——來自廣東省清遠市陽山縣的探索
［摘要］廣東省清遠市陽山縣在推進土地確權(quán)工作中，積極探索出“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”和“先置換整合后確權(quán)”的土地確權(quán)模式，為推動農(nóng)村土地確權(quán)工作提供了寶貴的經(jīng)驗。調(diào)研發(fā)現(xiàn)， “陽山模式”有力地促進了當?shù)剞r(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營，但實施過程中也存在置換工作難度大和土地權(quán)能實現(xiàn)困難等問題。因此，在肯定“陽山模式”的同時，也應(yīng)充分認識到“陽山模式”的困境和適用條件。
一、引言
加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作（以下簡稱“土地確權(quán)”），促進我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營體系的建立，是我國當前農(nóng)村綜合改革工作的重要內(nèi)容。早在1998年前后，我國開始實施農(nóng)村土地第二輪承包期延包政策。由于當時農(nóng)業(yè)稅并未廢除，農(nóng)民負擔較重，農(nóng)民對土地權(quán)能的訴求并不強烈，農(nóng)民之間土地糾紛也并不常見。為了保證制度的延續(xù)性和農(nóng)民土地權(quán)利的相對穩(wěn)定性，第二輪土地承包基本上是第一輪土地承包關(guān)系的繼續(xù)確認，并沒有對農(nóng)民承包地進行重新測量。因此，二輪土地延包后各地普遍存在承包地面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，各項支農(nóng)政策的落實，農(nóng)民對土地權(quán)能的訴求越來越大強烈，土地產(chǎn)權(quán)改革逐漸成為當前農(nóng)村綜合改革的主要任務(wù)。部分學者認為，土地確權(quán)可以通過明晰土地產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，在一定程度上提升農(nóng)地資源配置效率，從而使農(nóng)民在土地上獲得更多的收益。為了完善和保障農(nóng)民的土地權(quán)益，2013年中央一號文件提出要用５年時間基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。由此，全國各地相繼開展了試點工作，并對土地確權(quán)模式進行了積極探索。廣東省陽山縣被列為“全國農(nóng)村綜合改革示范試點縣”之后，在土地確權(quán)工作中，探索實施了“先置換整合后確權(quán)”、“確地界到村組，確面積到農(nóng)戶”的土地確權(quán)模式，得到了當?shù)剞r(nóng)民的歡迎，也受到了大量媒體的關(guān)注，被媒體稱之為“陽山模式”。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，再次提出，要用5年左右時間基本完成土地確權(quán)登記頒證工作。目前，距這一時限還剩下約2年的時間，各地的土地確權(quán)工作也進入了實質(zhì)性推進階段。因此，深入分析“陽山模式”土地確權(quán)工作的成效，總結(jié)和探討“陽山模式”的經(jīng)驗和不足，探討“陽山模式”適用條件，對于推動廣東省乃至全國土地確權(quán)工作的穩(wěn)步開展，具有重要的借鑒和參考意義。
二、土地確權(quán)“陽山模式”的主要做法
１．“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”模式
陽山縣地處石灰?guī)r山區(qū)，境內(nèi)“九山半水半分田”，優(yōu)質(zhì)平坦的耕地較少，大都是高低不平的細碎田地。部分地區(qū)由于水源不充足，單產(chǎn)低，農(nóng)民大都不愿意耕種。許多農(nóng)田離農(nóng)民居住區(qū)較遠，交通不便，農(nóng)民將土地撂荒的現(xiàn)象十分普遍。近10年來，陽山縣移民以及外出務(wù)工人員較多，留在村里的農(nóng)民不足三成，部分村留守人口只有一成。由于缺乏勞動力，造成多數(shù)耕地長期撂荒。江英鎮(zhèn)是陽山縣典型的農(nóng)業(yè)大縣，人口約4.3萬，二輪發(fā)包土地約4.3萬畝，如今常住人口不到兩萬，一半土地撂荒。其中，江英鎮(zhèn)榮崗村的撂荒耕地的比例更是達到了90％。大量的耕地拋荒，原承包耕地地塊模糊、界址不清，應(yīng)用衛(wèi)星遙感和GPS定位系統(tǒng)技術(shù)也無法在圖紙上標注與區(qū)分田地的邊界。由于二輪承包到戶時僅僅登記了戶主和地塊的面積，沒有明確的地塊位置，時間長遠已無法準確辨認四至，難以確地到戶。
