【摘 要】黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。因此，深化農(nóng)村土地制度改革，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，加快中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程是目前研究的重要課題。本文在系統(tǒng)梳理國外典型國家農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)國外農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了分析、總結(jié)，并提出了完善中國農(nóng)村土地制度改革的對(duì)策建議。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地制度；改革；比較；借鑒
目前，中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置、土地節(jié)約集約利用提出了新的要求，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度改革越來越受到人們的重視。深化農(nóng)村土地制度改革，有利于明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體、提高土地利用率、保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。中國在經(jīng)歷一系列的農(nóng)村土地制度改革后，最終確定了家庭承包經(jīng)營制。然而，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，家庭承包經(jīng)營制的弊端愈加凸顯。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，借鑒國外典型國家農(nóng)村土地制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，不斷探索完善農(nóng)民財(cái)產(chǎn)保護(hù)權(quán)利，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。
一、農(nóng)村土地制度改革的國際比較
（一）美國
美國是一個(gè)典型的私有制國家，其農(nóng)村土地主要有3種所有形式：私人土地、州政府土地和聯(lián)邦政府土地[1]。在美國，農(nóng)村土地一般由農(nóng)場主自主經(jīng)營，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展大致經(jīng)歷了由小規(guī)模分散粗放型到家庭適度規(guī)模經(jīng)營，最后到現(xiàn)代化的家庭大規(guī)模經(jīng)營[2]。盡管美國農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了不同階段，但是家庭農(nóng)場經(jīng)營始終是美國農(nóng)業(yè)主要經(jīng)營模式，主要表現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，農(nóng)場主的土地所有權(quán)并不完整，政府基于公共建設(shè)的需要，可以合法征用土地；第二，農(nóng)場主擁有的土地權(quán)利是合理的，具有法律保障意義，聯(lián)邦政府、州政府對(duì)征地利用，需得到被征地人的贊成，發(fā)揮了良好的公民自主權(quán)；第三，美國的一些由農(nóng)戶和農(nóng)場主組成的非政府組織或者機(jī)構(gòu)，在不違反聯(lián)邦政策、法規(guī)的基礎(chǔ)上，能有效地維護(hù)農(nóng)民對(duì)于土地使用的權(quán)利，充分保障農(nóng)民的切身利益，在獲取農(nóng)業(yè)最大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[3]。
美國農(nóng)村土地管理制度較為規(guī)范，政府為了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，先后頒布了《土地先購權(quán)法》、《宅地法》等相關(guān)法律，并建立了一套較為完備的農(nóng)地法律法規(guī)保障體系，充分保護(hù)了土地所有者權(quán)利。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展和市場競爭力的需要，競爭力強(qiáng)的農(nóng)場主逐漸吞并周圍規(guī)模相對(duì)較小的農(nóng)場，進(jìn)而形成了更為廣泛的集約化管理，促使美國農(nóng)業(yè)經(jīng)營逐步走向規(guī)模化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，推動(dòng)了美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展。
（二）德國
12世紀(jì)以前，德國主要實(shí)行封建領(lǐng)地制，農(nóng)民依附于領(lǐng)主，向領(lǐng)主繳納地租。隨著封建領(lǐng)地制的逐漸瓦解，領(lǐng)主將自己的土地租賃給農(nóng)民，并收取固定租金。16世紀(jì)后期，隨著農(nóng)奴制的不斷發(fā)展，領(lǐng)主自營土地面積不斷增加，對(duì)租賃土地的農(nóng)民剝削程度也相應(yīng)加大，改革農(nóng)村土地制度成為農(nóng)民迫切要求。19世紀(jì)，德國通過資產(chǎn)階級(jí)改良運(yùn)動(dòng)，逐步發(fā)展了資本主義經(jīng)濟(jì)。1896年，德國頒布了《德國民法典》，建立了較為完整的農(nóng)地法律體系。
德國十分重視農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管理，德國統(tǒng)一后，對(duì)民主德國的公有農(nóng)地實(shí)行私有制改造，建立了統(tǒng)一的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)和管理制度。同時(shí)，德國政府對(duì)農(nóng)地實(shí)行田畝重新整理，對(duì)不同所有者的農(nóng)地重新登記，并加以平整改造，使之更適合于機(jī)械化耕作，促進(jìn)了德國農(nóng)業(yè)集約化和規(guī)模化發(fā)展。與此同時(shí)，德國在發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營時(shí)更加注重農(nóng)村土地使用權(quán)抵押，建立了較為完整的農(nóng)村土地抵押貸款制度，通過建立農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行、合作銀行，形成了較為完備的農(nóng)村抵押服務(wù)銀行體系，充分保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金投入，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[4]。
