新世紀以來，我國連續(xù)出臺了14個以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主題的中央一號文件，對全國農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署。在這些政策的指導下，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了十多年的連增且保持在歷史較高水平，農(nóng)民收入持續(xù)增加，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了重大進展。在成績面前，有一種聲音認為，農(nóng)村形勢好了，就可以不用過多地關注農(nóng)村發(fā)展改革了。這種錯誤觀點在我國歷史上是有過教訓的。我們要清醒地認識到，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，也是國民經(jīng)濟中最薄弱的環(huán)節(jié)，越是在農(nóng)業(yè)形勢好的時候，越需要關注農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟，強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的重要性。那么，我國現(xiàn)階段在農(nóng)村發(fā)展改革領域面臨的主要難點和風險點有哪些？
市場化糧食價格機制有待形成完善
我國自2004年全面放開糧食市場的同時，為了保護農(nóng)民的利益及種糧積極性、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障國家糧食安全，國家又先后于2004年和2006年在主產(chǎn)區(qū)實施了稻谷和小麥的最低收購價政策；2007年，又在主產(chǎn)區(qū)對大豆、玉米、棉花、油菜籽和食糖等實行了臨時收儲政策。在政策施行區(qū)域，當農(nóng)產(chǎn)品價格低于最低收購價或者臨時收儲價格時，由國家指定的糧食儲備企業(yè)入市收購，以維持正常的市場價格。這些政策的實施對當時的國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長起到了重要的支撐作用。然而，隨著政策的不斷實施以及國內(nèi)國際環(huán)境的變化，政策實際操作過程中出現(xiàn)的問題不斷積累。自2008年起，我國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本不斷增加，而國際農(nóng)產(chǎn)品價格卻在下降。這“一增一減”的變化使得我國三種糧食的價格在2010年全面高于國際市場的離岸價，2013年之后已經(jīng)高于配額內(nèi)進口完稅價格。在這種情況下，我國的農(nóng)產(chǎn)品價格政策陷入一種兩難的境地：一方面，為了彌補農(nóng)民的種糧成本、保護農(nóng)民的積極性，需要繼續(xù)提高政策性收儲價格；另一方面，如果繼續(xù)提高政策性收儲價格，則會進一步加大進口壓力，同時收儲企業(yè)難于實行順價銷售，導致庫存積壓，財政壓力不斷增加。
鑒于這種困境，我國于2013年啟動了完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的研究，并在2014年的中央一號文件中明確提出要“探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革”。同年，國家取消了棉花和大豆的臨儲政策，并啟動了新疆的棉花、東北三省一區(qū)的大豆目標價格試點。通過三年多的實踐，目標價格改革總體進展順利。以棉花為例，實施目標價格改革之前，國內(nèi)棉花的價格每噸接近兩萬元，比同期國外棉花價格高出5300多元；而在實施目標價格改革之后，國內(nèi)棉花價格已經(jīng)下降到每噸15000元左右，基本與國際接軌了。
再來看玉米。作為糧經(jīng)飼三位一體的作物，玉米同時也是我國種植面積和產(chǎn)量最大的作物，占有舉足輕重的地位。自2008年實施臨時收儲政策以來，我國玉米產(chǎn)量不斷增加，為保障國家糧食安全發(fā)揮了重要作用，但也出現(xiàn)了生產(chǎn)量增加、進口量增加和庫存量增加的“三量齊增”困境。由于玉米的重要性，同時臨儲政策實施區(qū)域又是我國重要的商品糧基地，國家對其的改革比較慎重。2016年我國正式取消了臨時收儲政策，調(diào)整為“市場化收購+補貼”的新機制。從新機制實施效果來看，玉米收儲制度改革取得的突破主要有：
首先，價格反映市場供需水平。玉米臨儲政策實施之前的價格為0.7元/斤，2014年臨儲價格為1.12元/斤，上升了60%。但這種上升是由臨儲政策決定的，并不是真實的市場供需水平。實施價補分離之后，政府不再托市收購，玉米價格由市場決定，可以反映實際的供需現(xiàn)狀。
其次，搞活了產(chǎn)業(yè)鏈。隨著玉米價格的市場化，玉米產(chǎn)業(yè)鏈上下游價格關系逐步理順，臨儲政策實施期間使用國外玉米及其替代物的玉米加工企業(yè)開始使用國內(nèi)玉米，同時加工企業(yè)開始提高其加工能力。
