【內容提要】農村集體產權改革的一個可能目標是通過產權量化和固化、建立現代公司治理結構、實行政經分離，以防止城中村、城郊村、經濟發達村的利益紛爭，完善農村基層治理機制。不過，在快速城市化的現階段，城中村、城郊村和經濟發達村正是土地城市化主要目標地，并因此容易發生激烈的利益博弈。著力于完善村莊內部治理機制的集體產權改革，可能變成集結起來的農民為獲得更大利益而與國家進行利益博弈，從而造成農村社會的土圍子化。
【關鍵詞】集體產權制度改革; 基層治理; 土地制度; 食利者; 烏坎事件
當前中國農村集體產權制度改革正開始布置，未來幾年將是農村集體產權制度改革大力度實施的時期。農村集體產權制度改革的重點是擁有大量經營性資產的城中村、城郊村和發達地區農村。大致說來，從廣東佛山市南海區先行改革試點來看，改革的方向是清產核資，資產量化到人，將之前的經濟合作社改為股份合作社。《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱為《意見》）要求：“將集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據”，“改革后的農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數人操控”[1]。
基于清產核資、股份量化到人的理念，《意見》要求“把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權”，要求“在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系”。
一、珠三角農村的集體產權改革
早在1990年代，廣東南海即在探索農村集體股份制，2010年開始進行村改居和政經分離的試點，形成了在全國具有很大影響的“南海經驗”，概括起來，“南海經驗”可以歸結為兩個方面，一是清產核資、股權量化到人固化到戶，將之前的經濟合作社改造為股份合作社，并在股份合作社基礎上建立法人型治理結構；二是“政經分離”，股份合作社與村民委員會分開，股份合作社代表其成員利益進行相對獨立地運作，并接受其監督。終極模式是建立現代股份制企業法人治理結構。
南海農村集體產權改革在珠三角具有代表性。珠三角核心區大部分村莊已經進行或正在進行清產投資、股權固化到戶以及政經分離的改革。之所以以南海為代表的珠三角核心區會在全國率先進行農村集體產權改革，這是與珠三角特定條件相聯系的。具體地說，改革開放以后不久，珠三角作為中國改革開放前沿，通過招商引資、三來一補，在很短時期即全面推進了工業化，大量農村耕地被開發建廠，珠三角成為中國制造的核心區，世界工廠的核心地帶。珠三角快速工業化是以農村土地集體所有制為基礎的，即珠三角村社二級通過將集體所有土地出租辦廠或蓋廠房引資，實現了農地非農使用，并因此可以獲得巨額土地非農使用增值收益。一方面，短期內，珠三角核心區工業化使珠三角土地非農使用，并因此獲得了巨額土地非農使用租金（增值收益），一方面，因為土地屬于集體所有，農戶具有土地承包經營權，集體將農民土地集中起來招商引資，出租辦廠，租金就應由農戶分享。
經濟發展帶來集體資產迅速擴大，“隨著集體資產規模的迅速擴大，社會利益主體的訴求也日趨多元化，出現了農村基層爭權奪利、身份競爭和利益分配糾紛、權利差異與公共服務不均等問題，農村基層社會矛盾和糾紛不斷加劇”等問題[2]，其中核心是村社成員權與利益分配的關系問題，如外嫁女問題，新增人口利益分配問題，外來人口利益共享問題。尤其是村社集體決策與相關法律規定的矛盾及因此引起的持續不斷、頻頻發生的上訪乃至聚眾鬧事，迫使地方政府通過清產核資、股份量化和固化來明晰集體收益分配邊界，防范因此發生的各種矛盾。