（三）日本
日本在明治維新之初提出“西方化”，在農(nóng)業(yè)方面開始向歐美等發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，并試圖通過引進(jìn)先進(jìn)農(nóng)機(jī)具、化肥以及相關(guān)農(nóng)業(yè)政策，在短時(shí)期內(nèi)趕上歐美發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。但是，經(jīng)過多年努力，日本的農(nóng)業(yè)并沒有實(shí)現(xiàn)最初的設(shè)想，農(nóng)業(yè)發(fā)展依然落后。
第二次世界大戰(zhàn)期間，日本的工農(nóng)業(yè)遭到嚴(yán)重破壞，為了改善農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，日本從1946年開始在全國范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)地改革。自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至今，日本的農(nóng)村土地制度改革大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段：
第一階段自1946年農(nóng)地改革到1970年5月第二次修改農(nóng)地法為止。1946年日本國會(huì)通過了對(duì)《農(nóng)地調(diào)整法》的修改和《建立自耕農(nóng)特別措施法》。農(nóng)地改革通過由國家強(qiáng)制收買地主的土地，再賣給佃農(nóng)耕作，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)的再分配，建立了自耕農(nóng)制度。因此，農(nóng)地改革以后，被視為日本農(nóng)村的不平等和貧困問題根源的地主制度已經(jīng)基本上銷聲匿跡[5]。1952年日本制定了《農(nóng)地法》，從法律上確定了農(nóng)民所有制的地位，進(jìn)一步完善了日本農(nóng)村土地制度。
第二階段自1970年《農(nóng)地法》第二次修改至今。由于第二次世界大戰(zhàn)以后日本工業(yè)化、城市化的高速發(fā)展，侵占了大量的農(nóng)業(yè)用地，同時(shí)離地人口增加、農(nóng)地拋荒等現(xiàn)象造成農(nóng)業(yè)發(fā)展日益嚴(yán)峻。為了改變現(xiàn)狀，日本通過調(diào)整農(nóng)地法律和農(nóng)地政策，積極鼓勵(lì)土地的租借和流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營。日本農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展正是通過農(nóng)村土地制度改革，逐步走在了世界的前列，并全面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
（四）韓國
韓國自成立至今短短幾十年，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面取得了飛速發(fā)展，這與韓國實(shí)行的農(nóng)村土地制度改革密切相關(guān)。韓國的農(nóng)村土地制度改革大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：
第一階段是建國到20世紀(jì)50年代的農(nóng)村土地改革。第二次世界大戰(zhàn)以后，韓國通過把日本殖民時(shí)期的土地分配給無地或少地的農(nóng)民，滿足了本國農(nóng)民對(duì)土地的需要。1949年6月韓國頒布了《土地改革法》，1950年3月10日進(jìn)行了修改，將土地償還額度由原來平常年農(nóng)業(yè)收成的12層5賦改為15層，3月25日公布了施行令，4月28日公布了施行規(guī)則。這一系列的農(nóng)村土地改革政策，在韓國現(xiàn)代史上具有重要意義，它基本上形成了今日韓國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系[6]。
第二階段是20世紀(jì)60~90年代。這一階段，韓國通過對(duì)農(nóng)村土地制度改革的調(diào)整和完善，為發(fā)展資本主義創(chuàng)造了條件。為了發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，政府通過有計(jì)劃的利用農(nóng)民土地用于城市建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。20世紀(jì)70年代，韓國在堅(jiān)持土地分散占有前提下，大力倡導(dǎo)協(xié)調(diào)作業(yè)與合作經(jīng)營，以此來擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。然而，由于土地過分集中和土地市場投機(jī)，至20世紀(jì)80年代末，農(nóng)村土地問題逐漸滲入到房地產(chǎn)中，造成了一系列社會(huì)問題。
第三階段是20世紀(jì)90年代以后至今。90年代后，韓國政府通過對(duì)于此前土地市場過熱問題的總結(jié)，試圖通過政府宏觀調(diào)控解決土地供給與需求平衡，緩解土地市場壓力，但實(shí)際效果不佳。面對(duì)土地市場運(yùn)行緩慢，政府通過加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、允許外國人取得土地等一系列政策，逐漸恢復(fù)土地市場生機(jī)，保證了現(xiàn)代化建設(shè)的快速發(fā)展。
（五）菲律賓