再次，提高了競爭力，減少了玉米及其替代物的進口。自2013年7月國內(nèi)外玉米價格開始倒掛，國內(nèi)外玉米差價不斷擴大，到2015年6月，國內(nèi)外差價已經(jīng)增加到1000元。新機制實施以來，這種差價逐漸縮小，到2017年1月，每噸國外進口玉米到岸完稅價格已經(jīng)高于國內(nèi)玉米價格50元，玉米及其替代物的進口與2016年相比，同比減少了三至四成。
最后，保障了農(nóng)民種玉米的基本收益。2016年國家分兩批，共計390億資金對東北三省一區(qū)玉米生產(chǎn)者進行補貼，雖然農(nóng)民收入不能達到臨儲政策實施時的水平，但農(nóng)民還是有利可圖的。盡管農(nóng)民收入暫時減少，但從長期來看，通過去庫存、調(diào)減玉米種植面積、發(fā)放生產(chǎn)者補貼等一系列措施，農(nóng)民的收入還是有賬可算的。農(nóng)民春播備資時，有的地方農(nóng)民手里還有玉米，為了不出現(xiàn)“賣糧難”，2017年中央一號文件要求，各級地方黨委和政府要夯實主體責任，要千方百計地引導市場主體入市收購，鼓勵并支持玉米加工企業(yè)開足馬力加工玉米，做到“有人收糧、有錢收糧、有庫存糧、有車運糧”。
雖然2017年中央一號文件中提出要“堅持并完善稻谷、小麥最低收購價政策，合理調(diào)整最低收購價水平，形成合理比價關系”，但最低收購價政策以及目標價格都是一種過渡性的政策，還需要繼續(xù)改革。在未來的政策改革中，要堅持市場取向和保護農(nóng)民利益為基本出發(fā)點和落腳點。而棉花、大豆的目標價格改革和玉米“市場化收購+補貼”的新機制的實施將為我國其他農(nóng)產(chǎn)品價格機制形成提供現(xiàn)實經(jīng)驗。
農(nóng)民增收面臨瓶頸
農(nóng)民收入分為四部分：經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入。從目前的情況來看，經(jīng)營性收入和工資性收入這兩大支撐農(nóng)民增收的傳統(tǒng)動能在逐漸地減弱。這突出表現(xiàn)在兩個方面，一是靠不斷提高政府的政策性收儲價格來增加經(jīng)營性收入已經(jīng)難以為繼。2015年，玉米的政策性收儲高達55.9%，在實施臨時收儲政策的玉米主產(chǎn)區(qū)吉林省和黑龍江省這種政策性收儲甚至超過100%。2016年中央一號文件提出，要“改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度”，并取消了玉米臨時收儲政策，使得農(nóng)民經(jīng)營性收入增幅大幅下降。最新數(shù)據(jù)顯示，2016年農(nóng)民人均的種植業(yè)收入只有2240元，名義增長率為1.1%，而國家統(tǒng)計局發(fā)布的2016年全年CPI同比上漲2%，那么農(nóng)民的人均種植業(yè)收入是負增長。二是在整體經(jīng)濟增速放緩的宏觀形勢下，靠工資性收入增長實現(xiàn)農(nóng)民增收的難度也越來越大。據(jù)國家統(tǒng)計局《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，2014年和2015年外出農(nóng)民工數(shù)量分別增加了63萬人和50萬人，增速分別比上年回落了0.5、0.6個百分點。農(nóng)民工總量增長速度逐年減緩，突出表明了近幾年的務工市場并不景氣。同時農(nóng)民外出打工還受到城市較高的生活成本制約，這主要表現(xiàn)在日益增長的食品價格以及房租價格。可見，在主要農(nóng)產(chǎn)品價格低迷，甚至價格還在下跌，而外出打工增長的幅度低于1%的背景下，農(nóng)民的兩大主要收入來源—經(jīng)營性收入和工資性收入均出現(xiàn)了停滯不前的局面。
此外，我國涉農(nóng)補貼的支持力度特別是對直接形成農(nóng)民收入的總量仍然相對不足。除耕地保護補貼政策外，其他補貼項目大多金額較少。而我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，經(jīng)濟增速放緩，也將導致我國的財政收入增速放緩，進而導致農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)補貼和社會保障所得的轉(zhuǎn)移性收入的增速放緩。而農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是現(xiàn)階段我國農(nóng)村改革的難點，因此其改革紅利的釋放也需要一定的時間。所以，財產(chǎn)性收入的增長也很難成為我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)增收的主要動能。有關數(shù)據(jù)也表明，已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)民收入的四大動能在衰減的苗頭，這種衰減可能在今后很長一個時期內(nèi)還將繼續(xù)甚至加劇。
