宅基地是農(nóng)民安身立命之本，是建設(shè)用地重要組成部分，也是農(nóng)村土地制度改革牽涉利益最復(fù)雜、推進(jìn)最為審慎的領(lǐng)域。黨的十八大以來，黨中央圍繞宅基地制度改革進(jìn)行了一系列探索，從推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，到完善農(nóng)民的住房保障機(jī)制，再到盤活農(nóng)村閑置房屋發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓，最后到探索宅基地“三權(quán)分置”改革，都充分體現(xiàn)了黨中央對維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益、增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入、盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房資源的高度重視。日前，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著宅基地制度改革進(jìn)入新階段，要從堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線出發(fā)，以與時(shí)俱進(jìn)的精神，不斷分析新趨勢、研究新苗頭，處理好宅基地制度改革進(jìn)程中的四個(gè)關(guān)系。
處理好穩(wěn)定和放活的關(guān)系。我國農(nóng)村宅基地制度長期以來“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內(nèi)部流轉(zhuǎn)”的制度安排對保障農(nóng)民基本居住權(quán)，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了關(guān)鍵作用。然而伴隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)城落戶，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益突出，深化農(nóng)村宅基地制度改革刻不容緩，需要有意識地放寬市場化用地主體限制，適度放活宅基地使用權(quán)，增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收益。因此，宅基地保障性權(quán)能“穩(wěn)定”與財(cái)產(chǎn)性權(quán)能“放活”就成為宅基地制度改革必須理順的關(guān)系。
當(dāng)前，有的地方強(qiáng)調(diào)放活，但農(nóng)民進(jìn)城后因低估“非農(nóng)化”風(fēng)險(xiǎn)，而出現(xiàn)就業(yè)失敗后“城市無居，鄉(xiāng)村無宅”的窘境，農(nóng)民居住權(quán)難以保障。此外，農(nóng)房轉(zhuǎn)讓、宅基地“隱性流轉(zhuǎn)”等體現(xiàn)出來的宅基地資產(chǎn)價(jià)值劇增，使得宅基地財(cái)產(chǎn)屬性日益凸顯，為實(shí)現(xiàn)放活而放活，成為地方不穩(wěn)定因素來源。
處理好穩(wěn)定和放活的關(guān)系，要明確底線，不得違規(guī)違法買賣宅基地，禁止利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)所；要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件；要擴(kuò)權(quán)賦能，加快房地一體的宅基地確權(quán)登記頒證，切實(shí)賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)能。
處理好政策引導(dǎo)和村民自治的關(guān)系。宅基地制度改革涉及的人口覆蓋面廣、社會(huì)敏感度高，既需要對基本原則作出剛性要求，也應(yīng)在具體執(zhí)行中體現(xiàn)區(qū)域特征和村民主體訴求。政策引導(dǎo)強(qiáng)調(diào)政府是政策的引導(dǎo)者，通過確定總體方案，制定實(shí)施細(xì)則，體現(xiàn)黨中央對宅基地制度改革“三條底線”不被突破。而村民自治充分尊重村民的主體地位，由村集體主導(dǎo)宅基地管理相關(guān)機(jī)制，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收益，體現(xiàn)村民在宅基地改革中的主觀能動(dòng)性。因此，政策引導(dǎo)和村民自治的關(guān)系，本質(zhì)上是宅基地制度改革剛性和彈性的有機(jī)結(jié)合。
宅基地制度改革關(guān)乎農(nóng)村稀缺土地資源的發(fā)展走向，也與地方財(cái)政緊密相關(guān)，因而在政策引導(dǎo)時(shí)，容易形成政府過度引導(dǎo)的欲望和需求：宅基地置換不考慮個(gè)人意愿，導(dǎo)致農(nóng)民被上樓；被置換宅基地的屬性變更、用途去向等農(nóng)民不知情；宅基地資本化后農(nóng)民在土地增值收益中的比重過低，等等。宅基地制度改革，必須明確政策引導(dǎo)范圍，在剛性基礎(chǔ)上更多體現(xiàn)村民彈性。