同時，因為經濟快速發展，大量農地非農使用，產生了巨額的農地非農使用收益，從而使掌握集體經濟權力的村干部可能從中謀私。因為村干部謀取利益空間巨大，珠三角核心區農村普遍出現了嚴重的賄選，通過賄選當上村干部，當上村干部就利用權力撈取好處。在村莊熟人社會，村干部賄選以及撈取好處會引發村民不滿，村民因此也有強烈的加強對胡作非為村干部進行監督約束的訴求，通過“政經分離”，將經濟合作社改造為股份合作社，并建立基于每個股民利益聯系的股份合作社治理結構，就可以調動起每個股民監督股份合作社干部的積極性，并可以通過股東大會有效地監督約束股份合作社。因此，廣東南海以及珠三角核心區農村推進“政經分離”，改經濟合作社為股份合作社，受到農民的一致歡迎。通過清產投資、股權量化固化和政經分離，作為股民的村民與掌握村集體資產的股份合作社之間建立了強有力的利益聯結，以及在此基礎上的治理結構，作為股民的村民有能力通過股民代表大會以及股民代表來決策重大事務，監督約束股份合作社干部的行為，他們可以理直氣壯地要求股份合作社最大化作為股民的村民利益。反過來，股份合作社干部也必須回應股民的訴求，代表他們的利益。他們也有了借股民利益訴求來對抗其他組織的能力和膽量。尤其是在涉及重大利益時（有時是利益的幻覺），股份合作社成為聚集股民意愿、匯聚股民力量甚至組織股民行動的有力憑借。這樣一來，在珠三角核心區，就可能形成利益訴求相同、社區全員參加、行動能力很強的集體行動，這個集體行動的目標是維護村社或個人利益，對象可能是自上而下的國家力量，因為國家在推進城市化建設過程中調整利益結構、建設項目落地，都可能要與這個通過股份合作社集結起來具有強大行動能力的社區集體打交道，這樣一個集結起來的社區集體就可能在政策模糊地帶索要不合理高價，并因此成為城市化建設進程中的“土圍子”。
珠三角核心區以及當前中國城中村、城郊村和經濟發達村，村社集體往往掌握著大量資產，這些資產幾無例外都是由村社集體土地非農使用而來。由村社集體土地非農使用所產生出來的巨大利益如何分配成為村莊矛盾以及村級治理的焦點。股權固化和政經分離以及改經濟合作社為股份合作社，某種程度上可以解決村社集體土地非農使用收益分配的問題，包括監督約束掌握土地非農使用收益的股份合作社干部。現在的問題是，一旦建立股份合作社的法人治理結構，股份合作社就必須要代表股民利益最大化而行動，作為股民的村民也因此可以借助股份合作社來保護自己的利益，擴大自己的利益，尋找自己的利益。掌握著不可移動土地權利的股份合作社及從中獲益的作為股民的村民，就可能在法律模糊地帶坐地要價。正處在快速城市化和快速利益調整階段的當下中國農村需要強有力的自上而下的國家力量介入，但在已經通過股份合作社高度組織起來的發達地區農村，國家力量所面對的不是一、兩戶釘子戶，而是一個又一個強大的土圍子時，國家力量也只能望而卻步，所以諸如城中村改造、基礎設施建設、土地征收、規劃調整、治理違章建筑等等，都變得困難起來甚至根本就不可能進行。反過來，任何自上而下的國家力量在與這些高度組織起來保護自己利益甚至尋找自己利益的土圍子接觸時，土圍子會一次又一次地產生出巨大的反抗性力量。他們試圖通過反抗來實現他們本來沒有的利益，來達到他們的目的。
二、蘇南農村的集體產權問題
與珠三角核心區農村相比，長三角的上海農村、蘇南農村和浙江農村當前基層治理的情況完全是另外的特點，其中上海、蘇南農村比較類似，浙江農村又是另外一種特點。以下分別討論。