為了減少糾紛、推進確權(quán)工作，陽山縣政府在江英鎮(zhèn)榮崗村進行試點，探索“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的土地確權(quán)模式，即先把土地全部確權(quán)到村小組，再以二輪承包的面積為基數(shù)，按各戶所占面積來確地，而每一戶承包耕地的具體位置不在承包經(jīng)營權(quán)證上表明，只列明每一戶擁有村小組集體耕地面積的大小。該村經(jīng)村民代表（戶代表）會議表決后實施這種土地確權(quán)模式。“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的確權(quán)模式，在多數(shù)農(nóng)戶承包地長期撂荒、地界不清、位置不明的情況下，減少了農(nóng)戶為指界各自承包地而發(fā)生的糾紛和矛盾。榮崗村的模式一經(jīng)實施，立刻引起了其它村的效仿。調(diào)研組實地調(diào)研獲取的資料顯示，截止2015年10月份，陽山縣已有138個村小組召開了戶代表會議，同意以“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的模式進行確權(quán)，面積約1.9萬畝。
２．“先置換整合后確權(quán)”模式
二輪土地承包到戶時，考慮到土地的肥瘦、水頭水尾等因素，村委會將耕地按照遠近、肥瘦（即土地肥沃和貧瘠）綜合搭配的方式發(fā)包給農(nóng)戶。這樣的發(fā)包方式，雖然體現(xiàn)了分配上的公平，卻加重了農(nóng)戶承包地細碎化，阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化的發(fā)展。比如，陽山縣榮崗村戶均耕地面積3~5畝，但戶均耕地塊數(shù)約為40塊。這樣的土地分配方式既增加農(nóng)戶耕種的勞作時間和生產(chǎn)成本，也無法使農(nóng)戶獲得規(guī)模效益。陽山縣委縣政府利用此次土地確權(quán)的契機，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，探討“先置換整合后確權(quán)”土地確權(quán)模式。土地置換整合的做法在不同地區(qū)做法也各不相同。太平鎮(zhèn)的清水村在多次召開村民理事會會議、村民大會后，將原來的91塊土地通過使用測繪圖紙、實地丈量等手段，重新整合劃分為25塊連片的田地，然后由農(nóng)戶抽簽選擇地塊，基本實現(xiàn)了一戶一地。而杜菜村的土地整合置換做法則是以原農(nóng)戶二輪承包經(jīng)營連片最大面積的耕地地塊、種植長久經(jīng)濟作物地塊、魚塘和養(yǎng)殖場為基礎(chǔ)，通過置換擴大連片后再確權(quán)，剩余零碎土地由本村小組集體統(tǒng)一收回。此外還有些地方是按經(jīng)濟價值或者農(nóng)戶需求進行土地置換整合。調(diào)研組獲悉，截止2015年10月，陽山縣已通過村民表決同意解決土地細碎化問題的村有688個村小組，面積65000多畝。
三、土地確權(quán)“陽山模式”的主要成效
１．推動了農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)，土地撂荒問題得以改善
陽山縣在開展農(nóng)村土地確權(quán)工作的同時，建全了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)檔案、建立了土地流轉(zhuǎn)的電子信息管理系統(tǒng)和信息平臺，實現(xiàn)了農(nóng)村三資管理
平臺、公共資源交易中心的成功對接，有力地促進了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。2014年，陽山縣建立了覆蓋縣鎮(zhèn)村的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級
建立了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)所，在每一個行政村安排了1~2名土地流轉(zhuǎn)信息員，實現(xiàn)了縣、鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)管理的三級聯(lián)動。土地確權(quán)為實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)交易中心的建立為土地流轉(zhuǎn)搭建了平臺，從而為農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、承包大戶的規(guī)模化耕作及生產(chǎn)創(chuàng)造了條件。2013年底，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積僅為3.5萬畝。土地確權(quán)后，土地流轉(zhuǎn)面積快速增長，截止2015年9月，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達到5.5萬畝，增長了56％。