處理好政策引導(dǎo)和村民自治的關(guān)系，要將宏觀政策引導(dǎo)與基層實(shí)踐探索結(jié)合起來，完善宅基地“三權(quán)分置”改革運(yùn)行機(jī)制，依法賦予村民更多權(quán)能；秉持多占土地多付費(fèi)的原則，喚醒農(nóng)戶的宅基地所有權(quán)歸集體所有的公有制產(chǎn)權(quán)意識；在合法依規(guī)基礎(chǔ)上，強(qiáng)化宅基地有償使用資金用之于村的理念，健全宅基地事宜集體議事協(xié)商機(jī)制，提升村民共建共治共享的參與積極性，真正使農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)踐立足群眾、依靠群眾、惠及群眾。
處理好一戶一宅和戶有所居的關(guān)系。傳統(tǒng)的一戶一宅側(cè)重居住保障的實(shí)現(xiàn)方式，而“戶有所居”更多強(qiáng)調(diào)的是居住保障的實(shí)現(xiàn)結(jié)果，兩者根本上都是對宅基地基本功用的集中體現(xiàn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)演進(jìn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革以及農(nóng)民生活方式變遷，農(nóng)村人多地少導(dǎo)致宅基地使用緊張的情況，與“洗腳進(jìn)城”農(nóng)民宅基地粗放利用甚至閑置荒廢的情況并存。因此，宅基地制度改革必須重點(diǎn)處理好一戶一宅和戶有所居的關(guān)系。
在宅基地增量受限于耕地紅線、城鎮(zhèn)化用地需求的剛性約束下，宅基地制度改革必須對一戶一宅存量宅基地進(jìn)行集約化利用，通過盤活閑置資源來推動(dòng)實(shí)現(xiàn)戶有所居。從調(diào)查來看，存量宅基地主要存在一戶多宅和超面積占用兩種違規(guī)形式，前者主要源于宅基地繼承或自然災(zāi)害不可抗力因素所致，而后者則存在超額認(rèn)繳制度不完善、占用土地觸碰紅線等。宅基地制度改革，必須構(gòu)建對“一戶多宅”和超面積占用的存量宅基地處置機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)一戶一宅保障居住基礎(chǔ)上同步實(shí)現(xiàn)戶有所居。
處理好一戶一宅和戶有所居的關(guān)系，必須充分尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和國土空間布局。在以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村，通過超面積認(rèn)繳、集體回購等方式清理、分配超標(biāo)宅基地，堅(jiān)決落實(shí)一戶一宅制度，著力實(shí)現(xiàn)戶有所居；在城郊或城中村區(qū)域，則通過土地整治、集中統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建等方式，借助政府引導(dǎo)和集體決策，同步實(shí)現(xiàn)一戶一宅和戶有所居。
處理好內(nèi)部改革和外部協(xié)同的關(guān)系。宅基地從用途和功能上是建設(shè)用地，宅基地制度改革必然要與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場相關(guān)聯(lián)。宅基地制度改革成功與否，不僅要考慮宅基地內(nèi)部“三權(quán)分置”改革完整的系統(tǒng)性的方案，也要與其他集體土地制度改革相互協(xié)同。因此，要遵循制度變遷內(nèi)在邏輯，處理好宅基地內(nèi)部“三權(quán)分置”制度改革基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部改革”和“外部協(xié)同”聯(lián)動(dòng)發(fā)力。
從2015年“三塊地”改革開始，各項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革逐漸形成合并推進(jìn)態(tài)勢，但關(guān)鍵著力點(diǎn)仍未形成重大突破，例如：宅基地退出改革，農(nóng)民希望獲得退地補(bǔ)償來補(bǔ)貼城市購房資金，但因退出范圍、承接主體等約束，實(shí)際上沒有真正破題；宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地互轉(zhuǎn)的條件、規(guī)模等也尚未構(gòu)建完善機(jī)制。宅基地制度改革，必須暢通宅基地“內(nèi)部改革”與相關(guān)土地制度改革“外部配套”的渠道，真正形成農(nóng)村土地制度改革協(xié)同推進(jìn)、系統(tǒng)破題。
處理好內(nèi)部改革和外部協(xié)同的關(guān)系，要讓整治清理的宅基地優(yōu)先滿足本集體無地成員居住需要，有結(jié)余情況可申報(bào)復(fù)墾為耕地指標(biāo)入市轉(zhuǎn)讓，或直接轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地；探索構(gòu)建公益性建設(shè)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)為宅基地使用權(quán)的有效通道；健全宅基地征用后的補(bǔ)償規(guī)定。
（中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：新三農(nóng)微信公眾號）
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