蘇南、上海農村的工業化是從社隊企業起步的。社隊企業是集體性質的，村社集體辦企業，占用集體土地就理所當然。在社隊企業發展之初，社隊企業發展好壞與技術、資金、市場關系十分密切，而土地則是隨意可占，并未計入成本。技術、資金、市場往往與社隊主要干部的個人能力及他們選人用人的能力有關。因此，社隊企業的發展往往與一個具有傳奇色彩的精英人物聯系在一起，之所以社隊企業能賺錢，都是要歸功于社隊干部的，而與土地幾乎沒有關系。
1990年代，因為買方市場的出現，社隊企業轉化而來的集體性質鄉鎮企業，因其產權不清的弊病，出現了普遍的效益不佳，到1995年前后，蘇南地區在很短時間即完成了鄉鎮企業改制，集體性質鄉鎮企業改制為私有性質，多數實行了經營者買斷。改制后的鄉鎮企業，相當部分甚至大部分垮掉了，還剩下一部分成長壯大成為當地支柱性企業。不過，蘇南地區1990年代以來的經濟增長主要依靠大規模招商引資。得益于集體性質鄉鎮企業發展所帶來的大量當地技術工人、管理人員以及高水平的基層組織，以及蘇南農村良好的土地供給條件，在不長時期，蘇南農村幾乎村村招商，很快便有大量集體土地出租用于辦廠，以外資為主的蘇南第二次工業化快速發展，村社集體因此得以從出租土地給外商辦廠獲得大量土地租金，這個土地租金不是分配給了農民，而是留作村社集體發展與建設資金。蘇南農村村社集體將以前承包給農戶的土地返租回來再轉包給外來大戶經營，另外一部分出租給外資建了廠房。由村社集體支付返租回來農戶的農地租金。蘇南村社集體還以集體從外資租用土地所建廠房收取租金為全體村民建立了較高水平的養老保險，到2016年時，我們調研蘇州市望亭鎮農民養老金為810元/月。上海市農村農民養老金大約為1500元/月。當地本來叫做“失地農民養老保險”，實際上，農民并沒有失去土地，而只是返租給村集體了。村集體之所以可以有大筆租金收入剩余下來，是因為村社集體將從農民那里返租回來的耕地一部分轉包給外來大戶耕種，這個轉包租金往往低于村社集體支付給返租農戶的租金，所以絕大多數都是虧損。另外一部分則是租給外來資本以及本地資本建廠房搞開發，從而收入每畝1~3萬元的建設用地租金。這個建設用地租金遠遠高于村社集體支付給返租農戶的租金，所以有了節余，并因此可以為全體村民提供較高水平的養老金。
在2008年國家嚴格土地管理之前，蘇南農村以租代征，將村社集體返租土地出租給資本方建廠開發是普遍的情況。目前這部分未經過征收、土地也未轉性的土地實際上已經由農地變成了建設用地，并因此形成為所謂農村集體經營性建設用地，這個既成事實是有歷史原因的，也就不存在合法不合法的問題了。2008年嚴格執行土地管理法以后，以租代征就是違法就要嚴肅查處法律也要追究。
無論如何，在2008年前，蘇南農村幾乎所有村社集體都有農地被用作二、三產業建設，從而形成了數量不等的集體經營性建設用地，這些集體經營性建設用地上都建有工廠企業，因此每年都可以收到1~3萬元/畝租金。村社集體收入的多少往往可以與村社集體在2008年前有多少集體土地用于了二、三產業建設、將多少農地轉化為了建設用地劃等號。村社集體占有農村集體經營性建設用地越多，他們經營性資產就越多，因為可以收取越多的租金。某種意義上，無論是蘇南、上海、浙江還是珠三角，集體經營性收入的多少只與其出租土地和廠房的租金有關，或村社集體可以獲得穩定的、較少經營風險的收入只有土地和廠房出租的租金收入，其他經營性事業現在大都早已關閉。
因為蘇南普遍工業化了，幾乎每個村都有大量土地出租辦廠開發，村社集體因此都有較多土地租金收入，少則幾百萬元，多則數千萬元。這些收入的多少往往與當地農民的努力沒有關系，甚至因為村社集體返租農民承包地時已經支付了農業租金，而且為所有農民提供了較高水平的養老金（失地農民養老保險），因此，農民并沒有建立起與村社集體租金收入之間的直接利益聯系。
