——來自廣東省清遠市陽山縣的探索
［摘要］廣東省清遠市陽山縣在推進土地確權工作中，積極探索出“確地界到村組、確面積到農戶”和“先置換整合后確權”的土地確權模式，為推動農村土地確權工作提供了寶貴的經驗。調研發現， “陽山模式”有力地促進了當地農村的土地流轉和規模化經營，但實施過程中也存在置換工作難度大和土地權能實現困難等問題。因此，在肯定“陽山模式”的同時，也應充分認識到“陽山模式”的困境和適用條件。
一、引言
加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作（以下簡稱“土地確權”），促進我國現代農業規?；洜I體系的建立，是我國當前農村綜合改革工作的重要內容。早在1998年前后，我國開始實施農村土地第二輪承包期延包政策。由于當時農業稅并未廢除，農民負擔較重，農民對土地權能的訴求并不強烈，農民之間土地糾紛也并不常見。為了保證制度的延續性和農民土地權利的相對穩定性，第二輪土地承包基本上是第一輪土地承包關系的繼續確認，并沒有對農民承包地進行重新測量。因此，二輪土地延包后各地普遍存在承包地面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。隨著農業稅的取消，各項支農政策的落實，農民對土地權能的訴求越來越大強烈，土地產權改革逐漸成為當前農村綜合改革的主要任務。部分學者認為，土地確權可以通過明晰土地產權，賦予農民更有保障的土地承包經營權，在一定程度上提升農地資源配置效率，從而使農民在土地上獲得更多的收益。為了完善和保障農民的土地權益，2013年中央一號文件提出要用５年時間基本完成農村土地確權登記頒證工作。由此，全國各地相繼開展了試點工作，并對土地確權模式進行了積極探索。廣東省陽山縣被列為“全國農村綜合改革示范試點縣”之后，在土地確權工作中，探索實施了“先置換整合后確權”、“確地界到村組，確面積到農戶”的土地確權模式，得到了當地農民的歡迎，也受到了大量媒體的關注，被媒體稱之為“陽山模式”。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，再次提出，要用5年左右時間基本完成土地確權登記頒證工作。目前，距這一時限還剩下約2年的時間，各地的土地確權工作也進入了實質性推進階段。因此，深入分析“陽山模式”土地確權工作的成效，總結和探討“陽山模式”的經驗和不足，探討“陽山模式”適用條件，對于推動廣東省乃至全國土地確權工作的穩步開展，具有重要的借鑒和參考意義。
二、土地確權“陽山模式”的主要做法
１．“確地界到村組、確面積到農戶”模式
陽山縣地處石灰巖山區，境內“九山半水半分田”，優質平坦的耕地較少，大都是高低不平的細碎田地。部分地區由于水源不充足，單產低，農民大都不愿意耕種。許多農田離農民居住區較遠，交通不便，農民將土地撂荒的現象十分普遍。近10年來，陽山縣移民以及外出務工人員較多，留在村里的農民不足三成，部分村留守人口只有一成。由于缺乏勞動力，造成多數耕地長期撂荒。江英鎮是陽山縣典型的農業大縣，人口約4.3萬，二輪發包土地約4.3萬畝，如今常住人口不到兩萬，一半土地撂荒。其中，江英鎮榮崗村的撂荒耕地的比例更是達到了90％。大量的耕地拋荒，原承包耕地地塊模糊、界址不清，應用衛星遙感和GPS定位系統技術也無法在圖紙上標注與區分田地的邊界。由于二輪承包到戶時僅僅登記了戶主和地塊的面積，沒有明確的地塊位置，時間長遠已無法準確辨認四至，難以確地到戶。
為了減少糾紛、推進確權工作，陽山縣政府在江英鎮榮崗村進行試點，探索“確地界到村組、確面積到農戶”的土地確權模式，即先把土地全部確權到村小組，再以二輪承包的面積為基數，按各戶所占面積來確地，而每一戶承包耕地的具體位置不在承包經營權證上表明，只列明每一戶擁有村小組集體耕地面積的大小。該村經村民代表（戶代表）會議表決后實施這種土地確權模式?！按_地界到村組、確面積到農戶”的確權模式，在多數農戶承包地長期撂荒、地界不清、位置不明的情況下，減少了農戶為指界各自承包地而發生的糾紛和矛盾。榮崗村的模式一經實施，立刻引起了其它村的效仿。調研組實地調研獲取的資料顯示，截止2015年10月份，陽山縣已有138個村小組召開了戶代表會議，同意以“確地界到村組、確面積到農戶”的模式進行確權，面積約1.9萬畝。
