宅基地是農(nóng)民安身立命之本，是建設用地重要組成部分，也是農(nóng)村土地制度改革牽涉利益最復雜、推進最為審慎的領域。黨的十八大以來，黨中央圍繞宅基地制度改革進行了一系列探索，從推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，到完善農(nóng)民的住房保障機制，再到盤活農(nóng)村閑置房屋發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，支持引導進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓，最后到探索宅基地“三權分置”改革，都充分體現(xiàn)了黨中央對維護農(nóng)民宅基地合法權益、增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入、盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房資源的高度重視。日前，中央全面深化改革委員會審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，標志著宅基地制度改革進入新階段，要從堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線出發(fā)，以與時俱進的精神，不斷分析新趨勢、研究新苗頭，處理好宅基地制度改革進程中的四個關系。
處理好穩(wěn)定和放活的關系。我國農(nóng)村宅基地制度長期以來“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標準，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內部流轉”的制度安排對保障農(nóng)民基本居住權，維護農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了關鍵作用。然而伴隨著大量農(nóng)村人口進城落戶，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益突出，深化農(nóng)村宅基地制度改革刻不容緩，需要有意識地放寬市場化用地主體限制，適度放活宅基地使用權，增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益。因此，宅基地保障性權能“穩(wěn)定”與財產(chǎn)性權能“放活”就成為宅基地制度改革必須理順的關系。
當前，有的地方強調放活，但農(nóng)民進城后因低估“非農(nóng)化”風險，而出現(xiàn)就業(yè)失敗后“城市無居，鄉(xiāng)村無宅”的窘境，農(nóng)民居住權難以保障。此外，農(nóng)房轉讓、宅基地“隱性流轉”等體現(xiàn)出來的宅基地資產(chǎn)價值劇增，使得宅基地財產(chǎn)屬性日益凸顯，為實現(xiàn)放活而放活，成為地方不穩(wěn)定因素來源。
處理好穩(wěn)定和放活的關系，要明確底線，不得違規(guī)違法買賣宅基地，禁止利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會所；要切實保護農(nóng)民宅基地使用權，不得以退出宅基地使用權作為農(nóng)民進城落戶的條件；要擴權賦能，加快房地一體的宅基地確權登記頒證，切實賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權流轉、抵押等權能。
處理好政策引導和村民自治的關系。宅基地制度改革涉及的人口覆蓋面廣、社會敏感度高，既需要對基本原則作出剛性要求，也應在具體執(zhí)行中體現(xiàn)區(qū)域特征和村民主體訴求。政策引導強調政府是政策的引導者，通過確定總體方案，制定實施細則，體現(xiàn)黨中央對宅基地制度改革“三條底線”不被突破。而村民自治充分尊重村民的主體地位，由村集體主導宅基地管理相關機制，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收益，體現(xiàn)村民在宅基地改革中的主觀能動性。因此，政策引導和村民自治的關系，本質上是宅基地制度改革剛性和彈性的有機結合。
宅基地制度改革關乎農(nóng)村稀缺土地資源的發(fā)展走向，也與地方財政緊密相關，因而在政策引導時，容易形成政府過度引導的欲望和需求：宅基地置換不考慮個人意愿，導致農(nóng)民被上樓；被置換宅基地的屬性變更、用途去向等農(nóng)民不知情；宅基地資本化后農(nóng)民在土地增值收益中的比重過低，等等。宅基地制度改革，必須明確政策引導范圍，在剛性基礎上更多體現(xiàn)村民彈性。
處理好政策引導和村民自治的關系，要將宏觀政策引導與基層實踐探索結合起來，完善宅基地“三權分置”改革運行機制，依法賦予村民更多權能；秉持多占土地多付費的原則，喚醒農(nóng)戶的宅基地所有權歸集體所有的公有制產(chǎn)權意識；在合法依規(guī)基礎上，強化宅基地有償使用資金用之于村的理念，健全宅基地事宜集體議事協(xié)商機制，提升村民共建共治共享的參與積極性，真正使農(nóng)村宅基地制度改革實踐立足群眾、依靠群眾、惠及群眾。
處理好一戶一宅和戶有所居的關系。傳統(tǒng)的一戶一宅側重居住保障的實現(xiàn)方式，而“戶有所居”更多強調的是居住保障的實現(xiàn)結果，兩者根本上都是對宅基地基本功用的集中體現(xiàn)。伴隨著經(jīng)濟形態(tài)演進、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革以及農(nóng)民生活方式變遷，農(nóng)村人多地少導致宅基地使用緊張的情況，與“洗腳進城”農(nóng)民宅基地粗放利用甚至閑置荒廢的情況并存。因此，宅基地制度改革必須重點處理好一戶一宅和戶有所居的關系。
在宅基地增量受限于耕地紅線、城鎮(zhèn)化用地需求的剛性約束下，宅基地制度改革必須對一戶一宅存量宅基地進行集約化利用，通過盤活閑置資源來推動實現(xiàn)戶有所居。從調查來看，存量宅基地主要存在一戶多宅和超面積占用兩種違規(guī)形式，前者主要源于宅基地繼承或自然災害不可抗力因素所致，而后者則存在超額認繳制度不完善、占用土地觸碰紅線等。宅基地制度改革，必須構建對“一戶多宅”和超面積占用的存量宅基地處置機制，推動實現(xiàn)一戶一宅保障居住基礎上同步實現(xiàn)戶有所居。
處理好一戶一宅和戶有所居的關系，必須充分尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和國土空間布局。在以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村，通過超面積認繳、集體回購等方式清理、分配超標宅基地，堅決落實一戶一宅制度，著力實現(xiàn)戶有所居；在城郊或城中村區(qū)域，則通過土地整治、集中統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建等方式，借助政府引導和集體決策，同步實現(xiàn)一戶一宅和戶有所居。
處理好內部改革和外部協(xié)同的關系。宅基地從用途和功能上是建設用地，宅基地制度改革必然要與集體經(jīng)營性建設用地入市、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場相關聯(lián)。宅基地制度改革成功與否，不僅要考慮宅基地內部“三權分置”改革完整的系統(tǒng)性的方案，也要與其他集體土地制度改革相互協(xié)同。因此，要遵循制度變遷內在邏輯，處理好宅基地內部“三權分置”制度改革基礎上，實現(xiàn)“內部改革”和“外部協(xié)同”聯(lián)動發(fā)力。
從2015年“三塊地”改革開始，各項農(nóng)村土地制度改革逐漸形成合并推進態(tài)勢，但關鍵著力點仍未形成重大突破，例如：宅基地退出改革，農(nóng)民希望獲得退地補償來補貼城市購房資金，但因退出范圍、承接主體等約束，實際上沒有真正破題；宅基地與集體經(jīng)營性建設用地互轉的條件、規(guī)模等也尚未構建完善機制。宅基地制度改革，必須暢通宅基地“內部改革”與相關土地制度改革“外部配套”的渠道，真正形成農(nóng)村土地制度改革協(xié)同推進、系統(tǒng)破題。
處理好內部改革和外部協(xié)同的關系，要讓整治清理的宅基地優(yōu)先滿足本集體無地成員居住需要，有結余情況可申報復墾為耕地指標入市轉讓，或直接轉為經(jīng)營性建設用地；探索構建公益性建設用地、集體經(jīng)營性建設用地轉為宅基地使用權的有效通道；健全宅基地征用后的補償規(guī)定。
（中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉自：新三農(nóng)微信公眾號）
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