典型的比較是，廣東南海實行“股田制”，農民認為村社集體是用自己入股土地來招商引資出租辦廠從而獲得租金的，所以農戶認為土地租金是他們自己的，是應該由村社集體成員平分的。而蘇州農村，村社集體將農民承包地返租回來，并同時向農戶支付了租金，且為農民辦理了失地農民養老保險，村社集體用返租回來的土地招商引資出租辦廠所獲租金就是村社集體的，而不再是作為村社集體成員的農戶的了。也是因此，蘇南農民并不要求均分土地租金。
也正是因此，蘇南農村就比較少因為村社成員權所造成的村莊治理中的矛盾與斗爭。地方政府有很強的支配村社集體資源并將村社集體資源用于進行公共基礎設施建設的能力。在我們調研的蘇州市望亭鎮，2003年將全鎮17個村居合并為7個村居，合并原則之一是肥瘦搭配，即將集體收入比較多的村（即建設用地少而農田多）和集體收入比較少的村（即建設用地少而農田多）進行搭配，以讓所有村居都有相差不多的集體經濟實力。村民對此似乎沒有什么意見。村民關心的是自己能否按時拿到租金和年滿60歲能否拿到養老金。村社集體收入基本上是不分紅的，是只用于建設與發展的。最近十年，蘇州農村村干部調配往往是在鄉鎮范圍內進行，鄉鎮對村干部人選具有極大決定權。
簡單地說，在蘇南農村，雖然村社集體大都通過出租土地獲得了大量租金，村民卻沒有將村社集體租金收入當作是量化到人的必須按股分紅的自己的利益，更沒有出現強烈的通過建立企業法人治理結構來控制村干部以最大化土地租金收入的訴求。相反，因為村干部掌握大量村社集體資源包括土地租金收入，村民普遍期望鄉鎮介入到對村級事務以及村干部的嚴格管理審計中來。蘇南農村因此有了相當強大細致的對村干部的監管約束制度，甚至普遍“改土為流”，即在鄉鎮范圍內調配村干部，防止出現土圍子的情況。
上海鄉村兩級的情況基本上與蘇南一樣，不展開。
簡單地說，當前蘇南、上海農村，農民并沒有建立村社集體出租土地收入就是自己收入的等號，村社集體收入是集體的，如何使用要由國家決定，村社成員所要保證的是自己返租給村社集體承包地的租金要按年度收取，以及養老保險按時繳納，當然，村社集體有各種福利比如代村民繳納合作醫療費等等也沒有什么不好。也因此，在蘇南就更少農民憑借對土地財富的想象，通過游走在法律政策模糊地帶，組織起來對抗國家以獲得更大利益的情況。也就是說，蘇南、上海農村基本上沒有出現土圍子。
三、浙江農村的集體產權問題
浙江農村的工業化又與蘇南上海農村有所差異。總體來講，浙江農村工業化是從個體私營民辦小作坊開始的，農民買一臺機床利用家庭空間進行生產，收益好就在房前屋后搭建，前店后廠。效益再好，就利用村中空地荒地進行搭建，在上級政府部門的執法中，這些違法搭建要么拆除，要么罰款。一旦罰款，就相當于變相承認違法搭建工廠的合法性，這些工廠就可以繼續生存下去。
因為是從個體私營企業開始，并且大都利用房前屋后的空地，浙江農村的快速工業化并沒有帶來農村集體土地的成規模出租，村社集體也就缺少集體土地租金收入。同時，雖然每一個農戶都可以利用家庭空間開辦小作坊，真正能經歷市場風雨生存下來的只是少數，這些生存下來的少數也就必然要隨著生產規模的擴大而進行搭建，規模更大了就要違法占地，或搬到工業園區去。大部分農戶則在開辦小作坊過程中因為缺少足夠機會而失敗破產了。
因此，浙江已經工業化村莊普遍存在的情況是：第一，村社集體缺少出租土地可以獲得的租金收入；第二，村莊內往往有一個相對較小的富人群體，他們年收入可以達到百萬千萬元。大部分農戶則仍然要靠出賣勞動來獲得收入，村莊內出現了普遍而嚴重的經濟分化。
沒有集體土地出租獲得的土地租金收入，村民就沒有關于土地財富的想象。村莊內的巨大分化也使村莊很難形成集體一致行動。