菲律賓農(nóng)村土地制度改革開始較早，然而時(shí)至今日，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村依然落后，農(nóng)民生活依然貧困，“三農(nóng)”問題非常突出。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的報(bào)告顯示，1985—2000年，該國貧困家庭比例從44.2%降至33.7%，相對(duì)比例下降了10.5%；但是貧困人口的絕對(duì)數(shù)量并沒有下降，因?yàn)檫@15年中，全國人口以年均2.36%的速度在增長[7]。
第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著拉蒙·麥格賽賽總統(tǒng)當(dāng)政，菲律賓誕生了第一部土改法律，即《1955年土改法》。《1955年土改法》雖然將菲律賓全國所有地主土地納入土改范圍，但對(duì)地主保留的土地面積較大，同時(shí)隨著麥格賽賽總統(tǒng)飛機(jī)失事，農(nóng)村土地制度改革就此終結(jié)。1963年，為了解決日益嚴(yán)峻的糧食危機(jī)，馬卡帕加爾政府通過了《農(nóng)業(yè)土地改革法》，廢除分成租佃制，代之以租借制度[8]。然而，改革效果不盡如人意，與預(yù)期差距較大。1965—1986年，馬科斯統(tǒng)治期間，菲律賓修改了《農(nóng)業(yè)土地改革法》，宣布實(shí)行土地改革，但由于反對(duì)勢力較強(qiáng)，效果較差。為了維持統(tǒng)治地位，馬科斯于1972年9月實(shí)施軍管法，使得這一時(shí)期土改順利進(jìn)行。1988年，菲律賓誕生了迄今為止最完備的《綜合土改法》。該法涵蓋全國范圍內(nèi)所有土地，但時(shí)至今日，菲律賓“三農(nóng)”問題依然突出。1992年的拉莫斯總統(tǒng)和1998年埃斯特拉達(dá)總統(tǒng)當(dāng)政時(shí)期，菲律賓更加注重土地所有權(quán)的重新分配和提高土地利用率，促進(jìn)了菲律賓農(nóng)業(yè)的發(fā)展。其后的阿羅約總統(tǒng)也采取了一系列有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的保障措施，對(duì)全國范圍的土地進(jìn)行了重新分配，在一定程度上保障了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。總體來看，雖然菲律賓歷屆政府都以不同形式開展農(nóng)村土地制度改革，但收效甚微，國內(nèi)“三農(nóng)”問題依然嚴(yán)峻。由此看來，菲律賓的農(nóng)村土地制度改革是不徹底的，是失敗的。
二、對(duì)中國的借鑒
以上國外典型國家農(nóng)村土地制度改革的路徑、方式都各有差異，但從中還是可以總結(jié)出共有的、一般性的規(guī)律。成功的經(jīng)驗(yàn)值得中國學(xué)習(xí)，失敗的教訓(xùn)值得反思，這樣才能不斷推進(jìn)中國農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新的步伐，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。
1.穩(wěn)定、清晰的土地制度是農(nóng)村土地制度改革的前提
通過研究發(fā)現(xiàn)，美國、日本和韓國的農(nóng)村土地制度相對(duì)于中國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度而言更加穩(wěn)定、清晰。日本、韓國一直采用了農(nóng)村土地的家庭私有，并逐步采取合作經(jīng)營方式發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，始終保持農(nóng)村土地私有制。美國則通過采用小規(guī)模分散經(jīng)營到現(xiàn)代化的家庭大規(guī)模經(jīng)營，在積極發(fā)展家庭農(nóng)場經(jīng)營時(shí)，始終堅(jiān)持農(nóng)村土地私有制。
2.農(nóng)地合作經(jīng)營、規(guī)模化經(jīng)營是農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展趨勢
農(nóng)村土地制度改革既要符合農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，又不能損害農(nóng)民的合法權(quán)益，既要保障農(nóng)地的利用效率，同時(shí)還要兼顧農(nóng)地使用的靈活性，這是當(dāng)前農(nóng)地制度改革與創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)[9]。日本、韓國的農(nóng)村土地制度改革都是在堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上逐步走上農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營，并逐漸形成規(guī)模經(jīng)營。美國農(nóng)地改革主要通過積極發(fā)展家庭農(nóng)場，形成農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營與規(guī)模經(jīng)營，并最終實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。中國在經(jīng)歷一系列土地改革后，最終確定了家庭承包經(jīng)營制。農(nóng)地合作經(jīng)營制度與家庭承包經(jīng)營制聯(lián)系最為緊密，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)踐上也充分證明了合作經(jīng)營的巨大優(yōu)勢。因此，中國農(nóng)村土地制度改革要在始終堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營制的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展農(nóng)地合作經(jīng)營，并逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
3.農(nóng)村金融服務(wù)的建立是農(nóng)村土地制度改革的重要支撐