２．“先置換整合后確權”模式
二輪土地承包到戶時，考慮到土地的肥瘦、水頭水尾等因素，村委會將耕地按照遠近、肥瘦（即土地肥沃和貧瘠）綜合搭配的方式發包給農戶。這樣的發包方式，雖然體現了分配上的公平，卻加重了農戶承包地細碎化，阻礙農業生產規?；陌l展。比如，陽山縣榮崗村戶均耕地面積3~5畝，但戶均耕地塊數約為40塊。這樣的土地分配方式既增加農戶耕種的勞作時間和生產成本，也無法使農戶獲得規模效益。陽山縣委縣政府利用此次土地確權的契機，在充分尊重農民意愿的前提下，探討“先置換整合后確權”土地確權模式。土地置換整合的做法在不同地區做法也各不相同。太平鎮的清水村在多次召開村民理事會會議、村民大會后，將原來的91塊土地通過使用測繪圖紙、實地丈量等手段，重新整合劃分為25塊連片的田地，然后由農戶抽簽選擇地塊，基本實現了一戶一地。而杜菜村的土地整合置換做法則是以原農戶二輪承包經營連片最大面積的耕地地塊、種植長久經濟作物地塊、魚塘和養殖場為基礎，通過置換擴大連片后再確權，剩余零碎土地由本村小組集體統一收回。此外還有些地方是按經濟價值或者農戶需求進行土地置換整合。調研組獲悉，截止2015年10月，陽山縣已通過村民表決同意解決土地細碎化問題的村有688個村小組，面積65000多畝。
三、土地確權“陽山模式”的主要成效
１．推動了農地的有序流轉，土地撂荒問題得以改善
陽山縣在開展農村土地確權工作的同時，建全了農村土地承包經營權檔案、建立了土地流轉的電子信息管理系統和信息平臺，實現了農村三資管理
平臺、公共資源交易中心的成功對接，有力地促進了農村土地的流轉。2014年，陽山縣建立了覆蓋縣鎮村的農村土地產權流轉交易平臺，并在鄉鎮一級
建立了農村土地產權流轉交易服務所，在每一個行政村安排了1~2名土地流轉信息員，實現了縣、鎮、村土地流轉管理的三級聯動。土地確權為實現土地流轉奠定了基礎，土地流轉交易中心的建立為土地流轉搭建了平臺，從而為農業企業、家庭農場、承包大戶的規模化耕作及生產創造了條件。2013年底，全縣農村土地流轉面積僅為3.5萬畝。土地確權后，土地流轉面積快速增長，截止2015年9月，全縣農村土地流轉面積達到5.5萬畝，增長了56％。
２．促進了專業合作社的發展，農民收入得以提升
2013年底，陽山縣農民專業合作社共200個，會員2700多戶，輻射帶動農戶2萬多戶，戶均年增收6000多元。2014年初，陽山縣全面鋪開農村土地確權工作后，全縣農民專業合作社增至318個，會員增至7799戶，輻射帶動農戶增至3萬多戶，戶均年增收7300多元，同比增長了22％。杜菜村在開展土地確權的同時，成立了杜菜村砂糖桔專業合作社。專業合作社由5名栽種大戶牽頭組建，對口幫扶村里56戶貧困戶，在原有400畝栽種基礎上，通過土地調整置換，將栽種面積增至1200畝，合作社社員的收入也有了較大的提升。
３．實現了土地承包經營權抵押貸款，土地財產權能得以拓展
陽山縣在開展土地確權工作的同時，大膽探索農村土地承包經營權、宅基地、林權、房屋等各類產權抵押貸款改革，努力使資源變資產、資產變資本。2014年初，陽山縣在廣東全省率先制定了《農村土地承包經營權流轉抵押登記暫行辦法》，引導銀行開展土地承包經營權抵押貸款業務。2014年7月，南粵農業公司以1900畝土地經營權向農信社申請了“流轉易”貸款100萬元。2014年8月，陽山縣與農信社、農行簽署了《土地承包經營權抵押貸款合作框架協議》。調研獲悉，截止2015年10月，陽山縣農信社推出“流轉易”貸款產品，已向南粵農業公司、豪豐林業公司、益民蔬菜合作社及農戶授信貸款6306萬元。
四、“陽山模式”受到的質疑與面臨的困境
“陽山模式”是在陽山縣特殊的村情地貌的環境下，由當地村民、村委自發實施，并經鎮、縣政府認可的確權方式，對其是否與中央政策的相符，是否具有推廣的價值，尚需進一步探討。