正是因為以上原因，最近幾年，浙江省在全省農村開展了大規模的以“三改一拆”為主線的環境整治和美麗鄉村建設，幾年內拆除了大量違法違章建筑，平均到每個村，拆除違章建筑面積可能也要達到數萬平方米。如此“三改一拆”要是放在珠三角，肯定是不可能進行下去的，因為一定會遇到農民激烈反抗。據我們最近幾年在浙江紹興、寧波等地的廣泛調研，浙江“三改一拆”力度和規模都是空前的，結果卻幾乎未遇到激烈反抗，也幾乎沒有造成惡性群體性事件。
為什么呢?原因恰在于浙江農村中，村社集體缺少租金收入，以及村社內的嚴重經濟分化。拆違的主要對象是富人，這些富人為了擴大生產規模而違法違規搭建。一般農戶即使有搭建，規模與范圍都一定會比富人少得多。因此，國家推動農村環境整治，搞“三改一拆”，村社集體不同成員就有完全不同的利益預期也就不可能形成集體行動，自上而下的行政力量也就可以順利地依照法律和相關政策完成“三改一拆”任務，而沒有遇到強有力抵抗。
同樣是已經工業化了的發達農村地區，珠三角、蘇南上海和浙江農村，農民與村社集體以及農民與國家之間有著極為不同的關系，其中核心是農民與土地非農使用所產生增值收益（以及想象中的增值收益）之間的聯系程度。珠三角核心區農村，作為村社集體成員的農民與村社集體土地租金收益之間建立了直接的緊密聯系（入股分紅）。蘇南、上海農村，農民只與村社集體土地收益有間接聯系（農地租金、養老保險、社會服務等），浙江農村則因為缺少集體租金收益，農民與村社集體土地收益之間缺少聯系。
四、集體產權改革與農村土圍子的形成
當前作為農村集體產權制度改革重點的城中村、城郊村和沿海發達地區農村，正是中國推進快速城市化的重點區域。中國未來二、三十年將是城市化完成的時期，也是利益結構大調整的時期，這些區域土地非農化使用是城市化的前提，農地非農使用增值收益歸誰就容易引起沖突。而且因為土地不可移動，在快速城市化過程中，如果城中村、城郊村和發達地區農村都通過股份合作制將村民的利益與土地非農使用增值收益直接聯結起來，則這些具有相同利益訴求按社區進行組織的村民們就可能集結起來坐地要價。這樣集結起來的力量將個體釘子戶變成了整塊鋼板，由此造成國家力量的難以面對。而一次坐地要價成功，下次必定提高價碼，一個地方要價成功，其他地方就必然會效仿。結果就是城市化的任何推進都不可能，所有正處在城市化推進面上的農民都通過強有力的組織來成為坐地要價的“土圍子”，中國城市不僅難以再獲得土地財政，而且所有基礎設施建設都要付出極高代價才能落實。
以廣東南海為代表的清產投資、股權量化固化改革和政經分離、建立股份合作社企業法人治理結構的改革，在巨額農地非農使用增值收益想象下，作為社區成員的股民憑借股東大代→股東代表大會→董事會、監事會→董事長、總經理、監事長等治理結構，來有效形成集體釘子戶。巨額利益想象所爆發出來的力量加上社區所有成員的共同參與，必然成為最為堅固（也可以說是最為反動）的力量，也就是土圍子了。而在經濟合作社條件下面，村黨組織和村委會本來具有能力平衡這種力量的，國家自上而下的力量也是有制度通道介入進來的。本來只是想通過產權改革解決村莊治理的一些小麻煩，現在卻變成了影響城市化推進的、阻礙國家力量進入的大麻煩。
而且，所有這些城中村、城郊村、發達經濟村以及經濟發達地區的村，都因為經濟發展和城市擴張而有相當部分土地非農使用并因此獲得了大量農地非農使用增值收益了。珠三角核心區農村，村民幾乎每一戶都有以百萬計的家產和財產，集體分紅收入和房租收入高于工資收入，某種意義上，這些農村是中國最為富裕的農村，農民都極大地受惠于國家經濟發展和城市化政策，他們主要的財富既不來自勞動，又不來自投資冒險，而是來自土地租金分紅和房租收入，他們因此就成為了一群食利者。現在農村集體股權改革就變成了保護這群食利者利益的改革，結果就是犧牲了中國當前快速城市化的大局。