農(nóng)村土地制度改革的順利進(jìn)行，農(nóng)村土地的市場化流轉(zhuǎn)必須有一個(gè)強(qiáng)大的農(nóng)村金融服務(wù)作為支撐。德國正是通過建立農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行和合作銀行，保證了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資金投入，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)融資渠道，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了可靠保證。因此，中國農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持深化農(nóng)村金融體制改革，盡快改變當(dāng)前中國農(nóng)村金融邊緣化、功能弱化的格局，通過逐步擴(kuò)大融資渠道，構(gòu)建出一個(gè)以商業(yè)性金融、政策性金融、合作性金融為主導(dǎo)并與其他金融相銜接的多元化農(nóng)村金融服務(wù)體系[10]。
4.農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度改革的戰(zhàn)略選擇
農(nóng)村土地制度改革不可避免地涉及農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)問題。對(duì)于國外典型國家農(nóng)村土地制度改革研究發(fā)現(xiàn)，日本、韓國兩國政府都通過出臺(tái)相關(guān)政策，加快農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)。這不僅盤活了農(nóng)村土地資源，提高了農(nóng)地利用率，為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件，又有效地解決了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對(duì)于農(nóng)村土地的需求。因此，中國對(duì)于農(nóng)村土地制度改革研究應(yīng)該加大探索構(gòu)建農(nóng)村集體土地與國有土地平等、公開交易平臺(tái)，并進(jìn)一步完善價(jià)格體系，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。
5.相關(guān)法律法規(guī)的制定是農(nóng)村土地制度改革的法律保障
在農(nóng)村土地制度改革過程中，國外典型國家政府都出臺(tái)相關(guān)的政策和法律、法規(guī)，保證農(nóng)村土地改革的順利進(jìn)行。例如，美國為促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)頒布了《土地先購權(quán)法》、《宅地法》等，德國的《德國民法典》，日本在農(nóng)地改革中對(duì)1946年《農(nóng)地調(diào)整法》和1970年《農(nóng)地法》的修改，韓國的《土地改革法》，菲律賓的《農(nóng)業(yè)土地改革法》等法律的頒布，為農(nóng)村土地制度改革提供了法律保障。
三、加快中國農(nóng)村土地制度改革的政策建議
1.深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利
長期以來，中國農(nóng)村土地權(quán)屬管理工作薄弱，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，農(nóng)村集體土地所有制產(chǎn)權(quán)不清、歸屬不明，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以保障的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。雖然中國《土地管理法》規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。”《土地管理法》把集體界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組，《民法通則》把它界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村，然而這些組織都無法成為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體，不具備獨(dú)立的法人資格[11]。因此，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，必須首先加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記工作，這是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)工作也是重點(diǎn)工作。其次，明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體，并界定其相應(yīng)的權(quán)限范圍，保證農(nóng)民擁有較為完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
2.構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
農(nóng)業(yè)規(guī)模化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)也明確提出了構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的要求。隨著中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的吸收和國家財(cái)政對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，中國農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)過家庭承包經(jīng)營制充分發(fā)展之后，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營已初步具備條件。農(nóng)業(yè)規(guī)模化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，只有在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營制的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村土地股份合作社、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托，將農(nóng)村閑置土地向合作社、公司或者生產(chǎn)大戶手中集中，才能實(shí)現(xiàn)中國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，提高土地利用效率，發(fā)展農(nóng)地集約經(jīng)營與規(guī)模經(jīng)營，真正實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