２．促進了專業(yè)合作社的發(fā)展，農(nóng)民收入得以提升
2013年底，陽山縣農(nóng)民專業(yè)合作社共200個，會員2700多戶，輻射帶動農(nóng)戶2萬多戶，戶均年增收6000多元。2014年初，陽山縣全面鋪開農(nóng)村土地確權(quán)工作后，全縣農(nóng)民專業(yè)合作社增至318個，會員增至7799戶，輻射帶動農(nóng)戶增至3萬多戶，戶均年增收7300多元，同比增長了22％。杜菜村在開展土地確權(quán)的同時，成立了杜菜村砂糖桔專業(yè)合作社。專業(yè)合作社由5名栽種大戶牽頭組建，對口幫扶村里56戶貧困戶，在原有400畝栽種基礎(chǔ)上，通過土地調(diào)整置換，將栽種面積增至1200畝，合作社社員的收入也有了較大的提升。
３．實現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，土地財產(chǎn)權(quán)能得以拓展
陽山縣在開展土地確權(quán)工作的同時，大膽探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、林權(quán)、房屋等各類產(chǎn)權(quán)抵押貸款改革，努力使資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本。2014年初，陽山縣在廣東全省率先制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押登記暫行辦法》，引導銀行開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。2014年7月，南粵農(nóng)業(yè)公司以1900畝土地經(jīng)營權(quán)向農(nóng)信社申請了“流轉(zhuǎn)易”貸款100萬元。2014年8月，陽山縣與農(nóng)信社、農(nóng)行簽署了《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款合作框架協(xié)議》。調(diào)研獲悉，截止2015年10月，陽山縣農(nóng)信社推出“流轉(zhuǎn)易”貸款產(chǎn)品，已向南粵農(nóng)業(yè)公司、豪豐林業(yè)公司、益民蔬菜合作社及農(nóng)戶授信貸款6306萬元。
四、“陽山模式”受到的質(zhì)疑與面臨的困境
“陽山模式”是在陽山縣特殊的村情地貌的環(huán)境下，由當?shù)卮迕瘛⒋逦园l(fā)實施，并經(jīng)鎮(zhèn)、縣政府認可的確權(quán)方式，對其是否與中央政策的相符，是否具有推廣的價值，尚需進一步探討。
１．“陽山模式”受到的質(zhì)疑
（1）“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的模式是否與中央政策相違背。“陽山模式”一經(jīng)推出，就受到了多方面的質(zhì)疑。有的學者、當?shù)匾恍┱ぷ魅藛T和村委干部都擔心“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的確權(quán)模式不符合中央的政策精神，甚至提出“陽山模式”不宜推廣的建議。實際上，自國家推行土地確權(quán)政策以來，歷年的中央１號文件以及有關(guān)政策都沒有具體規(guī)定必須將承包地的具體位置和四至邊界確定到每個農(nóng)戶。如：2013年中央1號文件指出，確權(quán)要“妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”；2014年中央1號文件要求“充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”；2015年中央1號文件提出“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。從中央對土地確權(quán)的政策演進來看，確權(quán)工作的目標是要確地到戶。陽山縣“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的土地確權(quán)模式，雖然在承包經(jīng)營權(quán)證書上沒有標注承包地具體的位置和四至，但是實際上也是確地到戶的一種形式。至于“四至”問題，中央只是要求要妥善解決，并沒有明確要求。因此，我們認為陽山縣“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的土地確權(quán)模式，并未違背中央政策精神。
