核心提示:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)治理過程中存在主體責(zé)任不明確、對生態(tài)治理與經(jīng)濟發(fā)展之間關(guān)系認識不充分,以及生態(tài)治理體系不完善等問題,這些都制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)通過更新治理理念、重構(gòu)主體結(jié)構(gòu)、變革治理方式和創(chuàng)新治理機制,達到提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的目標(biāo),才能從根本上實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)的有序治理。
【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)治理過程中存在主體責(zé)任不明確、對生態(tài)治理與經(jīng)濟發(fā)展之間關(guān)系認識不充分,以及生態(tài)治理體系不完善等問題,這些都制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)通過更新治理理念、重構(gòu)主體結(jié)構(gòu)、變革治理方式和創(chuàng)新治理機制,達到提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的目標(biāo),才能從根本上實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)的有序治理。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 生態(tài)治理 治理現(xiàn)代化 【中圖分類號】D61 【文獻標(biāo)識碼】A
黨的十八大報告提出了“五位一體”的總體布局,生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性作用進一步深化。生態(tài)文明建設(shè)是把可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展高度,為后人“乘涼”而“種樹”,給后人留下更多的綠色資產(chǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政體系中最低層級的政權(quán)組織,其基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮直接關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的貫徹和施行,其生態(tài)治理能力的提升也決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理的最終效果,基層生態(tài)文明建設(shè)的整體方向。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升就是重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)文明建設(shè)的能力
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)文明建設(shè)的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)輻射的空間范圍和地理區(qū)域,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家公權(quán)力的執(zhí)行機構(gòu)。生態(tài)治理的最高目標(biāo)是政府追求的“生態(tài)善治”,生態(tài)文明建設(shè)是國家治理的重要方面,而國家生態(tài)治理能力,及其生態(tài)治理體系的現(xiàn)代化又為生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)造了全新的可能性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)進行生態(tài)文明建設(shè),依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升及其治理體系的創(chuàng)新。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升就是重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)文明建設(shè)的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)治理能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生態(tài)需求的能力集合。由于歷史和現(xiàn)實的原因,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力建設(shè)明顯不足,而與之相適應(yīng)的生態(tài)治理體系也明顯存在缺陷,兩者無法真正達到有機統(tǒng)一。因此,只有重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)文明的建設(shè)能力,才能提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理的能力,即做到生態(tài)治理能力與生態(tài)治理體系的有機統(tǒng)一。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升就是要更新生態(tài)治理的理念、重構(gòu)主體結(jié)構(gòu)、變革治理方式和創(chuàng)新治理機制。提升政府生態(tài)文明建設(shè)的能力和生態(tài)治理的能力,就是要堅持綠色發(fā)展的理念,不斷促進生態(tài)治理主體的多元化、治理手段的多樣化、治理體系的科學(xué)化。因此,就要構(gòu)建新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)治理主體結(jié)構(gòu)體系,同時運用現(xiàn)代化的手段和方式推進生態(tài)治理。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力提升的現(xiàn)實依據(jù)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理的關(guān)鍵區(qū)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小,卻關(guān)系到國家政策方針的實現(xiàn)狀況。就目前的中國國情而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理的基本單位和關(guān)鍵區(qū)域,沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的生態(tài)治理就沒有國家層面的生態(tài)治理。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升是治理模式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實需要。在國家治理結(jié)構(gòu)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居于非常重要的位置,是連接縣級政府、城市與村(居)兩委、農(nóng)村的“節(jié)點”,具有承上啟下、上下合作、協(xié)同城鄉(xiāng)的作用。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)多元化的社會已經(jīng)形成,提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)治理能力,就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理好各參與治理多元主體間關(guān)系的基礎(chǔ)上,通過政府治理理念的轉(zhuǎn)變,營造一種利于吸引廣大群眾參與生態(tài)治理的氛圍,構(gòu)建一種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)的多元主體良性互動的生態(tài)治理模式。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升是國家治理能力現(xiàn)代化的重要維度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府生態(tài)治理能力的提升作為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,一方面,是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。另一方面,又關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)的成敗。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力提升的發(fā)展障礙