１．“陽山模式”受到的質疑
（1）“確地界到村組、確面積到農戶”的模式是否與中央政策相違背。“陽山模式”一經推出，就受到了多方面的質疑。有的學者、當地一些政府工作人員和村委干部都擔心“確地界到村組、確面積到農戶”的確權模式不符合中央的政策精神，甚至提出“陽山模式”不宜推廣的建議。實際上，自國家推行土地確權政策以來，歷年的中央１號文件以及有關政策都沒有具體規定必須將承包地的具體位置和四至邊界確定到每個農戶。如：2013年中央1號文件指出，確權要“妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”；2014年中央1號文件要求“充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地”；2015年中央1號文件提出“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。從中央對土地確權的政策演進來看，確權工作的目標是要確地到戶。陽山縣“確地界到村組、確面積到農戶”的土地確權模式，雖然在承包經營權證書上沒有標注承包地具體的位置和四至，但是實際上也是確地到戶的一種形式。至于“四至”問題，中央只是要求要妥善解決，并沒有明確要求。因此，我們認為陽山縣“確地界到村組、確面積到農戶”的土地確權模式，并未違背中央政策精神。
（２）“先置換整合后確權”的模式是否符合中央政策精神。陽山縣地處粵北山區，山多地少，耕地的地塊大小、水源遠近、土質等差異較大。在二輪承包分田到戶時，平均每戶幾十塊土地，最多的一戶不到3畝地被分成了遠近、大小不一的60多塊。如果此次確權，還是按照二輪承包時農戶分配到的土地進行登記頒證，則會使土地細碎化的問題成為永久性難題，不利于農地的連片種植和規模化經營。因此，當地政府部門、村委干部積極與農戶協商，采取先置換后確權的方式，盡可能把相鄰的土地整合到一起，增大了每塊土地的面積、減少了承包地的細碎化程度。2016年中央1號文件指出，要“鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現連片耕種”，因此，陽山縣探索出的“先置換整合后確權”的模式符合中央政策精神，并且為其它地區確權工作的開展，取得了開創性的經驗。
２．“陽山模式”面臨的困境
盡管“陽山模式”并不違背中央關于土地確權的政策精神，但是由于其實施環境的特殊性以及工作難度較大等問題，使“陽山模式”的推行面臨一定困境。
（1）“確地界到村組、確面積到農戶”的模式使農戶自身無法實現土地權能?！按_地界到村組、確面積到農戶”的做法，由于沒有具體標明農戶承包地的具體位置和四至，使得農戶自身無法實現土地財產的權能。一是土地承包經營權抵押貸款功能難以實現。銀行開展土地承包經營權抵押貸款業務，需要對承包地進行經濟價值的評估，僅有面積沒有具體位置和四至的土地確權證難以評估其經濟價值；二是土地流轉功能無法實現。僅有面積沒有具體位置和四至的土地承包經營權證，使的農戶自己難以將經營權轉出，而只能委托給村集體，由村集體統一向外承包；三是隨著行政區的不斷變化，村民小組調整也再所難免。一旦由于自然災害等因素使得該村民小組的土地面積萎縮甚至消失，已確權的農戶承包地該如何調整，也會面臨較大的難題。
（2）“先置換整合后確權”的模式工作難度大，阻滯了工作的進度。該模式雖然在理論上對于解決土地細碎化問題具有較大的積極作用，但是實際工作中卻是困難重重。一是土地互換難以做到公平置換。由于承包地的遠近、土地肥瘦不均，水頭、水尾灌溉等農業基礎設施有差別，使得土地置換整合無法做到一戶一地，難以滿足群眾要求。二是部分農戶只希望調整偏遠、貧瘠的土地，而不愿拿自己地塊較好的土地置換，這樣就使得土地置換難以有效推行；三是一個村幾百戶農戶，如果幾千塊零碎地置換，不但談判成本較高，而且也影響了土地確權工作的正常進度。陽山縣葉屋村小組是農村土地先整合后確權的一個典型。2008年至2010年土地確權試點期間，在該村村民理事會理事長的帶領下，經過30多場充斥爭辯的村民代表會議后，葉屋村才完成了土地置換整合工作。若該模式在全縣全面推廣，土地確權登記頒證工作將無法按時完成。