（２）“先置換整合后確權(quán)”的模式是否符合中央政策精神。陽山縣地處粵北山區(qū)，山多地少，耕地的地塊大小、水源遠近、土質(zhì)等差異較大。在二輪承包分田到戶時，平均每戶幾十塊土地，最多的一戶不到3畝地被分成了遠近、大小不一的60多塊。如果此次確權(quán)，還是按照二輪承包時農(nóng)戶分配到的土地進行登記頒證，則會使土地細碎化的問題成為永久性難題，不利于農(nóng)地的連片種植和規(guī)模化經(jīng)營。因此，當?shù)卣块T、村委干部積極與農(nóng)戶協(xié)商，采取先置換后確權(quán)的方式，盡可能把相鄰的土地整合到一起，增大了每塊土地的面積、減少了承包地的細碎化程度。2016年中央1號文件指出，要“鼓勵和引導農(nóng)戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種”，因此，陽山縣探索出的“先置換整合后確權(quán)”的模式符合中央政策精神，并且為其它地區(qū)確權(quán)工作的開展，取得了開創(chuàng)性的經(jīng)驗。
２．“陽山模式”面臨的困境
盡管“陽山模式”并不違背中央關(guān)于土地確權(quán)的政策精神，但是由于其實施環(huán)境的特殊性以及工作難度較大等問題，使“陽山模式”的推行面臨一定困境。
（1）“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的模式使農(nóng)戶自身無法實現(xiàn)土地權(quán)能。“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的做法，由于沒有具體標明農(nóng)戶承包地的具體位置和四至，使得農(nóng)戶自身無法實現(xiàn)土地財產(chǎn)的權(quán)能。一是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款功能難以實現(xiàn)。銀行開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，需要對承包地進行經(jīng)濟價值的評估，僅有面積沒有具體位置和四至的土地確權(quán)證難以評估其經(jīng)濟價值；二是土地流轉(zhuǎn)功能無法實現(xiàn)。僅有面積沒有具體位置和四至的土地承包經(jīng)營權(quán)證，使的農(nóng)戶自己難以將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出，而只能委托給村集體，由村集體統(tǒng)一向外承包；三是隨著行政區(qū)的不斷變化，村民小組調(diào)整也再所難免。一旦由于自然災害等因素使得該村民小組的土地面積萎縮甚至消失，已確權(quán)的農(nóng)戶承包地該如何調(diào)整，也會面臨較大的難題。
（2）“先置換整合后確權(quán)”的模式工作難度大，阻滯了工作的進度。該模式雖然在理論上對于解決土地細碎化問題具有較大的積極作用，但是實際工作中卻是困難重重。一是土地互換難以做到公平置換。由于承包地的遠近、土地肥瘦不均，水頭、水尾灌溉等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有差別，使得土地置換整合無法做到一戶一地，難以滿足群眾要求。二是部分農(nóng)戶只希望調(diào)整偏遠、貧瘠的土地，而不愿拿自己地塊較好的土地置換，這樣就使得土地置換難以有效推行；三是一個村幾百戶農(nóng)戶，如果幾千塊零碎地置換，不但談判成本較高，而且也影響了土地確權(quán)工作的正常進度。陽山縣葉屋村小組是農(nóng)村土地先整合后確權(quán)的一個典型。2008年至2010年土地確權(quán)試點期間，在該村村民理事會理事長的帶領(lǐng)下，經(jīng)過30多場充斥爭辯的村民代表會議后，葉屋村才完成了土地置換整合工作。若該模式在全縣全面推廣，土地確權(quán)登記頒證工作將無法按時完成。
五、研究結(jié)論與政策建議
“陽山模式”為落實中央土地確權(quán)政策做出了積極有益的探索，為其它地區(qū)提供了可借鑒的經(jīng)驗，但也存在一些尚需改進之處。
１．研究結(jié)論
