【摘 要】黨的十八屆三中全會明確提出要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。因此，深化農村土地制度改革，優化農村土地資源配置，實現農村土地節約集約利用，加快中國新型城鎮化進程是目前研究的重要課題。本文在系統梳理國外典型國家農村土地制度改革經驗的基礎上，對國外農村土地制度改革經驗進行了分析、總結，并提出了完善中國農村土地制度改革的對策建議。
【關鍵詞】農村土地制度；改革；比較；借鑒
目前，中國新型城鎮化發展對農村土地資源優化配置、土地節約集約利用提出了新的要求，新型城鎮化進程中農村土地制度改革越來越受到人們的重視。深化農村土地制度改革，有利于明確農村土地產權主體、提高土地利用率、保證農村經濟持續、健康、穩定的發展。中國在經歷一系列的農村土地制度改革后，最終確定了家庭承包經營制。然而，隨著現代農業的發展，家庭承包經營制的弊端愈加凸顯。在經濟全球化的背景下，借鑒國外典型國家農村土地制度改革的成功經驗，對中國加快構建新型農業經營體系，不斷探索完善農民財產保護權利，積極促進城鄉一體化發展具有重要意義。
一、農村土地制度改革的國際比較
（一）美國
美國是一個典型的私有制國家，其農村土地主要有3種所有形式：私人土地、州政府土地和聯邦政府土地[1]。在美國，農村土地一般由農場主自主經營，其農業生產發展大致經歷了由小規模分散粗放型到家庭適度規模經營，最后到現代化的家庭大規模經營[2]。盡管美國農業發展經歷了不同階段，但是家庭農場經營始終是美國農業主要經營模式，主要表現出以下幾個特點：第一，農場主的土地所有權并不完整，政府基于公共建設的需要，可以合法征用土地；第二，農場主擁有的土地權利是合理的，具有法律保障意義，聯邦政府、州政府對征地利用，需得到被征地人的贊成，發揮了良好的公民自主權；第三，美國的一些由農戶和農場主組成的非政府組織或者機構，在不違反聯邦政策、法規的基礎上，能有效地維護農民對于土地使用的權利，充分保障農民的切身利益，在獲取農業最大經濟效益的同時，帶動了農村經濟的快速發展[3]。
美國農村土地管理制度較為規范，政府為了促進農地流轉，先后頒布了《土地先購權法》、《宅地法》等相關法律，并建立了一套較為完備的農地法律法規保障體系，充分保護了土地所有者權利。同時，由于農業生產技術的發展和市場競爭力的需要，競爭力強的農場主逐漸吞并周圍規模相對較小的農場，進而形成了更為廣泛的集約化管理，促使美國農業經營逐步走向規模化與產業化發展道路，推動了美國農業現代化的快速發展。
（二）德國
12世紀以前，德國主要實行封建領地制，農民依附于領主，向領主繳納地租。隨著封建領地制的逐漸瓦解，領主將自己的土地租賃給農民，并收取固定租金。16世紀后期，隨著農奴制的不斷發展，領主自營土地面積不斷增加，對租賃土地的農民剝削程度也相應加大，改革農村土地制度成為農民迫切要求。19世紀，德國通過資產階級改良運動，逐步發展了資本主義經濟。1896年，德國頒布了《德國民法典》，建立了較為完整的農地法律體系。
德國十分重視農地產權管理，德國統一后，對民主德國的公有農地實行私有制改造，建立了統一的農地產權保護和管理制度。同時，德國政府對農地實行田畝重新整理，對不同所有者的農地重新登記，并加以平整改造，使之更適合于機械化耕作，促進了德國農業集約化和規模化發展。與此同時，德國在發展農業經營時更加注重農村土地使用權抵押，建立了較為完整的農村土地抵押貸款制度，通過建立農業地產抵押銀行、合作銀行，形成了較為完備的農村抵押服務銀行體系，充分保證了農業生產的資金投入，促進了農業經濟的快速發展[4]。
（三）日本
日本在明治維新之初提出“西方化”，在農業方面開始向歐美等發達國家學習，并試圖通過引進先進農機具、化肥以及相關農業政策，在短時期內趕上歐美發達國家實現農業現代化。但是，經過多年努力，日本的農業并沒有實現最初的設想，農業發展依然落后。
第二次世界大戰期間，日本的工農業遭到嚴重破壞，為了改善農業發展現狀，日本從1946年開始在全國范圍內進行農地改革。自第二次世界大戰結束至今，日本的農村土地制度改革大致經歷了兩個階段：