五、研究結論與政策建議
“陽山模式”為落實中央土地確權政策做出了積極有益的探索，為其它地區提供了可借鑒的經驗，但也存在一些尚需改進之處。
１．研究結論
（1）應充分肯定土地確權“陽山模式”。“陽山模式”是陽山縣廣大干部群眾在確權工作中根據實際情況，充分發揮村民與村干部的智慧，創新出來一種確權方式，也是經過村民代表大會討論通過的確權工作方式，完全符合村民委員會組織法；同時，“陽山模式”的確權，雖然在土地承包經營權證書上并不表明具體的位置和四至，但實質還是根據二輪土地承包時的面積確權到每一戶。因此，這種確權模式也符合中央“總體上要確地到戶”的要求。從陽山縣已經完成土地確權的村組來看， “陽山模式”在解決農戶承包地細碎化問題、推動土地流轉、解決耕地長期撂荒問題和實現土地規?；洜I方面，確實起到了積極作用。因此，應充分肯定“陽山模式”，充分肯定陽山縣農民在土地確權工作中的探索和首創精神。
（2）應充分認識“陽山模式”推行的實際困難。應該看到，“陽山模式”存在著諸如單個農戶無法有效利用承包經營權證辦理抵押貸款，無法將土地流轉的問題，而只適用于確權后，由村集體統一對外將土地流轉或者由村集體代理農戶辦理抵押貸款業務，也或者適用于確權后，農戶將承包地反包給村集體的情況。因此，各地在學習借鑒“陽山模式”時，應充分尊重農民的意愿，由村民代表大會討論決定是否采取該種模式。同時，“陽山模式”確權后土地財產權能的實現，還需要建立縣、鎮、村三資管理平臺和土地流轉交易平臺，從而確保交由村集體管理的土地能夠順利流轉，并且確保土地經營權交易公開透明。此外，還應充分認識到“先置換整合”給村委會帶來的工作難度。
２．政策建議
（1）加強監查督導，防止草率搬照“陽山模式”?！按_地界到村組，確面積到農戶”的確權模式，由于不需要為每家每戶測量承包地的面積、位置和四至，節省了大量的時間和工作經費。如果其它地區只是看到了此種確權模式的工作方便，而片面地為了降低確權成本、快速完成確權任務，盲目借鑒、效仿“陽山模式”，就會給這些地區的土地確權工作帶來極大的隱患和糾紛。因為這樣的做法，無異于走過場，既違背了中央的政策精神，也無法保障農民的土地權益。因此，各地在推進土地確權工作中，還是應該按照中央對確權工作的總體要求，根據確權工作是否有利于化解土地糾紛與矛盾、是否有利于解決歷史遺留問題、是否有利于保障農民權益的標準，選擇適合當地土地確權工作的方式。有關政府部門也應加強監查督導，防止個別鎮、村以“陽山模式”為借口，草率仿照“確地界到村組，確面積到農戶”的確權模式，繼續將村民之間的土地糾紛與矛盾掩蓋在這種確權模式之下。
（2）尊重農民意愿，因地制宜推進土地確權工作。在土地確權工作中，應充分尊重農民意愿，充分發揮村民理事會等基層社會組織的能動作用，引導“村民的事情村民自己做”， “村民的矛盾村民自己解決”。土地確權過程中產生的矛盾糾紛，應交予村民集體討論決定，依靠村民自主決策，通過民主協商的方式，妥善解決農村土地承包經營的歷史遺留問題。另外， “陽山模式”中“先置換整合后確權”的方式，不能由政府主導土地置換整合，而應在農戶自愿的前提下由村集體決定實施。調研發現，陽山縣之所以能夠實施“先置換整合后確權”，是因為二輪承包后，部分農戶出于種植方便的需要，很早以前就已進行了土地位置及面積的置換，而不是在確權工作開始后才進行土地置換。如果沒有前期土地置換的基礎，就需要村委會、鎮政府耗費大量的人力物力和時間參與、協調農戶之間承包地置換的談判。這樣既增加了確權工作的財政壓力，也不利于確權工作按時完成。
中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》2017年第4期
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