宅基地是農民安身立命之本，是建設用地重要組成部分，也是農村土地制度改革牽涉利益最復雜、推進最為審慎的領域。黨的十八大以來，黨中央圍繞宅基地制度改革進行了一系列探索，從推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，到完善農民的住房保障機制，再到盤活農村閑置房屋發展休閑農業和鄉村旅游，支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓，最后到探索宅基地“三權分置”改革，都充分體現了黨中央對維護農民宅基地合法權益、增加農民土地財產性收入、盤活利用閑置宅基地和農房資源的高度重視。日前，中央全面深化改革委員會審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》，標志著宅基地制度改革進入新階段，要從堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線出發，以與時俱進的精神，不斷分析新趨勢、研究新苗頭，處理好宅基地制度改革進程中的四個關系。
處理好穩定和放活的關系。我國農村宅基地制度長期以來“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標準，規劃管控、無償取得，長期占有、內部流轉”的制度安排對保障農民基本居住權，維護農村穩定發揮了關鍵作用。然而伴隨著大量農村人口進城落戶，農村“空心化”現象日益突出，深化農村宅基地制度改革刻不容緩，需要有意識地放寬市場化用地主體限制，適度放活宅基地使用權，增加農民土地財產性收益。因此，宅基地保障性權能“穩定”與財產性權能“放活”就成為宅基地制度改革必須理順的關系。
當前，有的地方強調放活，但農民進城后因低估“非農化”風險，而出現就業失敗后“城市無居，鄉村無宅”的窘境，農民居住權難以保障。此外，農房轉讓、宅基地“隱性流轉”等體現出來的宅基地資產價值劇增，使得宅基地財產屬性日益凸顯，為實現放活而放活，成為地方不穩定因素來源。
處理好穩定和放活的關系，要明確底線，不得違規違法買賣宅基地，禁止利用農村宅基地建設別墅大院和私人會所；要切實保護農民宅基地使用權，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件；要擴權賦能，加快房地一體的宅基地確權登記頒證，切實賦予農民住房財產權流轉、抵押等權能。
處理好政策引導和村民自治的關系。宅基地制度改革涉及的人口覆蓋面廣、社會敏感度高，既需要對基本原則作出剛性要求，也應在具體執行中體現區域特征和村民主體訴求。政策引導強調政府是政策的引導者，通過確定總體方案，制定實施細則，體現黨中央對宅基地制度改革“三條底線”不被突破。而村民自治充分尊重村民的主體地位，由村集體主導宅基地管理相關機制，保障農民的土地財產性收益，體現村民在宅基地改革中的主觀能動性。因此，政策引導和村民自治的關系，本質上是宅基地制度改革剛性和彈性的有機結合。
宅基地制度改革關乎農村稀缺土地資源的發展走向，也與地方財政緊密相關，因而在政策引導時，容易形成政府過度引導的欲望和需求：宅基地置換不考慮個人意愿，導致農民被上樓；被置換宅基地的屬性變更、用途去向等農民不知情；宅基地資本化后農民在土地增值收益中的比重過低，等等。宅基地制度改革，必須明確政策引導范圍，在剛性基礎上更多體現村民彈性。
處理好政策引導和村民自治的關系，要將宏觀政策引導與基層實踐探索結合起來，完善宅基地“三權分置”改革運行機制，依法賦予村民更多權能；秉持多占土地多付費的原則，喚醒農戶的宅基地所有權歸集體所有的公有制產權意識；在合法依規基礎上，強化宅基地有償使用資金用之于村的理念，健全宅基地事宜集體議事協商機制，提升村民共建共治共享的參與積極性，真正使農村宅基地制度改革實踐立足群眾、依靠群眾、惠及群眾。
處理好一戶一宅和戶有所居的關系。傳統的一戶一宅側重居住保障的實現方式，而“戶有所居”更多強調的是居住保障的實現結果，兩者根本上都是對宅基地基本功用的集中體現。伴隨著經濟形態演進、農業生產方式變革以及農民生活方式變遷，農村人多地少導致宅基地使用緊張的情況，與“洗腳進城”農民宅基地粗放利用甚至閑置荒廢的情況并存。因此，宅基地制度改革必須重點處理好一戶一宅和戶有所居的關系。
在宅基地增量受限于耕地紅線、城鎮化用地需求的剛性約束下，宅基地制度改革必須對一戶一宅存量宅基地進行集約化利用，通過盤活閑置資源來推動實現戶有所居。從調查來看，存量宅基地主要存在一戶多宅和超面積占用兩種違規形式，前者主要源于宅基地繼承或自然災害不可抗力因素所致，而后者則存在超額認繳制度不完善、占用土地觸碰紅線等。宅基地制度改革，必須構建對“一戶多宅”和超面積占用的存量宅基地處置機制，推動實現一戶一宅保障居住基礎上同步實現戶有所居。
處理好一戶一宅和戶有所居的關系，必須充分尊重農業生產經營和國土空間布局。在以農業為主的鄉村，通過超面積認繳、集體回購等方式清理、分配超標宅基地，堅決落實一戶一宅制度，著力實現戶有所居；在城郊或城中村區域，則通過土地整治、集中統規統建等方式，借助政府引導和集體決策，同步實現一戶一宅和戶有所居。
處理好內部改革和外部協同的關系。宅基地從用途和功能上是建設用地，宅基地制度改革必然要與集體經營性建設用地入市、城鄉統一建設用地市場相關聯。宅基地制度改革成功與否，不僅要考慮宅基地內部“三權分置”改革完整的系統性的方案，也要與其他集體土地制度改革相互協同。因此，要遵循制度變遷內在邏輯，處理好宅基地內部“三權分置”制度改革基礎上，實現“內部改革”和“外部協同”聯動發力。
從2015年“三塊地”改革開始，各項農村土地制度改革逐漸形成合并推進態勢，但關鍵著力點仍未形成重大突破，例如：宅基地退出改革，農民希望獲得退地補償來補貼城市購房資金，但因退出范圍、承接主體等約束，實際上沒有真正破題；宅基地與集體經營性建設用地互轉的條件、規模等也尚未構建完善機制。宅基地制度改革，必須暢通宅基地“內部改革”與相關土地制度改革“外部配套”的渠道，真正形成農村土地制度改革協同推進、系統破題。
處理好內部改革和外部協同的關系，要讓整治清理的宅基地優先滿足本集體無地成員居住需要，有結余情況可申報復墾為耕地指標入市轉讓，或直接轉為經營性建設用地；探索構建公益性建設用地、集體經營性建設用地轉為宅基地使用權的有效通道；健全宅基地征用后的補償規定。
（中國鄉村發現轉自：新三農微信公眾號）
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