目前全國大約70%以上剩余貧困人口主要集中在西部農村，且貧困程度較深，受相對惡劣的自然條件以及貧困人口過度分散化的空間分布等因素制約，現有扶貧模式的邊際效益快速遞減，要實現到2020年現有標準下的5575萬貧困人口全部脫貧的發展目標，改革和創新現有扶貧模式就成為必然選擇。
一、近年來西部扶貧的措施及成效
(一)扶貧供給與需求的比較分析
目前國家在西部農村的扶貧政策措施大致可以分為四個方面:一是專項扶貧，它是以國家為扶貧主體，通過編制專項規劃，安排專項資金，集中資源開發扶貧，由各級政府負責，主要包括設立專項扶貧資金、小額信貸、異地扶貧搬遷、以工代賑和產業扶貧等具體措施；二是行業扶貧，重在發揮政府各部門優勢，主要包括國家機關、事業單位、央企、科研院校和社會團體定點扶貧以及基礎設施建設扶貧等；三是社會扶貧，主要依靠和發揮社會各界的力量參與扶貧，比如東西部協作扶貧、定點扶貧以及軍隊等的就地扶貧等措施；四是國際合作扶貧，主要通過與世界銀行、聯合國開發計劃署、糧食計劃署等國際組織以及外國政府進行扶貧開發合作。
以上四個方面扶貧政策措施提供了包括人力資源培訓與開發、資金扶持、基礎設施建設、物質資源供給以及農村醫保和社保等在內的扶貧供給。而西部農村貧困地區的脫貧需求則主要體現在生產、生活、教育、醫療以及社保需求等方面，現有的扶貧開發模式是基于居住相對集中、交通便利、信息溝通充分且便利的前提條件下的，而目前西部貧困地區最重要的特征則是居住分散、交通不便、信息嚴重閉塞、自然環境惡劣。
通過對現有的扶貧供給與需求進行對比分析，我們就會發現主要的供求差集中在基礎設施尤其是交通設施落后，主導產業缺乏，并且扶貧的供給與需求往往因農村居住空間過度分散而被割裂，難以形成有效對接。
(二)扶貧成效
近十年來，我國在扶貧工作上取得了巨大成就，農村貧困人口占農村人口的比重從2000年的10.2%下降到2015年的5.7%，西部農村貧困人口的數量顯著下降，按照2300元貧困標準，西部地區的貧困發生率已經從2010年的23.8%下降到2015年的10.6%，西部地區的貧困人口也已經從2010年的16566萬人下降到了2015年的2961萬人。目前，西部貧困地區農民生活狀態不斷得到改善，截至2014年底，國定貧困縣有60.9%的農村使用自來水或深水井，自然村通公路、通電和通電話比例分別為:88.1%、98%和92.9%，農戶人均住房面積24.9平方米。學齡兒童入學率達到了97.7%，93.3%的農戶參加了“新農合”醫保。以2006年作為參照，2015年西部地區的人均GDP增長率、城鎮化率以及農民人均純收入等幾個重要指標均有大幅度提升。
目前，西部剩余貧困人口的數量仍很龐大，貧困發生率仍遠高于全國平均水平，貧困程度較深，且扶貧難度大，扶貧的邊際效益快速遞減，現有的扶貧開發模式和政策措施面臨嚴峻挑戰。此外，生活在貧困地區的部分人口由于受所處地理環境等因素制約，帶有很大脆弱性，返貧率高，西部農村貧困地區落后的社會、經濟、文化狀況難以根本改觀。
二、當前西部地區扶貧模式存在的主要問題
(一)西部地區扶貧面臨兩大外在硬性約束條件的制約
經過多年的扶貧開發實踐，西部地區的貧困人口已經大為減少，也積累了許多成功經驗和措施。但是截至2015年底，西部地區仍有2961萬貧困人口，而這些貧困人口絕大多數地處自然環境相對惡劣的地區，且居住分散化，由此導致現有扶貧模式和政策措施難以有效發揮作用。