這里我們要注意，由經濟合作社轉變為股份合作社，其中關鍵是，股份合作社要建立以股民大會為基礎的股民代表大會，并在此基礎上建立董事會和監事會，建立職業經理人制度，建立現代的企業法人治理結構。很多農村比如浙江農村早在2005年即出臺了建立股份合作社的政策，但從我們調查來看，浙江股份合作制改革徒有其表，實際上只是由村支書理所當然地兼任股份合作社社長，或董事長，掌握村級集體資產的管理權，而村委會主任被架空了。
問題是，只要建立了股民大會到董事會、監事會再到職業經理人的企業法人治理結構，再加上“政社分開”，其結果就是，本來是用于村莊內部監督約束體系的法人治理結構卻可能依托其社區性質和土地財富想象，變成強大的對抗國家的力量，變成土圍子。清產核資、股權量化固化和政經分離從而產出土圍子的可能已在珠三角普遍出現了。
五、小結
2011年廣東烏坎事件引發巨大社會反響。烏坎事件的核心就是烏坎村民對巨額土地利益的想象，造成村民為了獲得如此利益而反對任何土地征收，借村莊內部矛盾成為沖擊地方政府的組織起來的力量。以致于最后省委副書記帶隊進入處理仍然解決不了問題[3]。農村集體產權制度改革，改集體性質的經濟合作社為股份性質的股份合作社，而股民實際上又是原來社區基礎上組織起來的村民，這些利益相同、高度組織起來的農民為了現實或想象的土地利益，就一定有能力制造出千千萬萬個烏坎事件來。
一旦城中村、城郊村、經濟發達村、沿海發達地區村莊的社區村民通過股份合作社組織起來將他們的個人利益與集體土地收益直接掛鉤，他們就成為了具有強大行動能力的行動者，他們就可以在城市化進程中借不可移動的土地位置條件坐地要價，并獨享城市化的全部收益。這樣就會形成很多很多高度組織起來的、反動的、腐朽的具有強大行動能力的食利者群體，就成為了堅固的土圍子，就成為了中國現代化進程中的惡夢。
城中村、城郊村、經濟發達村以及沿海發達地區村莊只占中國農村的絕對少數，數量大約在5%~10%，90%以上農村為缺少經營性資產的普通農村，這些普通農村，人財物資源正在流出，村莊空心化，變得越來越蕭條，這些村莊中土地完全不值錢，也就農業用途的價值。因為村莊中并無集體資產，也無集體收益，倒有相當部分村莊（可能要占到全部村莊的70%）有村級負債，這樣的村莊進行集體產權改革就完全沒有必要。村民也無進行改革的任何動力。若硬要推進改革，就變成了瞎折騰。
相反，在一般農業型地區，因為農地主要是用于進行農業生產的，這樣的地區，保持集體所有制尤其是充分發揮村社集體層級在農業生產上的統的功能就十分重要。這個堅持集體所有制的方向，與以分為主的當前農村集體產權制度改革方向是完全相反的。
當前集體產權改革搞不好，就可能變成保護土地食利者利益阻礙中國城市化與現代化的大倒退。我們應當謹慎和警惕。
（作者單位：華中科技大學中國鄉村治理研究中心）
【參考文獻】
[1] “中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見”，新華社2016年12月26日電。
[2] 鄭佳斯、張文志：“新制度主義視角下的基層治理創新——以南海區“政經分離”改革為例”，《嶺南學刊》2016年第5期。
[3] 關于烏坎事件的討論充斥網絡，有興趣的讀者可以百度查詢。發表的研究文獻也很多。最近研究可以參看陳明：“土地沖突:公共權力失范與農民的權力建構”，《中國農村觀察》2016年第3期。
中國鄉村發現網轉自：三農中國
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