農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革步入深水區(qū)
2016年12月29日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革有了更明確的時間表。《意見》表示，將力爭用3年左右時間基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，用5年左右時間有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。
根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，2015年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的賬面資產(chǎn)總額（不包括資源性資產(chǎn)）達到2.86萬億元，村均賬面資產(chǎn)總額493.6萬元。其中，僅東部地區(qū)資產(chǎn)總額就達到2.16萬億元，占資產(chǎn)總額的75.5%。這么大的資產(chǎn)量，如果不改革，就很可能造成集體資產(chǎn)流失。2015年9月，國家在29個縣（市、區(qū)）開展了集體資產(chǎn)股份改革試點。從改革效果看，權屬問題清晰并形成了一定的激勵機制。以往農(nóng)民并不了解農(nóng)村集體資產(chǎn)，通過試點，農(nóng)民開始對分紅產(chǎn)生預期并關心集體資產(chǎn)，這對干部的工作形成了一定的監(jiān)督壓力。針對這種情況，2017年將在已有的29個縣（市、區(qū)）試點的基礎上再增加100縣（市、區(qū)）進行試點。根據(jù)《意見》，此次農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革將主要有四部分內(nèi)容：清產(chǎn)核資、界定成員、設置股權和建章立制。在這四部分內(nèi)容中，界定成員是集體資產(chǎn)改革的一大難題。我國《物權法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。但誰是農(nóng)民集體的成員，這種成員的界定、權責義務、進退機制等一些列問題都沒有得到法律上的認可與界定。與此同時，現(xiàn)有理論、政策和法律對“農(nóng)村集體”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”也無明確界定。而按照我國現(xiàn)實的農(nóng)村情況看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖有法律地位，但卻無法人地位，我國絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并沒有在工商機關登記注冊，并不具備法人地位。因此，盡管《意見》提出，“現(xiàn)階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)放組織登記證書，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可據(jù)此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續(xù)，以便開展經(jīng)營管理活動”，但顯然這并非長久之計。解決的辦法是應該在《民法總則》中給以確認。
此外，目前農(nóng)民所掌握的財產(chǎn)權的權能是基于成員權基礎上的，但是這種權能是不完整的。由于權能不完整，進而導致市場在估值定價方面也存在缺陷，因此，如果此時引入工商資本進行權能交易，將來權能一旦擴大、資產(chǎn)增值，那么又會出現(xiàn)新的問題。因此，需要對成員權進行明確，同時將產(chǎn)權和成員身份相結(jié)合，適當?shù)臅r候探索建立成員的進退機制，即成員資格的獲取與產(chǎn)權的購買、成員資格的退出與產(chǎn)權的補償相結(jié)合。
農(nóng)村土地制度改革仍處于過渡階段
我國的改革發(fā)軔于農(nóng)村。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系，釋放了巨大的紅利。但是隨著社會的發(fā)展，以農(nóng)民個人承包制為代表的小農(nóng)生產(chǎn)的邊際效率提升的難度越來越大，因此我國農(nóng)村土地制度也面臨著改革。
農(nóng)村土地制度改革可以分為三塊：國家征地制度改革、農(nóng)村集體建設用地和承包地改革。
征地制度改革中面臨的核心問題是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地后的增值收益怎么分配。世界范圍內(nèi)關于增值收益分配主要采取兩種做法：一種是土地增值收益全部歸屬于土地所有者，政府通過稅收來調(diào)節(jié)；另一種是由法律規(guī)定一個合理的分成比例，農(nóng)民按比例得到增值收益。在我國臺灣省，其規(guī)定農(nóng)民所獲土地增值收益不低于40%。