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)主體責(zé)任不明確。改革開放以來,國家經(jīng)濟社會的發(fā)展日新月異,生態(tài)環(huán)境問題也開始顯現(xiàn)出來。作為面對環(huán)境問題的直接“當(dāng)事人”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)起生態(tài)治理的主體責(zé)任,成為基層生態(tài)治理中的關(guān)鍵。然而,環(huán)境污染事件層出不窮,最根本的原因就是個別地方政府的“三不查”和環(huán)境執(zhí)法中企業(yè)的“三不怕”。造成這種“不查、不怕”的原因就在于生態(tài)治理主體責(zé)任的缺失,主體意識不夠。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與相關(guān)生態(tài)治理主體之間權(quán)能關(guān)系“失調(diào)”。首先,個別縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)太多,導(dǎo)致少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)治理中表現(xiàn)“無能”。其次,個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一把手”現(xiàn)象突出,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)治理過程中的“缺位”。最后,社會組織、企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民等主體在生態(tài)治理中參與不足,導(dǎo)致公民難于監(jiān)督政府,生態(tài)治理走向無序化發(fā)展。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法協(xié)調(diào)處理經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理關(guān)系。在現(xiàn)實實踐中,存在個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)象,對市場和企業(yè)進行過度管制和干預(yù),甚至少數(shù)官員直接參與市場活動。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求GDP指標(biāo),盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè),雖然解決了當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)問題,改善了經(jīng)濟條件。但由于未能處理好經(jīng)濟發(fā)展與地方生態(tài)環(huán)境問題,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題日益顯現(xiàn)和嚴(yán)重化,從而嚴(yán)重制約了新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)工作的推進。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理體系建設(shè)不完善。生態(tài)治理體系與生態(tài)治理能力是一個相輔相成的有機整體,生態(tài)治理體系從根本上決定了生態(tài)治理能力的強弱,生態(tài)治理能力反過來影響生態(tài)治理體系的效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力不足的一個重要原因,就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)治理體系不夠完善:包括生態(tài)治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計不完善,干部考核、地方政績考核和監(jiān)督機制不完善,未形成責(zé)權(quán)清晰的多元主體參與的生態(tài)治理機制等方面。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力提升的實現(xiàn)路徑
更新生態(tài)治理理念。在基層,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要宣傳生態(tài)文明理念和綠色發(fā)展理念,用這兩種理念來指導(dǎo)生產(chǎn)生活的實踐,形成有利于生態(tài)發(fā)展的治理新格局。同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力建設(shè)中,要把“善治”的理念貫徹到政府及各個部門的日常工作中,使生態(tài)的“善治”從觀念到行動都得到實現(xiàn)。此外,通過搭建平臺對各參與主體進行教育和引導(dǎo),增強各生態(tài)治理主體的生態(tài)自覺與自信。
重構(gòu)生態(tài)治理主體結(jié)構(gòu)。治理主體的多元化,不僅僅是主體數(shù)目上的簡單增加,也不是各個治理主體治理能力的單向度提升,而是通過治理主體結(jié)構(gòu)體系的重構(gòu),實現(xiàn)1+1〉2效能的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。也就是說,在確立政府的核心行動者地位的前提下,合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)治理中各治理主體在治理體系中的關(guān)系和地位,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的生態(tài)治理中發(fā)揮“指揮者”的作用,協(xié)調(diào)好各主體的行動,以最大限度地發(fā)揮各主體生態(tài)治理的效能。
變革生態(tài)治理方式。其一,充分利用市場的優(yōu)勢作用。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)利用各種經(jīng)濟平臺發(fā)揮各地的資源優(yōu)勢,走資源節(jié)約和綠色發(fā)展之路;利用市場主體的趨利性,促進生態(tài)治理的市場化良性循環(huán)。其二,多中心參與治理模式的創(chuàng)新。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮群眾的力量,構(gòu)建多中心參與生態(tài)治理的平臺。一方面,可以減輕政府的環(huán)保治理成本壓力。另一方面,可以激發(fā)群眾參與生態(tài)環(huán)境治理的熱情。
創(chuàng)新生態(tài)治理機制。首先,構(gòu)建生態(tài)績效考核機制。通過生態(tài)績效考核來提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展地方經(jīng)濟過程中引導(dǎo)企業(yè)的環(huán)境貢獻率。其次,構(gòu)建生態(tài)治理協(xié)調(diào)機制。以此來增強生態(tài)治理主體橫向和縱向的溝通能力,讓多元治理主體有序參與到治理中來。最后,構(gòu)建生態(tài)治理監(jiān)督機制。通過構(gòu)建信息公開機制、生態(tài)治理主體的監(jiān)督機制,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力,不僅能使區(qū)域內(nèi)相關(guān)者的切身利益得到保障,也能夠提高生態(tài)治理效率。
(作者分別為華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院教授;華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院博士)
【參考文獻】
①俞可平:《生態(tài)治理現(xiàn)代化越來越顯重要和緊迫》,《北京日報》,2015年11月2日。
②杜飛進:《論國家生態(tài)治理現(xiàn)代化》,《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報》,2016年第3期。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:人民論壇
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