第一階段自1946年農地改革到1970年5月第二次修改農地法為止。1946年日本國會通過了對《農地調整法》的修改和《建立自耕農特別措施法》。農地改革通過由國家強制收買地主的土地，再賣給佃農耕作，實現了土地所有權的再分配，建立了自耕農制度。因此，農地改革以后，被視為日本農村的不平等和貧困問題根源的地主制度已經基本上銷聲匿跡[5]。1952年日本制定了《農地法》，從法律上確定了農民所有制的地位，進一步完善了日本農村土地制度。
第二階段自1970年《農地法》第二次修改至今。由于第二次世界大戰以后日本工業化、城市化的高速發展，侵占了大量的農業用地，同時離地人口增加、農地拋荒等現象造成農業發展日益嚴峻。為了改變現狀，日本通過調整農地法律和農地政策，積極鼓勵土地的租借和流轉，逐步實現了農村土地的規模經營。日本農業的迅速發展正是通過農村土地制度改革，逐步走在了世界的前列，并全面實現了農業現代化。
（四）韓國
韓國自成立至今短短幾十年，在經濟社會各方面取得了飛速發展，這與韓國實行的農村土地制度改革密切相關。韓國的農村土地制度改革大致經歷了以下幾個階段：
第一階段是建國到20世紀50年代的農村土地改革。第二次世界大戰以后，韓國通過把日本殖民時期的土地分配給無地或少地的農民，滿足了本國農民對土地的需要。1949年6月韓國頒布了《土地改革法》，1950年3月10日進行了修改，將土地償還額度由原來平常年農業收成的12層5賦改為15層，3月25日公布了施行令，4月28日公布了施行規則。這一系列的農村土地改革政策，在韓國現代史上具有重要意義，它基本上形成了今日韓國農業生產關系[6]。
第二階段是20世紀60~90年代。這一階段，韓國通過對農村土地制度改革的調整和完善，為發展資本主義創造了條件。為了發展現代工業，政府通過有計劃的利用農民土地用于城市建設，促進了農村人口向城市流動。20世紀70年代，韓國在堅持土地分散占有前提下，大力倡導協調作業與合作經營，以此來擴大農業經營規模。然而，由于土地過分集中和土地市場投機，至20世紀80年代末，農村土地問題逐漸滲入到房地產中，造成了一系列社會問題。
第三階段是20世紀90年代以后至今。90年代后，韓國政府通過對于此前土地市場過熱問題的總結，試圖通過政府宏觀調控解決土地供給與需求平衡，緩解土地市場壓力，但實際效果不佳。面對土地市場運行緩慢，政府通過加速農村土地流轉、允許外國人取得土地等一系列政策，逐漸恢復土地市場生機，保證了現代化建設的快速發展。
（五）菲律賓
菲律賓農村土地制度改革開始較早，然而時至今日，當地農村依然落后，農民生活依然貧困，“三農”問題非常突出。根據亞洲開發銀行的報告顯示，1985—2000年，該國貧困家庭比例從44.2%降至33.7%，相對比例下降了10.5%；但是貧困人口的絕對數量并沒有下降，因為這15年中，全國人口以年均2.36%的速度在增長[7]。
第二次世界大戰以后，隨著拉蒙·麥格賽賽總統當政，菲律賓誕生了第一部土改法律，即《1955年土改法》。《1955年土改法》雖然將菲律賓全國所有地主土地納入土改范圍，但對地主保留的土地面積較大，同時隨著麥格賽賽總統飛機失事，農村土地制度改革就此終結。1963年，為了解決日益嚴峻的糧食危機，馬卡帕加爾政府通過了《農業土地改革法》，廢除分成租佃制，代之以租借制度[8]。然而，改革效果不盡如人意，與預期差距較大。1965—1986年，馬科斯統治期間，菲律賓修改了《農業土地改革法》，宣布實行土地改革，但由于反對勢力較強，效果較差。為了維持統治地位，馬科斯于1972年9月實施軍管法，使得這一時期土改順利進行。1988年，菲律賓誕生了迄今為止最完備的《綜合土改法》。該法涵蓋全國范圍內所有土地，但時至今日，菲律賓“三農”問題依然突出。1992年的拉莫斯總統和1998年埃斯特拉達總統當政時期，菲律賓更加注重土地所有權的重新分配和提高土地利用率，促進了菲律賓農業的發展。其后的阿羅約總統也采取了一系列有利于農業發展的保障措施，對全國范圍的土地進行了重新分配，在一定程度上保障了農業的發展。總體來看，雖然菲律賓歷屆政府都以不同形式開展農村土地制度改革，但收效甚微，國內“三農”問題依然嚴峻。由此看來，菲律賓的農村土地制度改革是不徹底的，是失敗的。
