第二順位受讓人，但應(yīng)規(guī)定單個成員持股比例不能超過一定限額，防止股權(quán)過分集中;在集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給職能已經(jīng)剝離的地方，在清資核產(chǎn)徹底、評估作價嚴謹、市場發(fā)育充分、信息公開透明的前提下，可以向非本集體成員轉(zhuǎn)讓，以引進社會資本，改進治理結(jié)構(gòu)。對土地承包權(quán)而言，應(yīng)從平衡好保護承包權(quán)利人利益與促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系出發(fā)，優(yōu)先由本集體留守農(nóng)村、從事農(nóng)業(yè)的其他家庭收購，令這些繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶能夠逐步擴大土地資源占有規(guī)模、成為家庭農(nóng)場;本集體經(jīng)濟組織為第二順位受讓人，回購進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)后，經(jīng)過小塊并大塊等土地整治后，以規(guī)模適度、便于耕種為原則對外出租;鑒于“三權(quán)分置”改革后土地承包權(quán)仍具有明顯的身份屬性，不宜由社會資本收購，社會資本應(yīng)只能通過租賃土地進入農(nóng)業(yè)。對宅基地使用權(quán)而言，各方利益博弈激烈，應(yīng)因地制宜確定受讓人范圍和優(yōu)先序，在復(fù)墾后農(nóng)業(yè)利用價值大的平原農(nóng)區(qū)，應(yīng)堅持本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合分家立戶條件的成員才能受讓的既定政策，“空心屋”較多、符合受讓條件的成員較少的地方，可通過“增減掛鉤”、“宅基地換房”等方式實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利;在復(fù)墾后農(nóng)業(yè)利用價值不大，但生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、適合休閑度假的地方，在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合分家立戶條件的成員享有優(yōu)先權(quán)的前提下，可以通過出讓、出租、入股等途徑，由外部資本開發(fā)利用;在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，宅基地使用權(quán)不宜由農(nóng)戶單獨對外轉(zhuǎn)讓，可由集體經(jīng)濟組織在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，參照集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式，統(tǒng)一開發(fā)利用。
(四)加強配套制度建設(shè)
“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓涉及面廣，牽涉多方利益，需要完備的配套制度和措施作支撐。一是搞好確權(quán)。轉(zhuǎn)讓的前提是權(quán)屬清晰。應(yīng)加快推進股份合作制改革，把集體經(jīng)營性資產(chǎn)全部折股量化到本集體成員，不設(shè)不可分割的集體股。加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證，探索對通過流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記頒證。二是設(shè)置必要的防火墻。對轉(zhuǎn)出“三權(quán)”特別是宅基地使用權(quán)者，應(yīng)規(guī)定其必須具備穩(wěn)定的就業(yè)、固定的住所等條件。對“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的受讓者，應(yīng)規(guī)定其必須遵守一定義務(wù)，例如土地承包權(quán)的受讓者必須長期從事農(nóng)業(yè)。三是培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。建立健全多層次農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，為“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓搭建交易平臺。建立“三權(quán)”評估的專業(yè)化服務(wù)機制，讓農(nóng)民對所要轉(zhuǎn)讓的“三權(quán)”的市場價值有充分的了解和合理的預(yù)期。四是為“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓提供融資服務(wù)。由集體經(jīng)濟組織回購進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，面臨的突出問題是集體經(jīng)濟組織普遍缺乏資金來源。建議按照“十三五”規(guī)劃綱要的要求，成立農(nóng)村土地收儲機構(gòu)，收購和整理進城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的承包地和宅基地，由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行給予長期信貸資金支持。
作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊 2017年第4期
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