1.相對惡劣的自然環境在很大程度上弱化甚至消減了扶貧的效果。目前西部11個集中連片特困地區的自然地理環境普遍具有以下幾個特征:(1)生態環境十分脆弱，極易破壞卻很難恢復；(2)相對封閉的內陸性區位條件，基礎設施落后，交通不便；(3)自然條件惡劣，災害頻繁；(4)用水困難或水資源嚴重不足。具體來看，西南地區貧困縣基本位于喀斯特溶巖地區，耕地少、土質差、水土流失嚴重，自然災害頻繁。西北地區因長期大規模的“濫墾、濫樵、濫牧”，土地沙化荒漠化嚴重，土地質量低下。青藏地區氣候干燥、寒冷，生產條件非常有限。上述自然條件使得很多扶貧項目很難落實或者效果大打折扣，比如產業扶貧中的“一村一品”和“整村推進”等扶貧基本圍繞“特色種養殖業”，受自然條件嚴重制約，扶貧的邊際效益急速遞減，而脫貧成本則快速上升。
2.貧困人口過度分散化的空間分布使現有的扶貧政策措施難以發揮效用。目前，西部貧困地區普遍存在區域經濟空間格局不經濟并割裂了扶貧項目與扶貧需求之間的聯系，這主要表現在以下幾方面:(1)貧困人口分布的“大分散、小集中”特征明顯，關聯性差，聚落內部規模不經濟和外部規模不經濟并存；(2)絕大多數人口聚落規模小、密度低，對外交易機會少且交易成本高，弱化甚至阻斷了扶貧供給與脫貧需求之間的聯系；(3)分散且十分偏遠的居住條件使得貧困人口難以接受到技術培訓，很多基層職業技術培訓基本流于形式；(4)嚴重影響扶貧建設項目，如水電路網等基礎設施建設因此而成本劇增，很多惠農措施難以落實到戶；(5)很多產業扶貧項目因農戶過度分散而無法開展和實施。
(二)現有扶貧模式存在的主要問題
現有扶貧模式和措施對地處偏遠地區的深度貧困人口而言，要達到脫貧解困的目的非常困難，存在諸多問題。
1.扶貧項目的邊際效益遞減，部分項目的扶貧方式欠妥。隨著絕對貧困人口逐漸減少和新扶貧標準的實施，現行扶貧項目的邊際效益快速遞減已是不爭的事實，扶貧的難度越來越大，部分扶貧項目的方式欠妥當，比如行業扶貧和社會扶貧中實物救助模式可能會讓貧困人口“越扶越貧”。有定點扶貧任務的單位或者東西部扶貧協作中很多扶貧單位把扶貧工作“簡單化”，往往以直接提供實物或現金的方式實施，這種幫扶的成效比較顯著，能快速改善扶貧對象的生產、生活處境，但由此帶來的問題是會讓一部分受助對象產生依賴思想，脫貧致富的主觀能動性大大降低，“等、靠、要”思想嚴重，因此可能造成“越扶越窮”的后果。2015年本課題組在陜北的實地調研也印證了這一點。
2.扶貧對象范圍的劃定缺乏動態管理，項目扶貧開發中對扶貧對象瞄準性低，嚴重削弱了扶貧的效果。比如在實地調研中我們發現:有的縣實際已經脫貧多年，但仍然帶著“貧困帽子”得到財政扶貧資金，而一些真正返貧的縣鄉卻得不到扶助。
3.產業扶貧往往難以達到預期的效果。在產業化扶貧模式中基于扶貧開發而扶植當地龍頭企業往往在利益目標上與貧困農戶之間存在重大偏差，他們之間的利益聯結機制容易偏離扶貧目標，因而很難達到扶貧減困的目的。
4.扶貧項目的選擇機制缺乏，隨意性大。由于農業科技扶貧需要和當地農業產業結構調整結合起來，要求農民以市場需求為導向。但是實踐中，很多決策者往往缺乏統籌考慮，沒有經過科學例證，不顧市場需求以及農民的生產實際情況，隨意決策，造成很多失敗案例，使貧困問題雪上加霜。以筆者在甘肅省某貧困村調研為例，更換扶貧項目像“走馬燈”，規劃的扶貧項目從“種梨樹→種蘋果樹→種烤煙”依次更替僅僅用了5年時間，全部以行政命令的方式強制推行，但是由于技術培訓、管理以及市場銷售等不到位，農民在這些扶貧項目中不僅沒有賺到錢，反倒賠錢不少，最后烤煙項目也不了了之。