二、對中國的借鑒
以上國外典型國家農村土地制度改革的路徑、方式都各有差異，但從中還是可以總結出共有的、一般性的規律。成功的經驗值得中國學習，失敗的教訓值得反思，這樣才能不斷推進中國農村土地制度改革創新的步伐，促進社會經濟的不斷發展。
1.穩定、清晰的土地制度是農村土地制度改革的前提
通過研究發現，美國、日本和韓國的農村土地制度相對于中國現行農村土地制度而言更加穩定、清晰。日本、韓國一直采用了農村土地的家庭私有，并逐步采取合作經營方式發展規模經營，始終保持農村土地私有制。美國則通過采用小規模分散經營到現代化的家庭大規模經營，在積極發展家庭農場經營時，始終堅持農村土地私有制。
2.農地合作經營、規模化經營是農村土地制度改革的發展趨勢
農村土地制度改革既要符合農業的發展方向，又不能損害農民的合法權益，既要保障農地的利用效率，同時還要兼顧農地使用的靈活性，這是當前農地制度改革與創新的出發點和落腳點[9]。日本、韓國的農村土地制度改革都是在堅持家庭經營的基礎上逐步走上農業合作經營，并逐漸形成規模經營。美國農地改革主要通過積極發展家庭農場，形成農業集約經營與規模經營，并最終實現了農業現代化。中國在經歷一系列土地改革后，最終確定了家庭承包經營制。農地合作經營制度與家庭承包經營制聯系最為緊密，農民合作經濟組織在實踐上也充分證明了合作經營的巨大優勢。因此，中國農村土地制度改革要在始終堅持家庭承包經營制的基礎上，積極發展農地合作經營，并逐步實現農業規模經營和農業現代化。
3.農村金融服務的建立是農村土地制度改革的重要支撐
農村土地制度改革的順利進行，農村土地的市場化流轉必須有一個強大的農村金融服務作為支撐。德國正是通過建立農業地產抵押銀行和合作銀行，保證了農業經營的資金投入，擴大了農業融資渠道，為促進農業發展提供了可靠保證。因此，中國農村土地制度改革必須堅持深化農村金融體制改革，盡快改變當前中國農村金融邊緣化、功能弱化的格局，通過逐步擴大融資渠道，構建出一個以商業性金融、政策性金融、合作性金融為主導并與其他金融相銜接的多元化農村金融服務體系[10]。
4.農地市場化流轉是農村土地制度改革的戰略選擇
農村土地制度改革不可避免地涉及農地市場化流轉問題。對于國外典型國家農村土地制度改革研究發現，日本、韓國兩國政府都通過出臺相關政策，加快農地市場化流轉。這不僅盤活了農村土地資源，提高了農地利用率，為發展農業規模經營創造條件，又有效地解決了工業化、城鎮化快速發展對于農村土地的需求。因此，中國對于農村土地制度改革研究應該加大探索構建農村集體土地與國有土地平等、公開交易平臺，并進一步完善價格體系，保證農地流轉的順利進行。
5.相關法律法規的制定是農村土地制度改革的法律保障
在農村土地制度改革過程中，國外典型國家政府都出臺相關的政策和法律、法規，保證農村土地改革的順利進行。例如，美國為促進農地流轉頒布了《土地先購權法》、《宅地法》等，德國的《德國民法典》，日本在農地改革中對1946年《農地調整法》和1970年《農地法》的修改，韓國的《土地改革法》，菲律賓的《農業土地改革法》等法律的頒布，為農村土地制度改革提供了法律保障。
三、加快中國農村土地制度改革的政策建議
1.深化農村土地產權制度改革，賦予農民更多財產權利
長期以來，中國農村土地權屬管理工作薄弱，土地產權關系混亂，農村集體土地所有制產權不清、歸屬不明，農民土地財產權益難以保障的現象時有發生。雖然中國《土地管理法》規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理。”《土地管理法》把集體界定為鄉(鎮)、村、村民小組，《民法通則》把它界定為鄉(鎮)和村，然而這些組織都無法成為獨立的產權主體，不具備獨立的法人資格[11]。因此，深化農村土地產權制度改革，必須首先加強農村集體土地的確權登記工作，這是農村土地產權制度改革的基礎工作也是重點工作。其次，明確農村土地集體所有權的主體，并界定其相應的權限范圍，保證農民擁有較為完整的土地財產權，促進中國農業經濟的快速發展。