農(nóng)村集體建設用地，又叫鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設所使用的土地。集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經(jīng)營性用地。農(nóng)村宅基地如果能上市交易而且保障土地權屬，那將在中國刺激起一輪城市資本下鄉(xiāng)發(fā)展小城鎮(zhèn)的高潮。全國人大常委會2015年12月27日表決通過，將在全國試點開展兩權即農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款，也是在擴大農(nóng)村土地改革的經(jīng)驗。許多人認為，農(nóng)村集體建設用地涉及面較廣，在市場交易中應謹慎開展。同時也有人認為，我們搞新型城鎮(zhèn)化建設，必須加快“兩權”抵押貸款甚至是產(chǎn)權改革的推進，以此作為農(nóng)民進城的“第一桶金”，同時加快盤活農(nóng)村土地市場，為中國的深化改革提供持續(xù)動力。
承包地的改革是與農(nóng)民最密切的改革。2014年中央一號文件提出，“在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資”。這是中央首次對土地經(jīng)營權的權能賦予新的內(nèi)涵。在承包地改革中需要關注兩方面內(nèi)容：一是如何保障農(nóng)戶作為土地承包者的權利；二是如何通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。目前我國不斷擴大的社會化服務規(guī)模，彌補了農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模不足的經(jīng)營形式，明顯提高了農(nóng)業(yè)的效率和效益，也符合現(xiàn)階段大量農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間徘徊的現(xiàn)實要求。從這個角度而言，以承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為主要形式的農(nóng)地經(jīng)營體制改革正比較順利地向前推進。
目前，在我國的官、產(chǎn)、學界均有一種潮流，即主張土地私有化和大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)會釋放出大量農(nóng)村勞動力，如果這部分勞動力不能得到合理的安置，那么將會對農(nóng)民生計、社會穩(wěn)定及國家糧食安全造成極大隱患，因此需要對此予以高度警惕。我國人多地少，土地是稀缺資源和農(nóng)民的生存保障，如果允許土地私有化，那么農(nóng)業(yè)外資本或大資本就會進入土地市場，使得土地發(fā)生集中和壟斷，同時由于農(nóng)業(yè)的比較效益較低，資本在逐利的驅(qū)使下容易改變土地用途，農(nóng)地非農(nóng)用，最終會危及農(nóng)民生存和國家糧食安全。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是包產(chǎn)到戶后的必然選擇，但流轉(zhuǎn)是有限制的，即不能改變土地的所有制關系、不能改變農(nóng)地用途。同時在流轉(zhuǎn)中必須要考慮到我國人多地少的國情，要在遵循農(nóng)民自愿的原則上，循序漸進，與工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)推進。
但是從總體看，我國的農(nóng)村土地制度仍然處于亦步亦趨、過渡性質(zhì)明顯的改革狀態(tài)。從實踐情況看，農(nóng)村土地的“三權分置”絕不是改革的終點，而需要繼續(xù)向前推進，至于推進的方向和力度，亟需高層做出政治決斷。
伴隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，農(nóng)村發(fā)展有了新的產(chǎn)業(yè)、新的業(yè)態(tài)，農(nóng)村改革已進入新的歷史階段，在改革的過程中也可能會出現(xiàn)曲折以及新的難點和風險點，正確理解和把握這些難點和風險點并科學合理地逐一攻克，在改革過程中將成本降到最低，對我國現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展改革的新動能會有更深層次的理解。
作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院
來源：《中國發(fā)展觀察》
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民網(wǎng)-理論頻道 2017年06月07日
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