5.扶貧資源管理機制不合理，資金使用效率低。主要表現為扶貧資金運行軌跡不透明，使用高度封閉，社會公眾難以知情，社會監督無法跟進，由此造成的扶貧資金被占用、挪用及貪腐的現象比較嚴重，扶貧資金難落實、難到位，使用效率較低。而這種情況在發展中國家較為普遍。據新華網消息，2012年1月至11月，中國檢察機關查辦涉農惠民領域貪污賄賂犯罪案件9612件14517人，涉案總金額27.7億余元。典型案例如2013年7月31日，內蒙古自治區巴彥淖爾市的兩級扶貧辦(市、縣(區、旗))主任、科長等10名扶貧官員因貪污830萬元扶貧款而受到刑罰。而各地貪污、挪用扶貧資金的手法花樣百出，既有采取虛假合同和農戶名冊、虛報培訓人數和天數、多報工程量等方式套取資金，也有擠占挪用于辦公費、招待費等，個別地方還涉嫌貪污、私分資金。
6.貧困人口因生活燃料缺乏而對生態環境的破壞相當嚴重。目前，西部農村貧困地區一半左右的貧困人口仍主要依靠砍伐樹木和樹枝等為主要燃料，長年累月的濫樵濫伐嚴重破壞了當地脆弱的生態環境，極大消減了退耕還林還草工程效益，加劇了水土流失，而國家扶貧政策措施中尚未有針對這一問題行之有效的應對措施。
7.目前的扶貧模式設計、管理、實施過程中存在諸多博弈行為，極大地降低了扶貧工作的效率和效益。突出表現在以“中央、省(或市)”與“縣、鄉、村”之間、定點扶貧中“扶貧單位”與“受助對象”之間、東西部扶貧協作中“扶貧省市”與“受扶助省市”之間的經濟利益博弈。很多地方政府拼命想擠進“貧困圈”，這意味著可以免費獲取國家更多資金或資源扶持，如2012年湖南省新邵縣“以貧為榮”的媒體新聞就是典型案例。
三、構建西部地區新型長效扶貧模式
基于當前扶貧開發面臨的困境、問題和新的形勢，原有扶貧模式的邊際效益迅速遞減，在很大程度上已不適應新的形勢發展需要，而剩余的貧困人口貧困程度較深，且主要分布在自然條件惡劣的山區，居住分散，對現有扶貧模式進行改革和創新成為必然選擇。現有的統計數據以及研究成果顯示，農村貧困發生率隨著城鎮化率提高而下降，城鎮化率每提高1%，農村貧困發生率會降低2.8%；農村收入不平等隨城鎮化水平提高呈弱“倒U型”變化。扶貧方式轉型應該由開發式走向發展式，將提供貧困人口更多的發展機會，把提升貧困人口脫貧致富的能力作為未來扶貧工作的基本方向。
1.新型長效扶貧模式的主要思路是以新型城鎮化與新型工業化聯動發展為主線，以貧困人口城鎮化為動力支撐，以生態環境建設為基礎環境支撐，以貧困人口信息數據庫和監管網絡系統為信息支撐，形成一個針對西部貧困地區人口的長效扶貧模式。集中資金在貧困地區加速推進新型城鎮化與新型工業化的聯動發展，為貧困人口提供免費技術培訓、就業支持、住房補貼與優惠、創業無息貸款并給予一定財政補貼等措施，多種方式促進貧困人口向城鎮和第三產業轉移，加速貧困地區人口向區域“城鎮體系”內流動和遷移。在此基礎上，以新型工業化為載體，構建新型產業扶貧體系，在現有“工業園區——工業開發區——產業開發區”的基礎上，大力扶持和發展現代服務業，為貧困人口創造更多就業機會。