2.構建新型農業經營體系，逐步實現農業規模化與產業化發展
農業規模化與產業化發展是現代農業發展的趨勢，黨的十八大和十八屆三中全會也明確提出了構建新型農業經營體系，發展規模經營的要求。隨著中國新型城鎮化發展對農村富余勞動力的吸收和國家財政對農村經濟發展的支持，中國農村地區在經過家庭承包經營制充分發展之后，農業規模化經營已初步具備條件。農業規模化與產業化發展是中國現代農業發展的方向，在傳統農業向現代農業轉型時期，只有在堅持家庭承包經營制的基礎上，建立農村土地股份合作社、農村土地流轉信托，將農村閑置土地向合作社、公司或者生產大戶手中集中，才能實現中國由傳統農業向現代農業過渡，提高土地利用效率，發展農地集約經營與規模經營，真正實現中國農業現代化。
3.破解農村金融市場瓶頸，創新農地抵押貸款模式
隨著中國新型城鎮化和農業現代化的不斷發展，以農村土地流轉為主的農地抵押貸款模式顯得格外重要。國外典型國家的農村土地制度改革經驗說明，只有創新農地抵押貸款模式，才能緩解當前農村信貸約束，促進農村經濟潛能的釋放。在創新農地抵押貸款模式時，政府首先要保證農民可用土地經營權抵押貸款。其次，加大政府和金融機構的合作力度，保障農地抵押市場有序進行。最后，建立農地抵押貸款金融服務中心，并建成專業的評估機制，對農村資產作出合理性評估，充分保證農民的利益。通過破解農村金融市場瓶頸，創新農地抵押貸款模式，能夠確保農民最大限度地獲取更多的資金支持，這有利于工業反哺農業，城市反哺農村，最終實現中國城鄉一體化發展。
4.健全農村土地流轉機制，籌建城鄉統一的土地產權交易
市場黨的十八大明確提出城鄉發展一體化改革目標，同時十八屆三中全會也提出了建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。土地市場作為市場體系中的重要組成部分，屬于要素市場，土地市場的功能在于把稀缺的土地資源配置到經濟發展最有利的產業中去，實現對土地資源最有效的利用[12]。在堅持農地市場化流轉的同時，通過建立農村土地資產交易平臺，逐步完善農村土地流轉機制，規范農村土地流轉行為，在堅持“兩種產權、一種市場”前提下，按照“同地同價”原則，對流轉的土地在城鄉統一的土地交易市場上公開交易，實現農村土地資源的優化配置，最大限度地保障農民的利益。
5.合理規劃農村用地，積極探索農村宅基地退出補償機制
近年來，隨著中國經濟的快速發展，越來越多的農村外出打工人員向城市集聚，導致農村空心村現象愈加嚴重。同時，農村宅基地由于原先規劃審批制度不合理，一戶多宅的現象普遍存在，土地浪費現象嚴重。為了合理規劃農村用地，建立城鄉一體化規劃體系，必須嚴格規范農村宅基地管理制度，在確保農村宅基地的選址符合土地利用總體規劃和村莊規劃的基礎上，對于農戶多余的宅基地，積極探索農村宅基地退出補償機制，對那些自愿放棄宅基地的農戶給予獎勵，對退出的宅基地可根據需要適當提高補償標準，在充分保障農民利益的前提下，促進中國新型城鎮化的發展。
6.加快農村社會和法律保障體系建設，充分保證農民利益
當前中國城鄉收入差距較大，城鄉社會和法律保障體系不平衡。通過加快農村社會和法律保障體系建設，著力解決農民的生存發展問題，有利于緩和農村社會矛盾。同時，也只有以法律為依據，才能真正保證農民利益，實現農村經濟公平、高效、健康地發展。菲律賓整個農村土地制度改革中，沒有充分地保障農民利益，這也是菲律賓土改失敗的主要原因。因此，中國應該加快建立多渠道、多層次、多方式的農村社會和法律保障體系，逐步完善農村養老保險、醫療保險制度，健全以征地農民最低生活保障制度、就業保障制度、法律援助制度等為主的農村社會和法律保障體系，充分保證農民利益。
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中國鄉村發現網轉自：世界農業
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