（1）應(yīng)充分肯定土地確權(quán)“陽山模式”。“陽山模式”是陽山縣廣大干部群眾在確權(quán)工作中根據(jù)實際情況，充分發(fā)揮村民與村干部的智慧，創(chuàng)新出來一種確權(quán)方式，也是經(jīng)過村民代表大會討論通過的確權(quán)工作方式，完全符合村民委員會組織法；同時，“陽山模式”的確權(quán)，雖然在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上并不表明具體的位置和四至，但實質(zhì)還是根據(jù)二輪土地承包時的面積確權(quán)到每一戶。因此，這種確權(quán)模式也符合中央“總體上要確地到戶”的要求。從陽山縣已經(jīng)完成土地確權(quán)的村組來看， “陽山模式”在解決農(nóng)戶承包地細碎化問題、推動土地流轉(zhuǎn)、解決耕地長期撂荒問題和實現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營方面，確實起到了積極作用。因此，應(yīng)充分肯定“陽山模式”，充分肯定陽山縣農(nóng)民在土地確權(quán)工作中的探索和首創(chuàng)精神。
（2）應(yīng)充分認識“陽山模式”推行的實際困難。應(yīng)該看到，“陽山模式”存在著諸如單個農(nóng)戶無法有效利用承包經(jīng)營權(quán)證辦理抵押貸款，無法將土地流轉(zhuǎn)的問題，而只適用于確權(quán)后，由村集體統(tǒng)一對外將土地流轉(zhuǎn)或者由村集體代理農(nóng)戶辦理抵押貸款業(yè)務(wù)，也或者適用于確權(quán)后，農(nóng)戶將承包地反包給村集體的情況。因此，各地在學習借鑒“陽山模式”時，應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿，由村民代表大會討論決定是否采取該種模式。同時，“陽山模式”確權(quán)后土地財產(chǎn)權(quán)能的實現(xiàn)，還需要建立縣、鎮(zhèn)、村三資管理平臺和土地流轉(zhuǎn)交易平臺，從而確保交由村集體管理的土地能夠順利流轉(zhuǎn)，并且確保土地經(jīng)營權(quán)交易公開透明。此外，還應(yīng)充分認識到“先置換整合”給村委會帶來的工作難度。
２．政策建議
（1）加強監(jiān)查督導，防止草率搬照“陽山模式”。“確地界到村組，確面積到農(nóng)戶”的確權(quán)模式，由于不需要為每家每戶測量承包地的面積、位置和四至，節(jié)省了大量的時間和工作經(jīng)費。如果其它地區(qū)只是看到了此種確權(quán)模式的工作方便，而片面地為了降低確權(quán)成本、快速完成確權(quán)任務(wù)，盲目借鑒、效仿“陽山模式”，就會給這些地區(qū)的土地確權(quán)工作帶來極大的隱患和糾紛。因為這樣的做法，無異于走過場，既違背了中央的政策精神，也無法保障農(nóng)民的土地權(quán)益。因此，各地在推進土地確權(quán)工作中，還是應(yīng)該按照中央對確權(quán)工作的總體要求，根據(jù)確權(quán)工作是否有利于化解土地糾紛與矛盾、是否有利于解決歷史遺留問題、是否有利于保障農(nóng)民權(quán)益的標準，選擇適合當?shù)赝恋卮_權(quán)工作的方式。有關(guān)政府部門也應(yīng)加強監(jiān)查督導，防止個別鎮(zhèn)、村以“陽山模式”為借口，草率仿照“確地界到村組，確面積到農(nóng)戶”的確權(quán)模式，繼續(xù)將村民之間的土地糾紛與矛盾掩蓋在這種確權(quán)模式之下。
（2）尊重農(nóng)民意愿，因地制宜推進土地確權(quán)工作。在土地確權(quán)工作中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮村民理事會等基層社會組織的能動作用，引導“村民的事情村民自己做”， “村民的矛盾村民自己解決”。土地確權(quán)過程中產(chǎn)生的矛盾糾紛，應(yīng)交予村民集體討論決定，依靠村民自主決策，通過民主協(xié)商的方式，妥善解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營的歷史遺留問題。另外， “陽山模式”中“先置換整合后確權(quán)”的方式，不能由政府主導土地置換整合，而應(yīng)在農(nóng)戶自愿的前提下由村集體決定實施。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，陽山縣之所以能夠?qū)嵤跋戎脫Q整合后確權(quán)”，是因為二輪承包后，部分農(nóng)戶出于種植方便的需要，很早以前就已進行了土地位置及面積的置換，而不是在確權(quán)工作開始后才進行土地置換。如果沒有前期土地置換的基礎(chǔ)，就需要村委會、鎮(zhèn)政府耗費大量的人力物力和時間參與、協(xié)調(diào)農(nóng)戶之間承包地置換的談判。這樣既增加了確權(quán)工作的財政壓力，也不利于確權(quán)工作按時完成。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第4期
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