2.把西部扶貧開發與推進“新型城鎮化和新型工業化聯動發展”緊密結合起來，促進西部貧困地區的大部分人口和生產活動向“小城鎮—中心鎮—城市”體系內集聚，以新型城鎮化為載體，為新型工業化的發展提供人力、資本方面的支持，而新型工業化的發展反過來又可以促進城鎮化更快更好地發展，在“兩化”聯動發展中為貧困人口提供更多發展機會，提升貧困人口的綜合技能和素質，增強脫貧解困的能力，打破“越窮越生，越生越窮”的惡性循環，這是從根本上解決西部貧困問題的出路。同時，城鎮作為一定區域的政治、經濟中心，物質、科技、信息、人力等生產要素相對集中，是擴大內需和貧困人口向第二、三產業轉移的重要載體。大力推進貧困地區走新型工業園區、市場建設和城鎮發展“三位一體”的新路子，是符合西部區域經濟發展規律的。因此，堅持以業興鎮，實現城鎮化與新型工業化的良性互動，用現代高新技術和新興產業來支撐新型城鎮化建設，在二者融合發展中解決西部貧困問題。
3.大力推進戶籍制度改革和土地流轉制度改革。改革和完善西部農村戶籍制度和土地流轉制度，使之與新型城鎮化建設相匹配，促進西部地區貧困人口的遷移、就業。(1)逐步放開戶籍制度的限制，允許勞動力依據市場需求自由流動和遷徙，特別是二三線及以下城鎮應該提供盡可能的便利條件，幫助流動人口“落地生根”。(2)加快貧困地區土地“物權化”進程，以土地確權為核心，允許農民以土地作股參與新型城鎮化開發，建立農村有形土地流轉市場，加快推進土地流轉，適度推進規模化經營，走農業產業化、現代化的經營之路。
4.建立市場化的扶貧產業項目選擇機制。(1)要走出政府掌握項目選擇權的誤區，充分發揮貧困農戶和扶貧龍頭企業的主體功能，建立依靠市場機制、遵從市場選擇、企業掌舵、政府和貧困戶“搭船”的項目選擇機制，政府的主導作用應側重體現在監督、保障扶貧效益方面。(2)完善產業化扶貧機制，強化產業支撐。加強貧困地區扶貧產業的發展規劃和論證，注重打造區域扶貧產業園區和產業帶，按照“小項目、大集群”的發展格局，提高扶貧產業的集群競爭力。
5.整合扶貧資源的管理機制。以“簡化、透明、易監管”為原則，整合扶貧資源尤其是資金的使用，提高扶貧效益。必須建立部門間聯席會議制度，并通過簡化環節、整合不同部門之間的相同或相近職能、協調項目等途徑，突破部門各自為政、分割管理的利益壁壘，使扶貧資源使用達到效益最大化。
6.完善西部貧困地區的人力資本開發機制。繼續加大對西部貧困地區的教育投入，保障貧困人口公平的受教育權利，建議在西部貧困地區實行高中階段義務教育，并對貧困地區的大學生提供學費減免或補貼。另外，加強職業技術教育和培訓力度，完善相應的勞動培訓和就業服務體系，全面提升貧困人口的綜合素質。
7.進一步加強西部貧困地區的生態環境建設。良好的生態環境是扶貧開發能否取得成功的基礎，將西部扶貧開發與生態建設和環境保護有機結合起來，要堅決遏制西部貧困地區淺層次、平面式、數量擴張型資源開發方式，在扶貧項目選擇尤其是產業扶貧項目必須與退耕還林還草等生態環境保護工程結合起來，引入現代高新技術，轉變生產方式。此外，要大力調整產業結構，發展綠色低碳產業，大力提高現代服務業發展水平和質量，為更多貧困人口就業創造機會和條件。
8.建立和完善西部扶貧信息數據庫以及監管網絡體系。(1)目前扶貧資金的使用效率較低，“跑、冒、滴、漏”現象嚴重，建立完善的扶貧信息采集、更新、統計和公布等機制，進行動態監管，并接受社會和媒體的全面監督，這是提高扶貧資金使用效率的關鍵。(2)構建并引入社會和媒體監督機制，將扶貧標準以及扶貧項目的規劃、設計、論證、執行情況等盡可能暴露在“陽光”下，提高扶貧工作的科學性和公正性。
（作者單位：西安電子科技大學經濟與管理學院）
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》 2017年04期（根據原文摘選）
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