3.破解農(nóng)村金融市場瓶頸，創(chuàng)新農(nóng)地抵押貸款模式
隨著中國新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為主的農(nóng)地抵押貸款模式顯得格外重要。國外典型國家的農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗(yàn)說明，只有創(chuàng)新農(nóng)地抵押貸款模式，才能緩解當(dāng)前農(nóng)村信貸約束，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)潛能的釋放。在創(chuàng)新農(nóng)地抵押貸款模式時(shí)，政府首先要保證農(nóng)民可用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。其次，加大政府和金融機(jī)構(gòu)的合作力度，保障農(nóng)地抵押市場有序進(jìn)行。最后，建立農(nóng)地抵押貸款金融服務(wù)中心，并建成專業(yè)的評(píng)估機(jī)制，對(duì)農(nóng)村資產(chǎn)作出合理性評(píng)估，充分保證農(nóng)民的利益。通過破解農(nóng)村金融市場瓶頸，創(chuàng)新農(nóng)地抵押貸款模式，能夠確保農(nóng)民最大限度地獲取更多的資金支持，這有利于工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，最終實(shí)現(xiàn)中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
4.健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，籌建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易
市場黨的十八大明確提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革目標(biāo)，同時(shí)十八屆三中全會(huì)也提出了建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。土地市場作為市場體系中的重要組成部分，屬于要素市場，土地市場的功能在于把稀缺的土地資源配置到經(jīng)濟(jì)發(fā)展最有利的產(chǎn)業(yè)中去，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源最有效的利用[12]。在堅(jiān)持農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的同時(shí)，通過建立農(nóng)村土地資產(chǎn)交易平臺(tái)，逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，在堅(jiān)持“兩種產(chǎn)權(quán)、一種市場”前提下，按照“同地同價(jià)”原則，對(duì)流轉(zhuǎn)的土地在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場上公開交易，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，最大限度地保障農(nóng)民的利益。
5.合理規(guī)劃農(nóng)村用地，積極探索農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制
近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村外出打工人員向城市集聚，導(dǎo)致農(nóng)村空心村現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。同時(shí)，農(nóng)村宅基地由于原先規(guī)劃審批制度不合理，一戶多宅的現(xiàn)象普遍存在，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。為了合理規(guī)劃農(nóng)村用地，建立城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系，必須嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村宅基地管理制度，在確保農(nóng)村宅基地的選址符合土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)于農(nóng)戶多余的宅基地，積極探索農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)那些自愿放棄宅基地的農(nóng)戶給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)退出的宅基地可根據(jù)需要適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在充分保障農(nóng)民利益的前提下，促進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
6.加快農(nóng)村社會(huì)和法律保障體系建設(shè)，充分保證農(nóng)民利益
當(dāng)前中國城鄉(xiāng)收入差距較大，城鄉(xiāng)社會(huì)和法律保障體系不平衡。通過加快農(nóng)村社會(huì)和法律保障體系建設(shè)，著力解決農(nóng)民的生存發(fā)展問題，有利于緩和農(nóng)村社會(huì)矛盾。同時(shí)，也只有以法律為依據(jù)，才能真正保證農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)公平、高效、健康地發(fā)展。菲律賓整個(gè)農(nóng)村土地制度改革中，沒有充分地保障農(nóng)民利益，這也是菲律賓土改失敗的主要原因。因此，中國應(yīng)該加快建立多渠道、多層次、多方式的農(nóng)村社會(huì)和法律保障體系，逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，健全以征地農(nóng)民最低生活保障制度、就業(yè)保障制度、法律援助制度等為主的農(nóng)村社會(huì)和法律保障體系，充分保證農(nóng)民利益。
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